TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 juin 2013
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Christina Zoumboulakis, assesseur, et M. Georges Arthur Meylan, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

JF Immopro SA, Frédéric JENNY, à La Croix-de-Rozon, représentée par Malek Adjad, avocat, à Genève,

  

Autorité intimée

Municipalité de Saubraz, représentée par Jean Heim, avocat, à Lausanne,

  

Propriétaires

1.

Ernest CHAMPION, à Gimel,

 

2.

Gisèle MÜLLER, à Gland,

 

3.

Sarah CHAMPION, à Epalinges,

 

4.

Giancarlo MORESINO, à Berne.

  

 

Objet	Permis de construire
	Recours JF Immopro SA c/ décision de la Municipalité de Saubraz du 1er septembre 2012 (refusant la construction de 9 villas individuelles sur la parcelle n°160, propriété d'Ernest et Sarah Champion, Gisèle Muller et Giancarlo Moresino)

 

Vu les faits suivants

A.                                Ernest Champion, Gisèle Muller, Sarah Champion et Giancarlo Moresino sont propriétaires de la parcelle n° 160 du cadastre de la Commune de Saubraz (ci-après: la commune), située en zone du village B selon le règlement du plan général d’affectation communal (ci-après: RPG), approuvé par le Département des infrastructures le 6 juin 2000.

B.                               Le 27 octobre 2011, JF Immopro SA (promettant-acquéreur de la parcelle n°160) et les propriétaires précités ont déposé une demande de permis de construire neuf villas individuelles sur ladite parcelle. Une première discussion a eu lieu entre l’architecte du projet et les autorités communales le 5 décembre 2011. Le 23 décembre 2011, la Municipalité de Saubraz (ci-après: la municipalité) s’est adressée à l’architecte pour lui demander de modifier le projet afin de respecter le règlement communal, en particulier concernant les distances entre les bâtiments et en tenant compte des avant-corps. Au sujet de l’utilisation du toit plat du garage pour en faire une terrasse, la municipalité signalait qu’elle estimait, vu la pente du terrain, qu’une dérogation pourrait être envisagée.

JF Immopro SA a remis de nouveaux plans à la municipalité le 30 janvier 2012 en requérant de procéder à l’enquête publique dans les meilleurs délais. Le 20 février 2012, la municipalité a demandé aux constructeurs de compléter plusieurs points du projet, à savoir:

-          dérogation à l’art. 71 RPG sur les constructions souterraines à mentionner;

-          dérogation à l’art. 20 RPG relatif aux règles sur les distances aux limites - distances entre bâtiments à mentionner;

-          dérogation à l’art. 12 RPG concernant la pente des toitures à mentionner;

-          plans à compléter;

-          formulaire de demande de permis à compléter.

Une séance a eu lieu entre les constructeurs et les autorités communales le 28 mars 2012. Le 17 avril 2012, les constructeurs se sont plaint de ce que le projet n’avait toujours pas été mis à l’enquête alors que des plans corrigés avaient été remis le 2 avril 2012 et que la municipalité s’était engagée à mettre à l’enquête le projet dès que le dossier serait déposé.

Le 4 mai 2012, le constructeur s’est adressé au Département des infrastructures en requérant qu’il ordonne à la municipalité de publier la demande de permis de construire et de se déterminer à ce sujet.

C.                 Le projet a été mis à l’enquête publique du 16 mai 2012 au 14 juin 2012. Il a suscité une opposition qui a été retirée après négociation.

Le 7 juin 2012, la CAMAC a transmis à la municipalité le préavis négatif du Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature, demandant notamment un réexamen du tracé de la route d’accès, et le refus de délivrer l’autorisation spéciale du Service des forêts, de la faune et de la nature, Inspection des forêts d’arrondissement (SFFN-FO), en raison d’un empiètement sur la bande inconstructible de 10 mètres à partir de la lisière. La CAMAC indiquant que, sans nouvelles, une synthèse négative serait rédigée. Suite à l’exécution des modifications requises, une synthèse positive a été rendue le 13 août 2012.

D.                 Par décision du 1er septembre 2012, la municipalité a refusé le permis de construire sollicité, au motif que le projet violait les art. 20 et 64 RPG relatifs à la distance entre bâtiments sis sur une même parcelle ainsi que les art. 12 et 13 RPG (auxquels renvoyait l’art. 19 RPG) relatifs aux toitures.

E.                 Par mémoire daté du 4 octobre 2012, JF Immopro SA (ci-après: la recourante) a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, principalement, à l’admission du recours, à l’annulation de la décision attaquée et à la délivrance du permis de construire, subsidiairement, à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à la municipalité afin qu’elle délivre le permis de construire. La recourante estime que son projet ne viole aucune règle sur les distances aux limites dès lors que les garages projetés doivent être considérés comme des dépendances de peu d’importance. En outre, il ne serait pas nécessaire selon elle que les dépendances aient un toit à deux pans. La recourante se prévaut également du principe de l’égalité de traitement, au vu de l’existence de diverses villas construites récemment dans les environs.

La municipalité a répondu le 14 novembre 2012 et a conclu au rejet du recours. De son point de vue, les garages projetés sont des avant-corps et non des dépendances. Elle maintient que les toits plats ne sont pas autorisés. Elle ajoute que les plans produits sont incomplets en ceci que les murs de soutènement ne sont pas représentés.

La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 13 décembre 2012. La municipalité a indiqué qu’elle renonçait à se déterminer.

F.                  Le tribunal a tenu audience à Saubraz le 22 avril 2013 en présence des parties et de leurs représentants. On extrait ce qui suit du compte-rendu d'audience qui a été transmis aux parties:

"Me Heim évoque en premier lieu le problème des murs de soutènement, qui ne sont pas représentés de manière suffisamment précise sur les plans remis à la municipalité. Me Adjadj répond que ce grief ne figure pas dans la décision attaquée; au surplus, les plans actuels sont suffisants au vu des exigences légales et les murs seront dessinés de manière très précise dans les plans de réalisation.

La discussion porte ensuite sur la question de savoir si les garages doivent être considérés comme des avant-corps. Me Adjadj relève que, aux alentours de la parcelle, diverses villas récemment construites comportent un garage qui leur est accolé et qui forme, au moins autant que pour les maisons projetées, un tout architectural. Il en va de même pour d’autres villas au centre du village. Le syndic et le municipal expliquent qu’ils ne sont en place que depuis juillet 2011. Ils ont décidé lors de leur entrée en fonction de faire appel à un architecte-conseil et d’appliquer scrupuleusement les règlements communaux. Ils estiment ne pas être liés par la pratique plus tolérante des précédentes autorités, selon les exemples évoqués par Me Adjadj. L’actuel syndic est dessinateur en bâtiment et le municipal en charge des constructions est ingénieur civil.

Me Adjadj relève que le nombre de villas projetées a déjà été réduit de 11 à 9 sur demande de la commune. Il ajoute que le constructeur n’avait malheureusement pas la possibilité technique (au vu de la configuration du terrain) de réaliser des abris de protection civile, ce qui aurait indisposé les autorités communales à son égard. De son côté, la municipalité conteste tout acharnement et se plaint du manque de bonne volonté du constructeur pour ce qui concerne la remise des documents.

(…).".

G.                 Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Selon l'art. 75 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

b) En l’occurrence, la constructrice, dont le projet a été refusé, dispose clairement de la qualité pour agir.

2.                                Dans le cadre de la réponse au recours, l’autorité intimée a soulevé un nouvel argument relatif aux murs de soutènement, qui ne seraient pas représentés correctement sur les plans, ce qui lui permettrait de considérer le dossier comme incomplet au sens de l’art. 69 du règlement d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1). La recourante a pu s’exprimer à cet égard par écrit et lors de l’inspection locale; son droit d’être entendue a ainsi été sauvegardé.

De l’avis du tribunal, bien que les murs de soutènement ne soient représentés que schématiquement sur les plans, il n’y a pas lieu de considérer pour autant que ceux-ci sont incomplets. Au surplus, au vu de la formation professionnelle du syndic et du municipal responsable des constructions (respectivement dessinateur en bâtiment et ingénieur civil), la représentation schématique peut être tenue pour suffisante pour que la municipalité comprenne les plans déposés. Ce grief doit donc être rejeté.

3.                                a) La parcelle litigieuse est située en zone du Village B. Pour cette zone, l’art. 20 RPG prévoit que la distance à la limite de propriété est de 6 m au moins. L’art. 64 RPG, applicable à toutes les zones, dispose que la distance réglementaire est doublée entre deux bâtiments sis sur une même parcelle.

b) Le projet prévoit la construction de neuf villas individuelles. Elles sont de quatre types selon les sous-sols, respectivement les garages qui les jouxtent. Les villas de type A ont une annexe faisant office de garage pour une voiture et d’un dépôt jardin, de 24 m2 environ. Les villas de type B ont deux petites annexes (garage pour une voiture et dépôt jardin), l’une côté ouest, l’autre côté est, d’environ 10 et 15 m2 respectivement. Les villas de type C ont chacune une annexe de 24 m2 environ, pour une voiture, ainsi qu’un sous-sol de 129 m2 qui les relie. Les villas de type D ont chacune deux annexes de 24 m2 environ (pour une voiture chacune) ainsi qu’un sous-sol les reliant de 130,25 m2. L’ensemble de ces maisons respecte au niveau de leurs façades la distance de 6 m aux limites de parcelle et de 12 m entre bâtiments. Les toits des garages/annexes sont plats et constituent des prolongements des balcons des façades des bâtiments principaux. Les barrières des balcons le long des façades des villas se prolongent à l’identique sur le toit des garages, sous réserve d’une interruption de 10 cm entre le balcon et le toit du garage. Les pans du toit des villas se prolongent et couvrent en partie le toit plat du garage.

Il faut se poser la question du rapport que ces garages/annexes entretiennent avec le bâtiment principal, à savoir si ils doivent être considérés comme des avant-corps devant respecter la distance à la limite de propriété ou si leur situation peut être assimilée à celle de dépendances.

c) Il convient tout d’abord de définir la notion de dépendance. L’art. 39 RLATC, applicable à titre de droit supplétif pour les hypothèses qui ne sont pas prévues par le règlement communal (cf. en l’occurrence art. 66 RPG qui dispose "En ce qui concerne les dépendances de peu d’importance, l’art. 39 LATC [recte RLATC] est applicable" et les arrêts AC.2008.0330 du 16 juin 2009, AC.2003.0144 du 12 novembre 2004 et la jurisprudence citée), a la teneur suivante:

^"1 A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités peuvent autoriser la construction de dépendances de peu d’importance, dont l’utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés.

² Par dépendances de peu d’importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d’importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l’habitation ou à l’activité professionnelle.

³ Ces règles sont également valables pour d’autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l’air libre notamment.

⁴ Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu’elles n’entraînent aucun préjudice pour les voisins.

⁵ Sont réservées notamment les dispositions du code rural et foncier et de la loi vaudoise d’introduction du Code civil, ainsi que celles relatives à la prévention des incendies et aux campings et caravanings".

Le seul fait qu'une annexe soit contiguë à la construction principale ne l'empêche pas d'être considérée comme une dépendance; un garage, certes accolé au bâtiment principal, mais distinct et ne possédant pas de communication interne avec celui-ci, a été qualifié de façon constante comme tel (voir arrêts AC.2010.0213 du 11 septembre 2011 AC.2009.0108 du 15 janvier 2010 consid. 3a; AC.2006.0209 du 16 janvier 2008; AC.2002.0229 du 12 mai 2003 consid. 2a/b et les nombreuses références citées). A plus forte raison, une place de parc extérieure, dont l'auvent se prolonge jusqu'au bâtiment principal, doit être qualifiée, ou assimilée, à une dépendance de peu d'importance pouvant être implantée dans les espaces réglementaires (AC.2011.0311 et AC.2011.0313 du 2 octobre 2012 consid. 6a). Il a également été jugé que les escaliers extérieurs étaient des ouvrages assimilables aux dépendances; ils ne perdent pas cette qualité du fait qu'ils sont reliés au bâtiment principal (arrêt AC.2009.0230 du 24 janvier 2011; AC.2000.0205 du 20 mai 2003).

d) La jurisprudence s'est également efforcée de définir la notion de balcon et d’avant-corps lorsque la réglementation communale l'utilise sans autre précision. Il existe ainsi une abondante casuistique rappelée notamment dans un arrêt du Tribunal administratif du 7 septembre 2004 (AC.2003.0256 consid. 6). Il convient d'en retenir que peuvent être qualifiés de balcons, quelle qu'en soit la longueur, les ouvrages formant une saillie réduite sur une façade (sauf disposition contraire, de 1,50 mètres de profondeur), qui se recouvrent l'un l'autre, cas échéant, et dont le dernier est recouvert par la toiture du bâtiment (AC.2007.0154 du 9 septembre 2008 consid. 5 et les références citées). En revanche, leur fermeture latérale aux extrémités ou dans le courant de la façade en fait des avant-corps (cf. Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne, 2002, p. 454). Cette définition a un caractère subsidiaire; elle ne vaut que pour autant que la réglementation communale n'en dispose pas autrement (RDAF 1978 p. 421; AC.1996.0110 du 20 janvier 1997).

La jurisprudence a relevé que la question de savoir si un élément de construction devait être pris en compte dans le calcul de la distance aux limites devait, de manière générale, être examinée en fonction du but poursuivi par ce type de règle (AC.2010.0359 du 28 novembre 2011 consid. 3). La réglementation sur la distance aux limites et entre bâtiments sur une même parcelle tend principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel; elle a pour but d'éviter notamment que les habitants de bien-fonds contigus n'aient l'impression que la construction voisine les écrase. Elle vise également à garantir un minimum de tranquillité aux habitants. En application de ces principes, le critère pour déterminer si un élément de construction doit être pris en compte dans le calcul de la distance aux limites tient à son aspect extérieur et à sa volumétrie; si l'ouvrage, compte tenu de ses caractéristiques, apparaît pour l'observateur extérieur comme un volume supplémentaire du bâtiment, on doit considérer qu'il aggrave les inconvénients pour le voisinage et, par conséquent, qu'il doit respecter les distances aux limites et demeurer à l'intérieur du périmètre constructible (AC.2010.0067 du 13 janvier 2011 consid. 4; AC.2007.0094 du 22 novembre 2007, publié in RDAF 2008 I 246 n° 42, dans lequel le tribunal a considéré que le simple fait que les balcons en cause dépassent de 10 cm la profondeur communément admise de 1.50 m par la jurisprudence ne suffit pas à en faire des avant-corps devant respecter la limite des constructions).

e) En l’espèce, force est d’admettre, comme le soutient la recourante, que les annexes projetées réunissent tous les éléments caractéristiques des dépendances au sens rappelé ci-dessus. Il s’agit en effet de constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, et dont le volume est de peu d’importance par rapport à celui du bâtiment principal. En outre, ces annexes ne servent pas à l’habitation ni à l’activité professionnelle.

Certes, la Commission cantonale de recours avait considéré, dans un ancien arrêt, que ne constituait pas une dépendance un garage pourvu d’une terrasse reliée au bâtiment principal (RDAF 1966 p. 133, prononcé n° 1810). Cette jurisprudence n’a jamais été confirmée depuis lors. Par ailleurs, il a également été jugé que les escaliers extérieurs étaient des ouvrages assimilables aux dépendances et qu’ils ne perdaient pas cette qualité du fait qu'ils étaient reliés au bâtiment principal (arrêt AC.2009.0230 et AC.2000.0205 déjà cités). Il faut en déduire que l’existence d’un élément reliant le bâtiment principal à la dépendance ne prive pas nécessairement cette dernière de son caractère de dépendance. Il convient plutôt de procéder à une appréciation circonstanciée de chaque cas particulier. En l’occurrence, le simple fait que les toits des garages/annexes soient plats et constituent un prolongement des balcons des bâtiments principaux ne suffit pas pour les priver de la qualité de dépendances. Les barrières des balcons se prolongent certes à l’identique sur le toit des garages, mais sont néanmoins interrompues sur 10 cm entre le balcon et le toit du garage. En outre, le fait que les pans du toit des villas couvrent en partie le toit des garages n’est pas non plus déterminant pour dénier à ces garages la caractéristique de dépendance, d’autant plus que, dans la plupart des cas, ces avant-toits ne sont pas très profonds (1,50 m au maximum). Dans ces conditions, les garages/annexes en cause doivent être assimilés à des dépendances et peuvent s’implanter dans les espaces réglementaires, conformément à l’art. 39 RLATC. La décision municipale est donc mal fondée sur ce point.

f) Il reste encore à examiner si la municipalité a considéré à juste titre que le projet violait les art. 12 et 13 RPG (auxquels renvoie l’art. 19 RPG) relatifs aux toitures. Ces articles disposent ce qui suit:

"Art. 12

Les toitures ont une pente comprise entre 60 et 90%. Elles sont à deux pans. Le faîte est placé parallèlement à l’orientation générale des toitures du village.

Art. 13

La couverture est obligatoirement réalisée en tuiles, dont le genre et la couleur correspondent à ceux des toitures traditionnelles du village.

Pour les dépendances de petites dimensions, la Municipalité peut autoriser un autre matériau de même couleur que la tuile".

Selon la recourante, le renvoi de l’art. 66 RPG à l’art. 39 RLATC relatif aux dépendances exclurait l’application de tout autre article du règlement communal aux dépendances. Cette interprétation ne peut pas être suivie. L’art. 39 RLATC s’applique en effet de manière subsidiaire. Comme il ne prévoit aucune règle en rapport avec les toitures, il convient de se référer au règlement communal. En l’occurrence, l’interprétation de l’intimée, selon laquelle les art. 12 et 13 RPG concernent toutes les constructions, y compris les dépendances, est tout à fait soutenable. Le fait que l’art. 13 al. 2 RPG prévoie une exception pour le matériau de couverture des dépendances de petite dimension démontre en outre que le législateur communal n’a pas oublié les dépendances, mais plutôt qu’il a choisi de ne pas prévoir d’exception pour les autres types dépendances. La municipalité a ainsi considéré à juste titre que le projet ne respectait pas les art. 12 et 13 RPG.

Dans la décision attaquée, la municipalité n’a pas examiné la possibilité d’octroyer une éventuelle dérogation aux art. 12 et 13 RPG. Le règlement communal prévoit pourtant expressément cette possibilité:

"Art. 82

La Municipalité est compétente pour autoriser des dérogations au plan et aux dispositions réglementaires dans les limites fixées par l’art.85 LATC".

L’art. 85 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC ; RSV 700.11) dispose pour sa part ce qui suit :

 

"Art. 85  Dérogations dans la zone à bâtir a) Principe

1 Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers.

2 Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges particulières".

C’est dès lors à l’autorité intimée, et non pas au tribunal de céans, qu’il revient de procéder à la pesée des intérêts en présence et d’examiner la possibilité d’accorder une éventuelle dérogation. Il convient donc de renvoyer l’affaire à la municipalité pour nouvelle décision sur ce point.

4.                                Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, la décision annulée et le dossier renvoyé à l’autorité intimée pour qu’elle rende une nouvelle décision sur l’octroi d’une dérogation aux art. 12 et 13 RPG relatifs à la toiture des dépendances. La municipalité, qui succombe, supportera les frais de justice et les dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Municipalité de Saubraz du 1er septembre 2012 est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                                Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Municipalité de Saubraz.

IV.                              La Commune de Saubraz versera à JF Immopro SA une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens

 

Lausanne, le 28 juin 2013

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.