TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 janvier 2013

Composition

M. Robert Zimmermann, président; MM. Pierre Journot et Eric Brandt, juges.

Recourants

PPE Les Cygnes du Léman, Régie Chapuis SA, M. Milloud, à Lausanne,

Karim LACHGAR,

Valérie LACHGAR,

Roland BRULE,

Jean ALDER,

Xuan LÂM TRAN,

Angelo RATTI,

Liselotte GILLIOZ,

Renato CARNELLO,

10.

Véronique CARNELLO,

11.

Ellen ROZANES,

12.

Monika KOLAKOWSKA, tous représentés par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Pully, représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat à Lausanne,

Objet	protection de l'environnement
	Recours PPE Les Cygnes du Léman et consorts c/ décision de la Municipalité de Pully du 9 octobre 2012 (aménagement d'une zone de conteneurs de surface)

Vu les faits suivants

A. A Pully, la route cantonale n°777 (RC 777), désignée comme l’avenue Général Guisan, relie le bourg de Pully à Lausanne, sur un axe Est-Ouest. La RC 777 coupe le chemin de Verney. Celui-ci, orienté sur un axe Nord-Est/Sud-Ouest, est constitué de deux tronçons. Le tronçon en amont de la RC 777 occupe le DP n°1057. Le tronçon en aval occupe le DP n°1055. La communauté des copropriétaires «Les Cygnes du Léman» (ci-après: la PPE) est propriétaire de la parcelle n°2207 de Pully, sis au chemin du Verney 25, en bordure du DP n°1057. Sur la parcelle n°2207 est érigée une maison d’habitation soumise au régime de la propriété par étages.

B. Le 25 juillet 2012, la Municipalité de Pully a présenté au Conseil communal un préavis (n°12-2012) portant sur l’octroi d’un crédit de 370'000 fr. destiné au réaménagement des points de collecte de déchets (écopoints), au renouvellement des conteneurs de surface pour la collecte du verre, ainsi que pour la communication sur le thème des déchets. Ce préavis indique qu’un écopoint installé sur la RC 777 sera déplacé sur le chemin de Verney, avec la mention « tronçon au Sud de l’av. Général Guisan» (p. 8 du préavis). Le Conseil communal a accepté ce préavis, le 12 septembre 2012.

C. Le 27 juillet 2012, la Municipalité, agissant pour la Commune de Pully, a demandé un permis de construire portant sur l’aménagement d’une zone de conteneurs provisoires pour la collecte des déchets, soit trois conteneurs pour le verre et un conteneur pour le compost et le PET. Selon les plans joints à la demande, il est prévu d’aménager cette zone sur le DP n°1057, du côté occidental du chemin de Verney, à la hauteur du n°25. Cette installation implique la suppression, en face d’elle, d’une place de stationnement pour véhicule automobile, du côté oriental du chemin du Verney. La demande de permis a fait l’objet d’une publication dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 10 août 2012, avec la mention que la zone de conteneurs sera installée sur le DP n°1057 (soit sur le tronçon Nord du chemin du Verney). Mis à l’enquête publique, le projet n’a suscité ni observation, ni opposition.

D. Le 9 octobre 2012, la Direction des travaux et des services industriels de la Commune de Pully a fait distribuer aux habitants du chemin de Verney un avis les informant que les travaux relatifs à l’aménagement de la zone de conteneurs commenceraient le 15 octobre 2012 et se poursuivraient pendant environ deux semaines. Cet avis comprend une illustration (photographie aérienne) montrant que les conteneurs seraient installés à proximité immédiate de la parcelle n°2207. Le 10 octobre 2012, la Municipalité a octroyé le permis de construire.

E. Les copropriétaires de la PPE ont recouru le 8 novembre 2012 contre la décision rendue le 9 octobre 2012, en concluant à ce que les travaux relatifs à la création de la zone de conteneurs provisoires ne puissent être réalisés à l’endroit prévu, et que la procédure d’enquête publique publiée dans la FAO du 10 août 2012 soit annulée, la Municipalité étant invitée à remettre à l’enquête publique au besoin le projet à un autre endroit. La Municipalité a proposé de déclarer le recours irrecevable. Elle a demandé la levée de l’effet suspensif assorti au recours. Invités à répliquer, les recourants ont maintenu leurs conclusions et se sont opposés à la levée de l’effet suspensif.

F. Le Tribunal a statué par voie de circulation, selon la procédure simplifiée régie par l’art. 82 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36).

Considérant en droit

1. Les recourants s’en prennent à ce qu’ils désignent comme la décision du 9 octobre 2012.

a) Par décision, on entend, selon l’art. 3 al. 1 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). La décision est un acte de souveraineté fondé sur le droit public, individuel et concret, qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 44/45, 328 consid. 2.1 p. 331, et les arrêts cités; cf., en dernier lieu, arrêt AC.2011.0291 du 27 juin 2012, consid. 2a, et les arrêts cités). En d'autres termes, la décision constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24, et les arrêts cités). N’y est pas assimilable l’expression d’une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l’information, le projet de décision ou l’annonce de celle-ci, car ils ne créent pas un rapport de droit entre l’administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (arrêt AC.2011.0291, précité, et les arrêts cités).

b) La communication du 9 octobre 2012 n’est pas désignée comme une décision au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD. Elle présente les traits d’un avis, par lequel l’autorité communale informe une portion de la population (les habitants du chemin du Verney) du commencement des travaux contestés. En soi, cet avis ne règle pas les droits et obligations des destinataires, mais tout au plus les avertit des effets d’une décision qui sera prise. Ainsi, au sens de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, la communication du 9 octobre 2012 ne contient aucun des éléments caractéristiques de la décision. Le recours est irrecevable en tant qu’il est dirigé contre elle.

2. A notamment qualité pour agir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD).

a) En tant qu’il exige du recourant d’avoir participé à la procédure devant l’autorité précédente, l’art. 75 let. a LPA-VD exprime une règle générale d’économie de la procédure, qui veut que l’on ne s’adresse pas à l’autorité de recours lorsque la loi garantit un droit d’être entendu et de recevoir une décision en première instance. Avant de saisir le juge, le justiciable doit avoir épuisé les moyens à sa disposition pour faire redresser le tort dont il se plaint. Cette exigence (dite du «formelle Beschwer»), est ancrée dans d’autres lois de procédure que la LPA-VD, notamment la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) et la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), qui contiennent des dispositions analogues à l’art. 75 let. a LPA-VD, soit les art. 48 al. 1 let. a PA et 89 al. 1 let. a LTF.

b) Le projet litigieux a été mis à l’enquête publique, conformément à l’art. 109 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11). L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit d'être entendus. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (cf., en dernier lieu, arrêt AC.2012.0195 du 30 octobre 2012, consid. 2b, et les arrêts cités).

En l’occurrence, les pièces du dossier d’enquête, notamment la demande de permis de construire et les plans annexés, montrent clairement que l’emplacement choisi pour la zone de conteneurs constituant l’écopoint contesté se trouve sur le DP n°1057, soit le tronçon Nord du chemin de Verney, à proximité immédiate de la parcelle n°2207, et non point sur le DP n°1005, soit le tronçon Sud du même chemin, de l’autre côté de la RC 777. La publication faite dans la FAO du 10 août 2012, indique également le DP n°1057 comme lieu de réalisation de l’installation critiquée. Les recourants auraient pu et dû s’en apercevoir, et, le cas échéant, intervenir dans le cours de l’enquête publique, s’ils entendaient s’opposer à l’emplacement retenu pour l’installation des conteneurs. Or, ils ne l’ont pas fait. Ils sont dès lors forclos (cf. arrêt AC.2007.0304 du 13 août 2009, consid. 6c; cf. également, sous l’angle de l’art. 48 al. 1 let . a PA, l’ATF 135 II 181 consid. 3.2.1 p. 187/188, concernant le défaut de participation à l’enquête publique relative à un projet de planification).

c) Il reste à examiner si les recourants ont été empêchés de participer à l’enquête publique.

aa) Les motifs pouvant justifier qu’une partie n’a pas pris part à la procédure devant l’autorité précédente peuvent être de divers ordres. Tel est le cas notamment lorsque la partie pouvait ignorer l’existence de cette procédure (cf. Isabelle Häner, N. 8 ad art. 48 PA, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler (ed), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/St Gall, 2008), notamment parce que l’invitation à prendre part à celle-ci n’a pas été publié (ATAF 2008/31 consid. 3.1), que l’autorité précédente a commis une erreur qui a amené la partie à ne pas faire valoir ses moyens au stade antérieur de la procédure (ATF 135 II 172 consid. 2.2.1 p. 175/176; Vera Marantelli-Sonanini/Said Huber, N.23 ad art. 48 PA, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger (ed), Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/Bâle/Genève, 2009), ou que l’autorité précédente a dénié à un tiers la qualité de partie (ATF 135 II 175 consid. 2.2.1 p. 175/176). Aucune de ces hypothèses n’est réalisée en l’espèce. En particulier, les recourants ne prétendent pas – à raison – qu’ils ne savaient pas (ou ne pouvaient pas savoir) que le projet litigieux avait été mis à l’enquête publique, conformément aux prescriptions légales (cf. art. 109 al. 2 et 3 LATC).

bb) Les recourants se prévalent du préavis n°12-2012, dont ils tirent que l’emplacement de l’écopoint à réaliser aurait été fixé sur le tronçon Sud du chemin du Verney. Ils n’avaient dès lors pas à se préoccuper du contenu du projet mis à l’enquête publique, car ils ne pouvaient s’attendre à ce que l’autorité communale change d’avis à ce sujet.

Cette conception ne peut être partagée. En premier lieu, les recourants prêtent au préavis n°12-2012 une portée qu’il n’a pas. Ce document se rapporte à une demande de crédit, présentée par la Municipalité au Conseil communal, en vue du réaménagement des écopoints sur le territoire communal, l’acquisition de nouveau matériel, et la mise en place d’une politique de communication sur le thème du recyclage des déchets. Le préavis ne présente pas les traits d’une décision, au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD (cf. consid. 1 ci-dessus), qui lierait l’autorité communale. Le passage de ce préavis que citent les recourants est intitulé «Descriptif sommaire des travaux et des procédures» (p. 8 du préavis). Il s’agit, pour la Municipalité, d’éclairer le Conseil communal sur ses intentions, et de justifier le crédit demandé. Cette information ne présente qu’un caractère général. Même si le préavis se réfère explicitement au tronçon Sud du chemin du Verney comme emplacement futur de l’installation contestée, cette mention ne peut être comprise qu’à titre indicatif. De toute manière et en deuxième lieu, le Conseil communal qui a adopté le préavis n’est pas compétent pour décider de l’emplacement des écopoints. Cette tâche relève de la police des constructions, domaine qui appartient exclusivement à la Municipalité, seule habilitée à octroyer le permis de construire en matière communale (cf. art. 103 LATC). Ainsi, le préavis n°12-2012 ne constituait qu’une déclaration d’intention de la part de la Municipalité, quant au choix de l’emplacement de l’écopoint. Les recourants ne pouvaient l’ignorer. Au demeurant, le préavis municipal ne constitue pas le moyen de la publication officielle annonçant la mise à l’enquête publique de projets de construction au sens de l’art. 109 LATC. Adressé aux membres du Conseil communal, en vue d’une décision que celui-ci devra prendre au sujet du financement des installations de tri de déchets, ce préavis n’a aucun effet obligatoire pour l’emplacement de ces installations, qui doit faire l’objet d’une procédure séparée d’octroi du permis de construire. Il ne peut davantage être assimilé à une quelconque promesse que la Municipalité aurait faite à cet égard. Il appartenait dès lors aux recourants de veiller à la publication de l’avis d’enquête publique, et de faire valoir leurs droits dans ce contexte. Il n’y a dès lors pas de raison de renoncer à l’exigence d’épuisement préalable de la voie de l’opposition pendant le délai de l’enquête publique prévue par l’art. 75 let. a LPA-VD.

3. Le recours est ainsi irrecevable. Les frais sont mis à la charge des recourants, ainsi que, solidairement entre eux, une indemnité en faveur de la Municipalité, à titre de dépens (art. 49, 52, 55 et 56 LPA-VD). La demande de levée de l’effet suspensif a perdu son objet.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.

III. Les recourants, pris solidairement entre eux, verseront à la Commune de Pully une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 9 janvier 2013

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.