TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 juillet 2013

Composition

M. André Jomini, président; Mmes Christina Zoumboulakis et Virginie Favre, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourant

Stéphane SAEGESSER, à Grandvaux, représenté par Me Christophe PIGUET, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

Municipalité de Gryon,

Département de la sécurité et de l'environnement, Direction générale de l'environnement,

Opposants

Francis et Ruth MEMBREZ, à Gryon,

Jean-François et Michèle RUCHET, Christian CLOQUETTE et Anne-Marie ETZRODT, tous représentés par Jean-François Ruchet, à Gryon,

Jean-Hervé BOURDET, à Gryon,

HELVETIA NOSTRA, à Montreux,

Objet

permis de construire

Recours Stéphane SAEGESSER c/ décisions du Département de la sécurité et de l'environnement, Service des forêts, de la faune et de la nature du 18 octobre 2012 refusant de délivrer une autorisation spéciale, et de la Municipalité de Gryon du 23 octobre 2012, refusant le permis de construire pour un projet d'habitation avec garage enterré et places de stationnement sur la parcelle n° 1089

Vu les faits suivants :

A. Stéphane Sägesser est propriétaire de la parcelle n° 1089 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gryon. D'après les données cadastrales, ce bien-fonds a une surface totale de 5'204 m², dont 563 m² de forêt. Il est classé dans la zone de chalets du plan général d'affectation de la commune, zone destinée aux bâtiments d'habitation ainsi qu'aux bâtiments liés aux exploitations agricoles, à l'artisanat, au commerce et au tourisme (art. 14 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions).

Le 8 juillet 2010, à la requête de Stéphane Sägesser, le Service cantonal des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) a rendu une décision de constatation de nature forestière sur la parcelle n° 1089 ainsi que sur la parcelle voisine n° 18, propriété de Christiane Ast-Anex. En substance, cette décision a confirmé une décision précédente de délimitation de lisière, prise le 8 juin 2006 par l'inspectorat forestier du 2^ème arrondissement, mais révoqué une décision ultérieure du 11 décembre 2009 du même inspectorat (concernant la parcelle n° 18). Sur la base d'une nouvelle analyse de la situation, le SFFN a prononcé que "le boisement d'une surface de 326 m² situé pour 301 m² sur la parcelle n° 18 et pour 25 m² sur la parcelle n° 1089, faisant partie intégrante d'un massif plus étendu totalisant 717 m², remplit des fonctions forestières de protection contre les dangers naturels, paysagère et de protection biologique particulièrement importantes, il répond ainsi aux critères de l'art. 1 al. 2 OFo et doit être considéré comme forêt au sens de la législation cantonale et fédérale" (ch. 3 du dispositif). L'emplacement des lisières a été fixé sur un plan annexé à la décision.

B. En été 2012, Stéphane Sägesser a adressé à la Municipalité de Gryon une demande de permis de construire pour un chalet de trois appartements. Le projet comporte, à côté du bâtiment principal, un garage souterrain (semi enterré) accessible par une voie privée sur laquelle seraient aménagées en outre de places de stationnement extérieures, avec des terrassements vu la pente du terrain. Un couvert serait créé le long de la façade inférieure du garage souterrain. D'après le plan de situation du géomètre, qui reproduit le tracé de la lisière de la forêt fixée par la décision précitée du SFFN, le garage souterrain serait édifié à 6 m environ de la lisière, et les nouvelles places de stationnement extérieures à 2,5 m environ, en bordure d'un chemin existant qui longe la lisière (chemin du Revers). La demande de permis de construire est assortie d'une demande de dérogation à l'art. 5 de la loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo; RSV 921.01), qui dispose que "l'implantation de constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt est interdite".

Le projet a été mis à l'enquête publique du 31 juillet au 31 août 2012. Plusieurs oppositions ont été enregistrées: celle de Ruth et Francis Membrez, celle de Jean-François et Michèle Ruchet avec deux consorts, celle de Jean-Hervé Bourdet et celle de l'association Helvetia Nostra.

C. Le 18 octobre 2012, la Centrale des autorisations CAMAC a transmis à la municipalité une décision du SFFN, refusant de délivrer une autorisation spéciale pour le projet de Stéphane Sägesser, avec la motivation suivante: "L'implantation du projet, à mois de 10 m de la lisière légale, ne respecte par l'art. 5 LVLFo (construction à proximité de la forêt)". Le SFFN a ajouté: "Les travaux de terrassement et les aménagements à réaliser empiètent sur la zone inconstructible des 10 m à la lisière forestière. Cet espace inconstructible est une zone tampon à préserver entre la lisière forestière et les constructions. Il assure le rôle de corridor biologique pour la petite faune et les insectes, les chauves-souris et agrémente le paysage".

Le 23 octobre 2012, la municipalité a communiqué à Stéphane Sägesser la "synthèse CAMAC", avec cette décision négative du SFFN. La teneur de la lettre de la municipalité est in extenso la suivante:

"Votre projet de construction mentionne une dérogation à l'art. 5 LVLFo concernant la distance à la lisière forestière et vous constaterez que le SFFN refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise. En conséquence, nous ne sommes pas habilités à vous délivrer le permis de construire sollicité que nous devons refuser selon les conclusions contenues dans la synthèse CAMAC, qui mentionne également les voies de recours.

Trois oppositions ont en outre été déposées durant le délai d'enquête, portant sur divers griefs, dont nous vous remettons également copies, pour information. Le permis ne pouvant être délivré, la municipalité n'a en effet pas à se prononcer sur ces oppositions."

La municipalité a par ailleurs envoyé aux opposants, le 23 octobre 2012, une lettre au contenu analogue.

D. Par acte du 26 novembre 2012, Stéphane Sägesser a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du SFFN refusant de lui délivrer une autorisation spéciale. Il conclut à la réforme de cette décision en ce sens que l'autorisation spéciale est octroyée, la commune étant en outre invitée à statuer sur la demande de permis de construire dans les meilleurs délais. Subsidiairement, il demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Il se plaint d'une violation du droit d'être entendu et d'une mauvaise application de l'art. 5 LVLFo. A titre de mesures d'instructions, il requiert une inspection locale ainsi que l'audition de son architecte.

Dans sa réponse du 4 décembre 2012, la municipalité fait valoir que seule la décision de l'administration cantonale fait formellement l'objet du recours, elle-même n'ayant pas statué formellement sur la délivrance du permis ni traité sur le fond les oppositions des tiers.

Dans sa réponse du 22 janvier 2013, la Direction générale de l'environnement (DGE, organe ayant repris les attributions de l'ancien SFFN) propose le rejet du recours, le recourant n'ayant pas établi l'existence de circonstances particulières permettant l'octroi d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 5 al. 2 LVLFo.

Les opposants ont été interpellés. Seuls Jean-François et Michèle Ruchet ont réagi en adressant, le 11 février 2013, des observations au Tribunal cantonal. Ils se prononcent dans le sens d'un refus de la dérogation.

Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 19 avril 2013. Il confirme ses conclusions. La DGE a ensuite présenté, le 28 mai 2013, de brèves observations au sujet de l'application de l'art. 75b Cst.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée par le recourant, selon l'acte de recours et ses conclusions, est une décision prise par un service du Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), soit le SFFN (actuellement: la DGE) au nom de ce département. Le recourant ne demande pas l'annulation d'une décision municipale.

Le recourant a demandé un permis de construire en présentant à la municipalité un projet de chalet avec des locaux et ouvrages annexes (garage, places de stationnement, notamment). Après l'enquête publique et avant de statuer sur cette demande, il incombe à la municipalité, conformément à l'art. 104 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), de s'assurer "que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation" (al. 1); elle doit par ailleurs vérifier "si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées" (al. 2).

En l'occurrence, comme l'implantation de certains éléments du projet était prévue à une distance inférieure à 10 m de la lisière de la forêt située sur la parcelle, le recourant a d'emblée demandé une dérogation fondée sur l'art. 5 LVLFo. Cette disposition, intitulée "Construction à proximité de la forêt (Art. 17 LFo)", est ainsi libellée:

1 L'implantation de constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt est interdite.

2 Le département ou la commune par délégation peut toutefois autoriser des dérogations lorsque les conditions suivantes sont réunies :

a. la construction ne peut être édifiée ailleurs qu'à l'endroit prévu;

b l'intérêt de sa réalisation l'emporte sur la protection de l'aire forestière;

c. il n'en résulte pas de sérieux danger pour l'environnement;

d. l'aménagement des zones limitrophes répond aux conditions de l'article 6 de la présente loi.

A Gryon, la compétence pour octroyer des dérogations selon l'art. 5 al. 2 LVLFo appartient au département cantonal. Le refus de dérogation, qui équivaut à un refus d'autorisation cantonale préalable au sens de l'art. 104 al. 2 LATC (cf. aussi art. 113 LATC), est une décision administrative qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Elle n'est cependant pas communiquée directement au requérant de l'autorisation car la notification des décisions cantonales est effectuée par la municipalité (art. 123 al. 3 LATC). Lorsque le refus d'une dérogation ou autorisation cantonale préalable implique nécessairement le refus du permis de construire, la municipalité doit en principe prendre une décision de refus de permis, au sens de l'art. 115 LATC et communiquer simultanément au requérant sa propre décision et la décision cantonale (cf. art. 25a al. 2 let. d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]).

En l'occurrence, la municipalité a effectivement refusé le permis de construire le 23 octobre 2012, ce qu'elle a expressément écrit dans sa lettre, qui est une décision au sens de l'art. 115 LATC. La municipalité n'est donc pas fondée à affirmer, dans sa réponse au recours, qu'elle n'a pas statué formellement sur la délivrance du permis.

Les deux décisions négatives, du département cantonal et de la municipalité, ont été rendues de manière coordonnée, matériellement et formellement (cf. art. 25a LAT). Elles font ensemble l'objet du recours, quand bien même les conclusions du recourant ne visent que la décision cantonale.

Le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Le recourant a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours est ainsi recevable et il y a lieu d'entrer en matière.

2. Le recourant se plaint d'une motivation insuffisante de la décision du département cantonal, qui n'indique pas les motifs pour lesquels la dérogation n'a pas été octroyée. Selon lui, rendre une décision exempte de toute motivation viole le droit d'être entendu.

Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que soient mentionnés, au moins brièvement, les motifs sur lesquels la décision est fondée, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 138 I 232 consid. 5.1 et les arrêts cités).

Dans le cas particulier, il est vrai que le SFFN s'est borné à invoquer la règle de l'art. 5 al. 1 LVLFo, sans discuter des différentes hypothèses dans lesquelles une dérogation à cette règle peut être octroyée, conformément à l'art. 5 al. 2 LVLFo. En d'autres termes, il a d'emblée exclu une dérogation. Il convient de relever à ce propos que si la demande de permis de construire comportait une demande de dérogation à la règle de l'art. 5 al. 1 LVLFo, le recourant lui-même n'avait pas motivé cette demande et il n'avait pas allégué de faits particuliers ni présenté une argumentation propre à démontrer que chacune des conditions cumulatives de l'art. 5 al. 2 LVLFo était remplie. Le recourant ne peut pas reprocher au SFFN d'avoir écarté sans examen sérieux un de ses arguments. Au demeurant, il a été en mesure de recourir au Tribunal cantonal en sachant qu'aucune des conditions de l'art. 5 al. 2 LVLFo n'était considérée comme remplie et qu'il lui incombait, dans son recours, d'établir que son projet justifiait l'octroi d'une dérogation. Il a ainsi pu contester la décision attaquée en connaissance de cause.

Cela étant, une violation du droit d'être entendu peut être guérie si l'autorité justifie ou explique sa décision dans sa réponse au recours, si l'administré dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, et si l'autorité de recours dispose d’un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 132 V 387 consid. 5.1 et les arrêts cités). Dans le cas particulier, après le dépôt de la réponse de la DGE, le recourant a pu déposer un mémoire complémentaire et il a pu discuter l'argumentation relative à l'application de l'art. 5 al. 2 LVLFo. En d'autres termes, le recourant a pu en définitive exercer son droit d'être entendu d'une manière conforme aux garanties de l'art. 29 al. 2 Cst. Son premier grief doit donc être rejeté.

3. Le recourant reproche à l'autorité cantonale un excès négatif du pouvoir d'appréciation car elle aurait considéré que la règle de l'art. 5 al. 1 LVLFo la liait de façon impérative. Il prétend en outre que son projet mérite une dérogation.

La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) prévoit, à son art. 17 al. 2, que "les cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt". D'après le message du Conseil fédéral relatif à cette loi, il a été renoncé à régler cette question directement au niveau fédéral, avec la précision suivante: "En règle générale, cette distance ne devrait toutefois pas être inférieure à 15 m, quelle que soit l'exposition et la hauteur prévisible du peuplement" (FF 1988 III 183). Le canton de Vaud a adopté une règle plus souple, puisqu'il admet des constructions à moins de 15 m de la lisière. C'est un élément qui doit être pris en considération dans la pesée des intérêts lorsqu'une dérogation à l'art. 5 al. 1 LVLFo est demandée.

D'après la jurisprudence cantonale, l'intérêt public à la protection de la forêt – qui est garantie notamment par le respect de la distance minimale prévue par l'art. 17 LFo, à cause de la valeur paysagère, esthétique et biologique des lisières – l'emporte en principe sur les intérêts de convenance personnelle des propriétaires (arrêt AC.2011.0192 du 14 mars 2012 consid. 3b et la jurisprudence citée; cf. aussi arrêt TF 1C_119/2008 du 11 novembre 2008, consid. 2.4). Dans la pesée des intérêts, il faut donc d'abord déterminer si l'emplacement de la construction litigieuse est imposé à l'endroit prévu (art. 5 al. 2 let. a LVLFo), en examinant le projet qui a été mis à l'enquête publique – et non pas des projets alternatifs susceptibles de porter une atteinte moindre à la forêt. Cela étant, le recourant prétend n'avoir pas le choix car il n'y aurait pas d'autre variante de construction possible en raison de la déclivité du terrain. Or le recourant n'explique pas pourquoi un chalet à construire sur sa parcelle devrait nécessairement compter trois appartements (pour des résidents principaux) et six places de stationnement, deux par appartement. Il n'explique pas non plus pour quelle raison il s'impose de créer un bâtiment annexe, pour trois garages et d'autres locaux, plutôt que d'aménager à cet effet le niveau inférieur du bâtiment principal. A l'instar des règles de police des constructions sur les distances aux limites de propriété, les art. 17 LFo et 5 LVLFo restreignent les possibilités de construire sur une parcelle et il incombe au propriétaire de définir l'implantation et le volume (nombre d'appartements, de garages, etc.) du bâtiment projeté en fonction de ces contraintes. A cela s'ajoute, dans le cas particulier, que la valeur du massif forestier concerné, dont les contours ont été récemment définis sans que le recourant ne les conteste, n'est pas sérieusement discutée. D'après la DGE (réponse du 22 janvier 2013, p. 2), il s'agit d'un boisement constitué d'essences indigènes qui remplit de par sa taille (au total 717 m²) une fonction relativement importante de refuge pour la faune locale, en particulier pour les oiseaux; par sa situation le long du coteau, il remplit un rôle de liaison biologique particulièrement important entre les massifs situés de part et d'autre sur des parcelles voisines. L'intérêt à la protection de l'aire forestière est prépondérant. La présence d'un chemin existant le long de la lisière ne justifie pas une aggravation de l'atteinte, avec de nouvelles constructions à une distance inférieure à 10 m. Il s'ensuit que le département cantonal n'a pas violé le droit forestier fédéral et cantonal en refusant une dérogation parce que les conditions restrictives de l'art. 5 al. 2 LVLFo n'étaient pas remplies. Le résultat de la pesée des intérêts peut au demeurant être contrôlé par le Tribunal cantonal sans qu'il y ait lieu de procéder à une inspection locale, car ce ne sont pas les caractéristiques concrètes de la lisière ou de la forêt, à l'emplacement litigieux, qui sont décisives, mais bien la valeur globale du massif forestier, que les règles sur les distances des art. 17 LFo et 5 LVLFo visent à protéger. Au surplus, l'audition de l'architecte du recourant n'est pas une mesure d'instruction nécessaire car il est évident qu'un projet de construction différent (avec le cas échéant moins d'appartements et de places de stationnement) aurait pu être implanté à moins de 10 m de la lisière.

4. Dans son mémoire complémentaire, le recourant se plaint d'une inégalité de traitement par rapport à sa voisine Christiane Ast, propriétaire de la parcelle voisine n° 18, qui a obtenu du SFFN une promesse de dérogation à la distance à la lisière. Or, comme cela ressort clairement de la réponse de la DGE, cette promesse découle d'une révocation, en 2010, d'une décision de constatation de nature forestière prise une année plus tôt. Dans cette situation, le principe de la bonne foi peut le cas échéant justifier qu'un propriétaire puisse se prévaloir d'assurances qui lui auraient été données par l'administration, à l'occasion de la décision ultérieurement révoquée (à propos du droit à la protection de la bonne foi dans un contexte analogue, cf. ATF 108 Ib 377). Quoi qu'il en soit, le recourant ne peut pas se prévaloir de telles circonstances particulières, et il n'est à l'évidence pas victime d'une inégalité prohibée par l'art. 8 Cst.

5. Il résulte des considérants précédents que le département cantonal était fondé à appliquer sans réserve l'art. 5 al. 1 LVLFo et à refuser la dérogation requise. Dans ces conditions, la municipalité était tenue de refuser le permis de construire. Ni le département cantonal, ni la municipalité n'avaient donc à examiner si le projet du recourant visait à réaliser des résidences secondaires et non pas principales. La question de l'application de l'art. 75b Cst. (interdiction de construire des résidences secondaires dans certaines communes) n'est en d'autres termes pas décisive.

Le recours doit en conséquence être rejeté, ce qui entraîne la confirmation des deux décisions attaquées.

6. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de la procédure (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, ni à la commune ni aux opposants Ruchet, qui ont procédé sans l'assistance d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD). Le département cantonal n'a par principe pas droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD). Les autres opposants, qui n'ont pas participé à la procédure de recours, n'ont pas non plus droit à des dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les décisions prises le 18 octobre 2012 par le Département de la sécurité et de l'environnement, Service des forêts, de la faune et de la nature, et le 23 octobre 2012 par la Municipalité de Gryon, sont confirmées.

III. Les frais de la procédure, arrêtés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 juillet 2013

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.