TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 3 juin 2013
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; Mme Renée-Laure Hitz et M. François Gillard, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourants

1.

Antoine DU PASQUIER,

 

2.

Salomé DU PASQUIER,

 

3.

David D'ONOFRIO,

 

4.

Céline D'ONOFRIO, tous les quatre à Founex et représentés par Me Luc PITTET, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Buchillon, représentée par Me Daniel PACHE, avocat, à Lausanne,

  

Constructeurs

1.

Luigi PERCUOCO, à Etoy,

 

2.

Marco PERCUOCO, à Rolle,

 

3.

Giuseppe PERCUOCO, à Perroy,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours Antoine DU PASQUIER et consorts c/ décision de la Municipalité de Buchillon du 10 décembre 2012 autorisant la construction d'une dépendance hôtelière de 29 chambres et 35 places de parc, après démolition d'un garage et d'une dépendance sur la parcelle 257 au lieu-dit "Les Grands-Bois"

 

Vu les faits suivants

A.                                Antoine et Salomé Du Pasquier d'une part, David et Céline d'Onofrio d'autre part, sont respectivement copropriétaires des parcelles 541 et 540 de Buchillon.
Domiciliés à Founex, les intéressés ont acquis ces biens-fonds le 29 juillet 2011. La construction de leurs logements y est en cours. Les parcelles 541 et 540 sont contigües à la parcelle 257 colloquée en zone hôtelière des Grands-Bois, selon le plan partiel d'affectation (PPA) approuvé le 17 janvier 2000 par le département compétent.

B.                               Du 13 octobre au 11 novembre 2012, la Municipalité de Buchillon (ci-après: la municipalité) a mis à l'enquête publique le projet de Giuseppe, Luigi et Marco Percuoco (ci-après: les constructeurs) tendant à la construction d'une "dépendance hôtelière" de 29 chambres et 35 places de parc dont 13 couvertes, après la démolition d'un garage (ECA 335) et d'une dépendance (ECA 98) sur la parcelle 257 précitée (dossier CAMAC 127145), plus spécifiquement dans le périmètre C du PPA susmentionné.

Le projet a suscité deux oppositions, dont l'une a finalement été retirée. Antoine et Salomé Du Pasquier, David et Céline d'Onofrio n'ont pas formé d'opposition.

Selon la synthèse du 29 novembre 2012, les autorisations spéciales nécessaires ont été délivrées.

C.                               Par décision du 10 décembre 2012, la municipalité a écarté les griefs de l'opposition subsistante, précisant que le permis de construire requis était délivré. Ce document a été établi le 12 décembre 2012.

D.                               Ayant appris fortuitement en janvier 2013 qu'un complexe hôtelier avait été autorisé sur la parcelle 257, les copropriétaires Du Pasquier et d'Onofrio sont intervenus auprès de la municipalité, qui les a reçus.

Le 25 janvier 2013, le Syndic a adressé à David d'Onofrio le courriel suivant:

"(…)

Comme je vous l'ai rappelé lors de notre séance, la Municipalité n'a aucune contrainte légale d'avertir expressément les voisins lors d'une mise à l'enquête, qui nous oblige uniquement à les faire figurer au Pilier public, ainsi que de les publier dans la Feuille des Avis Officiel, et dans un journal local (ce qui a été fait dans les règles).

C'est en effet qu'à bien plaire qu'elle a décidé d'aller un peu plus loin en avertissant les voisins inscrits à la Commune, ainsi que les promoteurs (...) et l'atelier d'architectes (…) qui ont reçu le 9 octobre 2012 par email l'avis d'enquête.

(…)"

Par courriel du 16 janvier 2013, Antoine Du Pasquier a répondu au syndic ce qui suit:

"(…)

Merci de nous avoir confirmé ce que vous nous aviez annoncé lors de notre séance de vendredi passé.

Je comprends bien qu'une mise à l'enquête publique ne force pas la municipalité à avertir expressément les voisins, cependant ce que j'ai de la peine à concevoir est qu'il puisse y avoir une différence de traitement entre voisins, certains étant avisés par écrit et d'autres non, ceci à plus forte raison que :

•       M. D'Onofrio et moi-même sommes les voisins les plus immédiats et donc les plus directement affectés par le projet hôtelier des Grands Bois

•       Nous sommes, avec deux autres propriétaires des Croix Blanches II, nommément indiqués sur le plan du géomètre comme voisins directs du projet

•       Au vu de l'évolution des travaux de nos villas, les terrains ne sont clairement pas à l'abandon et il est évident que l'emménagement des propriétaires est proche

•       Si pour des raisons évidentes nous ne sommes pas encore inscrits à Buchillon, nous en sommes déjà des contribuables au travers de la taxe foncière dont nous nous sommes récemment acquitté.

Aussi, il eut été de bon ton que nous soyons, tout comme les autres voisins du projet, directement avisés de cette mise à l'enquête, plutôt que des intermédiaires n'étant pas directement affectés par ce nouveau développement, voire ayant un intérêt à ce que nous ignorions le projet.

(…)"

E.                               Par acte du 28 janvier 2013, Antoine et Salomé Du Pasquier, d'une part, et David et Céline d'Onofrio, d'autre part, ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre la décision rendue le 10 décembre 2012 par la municipalité, au terme duquel ils ont conclu, avec dépens, à l'annulation de cette décision, subsidiairement à sa réforme en ce sens que le permis de construire soit refusé et que leur opposition soit admise, encore plus subsidiairement à ce qu'il soit constaté que cette décision est nulle et de nul effet.

Le 4 février 2013, les constructeurs ont fait valoir par l'intermédiaire de leur architecte que le recours était "largement tardif" et conclu à son "rejet". Ils ont produit une copie du permis de construire daté du 12 décembre 2012.

Le 4 février 2013 également, les recourants ont demandé à la municipalité de révoquer sa décision du 10 décembre 2012.

Par mémoire-réponse du 12 février 2013 adressé à la CDAP sous la plume de son conseil, la municipalité a conclu, avec dépens, à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté.

Dans une lettre du même jour, la municipalité a écarté la requête des recourants du 4 février 2013, en se référant à son mémoire-réponse.

F.                                Le 8 mars 2013, la juge instructrice a invité la municipalité à produire la totalité des courriers, courriels et notes téléphoniques relatives à la construction litigieuse.

Le 14 mars 2013, la municipalité a répondu que s'il y avait eu quelques contacts téléphoniques avec les "opposants", aucune note n'avait été établie à cette occasion. Le syndic avait reçu les opposants pour leur montrer le dossier, mais il n'y avait eu aucune note de séance. Elle a joint les plans et permis contestés, précisant que son dossier était complet; elle y a ajouté des documents originaux liés à des plans antérieurs et de la correspondance, bien que cela ne présentât à ses yeux aucun intérêt pour la procédure en cours.

Le 19 mars 2013, les recourants ont observé que le dossier de l'autorité intimée ne comprenait pas les e-mails qu'ils avaient échangés avec le Syndic en rapport avec le "Projet d'Auberge Buchillon" (dont le contenu est reproduit supra sous lettre D supra), ni les documents par lesquels l'autorité avait averti de l'enquête publique en cours les voisins inscrits à la commune, ainsi que les promoteurs et l'atelier d'architectes le 9 octobre 2012. Ils maintenaient par conséquent que le dossier municipal produit n'était pas complet.

Le 23 avril 2013, la juge instructrice a refusé de procéder à d'autres mesures d'instruction.

Les recourants se sont encore exprimés le 17 mai 2013, et la municipalité a réagi le 23 mai 2013.

G.                               Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Les constructeurs soutiennent que le recours est tardif.

a) Selon l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués.

L'art. 96 al. 1 let. c LPA-VD prévoit que sauf dispositions légales contraires, les délais fixés en jours par la loi ou par l'autorité ne courent pas du 18 décembre au 2 janvier inclusivement.

L'art. 19 al. 2 LPA-VD précise que lorsqu'un délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié, son échéance est reportée au jour ouvrable suivant.

b) La décision octroyant le permis de construire date du 10 décembre 2012. Dans la version la plus défavorable aux recourants, elle aurait été reçue le 11 décembre 2012, de sorte que le dies a quo devrait être fixé au 12 décembre 2012. Même dans ces conditions, le recours déposé le 28 janvier 2013 contre cette décision a été formé en temps utile compte tenu des dispositions qui précèdent (féries et report du délai au premier jour ouvrable utile), et non tardivement, comme le prétendent les constructeurs.

2.                                a) La recevabilité du recours est également soumise à l'art. 75 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.

L'art. 75 LPA-VD a la teneur suivante :

Art. 75 - Qualité pour agir

A qualité pour former recours :

a.    toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée ;

b.    toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir.

L’art. 75 let. a LPA-VD subordonne la qualité pour recourir à la condition que le recourant ait participé à la procédure antérieure, à savoir, en matière de permis de construire, qu'il ait déposé une opposition en temps utile (arrêts AC.2013.0076 du 27 mars 2013 consid. 1; AC.2010.0019 du 12 novembre 2010; AC.2009.0251 du 17 septembre 2010 consid. 1b; AC.2009.0216 du 22 juillet 2010 consid. 1). Cette condition est calquée sur l'art. 89 al. 1 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). La jurisprudence de cette dernière autorité retient que sauf fait justificatif valable, celui qui n'a pas participé à la procédure devant l'autorité précédente n'a pas qualité pour recourir, indépendamment de l'intérêt qu'il peut avoir à l'annulation ou à la modification du jugement entrepris. Des faits justificatifs se présentent notamment quand l'autorité précédente, pour un motif procédural, dénie à tort à la personne concernée la qualité de partie ou en cas d'erreur ou d'omission de cette même autorité (ATF 134 V 306 consid. 3.3.1 et 4 p. 311 ss et les réf. citées). Une exception à l'exigence d'une lésion formelle ("formelle Beschwer") au sens de l'art. 89 al. 1 let. a LTF existe également lorsque la personne concernée est atteinte pour la première fois par l'arrêt attaqué (ATF 1C_134/2010 du 28 septembre 2010). Tel peut être le cas si un plan d'affectation dont la teneur d'enquête donnait satisfaction aux propriétaires concernés est modifié par le conseil communal sans que soit ensuite organisée la nouvelle enquête prévue par l'art. 58 al. 5 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) (sur ce genre d'hypothèse, arrêt AC.2008.0322 du 28 décembre 2009 à titre d'exemple).

b) Il est constant que les recourants ne se sont pas opposés au projet litigieux en temps utile, soit dans le délai d'enquête de la demande de permis de construire, au sens de l'art. 109 al. 4 LATC.

Ils soutiennent toutefois avoir été privés de faire valoir leur droits dans cette enquête. A ce propos, ils expliquent qu'ils sont domiciliés à Founex, qu'ils ont acquis récemment leurs parcelles de Buchillon et que leur futur logement y est en voie de construction. Selon sa volonté affichée, la municipalité entendait aviser de l'enquête publique directement tous les propriétaires voisins. S'agissant des recourants, il semblait que la municipalité ait averti leur promoteur et leur architecte, lesquels n'avaient toutefois pas jugé utile de leur transmettre l'information. Toujours selon les recourants, leur incapacité de former opposition résulte par conséquent du canal utilisé par la municipalité pour les aviser de l'enquête, conjugué au manque de diligence de leur promoteur et de leur architecte.

Les recourants se plaignent en outre d'une violation du principe de l'égalité de traitement, en relevant que les autres propriétaires voisins ont été personnellement été avertis par la municipalité au seul motif qu'ils étaient domiciliés dans la commune. Ces propriétaires ont ainsi bénéficié - sans raison objective - d'une situation plus favorable qu'eux-mêmes, qui auraient dû scruter la Feuille des avis officiels.

c) D'après l'art. 109 LATC, l'avis d'enquête est affiché au pilier public, publié dans un journal local, dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud ainsi que sur le site Internet officiel de l'Etat de Vaud; il indique de façon précise le propriétaire, l'auteur du projet au sens de l'article 106, le lieu d'exécution des travaux projetés et, s'il s'agit d'un bâtiment, sa destination, ainsi que les dérogations éventuelles demandées (al. 2). Le règlement communal peut exiger en outre la pose d'un panneau indiquant l'objet et les dates de l'enquête publique (al. 3).

Lorsque ces conditions de publication sont satisfaites, l'avis d'enquête est réputé connu et lie les citoyens, qu'ils en aient effectivement pris connaissance ou non. Un tel système est en effet conçu expressément pour que l'avis d'enquête soit communiqué à tous les intéressés potentiels, dans un souci de respect du droit d'être entendu. Il vise également à rendre opposable cet avis à l'ensemble des citoyens, peu important qu'ils en aient été réellement informés, afin de garantir la sécurité du droit.

En l'espèce, il n'est pas contesté que la procédure prévue par l'art. 109 LATC a été respectée. Les recourants sont par conséquent tenus par l'avis d'enquête, dont ils sont réputés avoir pris connaissance. Le système voulu par le législateur perdrait toute efficacité s'il suffisait, pour se soustraire aux délais d'opposition publiés, d'arguer d'un domicile hors de la commune concernée ou d'un défaut de communication directe.

d) Autre est la question de savoir si les recourants peuvent se prévaloir d'une inégalité de traitement du fait que la municipalité ne leur a pas communiqué un avertissement supplémentaire attirant spécifiquement leur attention sur l'enquête en cours, alors qu'elle a procédé à une telle démarche en faveur des propriétaires voisins domiciliés dans la commune.

Il est admis, ainsi que cela ressort à suffisance du courriel adressé par le Syndic à l'un des recourants le 25 janvier 2013 (cf. partie en fait, let. D supra), que la municipalité a personnellement averti les voisins domiciliés sur son territoire de l'enquête publique en cours. Ce fait étant retenu, il est inutile d'ordonner que des pièces supplémentaires soient produites en vue de le démontrer.

L'autorité intimée a ainsi réservé, en sus de ses obligations imposées par la loi, un traitement favorable à l'égard de certains propriétaires voisins. Notons qu'il n'est pour le moins pas exclu qu'elle ait également accordé un tel traitement aux recourants, par l'intermédiaire de leur promoteur et de leur architecte (ainsi que l'indique le courriel précité, sans compter que les recourants font eux-mêmes état dans leur mémoire d'un "manque de diligence" de leur "promoteur et architecte"). Cas échéant, l'omission du promoteur et de l'architecte de relayer l'information aux recourants - ou de faire opposition au nom de leurs clients - serait alors susceptible selon les circonstances d'être imputée aux recourants eux-mêmes (cf. ATF 2C_734/2012 du 25 mars 2013 consid. 3.3 et réf. cit.). Quoi qu'il en soit, le comportement de la municipalité, qui n'est pas contraire à l'art. 109 LATC, n'a pas empêché les recourants de prendre connaissance de l'enquête par les modes de publication prévus par l'art. 109 LATC, ni de former opposition en temps utile, ce qui est décisif (AC.2012.0319 du 9 janvier 2013 et réf. cit.). Pour les mêmes motifs, l'attitude de la municipalité n'est pas davantage contraire aux règles de la bonne foi.

Il en résulte que la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD doit être déniée aux recourants sous cet angle, aucun motif ne justifiant à suffisance de droit leur absence d'intervention lors de l'enquête publique.

3.                                Les recourants affirment que la décision attaquée serait entachée de nullité, laquelle peut être constatée d'office et en tout temps. A leurs yeux, les conditions de révocation de la décision attaquée seraient pour le moins réunies.

a) La jurisprudence considère qu'une autorité peut, mais n'est pas tenue d'entrer en matière sur une demande de révocation lorsque le requérant invoque uniquement l'illégalité de la décision, à moins qu'il n'en soulève la nullité ou que cela ne conduise à un résultat contrevenant de manière choquante à l'équité (AC.2007.0228 du 7 décembre 2007 consid. 2b; v. aussi AC.2011.0223 du 15 novembre 2011 consid. 2).

Selon la jurisprudence, la nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou particulièrement reconnaissables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision. De graves vices de procédure, tels que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision, sont en revanche des motifs de nullité (ATF 133 III 430 consid. 3.3 p. 434; 132 II 21 consid. 3.1 p. 27; 129 I 361 consid. 2.1 p. 363 et les références citées).

S'agissant des vices de fond, Pierre Moor relève que l'illégalité crée un motif d'annulabilité, et non de nullité. Sous un angle pratique, la plupart des décisions viciées l'étant par leur contenu, reconnaître la nullité autrement que dans des cas tout à fait exceptionnels conduirait à une trop grande insécurité. Au surplus, les administrés disposent de suffisamment de possibilités de contrôle sur le contenu des décisions, par lequel ils doivent se sentir concernés bien davantage que par les questions de procédure: on peut donc attendre d'eux qu'ils réagissent en temps utile. En outre, la nullité s'examinant d'office, l'administration devrait sans cesse veiller à la légalité des décisions qu'elle exécute, devenant ainsi, à l'inverse de la relation de subordination, autorité de contrôle. A vrai dire, toujours selon l'avis de cet auteur en matière d'irrégularités matérielles, l'institution de la nullité ne joue de rôle pratique que lorsqu'un droit inaliénable et imprescriptible est en jeu (Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., Berne 2011, n° 2.3.4.6 p. 376 s.).

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la procédure prévue par l'art. 109 LATC a été suivie; il n'est pas davantage discuté que la municipalité est l'autorité habilitée à délivrer le permis de construire, aux conditions prévues par les autorisations spéciales requises, sur la base de la synthèse CAMAC du 29 novembre 2012 (art. 114 et 120 LATC). Pour le surplus, à supposer que la non-conformité d'un projet de construction à l'affectation de la zone puisse à elle seule constituer un vice de fond susceptible d'entraîner un cas de nullité, il y a lieu de relever ce qui suit. Le projet intitulé "dépendance hôtelière" (sans restauration) de 29 chambres et 35 places de parc doit être édifié dans une zone consacrée à l'hôtellerie par le plan partiel d'affectation en vigueur. Les recourants ne le contestent pas, mais affirment que le périmètre C dans lequel le projet sera implanté se limite aux dépendances telles que garages et/ou dépendances techniques. Le tribunal constate à cet égard que la seule mention du périmètre C dans le règlement du PPA figure à l'art. 7, sous la note marginale "Logements" et indique: "Dans le périmètre C, l'habitat n'est pas autorisé". Même si l'interprétation soutenue par les recourants ne serait pas exclue, notamment au vu de l'art. 3 RPPA et de la mention "0 m² " apposée sur le périmètre C, elle ne ressort pas manifestement du PPA ou de son règlement au point de conduire à la nullité de la décision attaquée. Les autres vices matériels invoqués par les recourants (hauteur et nombre d'étages irréguliers, défaut d'intégration au lieu) ne sont pas non plus si évidents qu'ils devraient entraîner la constatation de la nullité de la décision attaquée.

Les recourants ont requis la production du rapport qui devait accompagner le projet du PPA "Les Grands-Bois" en application de l'art. 47 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Selon cette disposition, l’autorité qui établit les plans d’affectation fournit à l’autorité cantonale chargée d’approuver ces plans un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l’aménagement du territoire ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population, des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération, du plan directeur et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l’environnement. Par cette mesure d'instruction, les recourants entendent démontrer que la dépendance hôtelière litigieuse est contraire à l'affectation du périmètre C. Or, s'il faut la lecture du rapport 47 OAT pour établir cet élément, cela ne peut que signifier que le vice de fond allégué n'est pas manifeste au point de constituer un cas de nullité. Le rapport 47 OAT n'est par conséquent pas susceptible d'influencer le sort du présent recours, de sorte que sa production doit être refusée.

c) Par conséquent, dans la mesure où les recourants sont recevables à requérir la constatation de la nullité de la décision attaquée ou sa révocation, leurs conclusions en ce sens doivent être rejetées et le prononcé querellé doit être confirmé.

4.                                Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Un émolument doit être mis à la charge des recourants déboutés. Ceux-ci supporteront également des dépens en faveur de la municipalité, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et qui obtient l'adjudication de ses conclusions.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II.                                 La décision de la Municipalité de Buchillon du 10 décembre 2012 est confirmée.

III.                                Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.

IV.                              Les recourants solidairement entre eux sont débiteurs de la Commune de Buchillon de la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 3 juin 2013

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.