TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 15 mai 2014

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Antoine Thélin et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs.

 

Recourante

 

Alexia DAVID, à Founex, représentée par Me Laurent MAIRE, avocat, à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Founex, représentée par Me Karen FOURNIER, avocate, à Etoy,   

  

Autorité concernée

 

Service du développement territorial, à Lausanne

  

 

Objet

Plan d'affectation           

 

Recours Alexia DAVID c/ décision de la Municipalité de Founex du 25 janvier 2013 (renonçant à poursuivre la procédure de mise en zone à bâtir de la parcelle n° 241)

 

Vu les faits suivants

A.                                Alexia David est propriétaire depuis 2007 de la parcelle n° 241 de la Commune de Founex, située le long de la route de Céligny, à la sortie du village de Founex. D'une surface de 7'086 m2, cette parcelle est colloquée en zone agricole, selon le plan des zones de la Commune de Founex, approuvé par le Conseil d'Etat le 22 août 1979. Elle est également inventoriée dans les surfaces d'assolement de la Commune. Elle comporte trois bâtiments d'habitation et garage (n° ECA 133, 134 et 540), deux couverts (n° ECA 698 et 364) et un bâtiment n° ECA 1282. Les bâtiments que comporte la parcelle n° 241 n'ont apparemment jamais été affectés à l'usage agricole depuis le 1er juillet 1972 au moins. La parcelle précitée est séparée de la zone de village de la Commune de Founex par les parcelles n° 872 et 1426. Elle est contiguë, au Nord et Nord-Est, à la parcelle n° 240. Cette dernière parcelle est colloquée en zone d'activités équestres, selon le Plan partiel d'affectation "En Peudex" (ci-après "PPA En Peudex"), approuvé par le Chef du Département de l'économie, le 31 juillet 2009.

B.                               Il ressort du dossier que des démarches auraient été entreprises à une date indéterminée par Alexia David tendant à une modification de la planification communale dans le sens d'une affectation de sa parcelle en zone à bâtir. A cet égard, une lettre du Service du développement territorial (SDT), du 11 février 2010, indique ceci:

"Un avant-projet de planification touchant certaines parcelles isolées du territoire communal de Founex, dont la parcelle n° 241, est effectivement en cours. Toutefois, à l'heure actuelle, aucun dossier concret n'a encore été déposé auprès de nos services. De plus, une telle procédure nécessite du temps avant d'aboutir et il n'existe aucune garantie qu'un éventuel changement d'affectation de la parcelle concernée soit accepté."

Par décision du 30 juin 2010, apparemment non contestée, le SDT a constaté que certains travaux effectués sur la parcelle n° 241 ne pouvaient être régularisés, mais pouvaient être tolérés au regard du principe de la proportionnalité ou en raison de leur ancienneté. A l'occasion de cette décision, le SDT a réitéré le constat qu'il existait un projet de planification de la parcelle.

C.                               Le 18 août 2010, la Municipalité de Founex (ci-après: la "Municipalité") a informé le conseil d'alors d'Alexia David que le dossier relatif au déclassement de sa parcelle était en cours de préparation par l'urbaniste de la commune.

Le 24 mars 2011, la Municipalité a indiqué à Alexia David que le projet de déclassement de sa parcelle sise hors zone à bâtir avait dû être mis en suspens, compte tenu du Plan directeur cantonal (adaptation décembre 2011) et des mesures A11 et A12 de celui-ci.

Le 24 août 2012, le SDT a approuvé le bilan des réserves à bâtir pour la Commune de Founex. Il ressort des pièces fournies par le SDT, qu'en matière de zone constructible, la commune dispose d'une surcapacité d'accueil par rapport aux besoins démographiques. Selon ce bilan, ses besoins futurs en termes de population sont de 291, correspondant à une augmentation de la population 2008 de maximum 15 %, alors que ses capacités d'accueil sont de 1347, représentant une surcapacité d'accueil de 1056.

D.                               Le 25 janvier 2013, la Municipalité a notifié la décision suivante à Alexia David:

"Madame,

La Commune de Founex a en son temps engagé réflexions et études afin de déterminer la possibilité du classement de parcelles hors zone à bâtir en zone à bâtir, tenant compte de leur évolution au regard du plan d'affectation (parcelle exclusivement agricole à zone proche d'une zone à bâtir).

Malheureusement, notre autorité a dû renoncer à sa position initiale favorable, au regard du Plan directeur cantonal entré en vigueur le 1er août 2008. En effet, celui-ci impose aux communes de réexaminer leur Plan général d'affectation (PGA), afin d'établir s'il est conforme au Plan directeur cantonal ou s'il doit être modifié en conséquence.

D'ici le 31 juillet 2018, chaque commune devra:

- Définir les besoins: croissance démographique programmée à 15 ans;

- Evaluer sa capacité existante de développement résidentiel (réserves);

- Faire le bilan en vérifiant que sa capacité de développement est à la mesure de ses besoins programmés d'ici 2023 ou, sinon, adapter sa zone à bâtir, par extension ou réduction.

Ces calculs ont d'ores et déjà été effectués pour notre commune et le bilan des réserves à bâtir sur notre territoire laisse apparaître un résultat largement supérieur aux besoins démographiques futurs.

Nous avons donc reçu les représentants du Service cantonal du développement territorial, lesquels nous ont clairement indiqué que la modification de notre plan général d'affectation ne pourrait en aucun cas être acceptée par le Département des infrastructures et qu'au contraire, une telle action obligerait sans doute la commune à prévoir de dézoner certaines parcelles classées en zone à bâtir.

En conséquence, et comme nous vous l'indiquions plus haut, il ne nous est pas possible de poursuivre la procédure concernant la mise en zone villa de votre parcelle N° 241.

[indication des voie et délai de recours et salutations]"

E.                               Le 25 février 2013, sous la plume de son conseil, Alexia David a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à la réforme de la décision en ce sens que sa parcelle est colloquée en zone à bâtir, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à la Municipalité en l'invitant à initier formellement une procédure de révision du Plan général d'affectation communal visant notamment à inclure la parcelle n° 241 dans la zone à bâtir.

Le 12 avril 2013, le SDT s'est déterminé sur le recours. Tout en reconnaissant que le Plan général d'affectation de la Commune de Founex n'était plus en adéquation avec les instruments de planification supérieure et devrait donc faire l'objet d'une révision d'ici 2018, elle a précisé que le SDT n'avait jamais eu à se prononcer formellement sur un éventuel changement d'affectation de la parcelle n° 241. Cependant, au vu des différentes considérations émises, cette autorité a indiqué qu'elle ne pourrait entrer en matière sur un tel changement d'affectation. Le 23 avril 2013, la Municipalité s'est également déterminée sur le recours, par l'intermédiaire de son conseil et conclut à son rejet, sous suite de frais et dépens.

Le 15 mai 2013, la recourante a répliqué en maintenant ses conclusions.

Le 6 juin 2013, la Municipalité s'est encore déterminée. Le SDT a renoncé à se prononcer davantage.

Le 6 septembre 2013, le tribunal a tenu audience. A cette occasion, il a procédé à une vision locale et la recourante et la Municipalité ont été entendues dans leurs explications. Le SDT ne s'est pas présenté à l'audience. On extrait du procès-verbal ce qui suit:

"[…]

La municipalité rappelle que des discussions en vue d’un changement d’affectation de plusieurs parcelles avaient débuté dans la commune afin de coordonner les zones à bâtir et les zones agricoles avec celles de la commune voisine de Céligny [recte Coppet]. Cela devait permettre aux propriétaires concernés de pouvoir colloquer leurs parcelles en zone à bâtir. Le projet envisagé de déclassement de la parcelle n° 241 visait à colloquer environ 3'500 m2 en zone à bâtir et laisser 3'500 m2 en zone agricole.

Une lettre de principe datée du 24 mars 2005 du SDT confirme ceci. Mais les circonstances ont depuis lors changé avec l’adoption des mesures A 11 et  A 12 du nouveau Plan directeur cantonal.

[…]

La discussion se poursuit sur la collocation d’autres parcelles en zone à bâtir. La municipalité confirme que la procédure de mise en zone à bâtir a également été interrompue pour les autres parcelles concernées. Elle se réfère pour le surplus à la pièce n° 8 produite par elle.

Quant à la zone de villas constituée en face de la parcelle de la recourante, ce changement d’affectation est ancien et préexiste au PGA de 1979.

[…]

Au sujet de la procédure préalable de modification du PGA, M. Debluë indique qu’il s’agissait de travaux préparatoires de la municipalité et qu’il n’y a pas à proprement parler de dossier. Une planification générale devra de toute manière être entreprise avant 2018 pour se conformer aux exigences du PDCn. Dans ce cadre, la recourante aura loisir de faire valoir ses intérêts. Les représentants de la municipalité précisent que celle-ci doit tenir compte d’un ensemble de facteurs, parfois contradictoires, tels que la nécessité de réduire la zone à bâtir ainsi que la nécessité d’opérer une balance d’intérêts entre les différents propriétaires fonciers.

Interpellé sur les éléments qui permettraient de constater une modification sensible des circonstances au sens de l’art. 21 LAT, Me Thierry indique que le PGA date de 1979, soit avant l’adoption de la LAT et que la zone village s’est rapprochée de la parcelle de sa mandante. Il invoque la garantie de la propriété qui justifierait une adaptation de la planification après 15 ans.

Le tribunal constate que la parcelle n° 241 est entourée d’une zone équestre qui relève d’un PPA adopté il y a quelques années [ndr: le 31 juillet 2009]. La présidente requiert que ce PPA soit versé au dossier. Outre d’importantes installations (manège, écuries, etc.), la zone équestre voisine comporte une ferme habitable dans laquelle se trouvent plusieurs appartements mis en location. La municipalité précise que ce PPA a été validé par le SDT.

A l’ouest de la parcelle n° 241 se trouve la parcelle n° 872, également colloquée en zone agricole. Il est constaté que le plan des zones ne correspond plus à la réalité, la limite de propriété entre ces deux parcelles ayant été déplacée depuis 1979.

Me Thierry ajoute encore qu’une zone à bâtir, mais libre de construction se trouve encore très proche de la parcelle de la recourante et diminue d’autant l’espace libre entre cette dernière et la zone village."

Le 26 septembre 2013, La Municipalité a produit des pièces complémentaires (n° 15 à 19).

Le 16 octobre 2013, la recourante a produit ses ultimes déterminations après avoir pris connaissance des nouvelles pièces produites par la Municipalité.

F.                                Le tribunal a ensuite statué.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                La recourante dénonce une violation de son droit d'être entendue, dès lors que la Municipalité aurait mis fin à la procédure sans l'entendre préalablement et sans lui permettre de faire valoir son point de vue dans une procédure de planification.

a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst; RS 101) ainsi qu'à l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01; cf. aussi art. 33 al. 1 LPA-VD). Cela inclut pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre  (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272, et les arrêts cités). L'autorité est tenue de verser au dossier de la procédure toutes les pièces déterminantes pour celle-ci (ATF 132 V 387 consid. 3.1 p. 388/389; 124 V 372 consid. 3b p. 375/376, et les arrêts cités). Les parties ont le droit de recevoir les prises de position des autres parties, indépendamment du point de savoir si ces pièces sont déterminantes ou non, de manière à ce qu’elles puissent décider elles-mêmes d’y répliquer – ou non (ATF 137 I 195 consid. 2.3.1, et les arrêts cités).

Le caractère formel du droit d'être entendu a pour conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2 p. 197; 136 V 117 consid. 4.2.2.2 p. 126/127; 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285, et les arrêts cités). Cela étant, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu puisse être considérée comme réparée lorsque l'administré jouit de la possiblité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité précédente et pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD; GE.2011.0136 du 27 novembre 2012). La réparation de la violation du droit d'être entendu doit cependant rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est pas possible de remédier à la violation (ATF 126 I 68 consid. 2 p. 72; 126 V 130 consid. 2b; 124 V 180 consid. 4b p. 183 s. et les arrêts cités; AC.2013.0243 du 15 novembre 2013).

b) En l'occurrence, il n'est pas contesté que l'autorité intimée a entrepris une réflexion en vue de modifier son plan d'affectation dans le sens d'un changement de collocation de la parcelle de la recourante, de la zone agricole à la zone à bâtir. L'autorité cantonale compétente, à savoir le SDT, n'a cependant pas été saisie d'un projet de modification de la planification. En 2011, l'autorité intimée a informé la recourante de la "mise en suspens" du projet, compte tenu du Plan directeur cantonal. Il paraît dans ces circonstances douteux de retenir une violation du droit d'être entendu de la recourante, lorsque la Municipalité a décidé d'interrompre cette procédure. Il convient par ailleurs de garder à l'esprit que l'autorité intimée a expressément réservé une planification ultérieure globale qui devrait intervenir d'ici 2018 et dans le cadre de laquelle la recourante aura la possibilité d'intervenir et de faire valoir ses droits. Dans ces circonstances, il convient de retenir que l'autorité intimée n'a pas violé le droit d'être entendu de la recourante en renonçant à poursuivre ses réflexions quant à une planification liée à la seule parcelle de la recourante.

Ce grief est en conséquence rejeté.

2.                                Sur le fond, la recourante requiert une modification de la planification, en ce sens que sa parcelle soit colloquée en zone à bâtir.

La modification d'un plan d'affectation est régie par l'art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui a la teneur suivante:

"1 Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.

2 Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires."

a) La modification d’un plan selon l'art. 21 al. 2 LAT suppose que les circonstances aient changé depuis son adoption, que ce changement porte sur des éléments déterminants pour la planification et qu’il soit important au point qu’une adaptation du plan paraisse nécessaire. Le droit cantonal vaudois connaît une règle similaire à l’art. 63 LATC: les plans d’affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé. L’art. 21 al. 2 LAT concrétise le principe de la sécurité juridique en garantissant une certaine stabilité des plans. Mais les plans doivent pouvoir être adaptés à l’évolution des circonstances de fait ou de la situation juridique. Par modification de la situation juridique, il faut entendre non seulement la modification des textes législatifs mais aussi, par exemple, celle du plan directeur cantonal. Quant à l’évolution des circonstances de fait, elle peut consister en une modification de données purement factuelles du type modifications topographiques, mouvements démographiques, développement économique, mode de vie, ou encore situation financière des collectivités (Manuel Bianchi, La révision du plan d’affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 135 s., citant l’ancien Office fédéral de l’aménagement du territoire [OFAT]; AC.2012.0106 du 11 février 2013; AC.2010.0078 du 20 décembre 2010).

Dans ce sens, une pesée globale de l’ensemble des intérêts publics et privés en présence doit être opérée (ATF 1A.56/1999 du 31 mars 2000; 123 I 175 consid. 3a p. 182/183 et les références citées). Même si le texte légal ne le laisse pas apparaître d'emblée, celui-ci suppose ainsi deux pesées d'intérêts successives. En premier lieu, il s'agit d'examiner la nécessité ou non d'entrer en matière quant à une révision du plan d'affectation; il faut à ce stade vérifier s'il existe effectivement des circonstances nouvelles importantes pour la planification. Dans un second temps, l'autorité, après avoir apprécié ces éléments nouveaux, examinera si ceux-ci conduisent à abandonner l'affectation en vigueur pour lui préférer un nouveau régime (v. sur ce point Thierry Tanquerel, in Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [éd.], Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, n° 28 ss ad art. 21 LAT). L'auteur précité relève toutefois que cette distinction ne doit pas être comprise de manière trop absolue, dès lors qu'il est difficile d'opérer la première pesée d'intérêts sans avoir une idée des modifications envisagées, lesquelles devront reposer sur la seconde étape du raisonnement; en d'autres termes, s'il est utile de décrire ces deux paliers du processus de révision, il ne faut pas perdre de vue qu'ils sont étroitement imbriqués, sinon indissociables (AC.2012.0106 précité; AC.2006.0253 du 26 juillet 2007 consid. 2b).

b) S'agissant de la pesée des intérêts nécessaire à apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d’adapter un plan d’affectation au regard de l’art. 21 al. 2 LAT, l’intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l’adoption d’un nouveau régime d’affectation qui peut, lui aussi, être protégé par la garantie de la propriété. Selon les cas, les intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l’autorité appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en vigueur d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413 et la jurisprudence citée). Plus un plan d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus les exigences permettant une modification seront élevées (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198; 120 Ia 227 consid. 2c p. 233; 113 Ia 444 consid. 5b p. 455; 1C_202/2009 du 12 octobre 2009 consid. 3.3). Dans l'appréciation des motifs de modification, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la modification du plan directeur ou la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures. En revanche, un simple changement d'avis de la population ou une modification du rapport de force politique ne constituent pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 199 et les références citées). L'adaptation de la planification à la situation effective permet également de corriger des erreurs d'aménagement, même récentes, pour autant que la nouvelle mesure à prendre s'inscrive dans le cadre du plan directeur (ATF 121 I 245 consid. 6 p. 247 ss et les arrêts cités; 1A.56/1999 du 31 mars 2000 consid. 4b; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, p. 512). Quoi qu'il en soit, l'art. 21 al. 2 LAT ne trouve pas application si les circonstances ne se sont pas modifiées ou si les nouvelles circonstances étaient déjà connues lors de la première planification (ATF 123 I 175 consid. 3g p. 191; 119 Ib 480 consid. 5c p. 485 s.; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 16 ad art. 21 LAT et les références citées; AC.2012.0106 précité).

Il appartient au propriétaire, qui sollicite une modification du plan d'affectation en vigueur, d'établir que les circonstances ont changé de manière significative entre l'adoption du plan et la situation actuelle (ATF 1C_268/2013 du 25 septembre 2013 consid. 8).

c) Lorsque la contestation porte sur le transfert de terrains de la zone agricole à la zone à bâtir, la modification sensible des circonstances peut être établie lorsque, après une certaine durée d’application, le plan général d’affectation d’une commune n’offre plus suffisamment de terrains constructibles pour faire face aux besoins. Il convient d’examiner cette question au regard de l’art. 15 LAT qui prévoyait, jusqu'au 1er mai 2014, que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). Cette disposition a fait l'objet d'une modification, le 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 p. 899 ss) et a la teneur suivante:

"Art. 15 Zones à bâtir

1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

4 De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:

  a. ils sont propres à la construction;

b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;

d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;

e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur.

5 La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins."

Cette modification législative inclut une disposition transitoire qui prévoit ce qui suit:

"Art. 38a Dispositions transitoires de la modification du 15 juin 2012

1 Les cantons adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a, al. 1, dans les cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012.

2 Jusqu'à l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné."

 

3.                                Parmi les circonstances dont il convient de tenir compte dans la pesée des intérêts permettant d'apprécier une évolution des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, depuis l'adoption du Plan des zones de la Commune de Founex, on relève les éléments suivants:

a) La parcelle de la recourante n'a pas d'affectation agricole depuis le 1er juillet 1972 au moins, mais est affectée en zone agricole selon le plan des zones de la Commune de Founex, adopté le 22 août 1979, soit il y a plus de trente ans. Ce plan est postérieur à l'adoption de la LAT le 22 juin 1979, mais antérieur à son entrée en vigueur au 1er janvier 1980. Il a fait l'objet depuis lors d'adaptations partielles, notamment avec le PPA En Peudex, en 2009.

b) Depuis son entrée en vigueur le 1er août 2008, le Plan directeur cantonal (PDCn) a fait l'objet de diverses mises à jour. Le Conseil d'Etat a notamment adopté une deuxième adaptation du PDCn, entrée en vigueur le 15 juin 2012 (une adaptation ponctuelle 2bis est encore entrée en vigueur le 15 juin 2013). L’un des objectifs principaux du PDCn est de remédier au problème de l’étalement urbain, contraire au développement durable, par le biais du développement judicieux des centres, qui passe notamment par la densification des zones à bâtir (PDCn 2012; Stratégie A, Ligne d'action A1, p. 47 à 49).

La mesure A11 "Légalisation des zones à bâtir" (p. 51) prévoit ce qui suit:

"Les communes justifient le dimensionnement de la zone à bâtir par des critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en vertu de l'article 47 de l'Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT).

Les communes effectuent l’analyse des besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines années. Cette analyse est fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton recommande un ensemble non exhaustif de critères à l’attention des communes. Sur la base de cette analyse, les communes définissent les objectifs d’accueil de nouveaux habitants.

Le Canton vérifie qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur. Une marge d’appréciation est définie au regard d’un ou de plusieurs des critères suivants:

- un projet intercommunal d’aménagement du territoire;

- une offre de qualité réelle ou programmée en transports publics et/ou en mobilité douce;

- l’aménagement ou la construction d’équipements collectifs d'intérêt régional conformes aux planifications régionales;

- d'autres circonstances exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance supérieur au taux de croissance cantonal des 15 années précédant l'entrée en vigueur du Plan directeur cantonal

(…)".

Selon le Guide d'application des mesures A11 et A12 (p. 10-11), validé par le Conseil d'Etat le 26 janvier 2011, la mesure A11 prescrit le réexamen par les communes de leur zone à bâtir pour vérifier si elles sont conformes au PDCn. D'ici au 31 juillet 2018, chaque commune devra notamment vérifier que sa capacité de développement est à la mesure de ses besoins (croissance démographique) programmée d'ici 2023 ou sinon, adapter sa zone à bâtir (par extension ou réduction) (AC.2012.0093 du 11 mars 2013 consid. 1d).

Faisant suite à cette planification directrice, la Municipalité a procédé à un bilan de ses réserves à bâtir, dont il ressort que celles-ci sont largement supérieures aux besoins démographiques futurs. Cette situation va donc nécessiter un examen pouvant aboutir, le cas échéant, à la modification de la planification dans le sens d'une diminution des zones constructibles. Cette planification devra être entreprise d'ici 2018.

c) La parcelle de la recourante est inventoriée dans les surfaces d'assolement (SDA) de la commune.

La Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT). Ils soutiennent par des mesures d’aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) et de garantir des sources d’approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2 let. d LAT). Les autorités chargées de l’aménagement du territoire sont tenues de préserver le paysage en particulier en réservant à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables (art. 3 al. 2 let. a LAT). Les cantons désignent les parties du territoire qui se prêtent à l’agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). Les surfaces d’assolement en font partie; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (art. 26 al. 1 OAT). Une surface totale minimale d’assolement a pour but d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (art. 26 al. 3 OAT). Sur la base de l’art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des SDA et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616). L’art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les SDA soient classées en zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale minimale d’assolement soit garantie de façon durable.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le cadre de l’examen d’une utilisation des SDA autre qu’à des fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale de SDA est durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30 OAT. Une analyse d’une part de l’impact de la nouvelle affectation sur les SDA et d’autre part des possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole est ainsi nécessaire. Il se justifie, dans le même temps, d’examiner la possibilité de compenser les SDA perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 consid. 3.3; TF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371 traduit in JdT 1990 I 429). La soustraction à la zone agricole d’un secteur particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs prépondérants. Le changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance à la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité consid. 4.1).

La mesure F12 du PDCn est consacrée aux surfaces d’assolement. Elle prévoit comme objectif de préserver et garantir à long terme les SDA. Cette protection est assurée par la prise en compte des SDA dans les plans d'aménagement du territoire. La préservation des SDA est un intérêt public majeur. Toute emprise doit être en principe entièrement compensée. Les planifications directrices régionales et communales élaborent une stratégie en matière de préservation des SDA. La mesure F12 précise encore que, lors de leur démarche de planification, les communes produisent un rapport explicatif comprenant notamment le bilan communal (carte et chiffres) en SDA avant et après les projets, l'identification de tous les intérêts en présence, la justification de la nécessité d’affecter des SDA à des fins non agricoles et les propositions de compensation. Le service en charge de l’aménagement du territoire s’assure de la mise en œuvre de la stratégie cantonale. En particulier, il veille, dès l’examen préalable, à ce que les planifications directrices et les plans d’affectation tiennent compte des SDA et vérifie que le quota communal est affecté à la zone agricole ou à la zone agricole protégée (AC.2011.0188 du 11 avril 2012; AC.2009.0144 du 5 octobre 2010; voir aussi AC.2010.0154 du 31 octobre 2011).

Compte tenu de ce qui précède, une modification de la planification, dans le sens d'une collocation de la parcelle de la recourante en zone à bâtir, présuppose une réflexion qui tienne également compte de la problématique de la compensation des surfaces d'assolement qui seraient soustraites par une telle modification.

d) La recourante estime que sa parcelle serait un terrain largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT. Cette notion doit être comprise de manière étroite (cf. notamment AC.2012.0096 du 9 avril 2013 et références). Elle comprend un territoire construit de manière regroupée, avec ses brèches dans la continuité du tissu bâti. Le terrain largement bâti doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les qualités. En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement construit, ne peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis (AC.2007.0312 du 11 février 2009 et références).

En l'occurrence, la parcelle de la recourante se trouve à la sortie du village de Founex, sans pour autant être directement accolée à celle-ci. Quant à l'adoption récente d'un plan partiel d'affectation pour une zone équestre jouxtant la parcelle de la recourante (PPA En Peudex), il n'apparaît pas constituer un élément déterminant. En effet, une zone spéciale dédiée à l'équitation ne constitue pas encore une zone constructible (ATF 1C_483/2012 du 30 août 2013) qui permettrait d'en tenir compte dans l'appréciation du territoire largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT. Quoi qu'il en soit, cette question peut rester indécise en l'état.

e) En effet, au vu des différents éléments mentionnés ci-dessus, si l'on admet des modifications sensibles de circonstances, au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, depuis l'adoption du Plan de zones de 1979, il s'agit avant tout de circonstances militant en faveur d'une modification de la planification globale qui tend plutôt à la préservation de la zone agricole, voire à un déclassement de parcelles sises en zone à bâtir. On ne perçoit en revanche pas de circonstances nouvelles particulières qui militent en faveur d'une modification ponctuelle de la planification limitée à une seule parcelle qui est colloquée en zone agricole depuis plus de trente ans. Vu le surdimensionnement de la zone à bâtir sur le territoire de la commune et vu la question de la compensation éventuelle de surfaces d'assolement en cas de collocation de la parcelle litigieuse en zone à bâtir, l'autorité intimée doit coordonner l'ensemble de ces différents intérêts (voir art. 25a LAT), avant de procéder à une planification ponctuelle. La Municipalité était ainsi fondée à renoncer à son examen limité à la parcelle litigieuse, pour l'inclure dans une planification globale ultérieure. La pesée d'intérêts à laquelle elle a procédé dans le cas présent ne prête ainsi pas le flanc à la critique et doit être confirmée. Par surabondance, au vu de la nouvelle teneur des art. 15 et 38a LAT, la planification sectorielle souhaitée par la recourante et interrompue par la Municipalité n'apparaît pas compatible avec ces dispositions.

4.                                La recourante estime que la décision contestée viole la garantie de son droit de propriété.

a)  La garantie de la propriété est ancrée à l’art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Cette garantie n’est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l’art. 36 Cst., soit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (cf. ATF 1C_570/2010 du 10 avril 2012 consid. 5.2 et les références; AC.2012.0002 du 13 novembre 2012).

b) En l'occurrence, il a déjà été constaté que, même si elle n'a pas de vocation agricole, la parcelle de la recourante est colloquée en zone agricole depuis plus de trente ans. Le refus d'ouvrir une procédure de planification tendant à modifier cette situation et limitée à cette seule question ne constitue ainsi pas encore une restriction du droit de propriété de la recourante. Comme il a été exposé ci-dessus, ce refus est au demeurant temporaire, puisque l'autorité intimée a expressément admis qu'une révision de sa planification devrait être entreprise dans les années à venir.

Ce grief doit en conséquence être rejeté.

5.                                Fondé sur ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée, aux frais de la recourante qui succombe (art. 49 LPA-VD). La Municipalité, qui a agi par l'intermédiaire d'une mandataire professionnelle, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Municipalité de Founex du 25 janvier 2013 est confirmée.

III.                                Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge d'Alexia David.

IV.                              Alexia David est débitrice d'un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs en faveur de la Commune de Founex, à titre d'indemnité de dépens.

Lausanne, le 15 mai 2014

 

                                                         La présidente:                                     


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.