TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 3 juillet 2013
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Robert Zimmermann, juge, et Mme Silvia Uehlinger, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

Yves SCILIMATI, à Gryon, représenté par Patrick Foetisch, avocat, à Villars-sur-Ollon

  

Autorité intimée

Service du développement territorial, à Lausanne

  

Autorité concernée

Municipalité d'Ollon

  

 

Objet	Remise en état
	Recours Yves SCILIMATI c/ décision du Service du développement territorial du 6 novembre 2012 (refusant l’autorisation de construire un mur sur la parcelle no 7426 et le sommant de procéder à la remise en état puis au réensemencement du terrain dans un délai au 31 mai 2013)

 

Vu les faits suivants

A.                                Yves Scilimati est propriétaire des parcelles n^os 7151 (1042 m², en mutation), 7426 (2346 m²), 7428 (447 m², en mutation) et 7429 (505 m², en mutation) du cadastre de la Commune d’Ollon, à Huémoz, parcelles qu’il a reçues en donation de son père Donato Scilimati. Celui-ci avait sollicité et obtenu le 13 octobre 2005 un permis de construire une halle/dépôt sur ces parcelles ainsi que sur les parcelles n^os 7425 (368 m², mutation en 2005: 1002 m²), 7423 (1036 m²) et 7422 (409 m²), qui appartenaient alors à Eugène et Jean-Daniel Bonzon, Béatrice Bochatay et Chantal Schmidt. Le permis de construire susmentionné précisait que les aménagements extérieurs (terrasses, murs, haies, clôtures, etc.) devraient faire l’objet d’une demande d’autorisation auprès de la Municipalité d’Ollon (ci-après : la municipalité).

Les parcelles en question sont situées partiellement dans la zone artisanale, telle que est décrite aux art. 32 ss du plan partiel d’affectation du Village de Huémoz, approuvé le 22 janvier 1998 (ci-après: le PPA), partiellement en zone intermédiaire (art. 43 PPA) et partiellement en zone agricole. Un plan directeur communal est actuellement en cours d’élaboration. Il englobe une partie des parcelles propriété d’Yves Scilimati, qui devraient passer en zone artisanale.

B.                               Interpellée par Yves Scilimati sur un avant-projet de construction d’un muret extérieur et d’aménagement d’une plateforme en grave sur la future parcelle n^o 7426, la municipalité a répondu le 27 mars 2012 ce qui suit: "De l’examen détaillé auquel nous avons procédé, il ressort que ce projet est situé en zone intermédiaire du PPA DU VILLAGE DE HUEMOZ. Le Plan Directeur communal prévoyant toutefois d’étendre la zone artisanale côté Ouest, nous pouvons émettre un préavis de principe favorable. En conséquence nous restons dans l’attente des documents nécessaires à l’engagement de la procédure d’enquête, ces derniers devront toutefois être assortis de la dérogation que le projet requiert".

C.                               Sur demande de Yves Scilimati, la municipalité a mis à l’enquête publique du 15 septembre au 14 octobre 2012 un projet décrit de la façon suivante: "Projet de construction d’un mur pour aménagement d’une plateforme". Selon le plan dressé pour enquête le 10 avril 2012, le mur en question serait situé en limite ouest de la parcelle n° 7151, soit en zone intermédiaire pour sa plus grande partie, et en zone artisanale pour une très petite partie. La demande de permis de construire mentionne sous chiffre 11: "Demande de dérogation: dérogation à l’article 43, alinéa 1 du PPA Village de Huémoz (zone intermédiaire). Application: projet en adéquation avec le plan directeur communal en cours d’étude". Yves Scilimati a rempli le formulaire 66b, intitulé "Construction ou installation hors zone à bâtir", dans lequel il précise la destination de l’ouvrage, soit "Projet de construction d’un mur pour aménagement d’une plateforme". En page 2 dudit formulaire, à la rubrique "but et justification des travaux projetés", on lit: "Le projet consiste à ériger un mur pour aménager une plateforme nécessaire à manoeuvrer les véhicules. Ce projet, préavisé favorablement par la Commune d’Ollon est en adéquation avec le plan directeur communal actuellement à l’étude".

D.                               La synthèse de la Centrale des autorisations en matière d'autorisations de construire (CAMAC) a été communiquée à la municipalité le 6 novembre 2012. Le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT-HZB) a refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise pour les motifs suivants:

"Le projet étant compris à l’intérieur de la zone intermédiaire du PPA du Village de Huémoz et de la zone agricole du PGA communal, il est soumis à autorisation du notre département selon l’article 120, alinéa 1er, lettre a LATC.

Après examen des pièces du dossier, il apparaît que le projet vise à agrandir hors des zones à bâtir une planie existant en zone artisanale. Des remblais ainsi qu’un mur de soutènement sont prévus à cet effet.

Sur cette base, le SDT peut se déterminer comme suit:

- Selon l’article 51, al. 2 LATC, les zones intermédiaires sont inconstructibles. Ces dispositions mentionnent par ailleurs que le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la mesure où l’affectation future n’en sera pas compromise, l’extension de constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles. La plateforme projetée étant liée à un bâtiment artisanal, sis en zone à bâtir, il ne satisfait manifestement pas à ces critères et n’est donc pas conforme à la zone (art. 22 LAT).

- Les critères de la zone agricole (cf. art. 16a LAT et 34 OAT) ne sont pas remplis non plus puisque les travaux ne répondent à aucun besoin agricole.

- L’agrandissement de la plateforme n’est nullement imposé par sa destination hors des zones à bâtir au sens de la jurisprudence en la matière (art. 24 LAT), ceci d’autant plus qu’elle ne répond qu’à un intérêt privé.

- Le bâtiment artisanal duquel dépendent les travaux étant en zone constructible, les articles 37a LAT et 43 OAT ne sont pas non plus applicables.

- Selon la jurisprudence en la matière, tout équipement lié à la zone à bâtir doit en principe être réalisé à l’intérieur de celle-ci.

Au vu de ce qui précède, le SDT est contraint de refuser l’autorisation des travaux envisagés en application des articles 16a, 22, 24 LAT et 34 OAT.

Pour le surplus, nous constatons (après comparaison des vues aériennes de 2004 et 2007-09) que des travaux ont été effectués en zone agricole. Il s’agit d’une partie de l’aire stationnement et de dépôts divers. Ces interventions n’ont fait l’objet d’aucune autorisation de notre service.

Compte tenu des règles susmentionnées, ces travaux illicites ne sont pas régularisables a posteriori. Nous ordonnons dès lors leur remise en état puis le réensemencement du terrain. Un délai au 31 mai 2013 est accordé au propriétaire pour ce faire. Une inspection locale est d’ores et déjà fixée au 7 juin 2013 à 14h30.

Au cas où les exigences formulées ci-dessus ne seraient pas remplies dans le délai prescrit, le département réserve, en cas d’inexécution, le droit de faire exécuter les travaux aux frais du propriétaire, selon l’article 130 alinéa 2 in fine LATC; l’inscription d’une hypothèque légale en garantie des frais engagés sera requise.

De plus, la présente décision vous est communiquée sous la menace comminatoire de la peine d’amende prévue à l’article 292 du Code pénal".

E.                               Le 20 novembre 2012, Yves Scilimati a reçu de la municipalité les documents suivants:

- copie de la synthèse CAMAC et

- copie du courrier qu’elle adressait le même jour à la CAMAC, dans lequel elle exposait ce qui suit: "(…). Par la présente, nous tenons à vous préciser que nous regrettons vivement votre décision, en effet, d’une part le plan directeur est actuellement en cours et que, d’autre part, il manque incontestablement de zones artisanales sur le territoire communal".

Le 9 janvier 2013, la municipalité a écrit à Yves Scilimati pour lui rappeler le délai de remise en état et de réensemencement de son terrain, imparti par le SDT au 31 mai 2013.

Yves Scilimati, représenté dès ce moment là par un avocat, a répondu à la municipalité le 5 février 2013. Il a notamment expliqué que les dispositions légales citées par le SDT n’étaient, de son point de vue, pas de droit réellement impératif, qu’il pouvait renoncer à la construction du mur, mais qu’en revanche, l’exigence de réensemencement n’était à ses yeux pas acceptable. Enfin, l’intéressé a, «pour être prudent», prié la municipalité de considérer son courrier comme un recours "tendant à prendre acte du refus d’édifier un mur et de procéder à un remblai de l’aménagement extérieur jusqu’au dit mur, mais s’opposant à d’autres mesures".

Le 18 février 2013, la municipalité a écrit à Yves Scilimati qu’elle n’avait pas recouru contre le préavis négatif des services cantonaux et qu’elle était dans l’obligation de refuser le permis de construire sollicité. Par la même occasion, elle lui a rappelé l’ordre de remise en état décrété par le SDT. Cette décision mentionnait les voies et le délai de recours.

F.                                Le 18 mars 2013, Yves Scilimati (ci-après: le recourant) a formé recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la municipalité du 18 février 2013, en concluant à l’annulation de la décision attaquée et en reprenant pour l’essentiel les arguments déjà invoqués. Il ajoute que la décision n’est pas complète pour ce qui concerne le mur, qu’il est lui-même de bonne foi, que les aménagement faits ne violent pas les art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et ne seraient que la conséquence d’une mise en place du terrain dans le cadre d’une construction ordinaire. L’ordre de remise en état ne serait selon lui pas exécutable. En conclusion, il "ne demande pas la délivrance du permis de construire le mur dans sa totalité, ou pour la partie du mur sur lequel l’autorité ne s’est pas prononcée. En revanche, il s’oppose à la décision dans la mesure où les travaux "illicites" devraient être supprimés par une remise en état et par un réensemencement du terrain".

Le 28 mars 2012, la municipalité a produit son dossier, sans formuler d’autres observations. Le SDT s’est déterminé le 17 avril 2013 en concluant au rejet du recours dans la mesure où il était recevable. Sur la forme, il estime que le recourant a eu connaissance de la décision attaquée à fin novembre 2012 déjà, ce qui impliquerait que le recours serait tardif. Sur le fond, le SDT estime que la procédure de planification municipale ne peut pas déployer d’effets anticipés positifs.

Le recourant a déposé des observations complémentaires le 18 avril et le 14 mai 2013. Le SDT s’est déterminé le 3 mai 2013.

G.                               Le tribunal a tenu audience à Huémoz le 17 juin 2013 en présence des parties et de leur conseil. On extrait ce qui suit du compte-rendu d'audience qui a été transmis aux parties:

"Me Foetisch déclare que son client ne conteste pas le refus de permis de construire pour ce qui concerne la construction de la partie du mur hors zone; la partie de mur située en zone artisanale étant insignifiante, sa construction est abandonnée. Reste contesté l’ordre de remise en état.

Il est procédé à un examen des plans pour déterminer dans quelle zone se trouve la partie de terrain dont la remise en état a été ordonnée. Il est constaté qu’il s’agit de la zone agricole et que le plan du géomètre du 10 avril 2012, qui indique "zone intermédiaire", est erroné.

Le recourant et son père expliquent qu’ils n’ont pas procédé à de grands aménagements: le goudron ne mord sur la zone agricole que sur un petit angle, le sol a été uniquement aplani et la surface n’accueille que des matériaux inertes. Un grillage a été posé sur la limite de propriété pour éviter que les enfants qui lugent en hiver ne se blessent sur les tas de cailloux. Le recourant et son père insistent sur leur bonne foi et sur le souhait qu’ils ont eu de faire toutes les constructions dans le respect de la loi.

Le syndic explique que le nouveau plan directeur en cours d’adoption prévoit de transformer cette partie de zone agricole en zone artisanale, la commune manquant de zones artisanales. Au vu de la récente révision de la LAT notamment, la date d’entrée en vigueur de ce nouveau plan directeur n’est pas encore prévisible. Pour ce qui concerne le plan d’affectation de Huémoz, qui a quinze ans, il n’est pas urgent de le réviser, mais le syndic confirme que, lorsque ce sera le cas, la commune a clairement l’intention d’agrandir la zone artisanale.

Le représentant du SDT explique que la remise en état impliquerait également de déplacer en limite de zone artisanale le grillage qui n’a pas sa place en zone agricole. Il faudrait utiliser de la semence de pâturage. Il n’est en revanche pas nécessaire de reconstituer le niveau exact du terrain naturel avant aménagement.

Interrogés sur les coûts de remise en état, le recourant et son père invoquent un montant de 40'000 francs environ pour l’évacuation des cailloux, des déchets et du gravier, l’acheminement de terre végétale et le réensemencement. Ils s’inquiètent de savoir où ils pourront entreposer notamment les cailloux, qu’ils récupèrent sur certains chantiers avant de les utiliser sur d’autres chantiers. Une partie de leur halle est mise gratuitement à disposition des remontées mécaniques, ce qui ne sera peut-être plus possible s’ils doivent l’utiliser pour entreposer ce qui se trouve actuellement en zone agricole. Le représentant du SDT ne met pas en doute le montant avancé par le recourant pour les travaux de remise en état et de réensemencement.

Le permis de construire de 2005 prévoyait qu’un plan des aménagements extérieurs devait être soumis à la commune. Aucune trace n’est trouvée de ce plan.

Le recourant s’étonne de ce que de nombreux dépôts analogues au sien existent à d’autres endroits sur le territoire communal et que personne n’intervienne à leur encontre".

H.                               Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) La procédure d'enquête publique et de délivrance du permis de construire est régie par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) ainsi que par le règlement d'application de cette loi (RLATC; RSV 700.11.1). Selon l’art. 123 LATC, les décisions cantonales comportant les délais et les voies de recours sont communiquées à la municipalité, qui les notifie selon les articles 114 à 116 LATC; une copie de la notification est adressée au département. Il résulte de l'art. 114 al. 1 LATC que la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis de construire, dans les 40 jours dès le dépôt de la demande de permis conforme aux exigences légales et réglementaires et des pièces qui doivent l'accompagner, ou dès le profilement exécuté si celui-ci a été exigé après la demande de permis, délai réduit à 20 jours s'il n'y a pas eu d'enquête publique. Lorsque l'autorisation ou l'approbation cantonale doit être requise, les délais prévus au premier alinéa ne courent que dès la réception de la décision cantonale (al. 2).

Selon l’art. 95 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours au Tribunal cantonal s’exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqué. Les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire. Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions rendues en grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme. La notification doit dans tous les cas intervenir par écrit (art. 44 al. 1 et al. 2 LPA-VD).

b) Dans le cas présent, le recours n'a été interjeté que le 18 mars 2013 contre la décision rendue par le SDT plus de quatre mois auparavant, soit le 6 novembre 2012. Cela tient au fait que la municipalité n'a ni statué sur la demande de permis de construire, ni notifié immédiatement au recourant, sous pli recommandé ou par acte judiciaire comme l'exige l'art. 44 al. 1 LPA-VD, la décision du SDT intégrée dans la synthèse CAMAC. Elle a tout d’abord, le 20 novembre 2012, adressé en copie au recourant la synthèse CAMAC avec une copie de son propre courrier au département déplorant la décision prise, sans statuer sur la demande de permis, puis, par courrier du 9 janvier 2013, a rappelé au recourant les termes de la décision du SDT, mais toujours sans statuer sur la demande de permis. Le 18 février 2013 seulement, elle a procédé à une notification formelle du refus du permis de construire.

Les deux avis du 20 novembre 2012 et du 9 janvier 2013 doivent à tout le moins être considérés comme des notifications irrégulières qui ne peuvent entraîner aucun préjudice pour les parties. Il reste qu'une notification viciée n'est pas dépourvue de conséquences, dans la mesure où le destinataire d'un tel envoi reste tenu pour sa part par le principe général de la bonne foi.

La protection des parties est suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité. Il y a donc lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation du vice de forme (ATF 122 I 97 consid. 3a/aa p. 99, 111 V 149 consid. 4c p. 150 et les références; ZB1 95/1994 p. 530 consid. 2; Jean-François Egli, La protection de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 231 sv). Cela signifie notamment qu'une décision, fut-elle notifiée de manière irrégulière, peut entrer en force si elle n'est pas déférée au juge dans un délai raisonnable (SJ 2000 I 118 consid. 4).

En l’occurrence, le courrier de la municipalité du 20 novembre 2012 pouvait en toute bonne foi être interprété par le recourant, qui n’était alors pas représenté par une mandataire professionnel, comme une simple information transmise dans le cadre d’un litige opposant la commune au SDT. On ne pouvait attendre de sa part qu’il comprenne qu’il devait attaquer le document joint au courrier de la municipalité s’il entendait contester le refus du SDT. Pour ce qui concerne ensuite la communication de la municipalité du 9 janvier 2013, il faut relever que l’avocat du recourant a expressément demandé à la municipalité que son courrier du 5 février 2013 soit considéré comme un recours. Il a d’ailleurs formulé des conclusions à l’encontre de la décision du SDT. Or la municipalité a manifestement considéré que sa communication du 9 janvier 2013 ne constituait pas une décision, puisqu’elle a notifié formellement sa décision de refus du permis de construire le 18 février 2013, avec indication cette fois des voie et délai de recours. Le recours du 18 mars 2013 doit ainsi être considéré comme interjeté en temps utile et, partant, est recevable.

2.                                Il ressort des écritures (cf. courrier du 5 février 2013 et recours, ch. 12 et conclusions) et des déclarations faites lors de l’audience que le recourant ne conteste pas le refus du permis de construire un mur sur sa parcelle. Reste ainsi seule litigieuse la question de l’ordre de remise en état du SDT.

a) Selon l'art. 14 LAT, les plans d'affectation doivent régler le mode d'utilisation du sol en délimitant en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. Le permis de construire est délivré si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé, le droit fédéral et le droit cantonal pouvant poser d'autres conditions (art. 22 LAT). À l'intérieur de la zone à bâtir, c'est le droit cantonal qui règle les exceptions (art. 23 LAT). En revanche, les exceptions prévues hors de la zone à bâtir sont régies par le droit fédéral (art. 24 ss LAT). Les cantons règlent la compétence et la procédure (art. 25 al. 1 LAT), ce que le canton de Vaud a fait en désignant la municipalité comme autorité compétente pour délivrer le permis de construire (art. 104 LATC). Le droit fédéral impose en outre, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'intervention d'une autorité cantonale (en l'occurrence le département cantonal en charge de l'aménagement du territoire, art. 81 LATC). C'est cette autorité cantonale qui décide si les projets de construction situés hors de la zone à bâtir sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT).

b) Pour se prononcer sur le bien-fondé de la décision attaquée, il convient en premier lieu d’examiner si les activités mises en cause peuvent être autorisées en application de l’art. 16a LAT comme conformes à l’affectation de la zone agricole. Cet article dispose ce qui suit:

"¹ Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3.

^1bis Les constructions et installations nécessaires à la production d'énergie à partir de biomasse ou aux installations de compost qui leur sont liées peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées dans une exploitation agricole si la biomasse utilisée est en rapport étroit avec l'agriculture et avec l'exploitation. Les autorisations doivent être liées à la condition que ces constructions et installations ne serviront qu'à l'usage autorisé. Le Conseil fédéral règle les modalités.

² Les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone. Le Conseil fédéral règle les modalités.

³ Les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification".

En l’espèce, le recourant ne soutient pas qu’il exercerait sur la partie agricole de sa propriété une activité conforme à l’affectation de la zone agricole. Il a admis, et cela a été constaté lors de l’inspection locale, qu’il utilisait ce secteur pour entreposer des matériaux et pour manœuvrer avec ses machines de chantier ainsi que comme aire de stationnement. Il s’agit d’activités qui ne répondent à aucun besoin agricole et ne satisfont donc pas aux conditions de l’art. 16a LAT.

Le recourant se réfère encore à l’art. 43 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), qui met en œuvre l’art. 37a LAT, se rapportant aux constructions et installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone, et définit les conditions auxquelles sont autorisés les changements d'affectation de telles constructions érigées avant le 1^er janvier 1980 ou devenues contraires à l'affectation de la zone en raison d'une modification du plan d'affectation. Cette disposition n’est pas applicable dans la présente affaire, la halle n’étant ni antérieure au 1^er janvier 1980 ni devenue contraire à l'affectation de la zone en raison d'une modification du plan d'affectation.

Enfin, le recourant déplore que la zone agricole n’ait pas été déterminée de manière plus adéquate, en se référant à l’art. 16 al. 2 LAT. Ce grief n’est pas recevable dans le cadre d’un recours déposé contre un refus de permis de construire ou un ordre de remise en état.

3.                                a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. arrêt AC.2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 3a; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (arrêt AC.2012.0034 précité consid. 3a et les références). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. Le respect du principe de la proportionnalité exige qu'il soit procédé à une pesée des intérêts public et privé opposés (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité (arrêt AC.2012.0034 précité consid. 3a).

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). En ce qui concerne l'intérêt public lésé, l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40); l'intérêt public à empêcher toute construction illicite hors de la zone à bâtir l'emporte manifestement sur l'intérêt du constructeur à conserver les locaux supplémentaires non autorisés (ATF 1A.161/2004 du 1^er février 2005 consid. 4).

b) En l’occurrence, comme cela a été dit ci-dessus, tant le terrassement du sol que l’utilisation du terrain comme site de stockage de matériaux de construction divers et comme aire de stationnement n’ont pas lieu d’être en zone agricole. Le recourant a porté atteinte à un intérêt public important, à savoir le principe de la séparation entre zone à bâtir et zones inconstructibles, de sorte que la dérogation à la règle ne saurait être considérée comme mineure.

Le recourant se prévaut de sa bonne foi, en particulier du fait qu’il a obtenu l’autorisation de construire une halle implantée en limite de zone artisanale et qu’il a besoin de la partie située en zone agricole, à l’arrière de la halle, pour y entreposer des matériaux et effectuer des manœuvres avec ses machines. Cet argument est compréhensible. Il revenait toutefois à l’architecte ayant conçu la halle de tenir compte de cet élément. L’architecte ne pouvait ignorer que l’équipement lié à la zone à bâtir doit en principe être réalisé à l’intérieur de celle-ci et aurait dû tenir compte du dégagement nécessaire autour de la halle lors de son implantation. On rappellera à cet égard que le permis de construire la halle mentionnait expressément que les aménagements extérieurs (terrasses notamment) devraient faire l’objet d’une demande d’autorisation auprès de la municipalité. Selon la jurisprudence, un propriétaire ne peut valablement se prévaloir du fait que les manquements incriminés sont imputables à son mandataire pour demander à l'autorité de tolérer un état contraire au droit (arrêts AC.2008.0084 du 27 novembre 2008 consid. 2d et les références citées). Le tribunal a considéré que même des recourants qui avaient sans doute été induits en erreur par leurs cocontractants ne pouvaient pas invoquer leur propre bonne foi pour s’opposer à une demande de régularisation (arrêt AC.2006.0031 du 16 mai 2007 consid. 3, résumé in Benoît Bovay /Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire, Jurisprudence rendue en 2007 par le Tribunal administratif du canton de Vaud, RDAF 2008 I, p. 215 ss n° 90). Le recourant ne peut dès lors pas se prévaloir de sa propre bonne foi dans le cadre de la pesée des intérêts en présence.

Quant à l'autorité municipale, le fait qu’elle se soit déclarée favorable au projet litigieux ne saurait équivaloir à une quelconque autorisation. En outre, la compétence pour statuer sur les constructions hors zone à bâtir appartient à l'autorité cantonale. Le recourant ne peut ainsi déduire aucun argument de l'attitude de l’autorité municipale.

En ce qui concerne le coût de la remise en état, le recourant a fait valoir lors de l’inspection locale un montant de l'ordre de 40'000 francs. A supposer que ce chiffre soit exact – étant précisé qu'il semble très élevé eu égard aux travaux à réaliser et quand bien même il n’a pas été contesté par le SDT –, il ne paraît pas excessif au regard de l'intérêt public poursuivi, même s'il est relativement important.

c) Le recourant se plaint enfin de ne pas savoir avec quelle qualité de végétation, avec quelles exigences d’entretien et pour quelle durée il doit réensemencer son terrain.

La jurisprudence relative à l’art. 42 al. 1 LPA-VD exige des décisions administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissable les points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur destinataire, ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées (GE.2009.0250 du 8 août 2011 consid. 4; AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 2; AC.2009.0143 du 24 novembre 2009 consid. 2). Il n'appartient pas au tribunal, dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité, ainsi que de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD), de donner à une décision contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue et de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (arrêts AC.2011.0167 du 17 décembre 2012 consid. 1a/bb; GE.2012.0039 du 25 mai 2012 consid. 1; AC.2011.0216 du 26 mars 2012 consid. 2b; AC.2011.0009 du 19 octobre 2011 consid. 2).

Dans le cas présent, la décision s’avère assez précise, l’absence d’indication quant à la semence devant être employée et aux conditions d’entretien laissant une certaine marge d’appréciation au recourant mais ne l’empêchant pas d’exécuter la décision. Au surplus, la question a été évoquée en cours d’audience comme le relate le compte-rendu établi à cette occasion : "Le représentant du SDT explique que la remise en état impliquerait également de déplacer en limite de zone artisanale le grillage qui n’a pas sa place en zone agricole. Il faudrait utiliser de la semence de pâturage. Il n’est en revanche pas nécessaire de reconstituer le niveau exact du terrain naturel avant aménagement".

4.                                Tant le recourant que l’autorité communale ont déploré que la demande de remise en état vise une zone qui, selon le plan directeur communal en cours d’élaboration, sera transférée en zone artisanale.

L'effet anticipé des plans et règlements en voie d’élaboration fait l’objet de dispositions distinctes en droit cantonal selon le stade d’avancement de la procédure. L’art. 77 LATC a la teneur suivante:

"¹ Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

² L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

³ Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

⁴ Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

⁵ Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département".

L'art. 79 LATC prévoit ce qui suit dès l’ouverture de l’enquête publique:

"¹ Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

² L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus".

Les termes des articles 77 et 79 LATC indiquent que ces dispositions ont un effet paralysant (négatif), c’est-à-dire qu’elles ont pour but d’empêcher la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur et non conforme au droit futur. Elles ne visent en revanche pas à autoriser des constructions ou affectations non conformes au droit en vigueur, comme cela serait le cas en l’espèce. Au demeurant, pour ce qui concerne la zone agricole, la question est réglée par le droit fédéral qui ne prévoit pas d’"autorisation provisoire" pour des constructions non conformes à l’affectation de la zone.

5.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaqués. Il appartiendra au SDT de fixer un nouveau délai d'exécution pour les mesures de remise en état énumérées dans la décision du 6 novembre 2012.

Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 sur les frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV.173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge du recourant débouté. Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service du développement territorial du 6 novembre 2012 est confirmée.

III.                                Les frais de la cause, arrêtés à 3’000 (trois mille) francs, sont mis à la charge du recourant.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 3 juillet 2013

 

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.