TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 novembre 2013

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; MM. Eric Brandt et Pierre Journot, juges.

Recourants

Teresa CIVITILLO, à Berolle, représentée par Maître Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

Raffaele CIVITILLO, à Berolle, représenté par Maître Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Berolle, représentée par Maître Dominique-Anne KIRCHHOFER, avocate à Morges,

Objet	permis de construire
	Recours Teresa et Raffaele CIVITILLO c/ décision de la Municipalité de Berolle du 12 mars 2013 - pose d'une isolation périphérique du bâtiment ECA no 54 sur la parcelle no 52 de la commune de Berolle

Vu les faits suivants

A. Teresa et Raffaele Civitillo sont copropriétaires, chacun pour une demie, des parcelles nos 35 et 52 du registre foncier de la commune de Berolle, situées à l’ouest, respectivement à l’est du Chemin du Pré au Maire de cette commune. Ces biens fonds sont sis en zone de village selon le plan partiel d’affectation «Berolle-Village» (ci-après: PPA) et le règlement communal sur l’aménagement du territoire et les constructions (ci-après: RCATC) approuvés par le Conseil d’Etat du canton de Vaud le 8 septembre 1989. Sur la parcelle no 52 est érigé le bâtiment ECA no 54 dont la façade ouest longe le chemin du Pré au Maire et coïncide avec la limite des constructions fixée par le PPA.

B. Le 14 mai 2012 , Teresa et Raffaele Civitillo ont adressé à la Municipalité de Berolle (ci-après: la municipalité) une demande d’autorisation portant sur divers travaux concernant la parcelle no 52, notamment: l’introduction de gaz et d’eau réseau dans la cave du bâtiment ECA no 54; l’ouverture du chemin du Pré au Maire afin de réaliser ces travaux, de poser un drainage le long de la façade ouest et de le raccorder au réseau des eaux claires, ainsi que de traverser la route en vue de raccorder le jardin au réseau d’eau existant, d’apporter l’électricité au garage et de se raccorder au téléréseau; créer une sortie en toiture pour une nouvelle chaudière à gaz; agrandir les deux fenêtres du premier étage sur la façade est; poser une isolation périphérique. Par courrier du 22 mai 2012, la municipalité a informé les époux Civitillo qu’elle autorisait les diverses demandes de raccordement au gaz, à l’eau et à l’électricité, ainsi que les travaux de fouille et de remise en état de la route par une entreprise agréée et reconnue par la municipalité, tout comme le drainage de la façade ouest effectué en même temps que les travaux précités. S’agissant de l’agrandissement des fenêtres sur la façade est, la municipalité exigeait une mise à l’enquête publique en indiquant aux propriétaires la marche à suivre. Pour ce qui est de l’isolation périphérique, elle souhaitait se rendre sur place afin de pouvoir étudier sa faisabilité côté chemin du Pré au Maire. Le 29 mai 2012, les époux Civitillo ont déposé un dossier d’enquête publique concernant les fenêtres sur la façade est.

C. Par lettre du 21 juin 2012, la municipalité les a informés qu’après avoir consulté son bureau conseil, la Préfecture, le Voyer du 2^ème arrondissement et une juriste, les membres de la municipalité s’étaient rendus sur place et constaté que la pose d’une isolation périphérique avec empiètement sur le domaine public engendrerait un risque d’accrochage dans la mesure où, au droit des angles de la façade ouest de la maison des époux Civitillo, le Chemin du Pré au Maire n’était pas large et de grosses machines agricoles pouvaient y circuler. Elle ne souhaitait pas en outre créer de précédent craignant d’autres demandes similaires. Ces raisons avaient conduit la municipalité, dans sa séance du 11 juin 2012, à décider de refuser l’empiètement sur le domaine public. Pour le surplus, la municipalité demandait des compléments de dossier pour les autres travaux envisagés.

D. Dans un courrier du 9 juillet 2012, Teresa et Raffaele Civitillo, se référant à la décision prise par la municipalité dans sa séance du 11 juin 2012 et «sans vouloir contester [cette] décision», faisaient valoir que, conseil pris auprès d’un architecte, l’isolation périphérique nouvelle d’un bâtiment existant pouvait être posée dans les espaces réglementaires séparant les constructions de la limite de propriété selon l’art. 97 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) et que, mesures prises en se basant sur les bornes du géomètre, un espace utile de 5 cm existait au point le plus étroit. Ils en déduisaient pouvoir poser l’isolation litigieuse dans l’épaisseur de la limite de propriété sans autre autorisation. Les époux Civitillo s’interrogeaient finalement sur la décision de la municipalité au vu de la volonté de la Confédération et du canton d’encourager les économies d’énergie en allouant des subventions aux propriétaires. Par envoi du 27 juillet 2012, la municipalité a indiqué à Teresa et Raffaele Civitillo avoir décidé de maintenir sa décision comme notifiée dans sa lettre du 21 juin 2012. Elle précisait en outre que l’art. 97 LATC n’était pas applicable au cas d’espèce, s’agissant d’un empiètement sur le domaine public et non d’un espace réglementaire séparant le bâtiment concerné de la limite de propriété.

E. Le 31 janvier 2013, Teresa et Raffaele Civitillo, par la plume de leur conseil, se sont adressés à la municipalité afin que celle-ci reconsidère sa décision en faisant valoir qu’une isolation intérieure à la place d’une isolation périphérique créerait des ponts de froid et serait ainsi inefficace, que les trois quarts de l’isolation périphérique seraient posés, plans de géomètre à l’appui, sur la parcelle no 52, que la façade de l’immeuble était penchée à cet endroit à l’opposé de la route, et que, par conséquent, l’impact sur le domaine public serait minime, l’art. 29 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01) permettant en outre à la municipalité d’autoriser un tel empiètement à titre d’usage privatif du domaine public. Par courrier du 12 mars 2013, la municipalité a indiqué avoir décidé, dans sa séance du 25 février 2012, ne pas revenir sur sa décision prise en séance du 11 juin 2012 pour les motifs déjà énoncés.

F. Teresa et Raffaele Civitillo ont formé recours contre cette décision de la municipalité du 12 mars 2013 par acte du 26 avril 2013. S’agissant de la recevabilité du recours, ils ont fait valoir que la décision du 21 juin 2012, qui n’indique pas les voies et les délais de recours, leur a été notifiée sous pli simple. N’étant pas juristes de profession, ils n’ont pas pu identifier clairement qu’il s’agissait d’une décision susceptible de recours. Ils se sont néanmoins adressé à la municipalité dans le délai de recours, soit par courrier du 9 juillet 2012 en s’opposant à la décision entreprise; la municipalité aurait dû alors transmettre ce courrier à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) comme objet de sa compétence. Les recourants mènent le même raisonnement s’agissant du deuxième courrier de la municipalité du 27 juillet 2012 confirmant la décision du 21 juin 2012. Ils estiment enfin que par courrier de leur conseil du 31 janvier 2013, ils ont apporté à la municipalité des éléments nouveaux justifiant la reconsidération de la décision initiale. Sur le fond, les recourants reprennent l’argumentation contenue dans le courrier de leur conseil précité (cf. let. E ci-dessus) et concluent à l’annulation de la décision entreprise, respectivement à sa réforme dans le sens de l’octroi de l’empiètement sur le domaine public requis.

G. La municipalité a deposé sa réponse et produit son dossier le 6 juin 2013. Elle conclut à l’irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté, subsidiairement à son rejet et à la confirmation de sa décision du 21 juin 2012. Les recourants ont déposé des déterminations complémentaires le 8 juillet 2013. Par courrier de leur conseil du 16 octobre 2013, ils requièrent la mise en œuvre d’une inspection locale.

H. La cour a statué par voie de circulation. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Se pose d’abord la question de la recevabilité du recours.

a) Selon l’art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l’art. 42 al. 1 let. f de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), qui dispose que la décision contient l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente pour en connaître. D’après un principe général du droit, protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d’une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202; 131 I 153 consid. 4 p. 158; 127 II 198 consid. 2c p. 205, et les arrêts cités; CR.2012.0072 du 26 février 2013; GE.2010.84 du 22 février 2011).

Toutefois, l’art. 5 al. 3 in fine Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, lorsque l’indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu’il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d’une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d’un avocat ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit.; ATF 119 IV 330 consid. 1c). Une plus grande sévérité serait de mise à l’endroit d’un homme de loi qu’à l’égard d’un simple particulier (ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299).

Le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence de l’administration relative à l’indication des voies et délais de recours. Il n’est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la sécurité du droit qu’un prononcé puisse être remis en question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du cas, le recourant n’est plus admis à s’en prévaloir (cf. ATF 104 V 162 consid. 3 ; 102 Ib 91 consid. 3; AC.2010.0113 du 13 avril 2011; PS.2008.064 du 27 janvier 2009 consid. 3a).

b) En l’espèce, la décision du 21 juin 2012 signifie clairement aux recourants que, dans «sa séance du 11 juin 2012, la Municipalité a pris la décision de ne pas (…) accorder de droit quant à cet empiètement» pour des raisons de sécurité du trafic (largeur du chemin, risque d’accrochage des véhicules agricoles) et d’égalité de traitement (crainte de demandes similaires). Dans leur courrier du 9 juillet 2012, les recourants se réfèrent expressément à la «décision (…) prise lors de [la] séance du 11 juin dernier» en indiquant que «sans vouloir contester [cette] décision et tout en comprenant [ses] raisons», ils pourraient poser l’isolation périphérique dans l’épaisseur de la limite de propriété sans autre autorisation. Enfin, les recourants ne peuvent «[s’]empêcher de [s’]interroger sur la décision de [la] municipalité» au vu de la politique d’encouragement aux économies d’énergie de la Confédération et du canton.

Contrairement à ce que soutiennent les recourants, ce courrier ne saurait être interprété comme étant un recours contre la décision du 21 juin 2012, clairement identifiée comme telle. Au contraire, sa teneur est sans ambiguïté et montre que les recourants n’entendaient pas contester la décision querellée dont ils comprenaient les raisons. La municipalité n’avait dès lors pas à transmettre d’office cet acte à la CDAP comme objet de sa compétence. Si la volonté des recourants était de persister dans leur demande d’empiètement sur le domaine public, ils auraient pu et dû le faire au plus tard à réception du courrier de la municipalité du 27 juillet 2012 confirmant la décision précitée. Or, ce courrier est resté sans réaction de leur part jusqu’à l’intervention de leur conseil du 31 janvier 2013, soit plus de six mois après la confirmation de la décision entreprise. Les recourants demandent par ailleurs expressément une «reconsidération» de la décision du 21 juin 2012 sur la base d’un plan de géomètre tendant à démontrer que l’impact de l’emprise sur le domaine public serait moindre que ce qui avait été envisagée initialement.

Il résulte de ce qui précède que nonobstant le fait que la décision de la municipalité du 21 juin 2012 n’indique pas les voies et les délais de recours, elle était reconnaissable et reconnue comme telle par les recourants qui ont délibérément choisi de ne pas la contester. L’intervention de leur conseil plus de six mois après que la municipalité ait décidé de ne pas revoir sa position pour les motifs déjà invoqués est manifestement tardive et n’est pas compatible avec les principes de la confiance et de la bonne foi. Le courrier de la municipalité du 27 juillet 2012 informant les recourants du maintien de sa décision du 21 juin 2012 ne constitue au demeurant pas une nouvelle décision susceptible de recours. La CDAP a déjà jugé que les courriers de l’autorité qui se bornent à répéter et expliquer la motivation déjà donnée à suffisance lors d’un refus initial ne rouvrent pas de nouvelles voies de recours. On ne saurait admettre qu’un justiciable puisse prolonger indéfiniment le délai de recours en requérant sans cesse de l’autorité de revoir sa position déjà clairement exprimée, alors qu’il ne fait pas valoir de nouveaux éléments (cf. notamment arrêt GE.2006.0072 du 19 avril 2007).

c) Le recours doit dès lors être déclaré comme irrecevable en tant qu’il est dirigé contre la décision de la municipalité du 21 juin 2012 ou contre son courrier du 27 juillet 2012.

2. Reste à examiner si le courrier de l’autorité intimée du 12 mars 2013 faisant suite à la demande du conseil des recourants du 31 janvier 2013 tendant à ce que la municipalité «reconsidère sa décision» constitue une nouvelle décision susceptible de recours.

a) L'art. 64 LPA-VD régit la procédure de réexamen devant l'autorité de première instance de la manière suivante :

"Art. 64 Principes

1 Une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision.

2 L'autorité entre en matière sur la demande:

a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors, ou

b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou

c. si la première décision a été influencée par un crime ou un délit."

La jurisprudence du Tribunal fédéral a également déduit des garanties générales de procédure ancrées à l’art. 29 al.1 et 2 Cst. l’obligation pour l’autorité administrative de se saisir d'une demande de nouvel examen dans deux cas : lorsque les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis que la première décision a été prise et lorsque le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou dont il n’avait pas alors la faculté - juridiquement ou de fait - ou un motif suffisant de se prévaloir (ATF 136 II 177 consid. 2.1; 127 I 133 consid. 6 124 II 1 consid. 3a; 113 Ia 146 consid. 3a).

Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, l’autorité refuse d’entrer en matière sur une demande de réexamen, car elle estime que les conditions requises ne sont pas réunies, l’administré ne peut pas remettre en cause, par la voie d’un recours, la première décision sur laquelle l’autorité a refusé de revenir. Il peut seulement faire valoir que l’autorité concernée a nié à tort l’existence des conditions justifiant un réexamen (cf. ATF 113 Ia 146 consid. 3c p. 153s). Les demandes de réexamen ne sauraient en effet servir à remettre continuellement en cause des décisions administratives entrées en force de chose décidée (cf. ATF 127 I 133 consid. 6 p. 138 in fine, 120 Ib 42 consid. 2b p. 46/47 et les références citées).

b) Le courrier du conseil des recourants du 31 janvier 2013 doit ainsi être interprété comme étant une demande de réexamen de la décision de l'autorité intimée du 21 juin 2012. Il convient alors de déterminer si les conditions d’un réexamen au sens de l’art. 64 al. 2 LPA-VD et de la jurisprudence précitée sont remplies en l’espèce. A ce titre, les recourants invoquent des faits qui justifieraient selon eux un nouvel examen et requièrent à titre de mesure d’instruction la tenue d’une inspection locale.

aa) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves pour autant que celles-ci soient requises dans les formes prévues par le droit cantonal et qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 97 consid. 2b p. 102). L'autorité peut donc se livrer à une appréciation anticipée de la pertinence du fait à prouver et de l'utilité du moyen de preuve offert et, sur cette base, refuser de l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'être entendu que si l'appréciation à laquelle elle a ainsi procédé est entachée d'arbitraire (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les arrêts cités; sur la notion d'arbitraire, voir ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17). Ces principes s'appliquent également à la tenue d'une inspection locale en l'absence d'une disposition cantonale qui imposerait une telle mesure d'instruction (ATF 120 Ib 224 consid. 2b p. 229; 112 Ia 198 consid. 2b p. 202).

En l’espèce, les faits invoqués par les recourants à l’appui de leur demande de réexamen ne sont pas à proprement parler contestés par l’autorité intimée. On ne voit dès lors pas en quoi une inspection locale serait utile et déterminante pour l’issue du litige, de sorte que cette requête doit être rejetée. Il s’agit plutôt de déterminer si les faits invoqués, en admettant qu’ils soient établis, justifient un réexamen de la décision du 21 juin 2012.

bb) Les recourants font pour l’essentiel valoir que l’emprise de l’empiètement sur le domaine public serait moins importante que ce qui avait été demandé à l’origine selon plans de géomètre établis postérieurement à la décision du 21 juin 2012, que le bâtiment penche du coté opposé à la route, ce qui en diminuerait également l’impact et qu’une isolation intérieure à la place de l’isolation périphérique litigieuse créerait des ponts de froid et la rendrait ainsi inefficace. Quoi qu’en disent les recourants, il ne s’agit à l’évidence pas ici d’un état de fait qui se serait modifié notablement depuis la décision entreprise (art. 64 al. 2 let. a LPA-VD), ni de faits ou moyens de preuve importants qu’ils ne pouvaient pas connaître lors de la première décision ou dont ils ne pouvaient pas ou n'avaient pas de raison de se prévaloir à cette époque (art. 64 al. 2 let. b LPA-VD). L’état de fait à la base de la décision entreprise n’a guère évolué et les recourants avaient tout loisir de faire des mesures précises lors de la demande initiale. La différence relative de la surface de l’empiètement sur le domaine public semble par ailleurs être sans pertinence sur la décision de la municipalité du 21 juin 2012 dans la mesure où celle-ci s’est fondée sur une appréciation globale, sur place, des risques de circulation liés à l’étroitesse du Chemin du Pré au Maire et que la façade en question coïncide avec la limite des constructions selon le PPA sans égard à la limite de propriété qui laisserait quelques centimètres de disponible entre le front du bâtiment et le domaine public. C’est ainsi à juste titre que l’autorité intimée a refusé d’entrer en matière sur la demande de réexamen des recourants.

c) Le recours doit ainsi être rejeté dans la mesure où il est dirigé contre la décision du 12 mars 2013.

3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. La présente cause n’ayant pas occasionné une inspection locale, il y a lieu mettre à la charge des recourants un émolument de justice réduit (art. 45, 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). La municipalité a agi avec le concours d’un avocat; elle a droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge des recourants (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II. Un émolument de justice de 1’500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Teresa et Raffaele Civitillo, solidairement entre eux.

III. Teresa et Raffaele Civitillo sont débiteurs solidaires de la Municipalité de Berolle de la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 19 novembre 2013

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.