TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 décembre 2013

Composition

M. André Jomini, président; M. Christian-Jacques Golay et M. Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Carole Godat, greffière.

recourante

HELVETIA NOSTRA, à Montreux, représentée par Me Pierre CHIFFELLE, avocat à Vevey,

autorité intimée

Municipalité de Montreux,

constructrice

LE VALMONTIN SA, à Genève, représentée par Me Dan BALLY, avocat à Lausanne,

Objet	permis de construire
	Recours HELVETIA NOSTRA c/ décision de la Municipalité de Montreux du 9 avril 2013 - transformations intérieures, changement d'affectation du rez-de-chaussée, aménagement d'un appartement en lieu et place du tea-room sur la parcelle n° 5690 à Glion, propriété de LE VALMONTIN SA

Vu les faits suivants :

A. La société Le Valmontin SA est propriétaire de la parcelle n° 5690 à Glion, sur le territoire de la commune de Montreux. Selon le registre foncier, il se trouve sur cette parcelle de 595 m2 une habitation avec affectation mixte de 163 m2. Ce bâtiment est situé au centre du village, à côté du temple. Il est classé dans la zone à restructurer du plan général d'affectation de la commune (RPA 1972).

Ce bâtiment, construit en 1931, comporte cinq niveaux. A cause de la pente du terrain, l'accès depuis la rue s'effectue au niveau médian (niveau 3). Dans l'état actuel, les locaux ont la destination suivante:

Niveau 1 (rez inférieur) - Partie nord: laboratoire de boulangerie désaffecté. Partie sud: appartement de trois pièces, non occupé, avec accès au jardin.

Niveau 2 – Partie nord: chambres, non occupées, couloir et sanitaires, ainsi que les w.-c. pour les clients du tea-room. Partie sud: appartement de trois pièces, non occupé.

Niveau 3 – Sur toute la surface, tea-room et boulangerie, désaffectés, avec terrasse extérieure

Niveau 4 – Sur toute la surface, appartement non occupé.

Niveau 5 (combles) – Chambres non occupées et sanitaires.

B. Le 16 mai 2012, Le Valmontin SA a déposé une demande de permis de construire pour des travaux de transformation et de rénovation de son bâtiment, décrits ainsi: "transformation intérieure, changement d'affectation du rez-de-chaussée, aménagement d'un appartement en lieu et place d'un tea-room". Il s'agit de rénover les appartements existants, en modifiant certains éléments intérieurs (salles de bains, w.-c. notamment) et d'affecter à l'habitation les locaux qui avaient auparavant une utilisation commerciale (boulangerie, tea-room), en créant par ailleurs de nouveaux accès depuis l'extérieur et en réduisant la surface de la terrasse du niveau 3. Après travaux, le bâtiment devrait comprendre deux logements de 1,5 à 2 pièces, trois logements de 3 pièces et un appartement de 3,5 à 4 pièces en duplex. En somme, il serait créé un petit logement dans la partie nord des niveaux 1 et 2, un logement sur la totalité du niveau 3, et un duplex aux niveaux 4 et 5, les deux logements de 3 pièces dans la partie sud des niveaux 1 et 2 étant simplement rénovés. .

Le projet a été mis à l'enquête publique du 26 septembre au 25 octobre 2012. Helvetia Nostra a formé opposition.

L'Unité logement du Département de l'intérieur a délivré l'autorisation spéciale requise en vertu de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV 840.15). Cet organe a fixé comme condition que "les deux logements de 3 pièces rénovés/transformés des niveaux 1 et 2 et le 3,5/4 pièces en duplex des niveaux 4 et 5 sont soumis à un contrôle [des loyers] d'une durée de trois ans à compter la première mise en location; […] en revanche, les deux appartements de 1,5/2 pièces et le 3 pièces créés dans les surfaces commerciales sont libres de tout contrôle administratif fondé sur la LDTR". Le contrôle administratif des loyers a été imposé "compte tenu de la pénurie qui sévit […] à Montreux (0.64 % de vacance, soit 93 logements vacants sur 14'510 logements selon les chiffres disponibles)". Cette autorisation spéciale figure dans la "synthèse CAMAC" du 16 novembre 2012.

La Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire requis le 9 avril 2013 (permis n° 10139). Simultanément, elle a rejeté l'opposition de Helvetia Nostra.

C. Le 6 mai 2013, Helvetia Nostra a recouru au Tribunal cantonal contre l'octroi du permis de construire par la municipalité. Elle conclut à l'annulation de la décision du 9 avril 2013. Elle se plaint d'une violation de l'art. 75b Cst., qui restreint la construction de résidences secondaires et elle invoque cette disposition constitutionnelle dans la mesure où elle vise à "assurer une meilleure protection du paysage sur les territoires concernés" et à "éviter que le paysage continue d'être défiguré par des constructions érigées aux fins de servir de résidences secondaires".

Dans sa réponse du 27 mai 2013, Le Valmontin SA conclut au rejet du recours. Dans sa réponse du 13 août 2013, la municipalité expose que la société propriétaire "entre en matière pour inscrire une mention au registre foncier au sens de l'art. 6 de l'ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires [RS 702] afin d'assurer que seuls des logements en résidences principales seront aménagés dans le cadre du permis de construire délivré le 9 avril 2013". Helvetia Nostra a fait valoir, le 20 août 2013, que l'autorisation de construire ne comportait pas expressément la condition impérative obligeant à utiliser la nouvelle résidence en tant que résidence principale.

La municipalité a précisé, le 30 août 2013, qu'elle serait prête à compléter sa décision du 9 avril 2013 par l'adjonction prévue par l'ordonnance sur les résidences secondaires si une entente pouvait être trouvée sur ce point entre la recourante et la constructrice. La recourante a fait valoir, le 2 octobre 2013, que le projet ne satisfaisait pas selon elle aux exigences de l'ordonnance précitée du Conseil fédéral.

D. La Cour de droit administratif et public a procédé à une inspection locale le 2 décembre 2013, en présence des parties.

Considérant en droit :

1. La décision d’octroi du permis de construire, prise par la municipalité, et donc de rejet des oppositions, est une décision susceptible de recours au sens de l’art. 74 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), par renvoi de l’art. 99 LPA-VD. La qualité pour agir est définie à l’art. 75 LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD); elle est reconnue à une personne qu'une loi autorise à recourir (let. b). C'est le cas des organisations reconnues de protection de la nature et du paysage, au sens de l'art. 12 al. 1 let. b de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), dont Helvetia Nostra fait partie, lorsque la contestation porte sur une autorisation de construire une résidence secondaire dans le champ d'application de l'art. 75b Cst. (cf. ATF 139 II 271). Le recours a été déposé en temps utile, selon les formes prescrites (art. 76, 77 et 79 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.

2. Le projet litigieux porte sur la rénovation et la création de locaux résidentiels, sur le territoire d'une commune où s'applique en principe le régime de l'art. 75b Cst., entré en vigueur le 11 mars 2012 (selon le premier alinéa de cette norme, "les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune"), parce que la proportion de résidences secondaires dans la commune est supérieure à 20 % (cf. art. 1 al. 2 et annexe de l'ordonnance sur les résidences secondaires). L'autorisation de construire n'impose pas l'utilisation des appartements comme lieux de résidence principale et la clause qui figure dans le permis à propos de la limitation des résidences secondaires ("Le présent permis de construire est délivré sous réserve de l'application des dispositions d'exécution de l'art. 75b Cst.") n'a pas de véritable portée juridique.

a) D'après la jurisprudence, l'art. 75b al. 1 Cst., en relation avec la disposition transitoire de l'art. 197 ch. 9 al. 2 Cst., contient une interdiction de construire immédiatement applicable pour les résidences secondaires dans les communes où la proportion de 20 % est déjà atteinte ou dépassée; les permis de construire délivrés dès le 1^er janvier 2013 sont en principe nuls, tandis que ceux délivrés entre le 11 mars et le 31 décembre 2012 étaient annulables sur ce recours (ATF 139 II 243). Dans le cas particulier, la distinction entre la nullité et l'annulabilité n'a pas de portée pratique puisque le permis de construire en cause, du 9 avril 2013, fait l'objet d'un recours, recevable, auprès de la juridiction cantonale. Cela étant, les art. 75b Cst. et 197 ch. 9 al. 2 Cst. n'instituent qu'une interdiction provisoire de délivrer des autorisations de construire ("ein vorsorgliches Baubewilligungsverbot") jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation d'exécution ou, si elle n'a pas été adoptée d'ici au 11 mars 2014, de l'ordonnance du Conseil fédéral contenant les dispositions d'exécution nécessaires, conformément à ce que prévoit l'art. 197 ch. 9 al. 1 Cst. L'art. 75b Cst. doit en effet, en vertu du principe de la légalité, être concrétisé sur de nombreux aspects par des normes d'exécution, notamment à propos du changement d'affectation d'appartements existants, ou de l'agrandissement de résidences secondaires existantes (ATF 139 II 243 consid. 10.5).

b) Il n'a jamais été prétendu, ni dans les pièces du dossier, ni lors de l'inspection locale, que cet immeuble du centre de Glion, proche de la gare, dans une commune où les logements sont rares, aurait une autre vocation que celle d'abriter des locaux de résidence principale (en plus des locaux commerciaux ou artisanaux actuellement désaffectés). Les appartements disponibles étaient auparavant habités par des locataires et ils sont destinés à rester sur le marché locatif (cf. autorisation spéciale de l'Unité logement de l'administration cantonale); ils n'avaient pas été conçus ni utilisés comme des résidences secondaires ou logements de vacances.

Dans la mesure où le projet litigieux porte sur la rénovation d'appartements existants (modernisation des cuisines, salles de bain et w.-c., isolation, modification des cloisons intérieures, regroupement de pièces de deux appartements en un seul, création de nouveaux accès aux portes d'entrée des appartements), il nécessite certes un permis ou une autorisation de construire au sens de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et de l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11); il ne s'agit toutefois pas de construire de nouveaux appartements, ni de changer l'affectation de locaux existants. Le projet de la société propriétaire, pour ces locaux, n'est au demeurant pas d'en faire des résidences secondaires.

Ainsi, pour l'appartement de la partie sud du niveau 1, pour l'appartement et les chambres du niveau 2, pour l'appartement du niveau 4 et pour les chambres et annexes du niveau 5, comme les travaux ne consistent pas à créer de nouveaux locaux résidentiels ni à changer le type d'affectation résidentielle des locaux existants, la question de l'application des restrictions découlant de l'art. 75b Cst., à savoir de l'interdiction provisoire de délivrer des autorisations de construire, ne se pose pas. En d'autres termes, on ne se trouve pas dans le champ d'application du régime provisoire défini par la jurisprudence du Tribunal fédéral. Il en irait sans doute différemment si le projet consistait à rénover les appartements existants pour les convertir en résidences secondaires; dans cette hypothèse, il faudrait examiner si l'art. 3 de l'ordonnance sur les résidences secondaires, qui vise les cas de changement d'affectation (al. 1: "passer de résidence principale à résidence secondaire et inversement"), fixe des conditions ou des restrictions, et également si des conditions ou restrictions découlent directement de la Constitution. Vu la nature du projet, ces questions peuvent rester indécise.

c) Il reste donc à examiner si la transformation de locaux artisanaux ou commerciaux – le laboratoire de boulangerie de la partie nord du niveau 1, le commerce et tea-room du niveau 3 – en appartements, selon le permis de construire litigieux, peut être autorisée sans autre. La société propriétaire affirme qu'elle ne s'oppose pas à ce qu'une affectation comme locaux de résidence principale soit formellement imposée.

Autoriser la création de ces deux appartements, qui peuvent l'un et l'autre être considérés comme une "nouvelle résidence", sans fixer dans l'autorisation de construire l'obligation de les utiliser comme résidence principale serait en contradiction avec la règle de l'art. 6 al. 1 de l'ordonnance sur les résidences secondaires. Selon cette disposition, "dans l'autorisation de construire une nouvelle résidence, l'autorité compétente fixe l'obligation de l'utiliser conformément à l'art. 4, let. a ou b [de l'ordonnance]". Selon l'art. 4 de ladite ordonnance, dans les communes concernées, des autorisations ne peuvent être accordées que pour la construction de résidences qui seront utilisées comme résidence principale (let. a) ou qui seront mises à la disposition d'hôtes toute l'année en principe dans le cadre d'une structure d'hébergement organisée (let. b). En l'occurrence, c'est l'hypothèse de l'art. 4 let. a de l'ordonnance qu'il faut retenir. En conséquence, la municipalité aurait dû fixer, dans l'autorisation de construire du 9 avril 2013, l'obligation d'utiliser l'appartement de la partie nord du niveau 1 et l'appartement du niveau 3 comme résidence principale.

Avec cette clause de l'autorisation de construire, il est pris acte que la création des appartements litigieux est autorisable nonobstant l'interdiction provisoire de délivrer des autorisations de construire pour des résidences secondaires, découlant directement de l'art. 75b Cst. L'exigence de l'art. 6 al. 1 de l'ordonnance sur les résidences secondaires n'est, en tant que telle, pas contraire à l'art. 75b Cst. et la recourante ne prétend pas que d'autres clauses devraient figurer dans le permis de construire, en vue de garantir l'utilisation des deux nouveaux appartements comme résidence principale.

d) Cela étant, la recourante dénonce à juste titre une violation du droit fédéral, dans la mesure où le permis de construire litigieux ne comporte pas la clause précitée. Ses griefs doivent être admis dans cette mesure. En conséquence, la décision attaquée doit être réformée (cf. art. 90 LPA-VD) en ce sens que la condition suivante est ajoutée aux conditions du permis de construire:

"Le présent permis est délivré avec l'obligation d'utiliser l'appartement de la partie nord du niveau 1 (niveau inférieur, selon les plans mis à l'enquête) et l'appartement du niveau 3 (niveau médian) comme résidence principale".

e) L'art. 6 al. 2 de l'ordonnance sur les résidences secondaires prévoit que, dans l'autorisation de construire, l'autorité compétente "ordonne à l'office du registre foncier d'inscrire la mention "résidence principale" ou "résidence affectée à l'hébergement touristique qualifié" sur le feuillet de l'immeuble".

La mention au registre foncier ("Anmerkung" en allemand) est celle d'une restriction de droit public de la propriété. L'art. 962 al. 1 CC dispose ce qui suit à propos de telles mentions:

"La collectivité publique ou une autre entité qui accomplit une tâche d'intérêt public est tenue de faire mentionner au registre foncier la restriction, fondée sur le droit public, de la propriété d'un immeuble déterminé qu'elle a décidée et qui a pour effet d'en entraver durablement l'utilisation, de restreindre durablement le pouvoir du propriétaire d'en disposer ou de créer une obligation déterminée durable à sa charge en relation avec l'immeuble".

La restriction résulte d'une décision concrète et individuelle, affectant le propriétaire de l'immeuble (cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome II, 4^e édition, Berne 2012, p. 282). Elle n'a qu'un effet informatif (ibid, p. 283). L'existence et le contenu du rapport juridique en question sont donc indépendants de la mention (cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome I, 5^e édition, Berne 2012, p. 299). En l'occurrence, la mention prévue est celle d'une restriction fondée sur le droit public fédéral; il n'y a donc pas lieu de se référer au surplus à l'art. 129 de l'ordonnance du 23 septembre 2011 sur le registre foncier (ORF; RS 211.432.1), comme le fait le Conseil fédéral dans son Rapport explicatif relatif à l'ordonnance sur les résidences secondaires d'août 2012 (p. 15); cela concerne en effet les restrictions fondées sur le droit public cantonal.

Dans le cas particulier, la décision concrète pour laquelle il y a lieu de prévoir une information par le biais d'une mention selon l'art. 962 al. 1 CC est la décision d'autoriser les travaux de transformation du bâtiment concerné avec l'obligation d'utiliser l'appartement de la partie nord du niveau 1 et l'appartement du niveau 3 comme résidence principale (cf. supra, consid. 2d). Comme le permis de construire délivré le 9 avril 2013 ne contient pas l'ordre, donné au registre foncier, de faire mentionner cette restriction, les griefs de la recourante sont également admis partiellement dans cette mesure, et la décision attaquée doit être réformée par l'adjonction de la clause suivante: il est ordonné au registre foncier d'inscrire, sur le feuillet de l'immeuble n° 5690 de Montreux, la mention suivante: "Conformément au permis de construire n° 10139 du 9 avril 2013: appartement de la partie nord du niveau 1 (niveau inférieur du bâtiment) et appartement du niveau 3 (niveau médian): résidence principale".

Il convient de préciser que, dès lors que l'obligation d'utiliser comme résidence principale ne vise que certaines parties du bâtiment, la mention "résidence principale" ne peut pas concerner l'ensemble du bâtiment ou de l'immeuble. En pareil cas, elle n'informerait pas de manière fiable quant au contenu de la décision administrative.

Il appartiendra à la municipalité, en tant qu'autorité compétente au sens de l'art. 6 al. 1 et 2 de l'ordonnance sur les résidences secondaires, de communiquer au registre foncier l'ordre ci-dessus.

f) Moyennant la réforme de la décision attaquée sur les deux points précités, le permis de construire respecte les exigences découlant de l'art. 75b Cst. La recourante n'est donc pas fondée à demander l'annulation totale de ce permis.

3. Le recours est en définitive partiellement admis, la décision attaquée devant être réformée dans la mesure décrite aux consid. 2d et 2e ci-dessus, puis confirmée pour le surplus. Dans ces conditions, les frais de justice doivent être répartis à parts égales entre la recourante, d'une part, et la société propriétaire et constructrice, d'autre part (art. 49, 51 LPA-VD). Comme ces deux parties ont chacune consulté un avocat, elles ont en principe droit à des dépens réduits mais ceux-ci sont compensés (art. 55, 57 LPA-VD). La municipalité, qui n'a pas mandaté d'avocat, n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision prise le 9 avril 2013 par la Municipalité de Montreux, accordant un permis de construire à Le Valmontin SA, est réformée en ce sens que:

- est ajoutée aux conditions du permis de construire la condition selon laquelle le présent permis est délivré avec l'obligation d'utiliser l'appartement de la partie nord du niveau 1 (niveau inférieur, selon les plans mis à l'enquête) et l'appartement du niveau 3 (niveau médian) comme résidence principale.

- il est ordonné au registre foncier d'inscrire, sur le feuillet de l'immeuble n° 5690 de Montreux, la mention suivante: "Conformément au permis de construire n° 10139 du 9 avril 2013: appartement de la partie nord du niveau 1 (niveau inférieur du bâtiment) et appartement du niveau 3 (niveau médian): résidence principale".

La décision précitée est confirmée pour le surplus.

III. Un émolument judiciaire de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de Helvetia Nostra.

IV. Un émolument judiciaire de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de Le Valmontin SA.

V. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 23 décembre 2013

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.