TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 15 novembre 2013

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pascal Langone et M. Eric Brandt, juges; M. Nathanaël Pétermann, greffier.

 

Recourante

 

Suzanne WITTEK, à Vufflens-la-Ville, représentée par Me Sofia ARSENIO, avocate, à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Vufflens-la-Ville, représentée par Me Alexandre BERNEL, avocat, à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Direction générale de l'environnement (DGE), Direction de l'énergie,

  

 

Objet

          

 

Recours Suzanne WITTEK c/ décision de la Municipalité de Vufflens-la-Ville du 19 avril 2013 (cessation d'activité d'élevage canin sur la parcelle n° 572)

 

A.                                Suzanne Wittek est propriétaire commune, dans le cadre d'une succession, de la parcelle n° 572 de la Commune de Vufflens-la-Ville. Elle a acquis cette propriété avec feu son époux en 1986 et habite à cet endroit depuis lors. Cette parcelle, d'une surface de 1'434 m2, comporte une habitation de 160 m2, le solde, à savoir 1'274 m2 étant constitué d'une place-jardin. Dite parcelle est colloquée en zone d'habitation individuelle selon le Plan général d'affectation de la commune (PGA), approuvé par le Département des infrastructures le 15 novembre 2000.

B.                               Suzanne Wittek exploite, sur sa parcelle, un élevage amateur de chiens de la race Bergers des Pyrénées depuis l'année 1994. D'abord constitué d'un seul chien, l'élevage comporte depuis 1999 deux chiennes d'élevage qui n'ont chacune qu'une seule portée par année. Suzanne Wittek indique exploiter également un élevage de chats sur sa parcelle.

Selon les dires de Suzanne Wittek, son élevage canin comprend actuellement cinq chiens adultes, dont les deux chiennes d'élevage, et quatre chiots, soit un total de neuf chiens. Un des chiens adultes est destiné à la vente, tout comme les chiots, lesquels quittent l'élevage à l'âge de dix semaines. Compte tenu du fait que Suzanne Wittek exerce une activité professionnelle à 65 % et que l'élevage est limité à deux portées par année, l'intéressée ne bénéficie pas du statut d'éleveuse professionnelle accordé par la Société Cynologique Suisse.

C.                               En 2002, Suzanne Wittek aurait demandé à la Municipalité de Vufflens-la-Ville (ci-après: la municipalité) l'autorisation d'installer des boxes amovibles pour ses chiens. Cette autorisation lui aurait été refusée, de sorte qu'elle n'a pas installé de tels boxes.

D.                               En 2008, la recourante aurait installé un enclos d'environ 10m2 dans son jardin, destiné à ses chats. Une autorisation aurait été délivrée pour cet aménagement aux environs du mois de septembre 2009.

E.                               Par lettre du 16 janvier 2008, la municipalité a fait part à Suzanne Wittek que le chenil qu'elle exploitait n'était pas conforme au droit et portait préjudice au voisinage. Cette lettre a la teneur suivante:

"Suite à plusieurs réclamations émanant de votre voisinage relatives aux immissions du bruit généré par vos chiens, nous vous rappelons les dispositions légales à respecter figurant dans:

·         notre lettre du 23 septembre 2002, par laquelle nous avons refusé de vous accorder l'autorisation d'installer un chenil sur votre parcelle (ci-joint photocopie)

·         la jurisprudence concernant l'application de l'art. 123 de la Loi sur l'aménagement du territoire et des constructions, à savoir:

Pour autant qu'ils ne soient pas de nature à porter préjudice au voisinage, un salon de toilettage pour chiens, réduit dans l'intensité de son activité, et la détention de chiens d'élevage peuvent être autorisés dans une zone de villas, moyennant des restrictions strictes (limitations à deux chiens ou chiennes adultes et une seule portée par année au total; une seule personne s'occupant du toilettage pour chiens).

Constatant que votre élevage porte préjudice au voisinage, nous vous invitons à vous conformer à la teneur des exigences légales d'ici au 29 février 2008. Un contrôle sera effectué par notre service compétent. En cas de non-respect des exigences susmentionnées, nous nous verrons dans l'obligation de vous dénoncer au Préfet.

[Suivent les salutations]"

Suzanne Wittek affirme ne pas disposer de la correspondance du 23 septembre 2002 à laquelle la municipalité se réfère dans la lettre précitée. Elle indique également avoir, à l'époque, manifesté son opposition par écrit à la lettre du 16 janvier 2008, laquelle ne comportait aucune voie de recours. Aucune suite n'a apparemment été donnée à cette correspondance, si ce n'est un contrôle effectué par le Vétérinaire cantonal et un représentant de la Société vaudoise protectrice de animaux, à une date indéterminée et aboutissant au constat du respect de la réglementation applicable.

F.                                Le 20 mars 2013, la municipalité a indiqué à Suzanne Wittek avoir reçu de nouvelles plaintes du voisinage relatives aux nuisances sonores de son élevage. Elle s'est exprimée dans ces termes:

"Nous avons reçu de nouvelles plaintes émanant de votre voisinage relatives aux immissions du bruit généré par vos chiens.

Notre courrier du 16 janvier 2008, dont une copie est jointe à la présente, vous rappelait les dispositions légales à respecter. Constatant que tel n'est pas le cas, nous exigeons que vous cessiez votre élevage d'ici au 2 avril 2013.

En cas de non-respect de cette exigence, nous nous verrons dans l'obligation de vous dénoncer à la Préfecture du district, laquelle reçoit notre courrier en copie.

[Suivent les salutations]"

Cette lettre ne comportait aucune indication des voie et délai de recours.

Le 25 mars 2013, Suzanne Wittek a indiqué vouloir recourir contre la décision du 20 mars 2013 de la municipalité.

G.                               Le 5 avril 2013, la municipalité a informé Suzanne Wittek que son dossier relatif à la présence d'un élevage canin sur son bien-fonds avait été transmis à la Préfecture du district du Gros-de-Vaud. La municipalité invoque le non-respect de l'art. 42 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA), entré en vigueur le 15 novembre 2000.

H.                               Le 19 avril 2013, la municipalité a rendu une décision formelle avec indication des voies de droit. Elle se lit comme suit:

"La Municipalité constate et déplore la persistance de l'illégalité de votre élevage de chiens et vous impartit un délai non prolongeable au 30 avril 2013 pour vous mettre en conformité en cessant dite activité.

Si vous ne donnez pas une suite positive, complète et diligente à la décision ci-dessus, nous vous informons que l'Autorité exécutive vous déférera, sans autre sommation, à la justice pour violation des règles LATC et OTConst, en application des dispositions pénales de la LATC et de l'article 292 du Code pénal suisse qui prévoit la peine des arrêts ou de l'amende en cas d'insoumission à une décision de l'autorité.

[Suivent les voies de droit et les salutations]"

I.                                   Par acte daté du 3 mai 2013, Suzanne Wittek a, sous la plume de son conseil, recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle y a joint un onglet de pièces sous bordereau. La recourante a requis qu'il soit constaté que son recours jouit de l'effet suspensif légal. Au fond, elle conclut, avec suite de frais et dépens, principalement à l'annulation de la décision de la municipalité du 19 avril 2013, subsidiairement à l'annulation de la décision précitée et à son renvoi à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et nouvelle décision.

J.                                 Par avis du 15 mai 2013, la juge instructrice a enregistré le recours et rappelé l'effet suspensif légal de l'art. 80 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).

Appelée dans la procédure, la Direction générale de l'environnement de l'Etat de Vaud (DGE) s'est déterminée le 21 juin 2013, en indiquant notamment que l'activité d'élevage de chiens est soumise à la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) ainsi que de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). La DGE a relevé qu'en fonction des éléments à sa disposition, elle n'était pas en mesure de se prononcer sur les mesures prises par la recourante pour limiter les nuisances sonores, si ce n'est que le fait de garder les chiens à l'intérieur durant la nuit et pendant les absences de la recourante, constituait bien une mesure pour protéger le voisinage.

La municipalité s'est déterminée le 4 octobre 2013 en confirmant sa décision. La municipalité a par ailleurs indiqué ne pas disposer d'autres éléments que les pièces déjà produites par la recourante. Elle a joint à sa réponse un extrait du site Internet de l'élevage de la recourante et sollicité, à titre de mesures d'instruction, que la recourante produise un décompte détaillé du nombre de chiens nés au sein de son élevage, acquis dans ce cadre et aliéné à des tiers, entre 2009 et 2013. Elle a encore requis en tant que de besoin un délai supplémentaire pour produire son règlement et plan applicables, voire pour solliciter d'autres mesures d'instruction.

K.                               Le tribunal a statué par voie de circulation selon la procédure simplifiée de l'art. 82 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).

Considérant en droit

1.                                Il convient, à titre préliminaire, de cerner l'objet du litige. La recourante conteste la décision de l'autorité intimée du 19 avril 2013. Or il résulte des faits précités que l'autorité intimée a, par lettre préalable du 20 mars 2013, exigé une première fois la cessation de l'élevage, suite à des plaintes du voisinage. Cette première lettre pourrait également être qualifiée de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, puisqu'elle entend imposer une obligation à la recourante. Cette décision ne respectait toutefois pas les formes de l'art. 42 LPA-VD, dès lors qu'elle n'indiquait pas les voie et délai de recours. Ce nonobstant, la recourante a immédiatement déclaré vouloir la contester, le 25 mars 2013, tout en relevant ce vice formel.

Dès lors que l'autorité intimée n'a pas donné suite à cette déclaration de recours, mais a notifié une nouvelle décision, il convient de considérer qu'elle a rapporté sa décision initiale du 20 mars 2013 et remplacé celle-ci par celle du 19 avril 2013. L'objet du litige se limite donc bien à cette dernière décision.

2.                                La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendu, d'une part au motif qu'elle n'a pas été en mesure de se déterminer sur les faits qui lui étaient reprochés avant que la décision attaquée ne soit rendue et, d'autre part, compte tenu de l'absence de motivation de cette décision.

a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst; RS 101) ainsi que par l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01; cf. aussi art. 33 al. 1 LPA-VD). Cela inclut pour les parties le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre  (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272, et les arrêts cités). L'autorité est tenue de verser au dossier de la procédure toutes les pièces déterminantes pour celle-ci (ATF 132 V 387 consid. 3.1 p. 388/389; 124 V 372 consid. 3b p. 375/376, et les arrêts cités). Les parties ont le droit de recevoir les prises de position des autres parties, indépendamment du point de savoir si ces pièces sont déterminantes ou non, de manière à ce qu’elles puissent décider elles-mêmes d’y répliquer – ou non (ATF 137 I 195 consid. 2.3.1, et les arrêts cités).

Le caractère formel du droit d'être entendu a pour conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2 p. 197; 136 V 117 consid. 4.2.2.2 p. 126/127; 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285, et les arrêts cités). Cela étant, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu puisse être considérée comme réparée lorsque l'administré jouit de la possiblité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité précédente et pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD; GE.2011.0136 du 27 novembre 2012). La réparation de la violation du droit d'être entendu doit cependant rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est pas possible de remédier à la violation (ATF 126 I 68 consid. 2 p. 72; 126 V 130 consid. 2b; 124 V 180 consid. 4b p. 183 s. et les arrêts cités). Elle peut néanmoins se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1). Toutefois, il ne faudrait pas que, trop laxiste, la jurisprudence relative à la guérison de la violation du droit d'être entendu constitue pour l'autorité administrative un oreiller de paresse auquel celle-ci s'habituerait, le vice qu'elle commet étant réparé dans l'instance de recours (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, ch. 2.2.7.4 p. 324; AC.2011.0170 du 31 août 2011 consid. 2b; GE.2011.0136 précité; GE.2012.0124 du 15 novembre 2012).

b) Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst ainsi que par l'art. 27 al. 2 Cst.-VD, le droit d’être entendu confère en outre à toute personne le droit d’exiger, en principe, qu’un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont guidée (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions qui, sans arbitraire, apparaissent décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer à bon escient et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 130 II 530 consid. 4.3; 126 I 15 consid. 2a/aa et les arrêts cités).

En procédure administrative vaudoise, l'art. 42 let. c LPA-VD prévoit qu'une décision doit indiquer les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie. La jurisprudence cantonale a ainsi déjà considéré à maintes reprises qu'il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (arrêts AC.2011.0170 précité; AC.2010.0239 du 13 mai 2011; PE.2009.0010 du 1er mai 2009; BO.2008.0060 du 31 octobre 2008; AC.2008.0083 du 28 juin 2008 et les arrêts cités). On rappellera d'ailleurs que le législateur a insisté sur la nécessité d'une motivation en refusant le projet du Conseil d'Etat qui prévoyait, dans certains cas, de dispenser l'autorité de motiver ses décisions (Rapport de majorité de la Commission thématique des affaires judiciaires du Grand Conseil chargée d'examiner l'exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative, RC-81 [maj.], septembre 2008, ad art. 44 du projet). L'art. 43 al. 2 LPA-VD permet à l'autorité de se limiter à une motivation sommaire, mais seulement pour le cas d'urgence. Quant à la motivation "sommaire et standardisée" (art. 43 al. 3 LPA-VD), elle n'est autorisée que lorsqu'un grand nombre de décisions de même type sont rendues et qu'elles peuvent faire l'objet d'une réclamation.

3.                                a) Dans le cas présent, la recourante, qui exploite un élevage de chiens à titre amateur sur sa parcelle depuis 1994, n'a pas été invitée à se déterminer, ni n'a pu exposer ses arguments avant que la décision attaquée ne soit rendue. Elle a certes reçu une première décision du 20 mars 2013 faisant état de plaintes de voisinage, qu'elle a immédiatement déclaré vouloir contester (voir ci-dessus considérant 1). Elle n'a toutefois pas eu la possibilité de prendre connaissance des plaintes alléguées, ni d'y répondre, avant la décision du 19 avril 2013, alors qu'au vu des pièces produites, son élevage n'apparaît pas avoir donné lieu à une intervention de l'autorité intimée depuis 2008, soit il y a plus de cinq ans. Il en découle une violation manifeste et grave de son droit d'être entendu qui justifie à elle seule l'annulation de la décision attaquée.

b) A cela s'ajoute une absence de motivation de la décision attaquée. Celle-ci se limite à considérer que l'élevage étant illégal, cette activité doit être cessée. L'autorité intimée n'indique toutefois aucune base légale à l'appui de sa décision. A la lumière de la lettre qu'elle a adressé à la recourante le 5 avril 2013 en relation avec une dénonciation à la Préfecture, la municipalité semble se référer à l'art. 42 RPGA, entré en vigueur le 15 novembre 2000. Cette disposition prévoit ce qui suit:

"En application des dispositions de l'article 35 al. 2 et 3 RATC, l'établissement de chenils, parcs avicoles, de porcheries ou autres élevages intensifs ne sera autorisé que si une zone spéciale les a expressément prévus et pour autant que le site permette d'éviter tout préjudice au voisinage".

La décision attaquée ne permet toutefois pas de comprendre pour quelle raison cette disposition serait applicable dans le cas présent, étant rappelé que l'élevage de la recourante existe depuis 1994, soit avant l'entrée en vigueur du RPGA. Elle ne permet pas non plus de comprendre pour quels motifs la cessation quasi-immédiate de l'activité d'élevage est ordonnée, activité qui a été poursuivie sans objections étayées depuis quelque 19 ans. Force est donc de constater que la décision attaquée ne respecte pas les exigences élémentaires de motivation des art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst.-VD et 42 LPA-VD, de sorte qu'elle viole le droit d'être entendu de la recourante.

c) Une réparation de cette violation au stade de la procédure de recours devant le tribunal de céans n'apparaît en l'occurrence pas possible. En effet, l'autorité intimée n'a pas explicité ses motifs au cours de la procédure, permettant ainsi à la recourante de faire valoir ses moyens en toute connaissance de cause. Elle n'a par ailleurs produit aucun dossier. Les faits dont elle semble se prévaloir, soit des nuisances causées au voisinage, ne sont ainsi pas démontrées et ne peuvent donc servir de fondement à une décision ordonnant une cessation de l'activité d'élevage canin (voir à titre d'exemple GE.2013.0018 du 4 juin 2013). La question de la proportionnalité de la mesure n'est pas non plus évoquée alors que, comme indiqué plus haut, l'élevage contesté existe depuis 19 ans au su de l'autorité intimée qui semble l'avoir toléré jusqu'ici.

Compte tenu de ce qui précède et dès lors que les pièces en mains du tribunal ne contiennent aucune trace de l'argumentation de l'autorité intimée, il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (voir considérant 2 ci-dessus).

4.                                Fondé sur ce qui précède, le recours doit être admis selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD et la décision contestée annulée.

Les frais de justice, légèrement réduits en l'absence d'audience, sont mis à la charge de l'autorité intimée qui succombe (art. 91, 99 et 49 al. 1 LPA-VD). Obtenant gain de cause et ayant procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il y a lieu d'allouer des dépens à la recourante, à la charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du 19 avril 2013 de la Municipalité de Vufflens-la-Ville est annulée.

III.                                Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Vufflens-la-Ville.

IV.                              La Commune de Vufflens-la-Ville versera à Suzanne Wittek une indemnité 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 15 novembre 2013

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.