TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 5 mai 2014
Composition	M. Robert Zimmermann, président; M. André Jomini, juge; Mme Silvia Uehlinger, assesseur; Mme Magali Fasel, greffière .

 

Recourant

Henri-Daniel RAYNAUD, à Château-d'Oex, représenté par PROTECTION JURIDIQUE FRV, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service du développement territorial,

  

 

Objet	Divers
	Recours Henri-Daniel RAYNAUD c/ décision du Service du développement territorial du 21 mai 2013 (charge foncière portant sur la parcelle n° 1501 de Château-d'Oex "Aux Granges d'Oex")

 

Vu les faits suivants

A.                                Henri-Daniel Raynaud est propriétaire des parcelles n°1501 et 1555 de Château-d’Oex, sises de part et d’autre de la route reliant le lieu-dit «Les Granges-d’Oex» à la route cantonale, et de là, à Château-d’Oex. Ces bien fonds sont classés dans la zone agricole et font partie de l’exploitation agricole dirigée par Henri-Daniel Raynaud. Sur la parcelle n°1555, est édifié un bâtiment agricole et d’habitation (ECA n°1363). En 1988, le Service de l’aménagement du territoire (ci-après : le SAT, devenu dans l’intervalle le Service du développement territorial – SDT) a autorisé la transformation partielle du bâtiment n°1363, aux fins d’y créer un logement. Pour garantir l’affectation agricole du bâtiment, Henri-Daniel Raynaud a, par acte notarié du 16 juin 1988, constitué en faveur de l’Etat de Vaud une charge foncière d’un montant de 50'000 fr.; il a pris l'engagement formel pour lui ou ses successeurs et ayants-droit de n'utiliser le bâtiment grevé qu'à des fins strictement agricoles. La durée de cette charge a été fixée a vingt-cinq ans, son échéance au 15 juin 2013. La charge a été inscrite au Registre foncier le 20 juin 1988, sous le n°63659.

B.                               Sur la parcelle n°1501 est édifié un bâtiment (ECA n°1360) de type chalet, comprenant un logement et une grange. La parcelle n°1501 est grevée d’un droit d’habitation en faveur de Marinette Raynaud, tante d’Henri-Daniel Raynaud. Celui-ci a, le 8 janvier 2001, présenté une demande préalable en vue de rénover le bâtiment n°ECA n°1360 et y créer un deuxième logement. Il a expliqué sa démarche de la manière suivante:

« (…) Je viens de reprendre cet immeuble de mon père. Le bâtiment nécessite de gros travaux (toiture, égout et chauffage, etc.). Vu les conditions de reprise, j’ai le devoir de loger ma tante à vie. C’est pour cette raison que je voudrais lui créer un studio dans la grange existante. Ensuite, je pourrais réparer l’appartement actuel, le louer ou éventuellement s’inscrire dans le programme vacances à la ferme pour pouvoir rentrer dans les frais de réparation (…)».

A cette demande étaient joints deux plans montrant les travaux à effectuer pour réaliser ce projet. Invité à se déterminer sur cette demande préalable, le SAT a exposé ce qui suit dans un  courrier adressé le 4 septembre 2001 à la Municipalité de Château-d’Oex:

"M. Raynaud exploite un domaine agricole et dispose pour ce faire d'un rural récent et d'une habitation de deux appartements liés à dite exploitation. L'usage agricole de ces deux bâtiments est garanti par une charge foncière.

M. Raynaud possède également un autre bâtiment proche qui se compose d'un vieux chalet d'habitation et d'anciens locaux ruraux (rez-de-chaussée utilisé pour le stockage de machines et ancienne grange en bonne partie désaffectée). L'usage de l'habitation de ce chalet fait l'objet d'un droit d'habitation au bénéfice de la tante de M. Raynaud. Cette habitation est vétuste et nécessite de sérieux travaux de réfection. Cette opération est financièrement lourde pour l'exploitant qui doit subvenir au logement de sa parente.

Bien que le bâtiment n°1360 soit actuellement partiellement non utilisé ou sous-utilisé, il ne paraît pas adéquat d'envisager sa soustraction au champ d'application de la LDFR par une opération de partage matériel. Ce bâtiment paraît en effet conserver une certaine utilité pour l'exploitation, de sorte qu'il n'est pas du tout certain que la Commission foncière donnerait son accord à une telle opération. D'autre part, celle-ci, même si elle était autorisée, priverait à terme le requérant des possibilités de logement, même en cas de futur besoin fondé (cf. art. 85 RATC).

Il paraît dès lors adéquat d'envisager les travaux sous l'angle de l'article 16a LAT, dans le contexte de l'exploitation agricole. Cela étant, et en l'absence de besoin particulier, à l'heure actuelle, pour des locaux de logement, seule une réfection, voire une réhabilitation ou une redistribution des locaux habitables existants peuvent être envisagés".  

C.                               Le 7 février 2002, Henri-Daniel Raynaud a présenté une demande de permis de construire pour la rénovation et la transformation du bâtiment n°1360. Le projet porte sur la création de deux logements, l’un au rez-de-chaussée, l’autre au premier étage et dans les combles, de la partie habitable de bâtiment n°1360, selon des modalités différentes de celles esquissées à l’appui de la demande préalable du 8 janvier 2001. Un local technique, destiné au chauffage, empièterait sur la grange. A la demande était joint notamment le formulaire (n°66) relatif aux constructions ou installations hors de la zone à bâtir. Henri-Daniel Raynaud a coché la case désignant une construction non agricole. Au titre de la justification du projet, il a porté la mention suivante:

« Cette habitation est vétuste et nécessite de sérieux travaux de réfection. Cette opération est financièrement lourde pour l’exploitant qui doit subvenir au logement de sa tante laquelle est au bénéfice d’un droit d’habitation. Voir lettre du SAT du 4.9.2001 (…) »

Le 27 mars 2002, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures a communiqué à la Municipalité la synthèse des préavis et autorisations spéciales émanant des services cantonaux concernés (synthèse CAMAC n°49030). Figure dans cette synthèse notamment l’autorisation spéciale requise pour les constructions sises hors de la zone à bâtir, que le SAT a accordée, en se référant à son courrier du 4 septembre 2001, et sous réserve de l’extension de la charge foncière. Le 4 novembre 2002, la Municipalité a délivré le permis de construire. Par acte du 28 octobre 2002, Henri-Daniel Raynaud et le Département des infrastructures ont donné leur consentement à l'extension de la charge foncière n°63659 à la parcelle n°1501 et à l'augmentation de sa valeur à 100'000 fr., conformément aux exigences du SAT. Les conditions de la charge foncière n'ont pas subi de modifications.

D.                                  Le 24 janvier 2013, Henri-Daniel Raynaud a demandé à la Commission foncière rurale (ci-après: la Commission) de soustraire la parcelle n°1501 au droit foncier rural. Cette requête était motivée de la manière suivante:

« Le bâtiment ECA 1360 comprend deux logements loués à des non agriculteurs, depuis longtemps. La grange n’a plus d’affectation agricole depuis 1989, date de la construction d’un nouveau rural, de l’autre côté de la route. M. Henri-Daniel Raynaud a reçu cette maison indépendamment de son domaine. Il possède, à côté de son nouveau rural, sa maison d’habitation, laquelle comprend deux logements; il souhaite sortir la parcelle 1501 de son domaine, en vue de pouvoir la transférer à ses autres enfants que celui qui reprendra l’exploitation ». 

Le 15 février 2012 (recte: 2013), la Commission a transmis cette requête au SDT, pour la coordination prévue selon l’art. 4a de l’ordonnance fédérale sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110).

E.                               Le 21 mai 2013, le SDT a considéré qu’en louant les logements sis dans le bâtiment n°1360 à des non agriculteurs, Henri-Daniel Raynaud n’avait pas respecté les conditions posées par le SAT à l’octroi de l’autorisation spéciale délivrée en 2002. Il a condamné Henri-Daniel Raynaud à payer à l’Etat de Vaud le montant de la charge foncière, soit 100'000 fr., dans un délai expirant le 14 juin 2013.

F.                                Henri-Daniel Raynaud a recouru, en concluant à l’annulation de la décision du 21 mai 2013. Le SDT propose le rejet du recours. Invité à répliquer, le recourant a maintenu ses conclusions.

G.                               Le Tribunal a tenu une audience le 23 janvier 2014. Il a entendu Henri-Daniel Raynaud, assisté de Jérôme Huber, de la Fédération rurale vaudoise; Claudia Fernandes pour le SDT.

Les parties se sont déterminées sur la teneur du procès-verbal d'audience.

H.                               Le Tribunal a statué par voie de circulation.  

Considérant en droit

1.                                Il convient dans un premier temps d'examiner à quel titre les travaux réalisés en 2002 ont été autorisés. Le SAT avait alors considéré qu'il s'agissait d'aménagements conformes à l'affectation de la zone agricole, en vertu de l'art. 16a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), ce qui justifiait son intérêt à l'inscription d'une charge foncière, tendant à garantir le maintien de l'affectation agricole de la parcelle concernée.

a) En vertu de l'art. 16a al. 1 1^ère phrase LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. En application de l’art. 16a al. 1 LAT, l'art. 34 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise que sont conformes à l'affectation de la zone (agricole) "les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite".

b) Des pièces du dossier, il ressort que, lors des travaux réalisés en 2002, la partie habitable du bâtiment ECA n°1360 n'était alors plus destinée au logement de personnes actives dans l'agriculture, puisqu'il était occupé par la tante du recourant, n'étant pas exploitante agricole. On peut dès lors se demander si la licéité des travaux réalisés en 2002 aurait dû être examinée par le SAT sous l'angle des dispositions dérogatoires, en particulier de l'art. 24d LAT. Dans sa teneur au moment de la réalisation des travaux litigieux, cette disposition prévoyait ce qui suit:

¹ Le droit cantonal peut autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture.

² (…)

³ Les autorisations prévues aux al. 1 et 2 ne peuvent être délivrées que si:

a. la construction ou l'installation n'est plus nécessaire à son usage antérieur, qu'elle se prête à l'utilisation envisagée et qu'elle n'implique pas une construction de remplacement que n'imposerait aucune nécessité;

b. l'aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l'essentiel inchangés;

c. tout au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts supplémentaires d'infrastructure occasionnés par changement complet d'affectation de la construction ou de l'installation sont à la charge du propriétaire;

d. l'exploitation agricole des terrains environnants n'est pas menacée;

e. aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.   

Le canton de Vaud a fait usage de la possibilité prévue à l'art. 24d al.1 LAT, en insérant à l'art. 81 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11) une disposition équivalente.

L'art. 42a OAT, dans sa teneur au moment des travaux litigieux, précisait qu'un agrandissement au sens de l'art. 24d al. 1 et 3 LAT ne pouvait être admis que s'il était indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles (al. 1); pour des bâtiments d'habitation agricoles édifiés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral, des agrandissements pouvaient être admis à l'intérieur du volume bâti existant dans les limites fixées à l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT (al. 2). Selon les explications relatives à l'art. 42a OAT de l'Office fédéral du développement territorial (DETEC/ARE, Explications ad art. 42a OAT, version du 23 août 2004), un changement d'affectation au sens des art. 24d al. 1 LAT et 42a OAT présuppose que le bâtiment ne soit plus, dans son intégralité, nécessaire à son usage antérieur. Cette manière de voir, qui ressort du libellé de l'art. 24d al. 3 let. a LAT, s'impose également en raison des difficultés que présenterait dans la pratique un bâtiment régi pour une partie par l'art. 16a LAT et pour l'autre par l'art. 24d al. 1 LAT. L'application de l'art. 24d al. 1 LAT exige donc que le bâtiment ne soit plus, dans son intégralité, nécessaire à l'agriculture et ceci de façon définitive. L'absence de nécessité pour l'agriculture doit être examinée de façon approfondie et ne saurait être admise à la légère, notamment lorsqu'il s'agit de bâtiments situés au centre de l'exploitation ou à proximité de celle-ci (DETEC/ARE, Explications ad art. 42a OAT, p. 5s). Il devrait toutefois être possible juridiquement d'autoriser un usage non agricole d'un bâtiment d'habitation agricole, s'il n'y a pas de lien physique entre les deux bâtiments, par exemple lorsqu'il s'agit de l'utilisation non agricole d'un "stöckli" qui serait indépendant du bâtiment principal (Chantal Dupré, Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, n°17 ad art. 24d LAT).

c) La construction d'un logement en 1988 dans le bâtiment ECA n°1363, qui ne comprenait aucune partie habitable, a été considérée comme étant conforme à l'affectation de la zone agricole. On comprend dès lors que, dans la mesure où les travaux permettaient de créer un nouveau logement, dans des espaces qui n'étaient jusqu'alors pas utilisé à des fins d'habitation, le SAT ait exigé la constitution d'une charge foncière, pour garantir que ce logement soit utilisé pour les besoins de l'exploitation agricole, au sens de l'art. 16a LAT. La situation du bâtiment ECA n°1360, qui a toujours eu une affectation d'habitation, est différente. Les grands-parents du recourant y ont vécu jusqu'à leur décès, en 1984, respectivement en 1988, avec la tante du recourant. On ignore toutefois si les grands-parents du recourant ont été eux-mêmes agriculteurs, et dès lors si leur logement au sein de l'exploitation se justifiait en conformité avec l'affectation de la zone agricole (cf. notamment l'arrêt AC.2011.0289 du 9 mai 2012, consid. 2, relatif au logement de la génération qui prend sa retraite). Depuis le décès des grands-parents du recourant, c'est la tante de ce dernier, n'étant pas exploitante agricole, qui a logé seule dans le bâtiment ECA n°1360. L'utilisation de cette habitation n'apparaissait ainsi, déjà en 1988, plus nécessaire à des fins agricoles. Lors des travaux autorisés en 2002, le recourant n'a d'ailleurs pas eu à justifier de leur utilité pour l'exploitation. Dans la mesure où le bâtiment ECA n°1360 comprenait toutefois, en sus de la partie destinée au logement, des locaux attenants potentiellement utiles à l'exploitation agricole, le choix du SAT de considérer que les travaux réalisés en 2002 devaient être examinés sous l'angle de l'art. 16a LAT, soit en conformité à l'affectation de la zone agricole, apparaît ainsi justifié. Il permet d'éviter qu'un même bâtiment soit soumis simultanément à des exigences potentiellement contradictoires.

2.                                Le recourant estime qu’il était clair pour lui, dès l’élaboration du projet de transformation du bâtiment n°1360 que le logement supplémentaire créé pouvait être affecté à une autre destination qu’agricole, et qu’il pouvait être loué à des personnes qui ne travaillent pas dans l’agriculture. Le SDT soutient pour sa part avoir donné l’autorisation exceptionnelle pour les constructions hors de la zone à bâtir uniquement dans la perspective d’une affectation agricole des logements à rénover et à créer dans le bâtiment n°1360. Selon le SDT, en louant le second appartement du bâtiment ECA n°1360, de 2005 à 2008 à Denis Turrian, puis jusqu'au 31 décembre 2013 à Maxime Lenoir, tous deux non agriculteurs, le recourant aurait adopté un comportement contraire aux obligations figurant dans la charge foncière, constituée en faveur de la collectivité publique. Le SDT a dès lors exigé le paiement de l'intégralité du montant garanti par la charge foncière, considérant que celle-ci constituait une sorte de clause pénale.

3.                                a) La charge foncière est un droit réel limité qui procure à son titulaire la faculté d’exiger du propriétaire d’un immeuble certaines prestations, ce dont le propriétaire répondra sur son immeuble (art. 782 al. 1 et 791 al. 1 CC; Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome I, 5^ème éd., Berne, 2012, n°50).  La charge foncière peut être de droit public (Steinauer, op. cit., tome II, 4^ème éd., Berne, 2012, n°2588ss). Le maintien de l’affectation agricole d’un bâtiment par le truchement d’une charge foncière est prévu par l’art. 81 al. 3 LATC. La valeur de la charge correspond à l’avantage économique retiré par le propriétaire (art. 86 al. 2 du règlement d’application de la LATC, du 19 septembre 1986 – RLATC, RSV 700.11.1). L’inscription d’une charge foncière selon l’art. 81 al. 3 LATC est un éventuel complément à l’autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir, comme moyen propre à assurer, dans certains cas, que perdurent les circonstances de fait et de droit ayant justifié l’octroi de l’autorisation spéciale. La charge foncière empêche certains procédés consistant notamment à utiliser un statut d’agriculteur pour obtenir l’autorisation de construire un bâtiment destiné, en réalité, à des non-agriculteurs (arrêt AC.1998.0120 du 14 mars 2000, consid. 5, rendu dans la cause Staehelin).

Les charges foncières de droit public ne sont pas régies par le Code civil, mais par le droit administratif. L'art. 784 CC dispose uniquement que les dispositions sur les hypothèques légales du droit cantonal sont applicables par analogie à la constitution des charges foncières de droit public et à leurs effets à l'égard des tiers de bonne foi. Le droit civil pourra être appliqué à titre subsidiaire, dans la mesure compatible avec la nature publique de la charge (Steinauer, op. cit., n°2588c, p. 145s.; Denis Piotet, Traité de droit privé suisse, volume V/2, Les droits réels limités en général, les servitudes et les charges foncières, 2^ème édition, Bâle 2012, n°751, p. 219s.; David Jenny, Commentaire bâlois, Zivilgesetzbuch II, 3^ème édition, Bâle 2007, n°5 ad art. 784 CC). Pour une partie de la doctrine, la charge foncière de droit public n'est en principe pas rachetable selon les art. 787 et 788 CC (Piotet, op. cit., n°751, p. 219; Steinauer, op. cit., n°2588c, p. 146; contra: Jacques-Daniel Noverraz, Constitution et contenu de la charge foncière, Lausanne 2005, n°54, p. 16; Jenny, op. cit., n°5 ad art. 784 CC, ces deux derniers auteurs n'excluant pas expressément la possibilité d'appliquer subsidiairement les dispositions du code civil au rachat d'une charge foncière de droit public). D'une manière générale, les charges foncières de droit public doivent se fonder sur une base légale, reposer sur un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité (Jenny, op. cit., n°2 ad art. 784 CC).

L'art. 90 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; RSV 211.02), qui traite des charges foncières de droit public, dispose en outre de ce qui suit:

"¹ Les charges foncières garantissant les créances de droit public prévues par une loi spéciale existent indépendamment de toute corrélation avec l'économie du fonds grevé.

² Leur constitution est soumise aux mêmes conditions que l'hypothèque légale de droit public.

³ La charge foncière de droit public n'est pas rachetable, mais se prescrit aux mêmes conditions qu'une hypothèque légale.

⁴ Les dispositions sur le rang et le privilège de l'hypothèque légale sont applicables aux charges foncières de droit public. Au surplus, elles sont soumises aux art. 791 et 792 CC."

En l'occurrence, la charge foncière repose sur l'art. 81 al. 3, 2^ème phrase, LATC, qui dispose que le département peut subordonner l'autorisation de construire à l'inscription d'une charge foncière ou d'une mention au registre foncier pour assurer le maintien et la destination du bâtiment. L'art. 86 RLATC précise ce qui suit:

"¹ Pour assurer la destination future d'une construction hors des zones à bâtir, le département peut exiger l'inscription d'une charge foncière en faveur de l'Etat.

² La valeur de la charge, fixée par le département, correspond à l'avantage économique retiré par le propriétaire.

³ Les frais de constitution et d'inscription de la charge foncière sont supportés par le propriétaire."

b) Dans une affaire qui a donné lieu au prononcé de l’arrêt AC.1996.0054 du 4 février 1997, le Tribunal administratif avait souligné que la charge foncière a aussi pour but de garantir l’utilisation agricole future de l’immeuble grevé, afin de prévenir tout risque de démembrement du domaine, conduisant à un abandon du caractère agricole de celui-ci. Le Tribunal administratif avait admis que deux logements destinés à des personnes qui ne sont pas exploitants agricoles puissent être aménagés dans un bâtiment agricole, à condition qu’il reste en mains d’un exploitant, bénéficiant du revenu locatif de ces logements (arrêt AC.1996.0054, précité, consid. 3d; cf. également l’affaire qui a donné lieu au prononcé de l’ATF 1A.236/1992 du 14 septembre 1993, consid. 4, rendu dans la cause Borgeaud, où il avait été admis qu’un exploitant agricole louât un bâtiment agricole à des personnes sans rapport avec l’activité agricole, sans que cela puisse être considéré comme un changement d’affectation de l’immeuble agricole, ou le prélude à celui-ci).

c) La charge foncière litigieuse a été constituée d'abord (en 1988) pour garantir l'utilisation agricole du bâtiment n° 1363. Cette utilisation, y compris pour la partie habitable, a été maintenue jusqu'à l'échéance du 15 juin 2013.

L'extension de la charge foncière en 2002 était liée aux travaux de transformation de l'autre bâtiment (n° 1360). Le projet du recourant consistait à réhabiliter la partie habitable de ce chalet: la "redistribution des locaux habitables existants" (pour reprendre les termes du courrier du SAT du 4 septembre 2001) avait pour but de créer, à partir d'un seul ancien logement (celui des grands-parents du recourant), un logement rénové destiné à l'hébergement de Marinette Raynaud, bénéficiaire d'un droit d'habitation, et un autre logement que l'exploitant ne devait pas occuper personnellement à cette époque, puisqu'il habitait le bâtiment voisin sur le domaine; il n'avait pas non plus à loger sur place des employés de l'exploitation. En conséquence, ce deuxième logement allait être mis en location, ce qui permettrait au recourant d'obtenir un revenu locatif accessoire, nécessaire parce que la rénovation était une opération financièrement lourde (le logement de Marinette Raynaud ne procurant aucun revenu - cf. lettre du SAT du 4 septembre 2001). Dans sa demande préalable du 8 janvier 2001, le recourant avait en effet déjà mentionné son intention de louer le deuxième logement. En examinant ce projet, notamment l'éventualité d'une soustraction de ce bâtiment au champ d'application de la LDFR, le SAT a, en 2001, retenu que cette rénovation de la partie habitable pouvait être autorisée dans le cadre de l'art. 16a LAT, et non pas sur la base d'une dérogation; cette solution résultait en quelque sorte d'une appréciation globale de la fonction et de l'utilisation des bâtiments de cette exploitation agricole (cf. consid. 1 supra).

Le SAT savait d'emblée qu'un des logements réalisés dans le bâtiment n°1360 serait occupé par la tante du recourant, non exploitante agricole; en délivrant l'autorisation spéciale en 2002, il n'a pas interdit la poursuite d'une utilisation de l'habitation, après transformations, même si elle n'était en soi pas conforme à l'affectation de la zone. Marinette Raynaud occupait en effet déjà la partie habitable du bâtiment n°1360, lorsque les grands-parents du recourant y vivaient. Après leur décès, en 1984, respectivement en 1988, elle a continué à l'occuper seule, au bénéfice d'un droit d'habitation, ce dont le SAT avait connaissance. Pour cet appartement, il n'y a pas eu de changement d'utilisation depuis les travaux de transformation jusqu'à l'échéance de la charge foncière: Marinette Raynaud a continué à y résider, en vertu de son droit d'habitation.

Le second appartement créé dans le cadre de la réhabilitation ou redistribution des locaux habitables a lui aussi été utilisé, entre 2002 et le 15 juin 2013, conformément à ce qui était prévu lorsque le SAT a accordé son autorisation spéciale. En définitive, les deux appartements du chalet n° 1360 ont été habités durant cette période par des personnes n'étant pas exploitants agricoles, mais cela correspondait dans les deux cas à l'utilisation prévue au moment de la délivrance de l'autorisation de transformer le chalet, autorisation liée à une extension de l'objet de la charge foncière.

Conformément au principe de la confiance qui protège le citoyen lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72/73; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381, et les arrêts cités) le recourant pouvait, de bonne foi, considérer qu’il lui était loisible de louer les logements créés dans le bâtiment n°1360 à des personnes qui n’ont pas d’activité dans l’agriculture, en se référant au contenu de la lettre du SAT du 4 septembre 2001, qui retient l'absence de nécessité de créer un nouvel appartement utile à l'exploitation agricole. Le recourant ne pouvait en effet déduire du libellé de la charge foncière, mis en relation avec la lettre du SAT du 4 septembre 2001, qu'il lui était interdit de louer à des tiers non agriculteurs les appartements situés dans le bâtiment n°1360. Compte tenu de la situation particulière du cas d'espèce, avec un logement déjà utilisé auparavant par une personne non employée dans l'exploitation, le SAT ne pouvait pas faire que l'occupation des logements par des non agriculteurs était prohibée et justifierait le paiement de l'intégralité du montant de la garantie foncière. En tout cas, en requérant l'extension de la charge foncière existante, le SAT n'a pas prescrit l'adjonction d'une clause expresse dans ce sens. Aussi est-ce la position exprimée dans la lettre du 4 septembre 2001 qui est déterminante pour comprendre la portée de l'autorisation spéciale et de la charge foncière.

En d'autres termes, le recourant pouvait de bonne foi comprendre que l'exigence du SAT d'étendre la charge foncière visait uniquement à garantir que l'exploitation agricole soit maintenue au moins jusqu'à son échéance sur les parcelles n°1501 et n°1555, où se concentre l'activité du recourant, qui est agriculteur dans la filière laitière. Elle tendait ainsi à éviter que le bâtiment n°1360 ne soit exclu de l'exploitation agricole, par exemple en cas de vente d'une des parcelles du domaine à une personne n'étant pas elle-même agricultrice ou en cas d'abandon de l'exploitation agricole. Telle qu'elle pouvait être objectivement comprise, l'exigence du SAT devait garantir que les logements existants soient rattachés durablement à l'activité agricole du recourant, de manière à limiter la création de nouveaux logements, liés aux besoins futurs de l'exploitation agricole. Le recourant n'a pas mis à mal cet objectif en louant le second logement du bâtiment n°1360 à un tiers non agriculteur, dès lors que cette surface habitable n'était alors pas nécessaire à son activité agricole, ce que ne conteste pas l'autorité intimée. Au contraire, l'objectif voulu par le SAT semble être désormais atteint, puisque le recourant, qui vit depuis le 1^er janvier 2014 dans le second logement du bâtiment n°1360, a remis à son fils l'habitation située dans le bâtiment n°1363, dans la perspective d'une reprise de l'exploitation agricole. 

Au vu de ce qui précède, le recourant n'a pas violé les obligations prévues dans la charge foncière n°63659, en louant des locaux d'habitation à des tiers non agriculteurs. Le SDT ne pouvait dès lors exiger le paiement d'un montant de 100'000 fr., correspondant à la garantie inscrite au Registre foncier.      

4.                                Le recours doit ainsi être admis et la décision attaquée annulée. Il n'y a pas lieu de percevoir des frais de justice (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Le recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un représentant désigné par une assurance de protection juridique, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service du développement territorial du 21 mai 2013 est annulée.

III.                                Il n'est pas perçu de frais.

IV.                              L’Etat de Vaud, par le Département de l’intérieur, versera à Henri-Daniel Raynaud une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 5 mai 2014

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.