TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 11 septembre 2014
Composition	M. Guillaume Vianin, président; M. Pierre Journot et Mme Danièle Revey, juges.

 

Recourants

Albert BLASER et consorts, à Froideville, représentés par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,

 

Autorités intimées

1.

Municipalité de Froideville, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,

 

2.

Département de la sécurité et de l'environnement, Secrétariat général, à Lausanne

 

3.

Service du développement territorial, à Lausanne

 

4.

Direction générale de l'environnement, à Lausanne

 

5.

Direction générale de l'environnement (DGE), Direction de l'énergie, à Epalinges

 

6.

Direction générale de l'environnement, Service des forêts, de la faune, à Lausanne

 

7.

ECA, à Pully

 

8.

Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Affaires vétérinaires, à Epalinges

 

9.

Service de l'emploi, à Lausanne

  

Constructeurs

Christian JACCOUD, David JACCOUD, tous deux à Froideville et représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

  

 

Objet

Permis de construire

Recours Albert BLASER et consorts c/ décision de la Municipalité de Froideville du 23 mai 2013 levant leur opposition et autorisant la création d'une installation de production de biogaz sur les parcelles 748 et 79 au lieu-dit "Sous la ville", décision finale du Département de la sécurité et de l'environnement du 25 septembre 2009 et autorisations spéciales délivrées par les différents services cantonaux dans ce cadre

 

Vu les faits suivants

A.                                La parcelle n° 748 de la commune de Froideville, d'une surface de 38'316 m², est propriété de Christian Jaccoud, agriculteur, qui l'a remise en fermage à son fils, David Jaccoud, également agriculteur. Située en zone agricole, à environ 600 m du centre du village au lieu-dit "Sous la Ville", elle est bordée au sud et à l'est par la forêt riveraine du Talent, au nord par le chemin du Closel, qui mène au cimetière et au village de Froideville, et, à l'ouest, par le chemin "Sous la Ville", un chemin chaintre appartenant au domaine public communal. Cette parcelle sert de pâturage.

La parcelle n° 79, également propriété de Christian Jaccoud, est séparée de la précédente par le chemin "Sous la Ville". D'une surface de 3'161 m², elle est pour plus de la moitié en nature de forêt.

B.                               Dans le courant de l'année 2005, Christian et David Jaccoud ont déposé une première demande de permis de construire pour une installation de production de biogaz par un procédé de méthanisation de produits issus de leur exploitation agricole et de substrats organiques d'autres provenances. Selon une lettre adressée par le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) à la Municipalité de Froideville (ci-après la municipalité), les différents services de l'Etat ne s'étaient alors pas opposés à l'implantation de l'installation de biogaz sur la parcelle n° 748.

En raison de fortes oppositions et d'une modification de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), entrée en vigueur le 1^er septembre 2007, à savoir l'introduction de l'art. 16a al. 1bis LAT permettant, à certaines conditions, la construction d'installations nécessaires à la production d'énergie à partir de biomasse en zone agricole sans passer par une modification du plan d'affectation, Christian et David Jaccoud ont momentanément retiré leur demande.

C.                               Christian et David Jaccoud ont repris leur projet, tenant compte des critiques précédemment exprimées. Le 1^er décembre 2008, ils ont déposé une demande de permis de construire pour la "Création d'une installation de production de biogaz". Cette installation, dont l'implantation était projetée principalement dans la partie ouest de la parcelle n° 748, occuperait une surface d'environ 7'300m² (dont 3'283m² de bâtiments), à une altitude de 810 mètres; elle se situerait à environ 250 m des premières habitations, en contrebas du village de Froideville, et à 500 m de l'exploitation agricole de Christian et David Jaccoud, située en zone village. Selon les plans au dossier, la majeure partie du bâtiment principal serait cachée à la vue du village en raison du relief naturel du terrain et de la plantation projetée de végétaux. L'installation serait ceinte par une clôture; elle se composerait d'une station de pesage pour les véhicules, avec un "Portakabin" en guise de réception, de trois silos de 1'300 m³ chacun, d'une annexe fermée pour la réception des lavures, d'une annexe couverte pour le stockage du digestat solide, d'un bioréacteur, de deux méthaniseurs enterrés, d'une citerne de stockage final, d'une station de traitement du biogaz, d'un bassin biotope et d'un bâtiment principal fermé contenant un hangar de déchargement, des fosses au contenu variable, un local de chaufferie, une station de pompage et divers locaux d'exploitation. Un bassin de rétention serait aménagé sur la parcelle n° 79.

Le projet a fait l'objet d'un rapport de l'impact sur l'environnement, établi par le Bureau d'investigation sur le recyclage et la durabilité (Bird) en décembre 2008.

Du 10 janvier au 9 février 2009, le projet a été soumis à enquête publique. Il a fait l'objet de plusieurs oppositions dont celle, collective, de Albert Blaser et consorts, tous domiciliés à Froideville et représentés par l'avocat Jean-Claude Perroud, celle de Sinss-Graphic Sàrl et Sinss Immo Sàrl, toutes deux sises à Froideville et également représentées par Me Perroud, et celle de la Société vaudoise des pêcheurs en rivière, ayant son siège à Lausanne.

Le 25 septembre 2009, le Département de la sécurité et de l'environnement a rendu une décision finale relative à l'impact sur l'environnement dont le dispositif est le suivant:

"Par ces motifs, le Département de la sécurité et de l'environnement:

7.1   Habilite la Municipalité de Froideville à délivrer le permis de construire de l'installation de production de biogaz au lieu-dit Sous-Ville sur le territoire de la commune de Froideville (Projet ENEF). Avant d'y procéder, la Municipalité s'assurera du respect des conditions préalables suivantes:

-      Présentation au Service de l'agriculture de la composition de la société ENEF à créer, établissant notamment que l'entreprise agricole de MM. Christian et David Jaccoud détient au moins 51% des parts, ainsi que la liste des créanciers.

-      Validation par la Division assainissement du Service des eaux, sols et assainissement du dispositif de traitement de l'ammonium contenu dans les eaux rejetées par l'installation.

7.2   Délivre l'autorisation spéciale nécessaire en vertu de l'article 22 de la loi sur la gestion des déchets.

7.3   Dit que le permis de construire est soumis au respect de l'intégralité des charges et conditions résultant du rapport de l'impact, ainsi que des déterminations des services concernés."

Cette décision était accompagnée d'une synthèse des autorisations et préavis des services cantonaux concernés, dont il ressort notamment que le SDT a jugé le projet conforme à l'affectation de la zone agricole, au regard de l'art. 16a al. 1bis LAT et de l'art. 43a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), sous réserve d'un "espace didactique" ne répondant pas aux stricts besoins de l'installation.

Adressée à la municipalité, cette décision précisait qu'elle serait notifiée aux parties "par les soins de la Municipalité simultanément au permis de construire, dont elle est réputée partie intégrante"; elle comportait l'indication des voie et délai de recours.

D.                               Par décision du 9 décembre 2009, la municipalité a refusé d'octroyer le permis de construire, pour le motif suivant:

"[…]

Les parcelles sur lesquelles doit s'ériger votre projet se trouvent dans la zone agricole qui est réservée à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci (art. 33 RC [règlement du 19 juin 1992 sur le plan d'affectation et la police des constructions de la commune de Froideville; ci-après: le règlement 1992]). Cependant, au sens de l'art. 35 RC, 'les constructions rurales-industrielles ne peuvent être admises qu'après approbation d'un plan partiel d'affectation ou plan de quartier, les installations et constructions ne devront pas porter préjudice au voisinage ou compromettre le caractère des lieux'.

Ainsi que le montre la décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement, l'installation de production de biogaz que vous projetez de construire est à l'évidence de nature 'rurale-industrielle'. Preuve en est la somme des autorisations spéciales qui doivent être délivrées et des précautions qui doivent être prises tant dans le cadre de la construction que de l'exploitation future.

Pour de telles installations, le législateur communal exige l'élaboration préalable d'un plan partiel d'affectation afin que la population de la Commune dans son ensemble puisse se prononcer, un plan devant recevoir l'aval du Conseil communal, contrairement à un simple permis de construire, de compétence municipale.

[…]".

La municipalité a notifié sa décision, accompagnée de la décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement, à Christian et David Jaccoud, ainsi qu'aux opposants.

E.                               Contre cette décision, Christian et David Jaccoud ont recouru à la Cour de droit administratif et public (ci-après: la CDAP) du Tribunal cantonal.

Le 19 octobre 2010 est entré en vigueur le nouveau règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions de la commune de Froideville (ci-après: le règlement 2010), abrogeant celui du 19 juin 1992 sur le plan d'affectation et la police des constructions.

Appelée à se déterminer sur le fait que le nouveau règlement ne contient plus de disposition analogue à l'art. 35 du règlement abrogé, fondement de la décision attaquée, la municipalité a conclu, le 26 octobre 2011, au maintien de sa décision.

Par arrêt du 6 février 2012 (AC.2010.0021), la CDAP a admis le recours et renvoyé le dossier à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire. La cour de céans a considéré qu'en matière d'autorisations de police, l'autorité de recours applique les règles en vigueur au moment où elle statue lorsque le droit s'est modifié en cours de procédure. Par conséquent, le règlement 2010 était applicable et la décision attaquée ne pouvait plus se fonder sur l'art. 35 du règlement 1992. La municipalité avait néanmoins conclu à la confirmation de son prononcé, au motif que les conditions des art. 16a al. 1bis LAT et 34a OAT, qui permettaient de considérer l'installation comme conforme à la zone agricole, n'étaient selon elle pas réunies. Toutefois, la municipalité n'ayant pas recouru contre la décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (ci-après: EIE) du 25 septembre 2009, ni contre les autorisations cantonales spéciales qui lui étaient associées, elle était liée par ces prononcés, notamment par celui du SDT constatant que le projet était conforme à l'affectation de la zone (sous réserve d'un point mineur concernant un local). La décision attaquée ne pouvait ainsi être confirmée par substitution de motifs et devait être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle délivre le permis de construire et notifie aux opposants la décision finale relative à l'EIE du 25 septembre 2009, ainsi que les autorisations spéciales qui lui étaient associées. Les opposants, qui n'avaient pas à contester les décisions cantonales lorsque celles-ci leur avaient été communiquées avec la décision municipale de refus du permis de construire, pourraient le faire dans le délai de recours contre la nouvelle décision octroyant le permis.

F.                                Par courrier du 3 avril 2012 adressé à Christian et David Jaccoud, la municipalité s'est référée à l'arrêt précité. Elle leur a demandé des informations concernant "la composition de la société ENEF à créer", ainsi que le dispositif de traitement de l'ammonium, aux fins d'obtenir l'aval des services cantonaux concernés, avant de délivrer le permis de construire.

Par courrier du 1^er novembre 2012, Christian et David Jaccoud ont informé la municipalité de ce qu'ils s'étaient aperçus que "[leur] projet de construction d'une installation biogaz, comme prévu initialement dans le rapport d'impact de 2004, ne pouvait plus se réaliser aujourd'hui". En effet, depuis 2004, plusieurs installations de méthanisation avaient vu le jour dans la région et "asséché le potentiel de récupération" des intrants industriels (lavures, déchets d'abattoirs, déchets de légumes etc.). De plus, l'acheteur de gaz, la société Cosvegaz SA, pouvait se contenter d'une production moindre que les 3'000 m3 par jour exigés initialement. Dans ces conditions, Christian et David Jaccoud avaient décidé de réduire le projet: le volume des intrants serait divisé par trois, ceux-ci provenant "principalement de sources agricoles" et le prix de construction subirait une baisse du même ordre. Le processus de filtration se ferait de manière traditionnelle, sans eaux rejetées, de sorte que le traitement de l'ammonium des eaux rejetées n'était plus nécessaire. En outre, compte tenu du redimensionnement du projet, l'on pouvait aussi renoncer à élargir le chemin d'accès du Closel. La municipalité était priée d'informer les opposants de l'évolution du projet.

Dans un courrier du 20 novembre 2012 adressé à Christian et David Jaccoud, la municipalité a considéré qu'au vu de la teneur de leur écriture du 1^er novembre 2012, le projet qui avait fait l'objet de la décision du 9 décembre 2009 ainsi que de l'arrêt du 6 février 2012 n'était plus d'actualité. Elle leur a par conséquent suggéré de retirer purement et simplement leur projet. Le nouveau projet devait en effet faire l'objet d'un dossier complet et conforme à la réglementation en vigueur. Celui-ci serait examiné par les services communaux compétents et transmis à l'autorité cantonale, puisqu'il s'agissait d'une construction située hors des zones à bâtir. Dès que les prénommés auraient confirmé le retrait du projet, la municipalité en informerait les opposants, en leur communiquant en même temps qu'un nouveau projet, sensiblement réduit dans ses dimensions et impacts, allait être présenté.

G.                               Par courrier du 5 février 2013, la municipalité a interpellé la Direction générale de l'environnement (ci-après: la DGE), Géologie, sols et déchets (GEODE), sur le point de savoir si, compte tenu des changements annoncés par les constructeurs, la décision finale du 25 septembre 2009 était toujours valable et pouvait être publiée. Elle considérait pour sa part qu'il n'était pas possible "de délivrer un permis de construire sur la base du projet soumis à l'enquête publique alors qu'il y a des modifications importantes, notamment par la suppression d'un des méthaniseurs, ce qui devrait amener une réduction de toutes les installations annexes, qu'il s'agisse de stockage, dépôt, couvert, etc." De même, les bassins de rétention et la quantité des effluents auraient dû être sensiblement réduits (citation d'après le courrier de la municipalité du 19 mars 2013, qui reproduit en partie la teneur de la lettre du 5 février 2013).

Par courrier du 11 mars 2013, la DGE GEODE a répondu que les requérants Christian et David Jaccoud avaient décidé une réduction de leur projet, dans le sens de la suppression pure et simple de l'un des deux méthaniseurs. Cette modification allait dans le sens d'une réduction des impacts de l'installation. Elle n'engendrait pas d'aggravation des nuisances potentielles, ni ne portait atteinte à des droits de tiers. Elle s'inscrivait dans le cadre de l'objet déjà mis à l'enquête. Par conséquent, une nouvelle enquête publique était superflue et la municipalité était invitée à délivrer le permis de construire.

Dans une écriture du 19 mars 2013, la municipalité a estimé que le courrier précité ne répondait pas aux questions posées dans sa lettre du 5 février 2013. Elle a reformulé et précisé ses questions comme suit:

"a) La décision finale préparée par les services de l’Etat est-elle toujours valable compte tenu de la modification sensible du projet?

b) Cette décision finale peut-elle être publiée telle quelle?

c) Sur quelle base (descriptif, plans, etc.) la Municipalité doit-elle délivrer le permis de construire puisque le projet est sensiblement modifié?

d) Le projet modifié ne doit-il pas être avalisé par les services de l’Etat?

e) Les conditions posées dans les décisions cantonales doivent-elles toujours être remplies? Nous rappelons qu’il s’agit d’une attestation des personnes [participant] au capital de la société et [de] la composition de celle-ci, d’une part, [et du] dossier complémentaire pour l’élimination de l’ammoniaque, d’autre part."

Par courrier du 18 avril 2013, la DGE GEODE a répondu dans les termes suivants:

"a) Le projet réduit s’inscrit dans l’enveloppe de la décision finale. Il n’implique pas d’aggravation des impacts, ni de nouveaux impacts. L’évaluation des services et du département demeure valable. La modification apportée au projet ne requiert pas de modification de la décision finale, qui reste valable.

b) Ce qui précède implique que la décision finale peut être publiée.

c) Le permis de construire doit intégrer:

- la décision finale à mettre en consultation, avec laquelle le permis de construire sera coordonné,

- les éléments du dossier mis à l’enquête, y compris le rapport d’impact sur l’environnement,

- les plans du projet tels que réduits (sic) par les constructeurs.

d) Le dossier, revu dans le sens d’une réduction, n’a pas à être repris par les services de l’Etat. Le requérant devra en revanche transmettre les nouveaux plans d’exécution à la Direction générale de l’environnement […], et au Service du développement territorial.

e) Les conditions posées par les services consultés de l’Etat demeurent valables en dépit de la réduction du projet."

Dans une écriture du 27 avril 2013, Christian et David Jaccoud ont informé les opposants de l'évolution de leur projet. Ils ont décrit le nouveau projet de la manière suivante:

"Dimension du projet

Plusieurs installations de méthanisation s’étant construites dans le canton, le volume de déchets disponibles a diminué.

Notre projet sera trois fois plus petit que celui initialement prévu. Un méthaniseur de moins sera construit.

Site et bâtiments

Le site retenu et l’impact des bâtiments au sol resteront les mêmes. En effet la future installation sera essentiellement alimentée par des produits agricoles (à hauteur de 80%). Etant plus volumineux que d’autres déchets, il est nécessaire d’avoir suffisamment d’espace de stockage.

Nuisances

Le trafic se réduira à une circulation de type agricole.

Les odeurs seront maîtrisées comme dans le projet précédent. Celles des résidus issus du processus de méthanisation sont, tout comme le biogaz, inodores.

[…]

Suivi du proiet

L’Etat soutient ce projet modifié.

Il donne une autorisation d’exploiter renouvelable tous les deux ans. La conformité de notre installation sera ainsi garantie."

 

H.                               Par décision du 23 mai 2013, la municipalité a délivré le permis de construire. Elle a joint la décision finale relative à l'EIE, du 25 septembre 2009, ainsi que celle d'approbation des plans par le Service de l'emploi, du 28 janvier 2009, prononcés qui faisaient partie intégrante de la décision municipale.

Par courrier du 23 mai 2013 également, la municipalité a informé le SDT qu'elle allait délivrer le permis de construire, "sous la contrainte et conformément à l'injonction du Tribunal cantonal". Selon elle, étant donné que c'était ce service qui avait insisté pour que le projet voie le jour, "malgré l'opposition d'une partie non négligeable de [la] population [de la commune] et la réticence de la Municipalité", il lui appartiendrait de traiter les plaintes relatives aux nuisances occasionnées. Elle a ajouté que, depuis le prononcé de la décision finale en 2009, six immeubles avaient été construits à proximité immédiate de l'endroit où le projet devait être réalisé et que le permis avait été délivré pour la construction de cinq autres. Cela représentait un potentiel de 200 habitants supplémentaires à une faible distance de l'installation de biogaz.

Dans une écriture du 13 juin 2013, le SDT a répondu que, conformément à l'arrêt du 6 février 2012, les autorités cantonales étaient seules compétentes pour se prononcer sur le point de savoir si le projet était conforme au droit fédéral régissant l'affectation de la zone. En revanche, l'autorité communale était "en droit d'être plus restrictive et de refuser de délivrer le permis de construire si elle juge[ait] que des éléments locaux [devaient] être pris en compte". En outre, en cas de délivrance du permis de construire, la décision finale du 25 septembre 2009, ainsi que les autorisations spéciales qui lui étaient liées, devaient être notifiées aux opposants qui étaient en droit de les contester. S'agissant finalement d'éventuelles plaintes relatives au fonctionnement de l'installation, il conviendrait de s'adresser à la DGE.

I.                                   Contre le prononcé du 23 mai 2013, Albert Blaser et consorts, les sociétés Sinss-Graphic Sàrl et Sinss Immo Sàrl, ainsi que la Société vaudoise des pêcheurs en rivière ont recouru à la cour de céans par acte du 27 juin 2013. Ils ont conclu, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de cette décision, ainsi que de la décision finale relative à l'EIE, du 25 septembre 2009, et des autorisations spéciales des autres services concernés.

En réponse à un courriel du 11 juillet 2013, les constructeurs ont adressé à la DGE GEODE un courrier (non signé) daté du 5 août 2013. A teneur de celui-ci, le "plan révisé de l'installation" figurait en annexe.

Dans leur réponse du 2 octobre 2013, les constructeurs ont conclu à ce que le recours soit rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Ils ont décrit comme suit le nouveau projet:

"- un traitement de volume de méthane de 1'000 m3 de biogaz/jour [est prévu] en lieu et place des 3'000 m3 prévus dans le projet de 2009;

- le volume des intrants a été réduit de 15'000 à 5’000 tonnes par année;

- les lavures de restaurant (1’825 tonnes par an dans le projet initial), le petit-lait (1'460 tonnes) et les contenus de panse (1’825 tonnes) ne figurent plus parmi les co-substrats pris en charge par l’installation;

- un des deux méthaniseurs est supprimé;

- l’installation sera alimentée à 80% par des intrants de provenance agricole et 20% par des intrants de provenance industrielle;

- le trafic routier engendré par les livraisons sera réduit à 2-3 camions par semaine."

La DGE a de même proposé de rejeter le recours.

Le Service de la consommation et des affaires vétérinaires a renoncé à se déterminer. L'Etablissement Cantonal d'Assurance (ECA) s'est référé à sa décision du 5 février 2009 et s'en est remis à justice pour le surplus.

Le Service de l'emploi a relevé que sa décision d'approbation du 28 janvier 2009 n'avait pas fait l'objet d'un recours au Département de l'économie et était de ce fait entrée en force.

Le SDT s'en est remis à justice quant au sort du recours. La municipalité a fait de même, en précisant qu'elle avait rendu la décision attaquée "sur l'insistance des autorités cantonales et en exécution de l'arrêt de la CDAP" sur la base du projet soumis à l'enquête publique. Elle n'avait en revanche pas eu connaissance du plan révisé de l'installation, que l'architecte des constructeurs avait transmis à la DGE par courrier du 31 juillet 2013, à en croire la réponse de ces derniers du 2 octobre 2013. Elle ignorait ainsi en particulier:

"- Où se trouvent les nouveaux accès;

- Où sont placés les digesteurs et en particulier quel est celui qui est supprimé par rapport au projet initial;

- Quels sont les mouvements de terre encore nécessaires, compte tenu de la réduction du projet;

- Quel est l’impact dans le paysage du nouveau projet […]".

A la suite du dépôt de sa détermination, la municipalité a été avisée que les services cantonaux avaient produit leurs dossiers et qu'il lui était loisible de les consulter. Les parties étaient invitées à faire part de leurs déterminations finales et à requérir d'autres mesures d'instruction.

Dans une écriture du 26 novembre 2013, déposée après avoir consulté le dossier de la cause, la municipalité a affirmé n'y avoir pas trouvé le plan en question (dont on ne pouvait guère imaginer qu'il fût le "croquis" qui se trouvait ailleurs dans le dossier). Ainsi, ni elle-même ni le SDT n'avaient pu se déterminer sur le nouveau projet et elle ne pouvait que requérir la production par la DGE et par les constructeurs "des plans et documents établis selon les règles en vigueur pour permettre à toutes les autorités de statuer en connaissance de cause".

Dans un courrier du 2 décembre 2013, les constructeurs se sont prévalus de l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_521/2012 du 29 octobre 2013.

Dans une écriture reçue le 3 décembre 2013, les recourants ont fait valoir qu'au vu des modifications du projet décrites ci-dessus et du fait que le système de traitement initialement retenu avait été abandonné au profit d'un autre, l'objet de la procédure avait changé. Ni la municipalité ni le SDT ne s'étaient prononcés sur le nouveau projet, de sorte que le tribunal de céans ne pouvait non plus le faire. En outre, le projet modifié devait faire l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête, ce qu'il appartenait à la municipalité comme première instance de décider.

Les recourants ont encore déposé une écriture datée du 31 décembre 2013.

Les parties ont été informées du changement de juge instructeur.

J.                                 La cour a statué.

 

Considérant en droit

1.                                Le recours porte sur la décision du 23 mai 2013, par laquelle la municipalité a délivré le permis de construire, ainsi que sur la décision finale du 25 septembre 2009 du Département de la sécurité et de l'environnement relative à l'EIE, qui en fait partie intégrante. Celle d'approbation des plans par le Service de l'emploi, du 28 janvier 2009, n'a pas été contestée auprès du Département de l'économie et est ainsi entrée en force.

2.                                a) Il ressort de l'état de fait relaté ci-dessus que, dans sa décision du 23 mai 2013, la municipalité ne s'est pas prononcée sur le nouveau projet des constructeurs.

D'une part, en effet, la municipalité n'a pas eu connaissance des plans du nouveau projet. Ceux-ci n'ont pas été joints au permis de construire, contrairement à ce que la DGE GEODE lui avait indiqué de faire dans son courrier du 18 avril 2013. Or, il faut rappeler à cet égard qu'il appartient à la municipalité de veiller à ce que la demande de permis soit accompagnée de toutes les indications nécessaires pour se rendre compte de l'importance et de la nature des travaux projetés (cf. art. 69 al. 2 du règlement d'application de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions, du 19 septembre 1986 [RLATC; RSV 700.11.1]).

D'autre part, au vu de l'arrêt de la cour de céans du 6 février 2012 et après avoir consulté la DGE GEODE (courriers du 5 février et du 19 mars 2013), la municipalité a cru que, s'agissant d'un projet situé hors de la zone à bâtir, elle ne disposait d'aucune compétence pour l'examiner et se trouvait ainsi pratiquement dans l'obligation de délivrer le permis. Or, ce point de vue est erroné.

En effet, il est vrai que, selon l'arrêt AC.2010.0021, l'autorité cantonale est seule compétente – à l'exclusion de la municipalité – pour appliquer le droit fédéral régissant la zone agricole (en l'occurrence les art. 16a al. 1bis LAT et 34a OAT). Une autre question est toutefois de savoir si, à côté du droit fédéral, la réglementation communale sur la police des constructions conserve une portée lorsqu'il s'agit d'un projet situé hors de la zone à bâtir. Dans un arrêt récent, la cour de céans a interprété la jurisprudence fédérale relative aux art. 24c LAT et 42 OAT en ce sens que le droit communal a perdu son caractère autonome lorsque son contenu matériel correspond à celui du droit fédéral ou qu'il est en contradiction avec les notions réglées exhaustivement par le droit fédéral (telles que le potentiel d'agrandissement et l'identité de la construction pour laquelle l'art. 24c LAT est applicable). Pour le reste, la réglementation communale sur la police des constructions garde une portée propre, dans la mesure où elle complète les normes fédérales et n'empêche pas ni ne rend plus difficile la mise en œuvre du droit fédéral en matière de constructions sises hors de la zone à bâtir. Il convient donc d'examiner de cas en cas si une disposition de droit communal sur la police des constructions applicable à la zone agricole est ou non compatible notamment avec les art. 24 ss LAT. Dans la mesure où la réglementation communale est compatible avec le droit fédéral, la municipalité n'est pas liée par l'autorisation spéciale délivrée par l'autorité cantonale compétente en la matière  (arrêt AC.2012.0293 du 2 octobre 2013 consid. 4b et 5b, RDAF 2014 II 113 ss no 11). La même chose vaut en relation avec les art. 16a al. 1bis LAT et 34a OAT: les dispositions de droit communal sur la police des constructions applicables à la zone agricole conservent une portée, dans la mesure où elles n'empêchent pas ni ne rendent plus difficile la mise en œuvre de ces normes de droit fédéral.

Croyant ainsi par erreur qu'elle était liée par l'autorisation délivrée par l'autorité cantonale, la municipalité n'a pas fait usage de sa liberté d'appréciation, ce qui constitue un excès de pouvoir négatif et, partant, une violation du droit (cf. art. 98 let. a de la loi cantonale sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; RSV 173.36]).

Pour ces motifs, la décision municipale du 23 mai 2013 doit être annulée.

b) Quant à la décision finale du 25 septembre 2009 du Département de la sécurité et de l'environnement relative à l'EIE, elle a été jointe à la décision de la municipalité du 23 mai 2013, sans autres explications concernant le fait qu'elle conserverait sa validité en dépit des modifications apportées au projet. Quelques indications ressortent tout au plus des courriers du 11 mars 2013 et du 18 avril 2013 par lesquels la DGE GEODE a répondu à ceux de la municipalité, avant que celle-ci ne rende la décision attaquée. Pourtant, lorsqu'un projet soumis à EIE subit d'importantes modifications, il convient d'indiquer en quoi la décision finale rendue à propos du projet initial conserve sa validité en relation avec le projet modifié. Cela vaut d'autant plus en l'espèce que les constructeurs ont opté pour une autre technique de production du biogaz que ce qui était prévu initialement. L'autorité compétente ne saurait en outre se contenter de faire valoir, sur le mode de "qui peut le plus, peut le moins" (a maiore ad minus), que le projet a été réduit, ce qui aura pour effet de diminuer l'impact sur l'environnement, de sorte que le projet modifié doit a fortiori être autorisé. Il importe en effet de connaître l'impact sur l'environnement du projet modifié, ce d'autant que celui-ci s'approche de la valeur-seuil déterminante pour la soumission à une EIE (selon le ch. 21.2a de l'annexe de l'ordonnance fédérale du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement [OEIE; RS 814.011], sont soumises à une telle étude les installations de fermentation d'une capacité de traitement supérieure à 5000 t de substrat [substance fraîche] par an) et qu'il est donc possible qu'il échappe désormais à cette exigence. Or, la Cour de céans a rappelé récemment que la liste des installations assujetties, contenue dans l'annexe OEIE, s'impose aux cantons, lesquels ne peuvent étendre cette obligation à d'autres constructions (AC.2012.0167 du 24 janvier 2014 consid. 2c/bb).

De plus, les modifications apportées (réduction du volume de déchets traités et changement de nature de ceux-ci, ainsi que du système de traitement) ont également des incidences sur la configuration du projet: certaines installations (notamment un des deux méthaniseurs) ne sont plus nécessaires ou sont déplacées. La décision finale du 25 septembre 2009 retient que le SDT, parmi d'autres services spécialisés, délivre l'autorisation spéciale requise par l'art. 120 al. 1 let. a LATC s'agissant d'une construction hors zone à bâtir (p. 12, pt 4.5). Le SDT s'est toutefois prononcé sur le projet initial et il importe qu'il se détermine sur le nouveau projet, en connaissance de cause et au vu notamment des plans.

En outre, la situation aux alentours du site s'est apparemment modifiée: selon la municipalité, de nouveaux bâtiments ont été construits à proximité, ce qui peut avoir un impact sur la conformité du projet, sous l'angle des normes de l'ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1) notamment.

De manière plus générale, autoriser un projet ayant subi d'importantes modifications, alors qu'une aussi longue période s'est écoulée depuis l'enquête publique (cinq ans en 2014) et que les circonstances de fait et de droit peuvent avoir changé, met en péril la sécurité du droit.

Pour ces motifs, la décision finale du 25 septembre 2009 doit elle aussi être annulée.

c) Il appartiendra aux constructeurs, s'ils le souhaitent, de déposer une nouvelle demande de permis de construire, accompagnée des pièces et indications prescrites. Après une nouvelle enquête publique, la municipalité se prononcera sur cette nouvelle demande en tenant compte de ce qui figure ci-dessus (consid. 2a). L'autorité compétente décidera de l'assujettissement du projet modifié à l'EIE (cf. art. 8 al. 1 du règlement cantonal du 25 avril 1990 d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement [RVOEIE; RSV 814.03.1]). Si la capacité du projet modifié est inférieure à la valeur-seuil déterminante pour la soumission à EIE, tout en étant proche de celle-ci, l'autorité compétente tiendra compte du fait qu'il peut se justifier de suivre une procédure analogue à une EIE pour évaluer les atteintes à l'environnement (cf. art. 4 OEIE; Rausch/Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, no 201 ad art. 9 LPE, avec renvoi à l'ATF 118 Ia 299 consid. 3b/cc). Dans l'un et l'autre cas (EIE ou procédure analogue), l'autorité compétente et les services spécialisés pourront se référer à la décision finale du 25 septembre 2009, tout en précisant en quoi leur appréciation du projet initial reste valable en relation avec le nouveau projet.

d) La jurisprudence fédérale (arrêt 1C_521/2012 du 29 octobre 2013) invoquée par les constructeurs, qui concernait un projet de construction d'une installation de production de biogaz, ne conduit pas à une autre solution. Il s'agissait dans cette affaire de savoir si la modification dans la composition des intrants (80% d'engrais de ferme et 20% de co-subtrats liquides au lieu de 97,8% d'engrais de ferme et 2,2% de déchets verts) avait une portée juridique, ce qui était de nature – selon le Tribunal fédéral, qui s'est référé à Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren: eine Darstellung unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts und der neuen zürcherischen Rechtsprechung, 1991 – à imposer le dépôt d'une nouvelle demande de permis. Le Tribunal fédéral a tranché la question par la négative, en considérant que, en vertu de l'art. 5 al. 2 let. a de l'ordonnance fédérale du 10 janvier 2001 sur la mise en circulation des engrais (Ordonnance sur les engrais, OEng; RS 916.171), les engrais de ferme peuvent contenir jusqu'à 20% de matériel d'origine non agricole (co-substrat). Par conséquent, la modification en cause ne changeait rien à la qualification des intrants, qui restait celle d'engrais de ferme. Le changement étant sans portée juridique, il n'appelait pas le dépôt d'une nouvelle demande de permis. La question de l'obligation de déposer une nouvelle requête ne se posait d'ailleurs qu'indirectement, en relation avec un problème de droit transitoire. La demande de permis avait en effet été déposée avant l'entrée en vigueur du ch. 21.2a de l'annexe OEIE, lequel soumet les installations de fermentation, à partir d'une capacité de traitement de 5000 t, à une EIE. Si, donc, c'était la date de la demande initiale de permis qui était déterminante du point de vue du droit applicable dans le temps, la disposition précitée ne trouvait pas encore application (cf. art. 24 OEIE). En revanche, si la modification du projet impliquait le dépôt d'une nouvelle demande, le nouveau droit était applicable et une EIE pouvait s'imposer, à condition que la capacité de l'installation prévue dépasse la valeur-seuil de 5000 t.

En l'occurrence, les modifications du projet litigieux sont d'une toute autre ampleur (notamment importante réduction du projet, dont la capacité est divisée par trois, nouveau système de traitement de la biomasse). Les constructeurs ne sauraient par conséquent se fonder sur cette jurisprudence pour en déduire que, dans leur cas, une nouvelle demande de permis ne s'impose pas.

3.                                a) Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision de la municipalité du 23 mai 2013, ainsi que la décision finale relative à l'EIE du Département de la sécurité et de l'environnement du 25 septembre 2009 être annulées. Quant à la décision du Service de l'emploi du 28 janvier 2009, elle est entrée en force. Elle se rapporte toutefois au projet initial, de sorte qu'une nouvelle décision devra le cas échéant être rendue en relation avec le nouveau projet.

b) Les constructeurs succombant, ils devraient en principe supporter les frais de la procédure (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Toutefois, le recours étant admis pour des motifs largement imputables aux autorités cantonales – qui ont omis d'indiquer en quoi la décision finale et les autorisations spéciales restaient valables en relation avec le projet modifié – et, dans une moindre mesure, à la municipalité – qui ne s'est pas prononcée sur le projet modifié, dont elle n'a pas demandé les plans –, il se justifie de statuer sans frais. Les dépens alloués aux recourants sont mis à la charge de l'Etat de Vaud (cf. art. 55 et 56 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la municipalité de Froideville du 23 mai 2013 et la décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du Département de la sécurité et de l'environnement du 25 septembre 2009 sont annulées.

III.                                Il n'est pas perçu de frais de justice.

IV.                              Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à titre de dépens aux recourants Albert Blaser et consorts, créanciers solidaires, est mise à la charge de l'Etat de Vaud.

Lausanne, le 11 septembre 2014

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.