TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 mars 2014
Composition	M. Robert Zimmermann, président; MM. Jean-Marie Marlétaz et Michel Mercier, assesseurs ; Mme Magali Fasel, greffière.

 

Recourante

Anne-Rose KILCHENMANN, à Faoug, représentée par Me Jean-Pierre GROSS, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Faoug, représentée par Me Serge DEMIERRE, avocat à Moudon,

  

Autorité concernée

Service des routes,

  

 

Objet	Divers
	Recours Anne-Rose KILCHENMANN c/ décision de la Municipalité de Faoug du 29 mai 2013 - travaux de réfection sur la route de Courgevaux

 

Vu les faits suivants

A.                                Anne-Rose Kilchenmann est propriétaire des parcelles n°501 et 503 de la commune de Faoug. Ces bien-fonds, situés à l'extérieur du village sont destinés à une utilisation agricole, se trouvent en bordure de la route communale DP 30 et 41 (dite "route de Courgevaux"), qui relie le village de Faoug à celui de Courgevaux.

La route de Courgevaux a actuellement une largeur d'environ quatre mètres. Quant au domaine public, il a une largeur qui varie de cinq à six mètres.

Dans le courant de l'année 2012, la Municipalité de Faoug (ci-après: la Municipalité) a décidé de faire réparer le revêtement du bord de la chaussée, ainsi que les banquettes (ou accotements) de la route de Courgevaux, qui présentaient d'importantes ruptures. Elle a confié les travaux à la société Pittet-Chatelan SA, qui les a réalisés dans le courant du mois de novembre 2012, en procédant à la pose d'un revêtement bitumeux sur la banquette renforcée. Cet aménagement a eu pour conséquence d'élargir, par endroits, l'emprise de la zone goudronnée du domaine public. Lors d'une séance sur place le 14 novembre 2012, le voyer de l'arrondissement Nord a constaté que, sous réserve du maintien de la banquette jusqu'au bord de la limite du domaine public d'au moins 30 cm, l'élargissement de la route était de minime importance. Il se justifiait en raison de l'augmentation de la largeur des véhicules.

Le 22 novembre 2012, Anne-Rose Kilchenmann a demandé à la Municipalité le rétablissement de la largeur de la chaussée de la route de Courgevaux, au motif que les travaux réalisés n'avaient pas été mis à l'enquête publique et n'étaient pas au bénéfice d'un permis de construire. Le même jour, la Municipalité a fait savoir à Anne-Rose Kilchenmann que les travaux réalisés ne nécessitaient pas une mise à l'enquête publique. Elle a également indiqué avoir fait scier les banquettes, de manière à mieux marquer le bord, afin d'améliorer la solidité de l'ouvrage.  

Le 13 mars 2013, Anne-Rose Kilchenmann a réitéré sa demande, tendant à ce que les travaux d'élargissement de la chaussée soient soumis à une enquête publique. Elle a demandé la notification d'une décision formelle, sujette à recours, en cas de refus de la Municipalité.

B.                               Le 28 mai 2013, la Municipalité a refusé de soumettre les travaux sur la route de Courgevaux à une enquête publique, considérant qu'il s'agissait de travaux d'adaptation et d'entretien du domaine public.

C.                               Anne-Rose Kilchenmann a recouru contre la décision du 28 mai 2013 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation. Elle demande que la Municipalité soumette les travaux réalisés sur la route de Courgevaux en novembre 2012 à la procédure d'enquête publique. Subsidiairement, elle demande le rétablissement de la route de Courgevaux dans les gabarits fixés à l'origine pour sa construction.

La Municipalité et le Service des routes ont conclu au rejet du recours.

Invitée à répliquer, Anne-Rose Kilchenmann a produit des déterminations. Elle a également remis un plan de géomètre daté du 23 juillet 2013, qui précise la distance entre le bord de la chaussée de la route de Courgevaux et la limite de propriété des parcelles n°501, 502 et 503.  

D.                               Le Tribunal a tenu une audience avec inspection locale le 30 janvier 2014. Il a entendu Anne-Rose Kilchenmann, représentée par Me Jean-Pierre Gross, pour la recourante; Denis Moll et Martine Herman pour la Municipalité, assistés de Me Serge Demierre; Maryse Gapany Joye et Claude Muller pour le Service des routes (SR).

Les parties se sont déterminées sur la teneur du procès-verbal d'audience.

E.                               Le Tribunal a statué par voie de circulation.    

Considérant en droit

1.                                A titre de mesure d'instruction, la recourante sollicite la production du dossier de la construction de la route communale de Courgevaux, la production de l'appel d'offres pour les travaux, des lettres d'adjudications et des factures pour les travaux exécutés en novembre 2012, ainsi que le procès-verbal des séances du conseil communal de Faoug tenues le 29 octobre 2012 et le 4 décembre 2012.

Tel que garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et 33 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 138 V 125 consid. 2.1 p. 127; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272). Il ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148). En outre, l’autorité peut mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).

Le Tribunal s'estime en l'espèce suffisamment renseigné sur la base du dossier pour juger en toute connaissance de cause et ne voit en outre pas quels nouveaux éléments utiles à l'affaire, qui n'auraient pu être exposés par écrit, pourraient encore apporter les pièces dont la recourante demande la production. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite aux compléments d'instruction requis.

2.                                Selon la recourante, les travaux d'aménagement de la route de Courgevaux (DP 30 et 41) auraient dû faire l'objet d'une procédure d'enquête publique.

a) Aux termes de l'art. 2 al. 1 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01), la route comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs, les accotements, les pistes cyclables, les talus, les murs qui ne font pas partie de la propriété privée, les ouvrages de protection anti-bruit, les places rattachées au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement ou de stationnement, les baies d'arrêts des transports publics, ainsi que toutes les installations accessoires nécessaires à son entretien ou son exploitation.

Les travaux litigieux, qui portent sur l'aménagement de la chaussée d'une route communale, ainsi que ses accotements, sont régis par la LRou (cf. art. 1 al. 1 LRou).

b) Les exigences formelles auxquelles sont soumis de tels travaux sont précisées à l'art. 13 LRou, qui dispose de ce qui suit:

"¹ Les projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.

² Les projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 30 jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.

³ Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les articles 57 à 62 LATC sont applicables par analogie.

⁴ Pour les plans cantonaux, l'autorité d'adoption est le département. Les articles 73 et 74 LATC sont applicables par analogie."

Les chapitres II et III du règlement d'application de la LRou du 19 janvier 1994 (ci-après : RLRou), relatifs à la planification, la construction et l'entretien des routes, sont ainsi formulés:

"Chapitre II         Planification et construction des routes

Art. 3                  Dossier d'enquête (art. 13 LR)

1 Les pièces du dossier relatif à l'exécution des travaux sont établies sur la base des normes de l'Union des professionnels suisses de la route. Ce dossier doit comprendre au moins un plan de situation extrait du plan cadastral, avec mention des propriétaires riverains, le profil en long, les profils en travers, un tableau des propriétaires aux droits desquels les travaux porteront atteinte et un descriptif permettant une bonne compréhension du projet.

2 Les travaux d'adaptation et d'entretien sur le domaine public ne sont pas soumis à l'enquête publique.

 

Chapitre III          Entretien des routes

Art. 4                  Entretien (art. 20 LR)

1 L'entretien comprend la maintenance et le renouvellement des ouvrages et installations définis à l'art. 2 de la loi, ainsi que le service hivernal."

c) Ni la LRou, ni le RLRou, ni même l'Exposé des motifs de la LRou (cf. BGC automne 1991, 2 A, p. 743 ss et p. 1632 ss) ne précisent ce qu'il faut entendre par les termes de "travaux d'adaptation" sur le domaine public. Pour interpréter cette notion, il y a lieu de se référer par analogie - compte tenu du renvoi de l'art. 7 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), selon lequel les corporations de droit public sont soumises aux prescriptions légales et réglementaires - aux art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et 103 LATC qui définissent le champ d'application du permis de construire et à la jurisprudence y relative (cf. arrêt AC.2005.0165 du 24 mai 2006, consid. 3b). Selon l'art. 103 al. 1 LATC, aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.

Appelée à interpréter de cas en cas la notion de travail subordonné à une autorisation préalable, l'autorité de recours, eu égard aux fins de cette exigence, ne l'a pas restreinte aux bâtiments proprement dits et à leurs parties ou annexes majeures, mais a considéré que la loi soumettait en effet manifestement à une autorisation toutes les opérations - mêmes provisoires (RDAF 1990, 241) - modifiant notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante, soit encore par le changement de nature ou d'affectation - fût-ce sans travaux -, de volume ou d'aspect de celle-ci (Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4^ème éd., ad art. 103 LATC, spéc. ch. 1 et les réf. cit.).

L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de police des constructions a ainsi soumis à autorisation de construire des modérateurs de trafic (gendarmes couchés) sur le domaine privé étant donné que leur aménagement était soustrait à la LRou (RDAF 1991 p. 83). En revanche, ne sont pas soumis à autorisation les travaux d'entretien de constructions existantes visant à maintenir l'ouvrage dans son état en réparant les atteintes dues au temps ou à moderniser une construction vétuste sans en modifier la nature ou l'affectation (par exemple la pose d'un nouveau revêtement du sol, cf. Bovay, op. cit., spéc. ch. 2.2. ad art. 103 LATC). Dans cette hypothèse, il faut toutefois réserver les réglementations communales plus exigeantes ainsi que les travaux, qui même mineurs, touchent à l'aspect extérieur des bâtiments et ceux qui concernent les installations intéressants la sécurité de l'ouvrage ou des personnes (RDAF 1977, p. 259 cité in: Bovay, op. cit. spéc. ch. 2.2. ad art. 103 LATC; cf. arrêt AC.2005.0165 précité).

3.                                Selon la norme VSS 640 200a, les accotements font la transition entre les voies et l'espace limitrophe. Ils servent aussi à des fins de sécurité et d'entretien. Leur largeur minimale dépend de la largeur libre de la route ainsi que des exigences techniques, notamment de l'équipement. L'espace limitrophe (mur, place, talus, terrain agricole, etc.) joue aussi un rôle important (ch. 8.19, p. 7).

La route de Courgevaux devrait, selon la norme VSS 640 201, avoir une largeur minimale de 4,8 mètres, pour une circulation bidirectionnelle à une vitesse limitée de 30 km/h. Cette emprise peut être réduite à 4,4 mètres, la marge de sécurité définie par la norme VSS 640 201 pouvant empiéter sur les accotements, à l'extérieur de la chaussée. A supposer que la vitesse autorisée soit de 50 km/h, la chaussée devrait avoir une largeur de 5,5 mètres (respectivement 5,1 mètres si la marge de sécurité correspond à la largeur des accotements). Il n'est pas contesté que, dans sa configuration actuelle, la route de Courgevaux ne respecte pas ces valeurs. Le Tribunal a en effet pu constater, lors de l'inspection locale, que l'emprise de la chaussée ne permettait pas le croisement de deux véhicules, même à vitesse très réduite, les véhicules devant alors sortir de l'emprise de la partie goudronnée du domaine public. Le Tribunal a pu observer que de tels empiètements survenaient des deux côtés de la chaussée. Les travaux litigieux ne portant toutefois pas sur la création d'une nouvelle route, les normes VSS précitées ne s'appliquent pas. On ne saurait dès lors en déduire une obligation d'aménager des accotements d'une largeur minimale. Cette exigence ne figure en outre ni dans la LRou, ni dans le RLRou. L'art. 3 du règlement communal sur l'entretien des chemins communaux et autres ouvrages d'améliorations foncière en région rurale, qui interdit de labourer les banquettes des chemins (avec la précision que le domaine public a une largeur de banquette de 0,75 m) ne fixe pas non plus une telle exigence. Ce règlement régit en effet l'usage et l'entretien des ouvrages d'améliorations foncières du domaine public (art. 1 du règlement précité), ce que n'est pas la route litigieuse.

Les travaux réalisés par la Municipalité se sont limités, faute de moyens, à la réfection des bords de la chaussée qui avaient subi des dégradations. Plusieurs photographies versées au dossier illustrent que la route était défoncée, surtout du côté Nord, soit du côté des parcelles de la recourante. Les motifs pour lesquels la chaussée a subi plus de dégâts du côté Nord n'apparaissent pas pertinents pour l'issue du litige. Lors de l'inspection locale, le Tribunal a pu observer que les travaux portaient sur les deux côtés de la partie goudronnée de la route. Si la pose du revêtement litigieux a eu pour conséquence d'augmenter légèrement l'emprise de la chaussée, ce qu'il est difficile de déterminer compte tenu de la dégradation progressive de la route, l'élargissement est de faible importance et n'empiète pas sur les parcelles privées. La Municipalité a déjà tenu compte des intérêts de la recourante, en demandant à une entreprise de scier le bord de la chaussée de manière régulière, afin d'améliorer la solidité de l'ouvrage. Cette intervention a également eu pour effet d'éloigner le bord de la chaussée de la limite des parcelles voisines du domaine public. Les travaux entrepris n'ont en outre pas pour conséquence d'aggraver la situation de la recourante; du fait de la largeur insuffisante de la route, les usagers de la route étaient déjà contraints de sortir de la chaussée pour se croiser. Il n'y a pas lieu de craindre que les inconvénients pour la recourante augmentent suite aux travaux entrepris par la Municipalité.

Dans ces circonstances, on doit considérer que la pose du revêtement bitumeux litigieux pouvait être qualifiée par la Municipalité de travail de maintenance au sens de l'art. 4 RLRou, ne devant pas faire l'objet d'une mise à l'enquête publique.

4.                                Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante, qui a conclu à l'admission du recours. La recourante versera en outre une indemnité à titre de dépens à l'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Municipalité de Faoug du 29 mai 2013 est confirmée.

III.                                Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge d'Anne-Rose Kilchenmann.

IV.                              Anne-Rose Kilchenmann versera à la Municipalité de Faoug une indemnité de 3'000 (trois mille) francs.

Lausanne, le 14 mars 2014

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.