TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 18 septembre 2014

Composition

M. André Jomini, président; M. Pierre Journot, juge, Mme Christina Zoumboulakis, assesseur; Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourants

1.

HELVETIA NOSTRA, à Montreux,

 

 

2.

Barbara GUISAN, à Paudex,

 

 

3.

Raphaël BOAND, à La Lécherette,

 

 

4.

Marguerite LÜTHI, à Bussigny-près-Lausanne,

 

 

5.

Mary-Line WIASEMSKY, à Bussigny-près-Lausanne, tous représentés par Me Pierre CHIFFELLE, avocat à Vevey, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Château-d'Oex, 

  

Constructrice

 

EVAF SA, à Château-d'Oex, représentée par Me Edmond de BRAUN, avocat à Lausanne,  

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours HELVETIA NOSTRA et consorts c/ la décision de la Municipalité de Château-d'Oex du 4 juin 2013 (construction d'un chalet d'habitation de 12 appartements et garage souterrain de 36 places sur la parcelle n° 3311, à La Lécherette).

 

Vu les faits suivants:

A.                                La société EVAF SA est propriétaire de la parcelle n° 3311 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Château-d'Oex, dans le hameau de La Lécherette. Cette parcelle a une surface totale de 3'373 m2; elle n'est pas bâtie (en nature de pré-champ). Elle est incluse dans le périmètre du plan partiel d'affectation "La Lécherette Centre", qui est entré en vigueur le 7 novembre 2011 (date de son approbation définitive par le département cantonal compétent).

B.                               Ce plan partiel d'affectation (PPA), dont le périmètre comporte trois autres parcelles, au bord de la route cantonale traversant le centre du hameau, définit deux zones: une zone mixte habitat-activités-hébergement, qui est "affectée à l'habitation, l'artisanat, aux commerces et aux activités touristiques dont l'hôtellerie" (art. 1 al. 1 du règlement du PPA [RPPA]) et une zone de verdure, "réservée à la création d'un espace de verdure traité majoritairement en prairie" (art. 1 al. 2 RPPA), mais qui peut comporter des constructions souterraines (art. 5 RPPA). La moitié supérieure de la parcelle n° 3311 est classée dans la zone de verdure. Le plan fixe des périmètres d'implantation à l'intérieur desquels les constructions hors sol devront être réalisées, à savoir un périmètre ou secteur A, le long de la route cantonale, et un secteur B, sur la parcelle n° 3311, qui se situe à l'arrière, à l'ouest d'un chemin vicinal (cf. art. 2 et 3 RPPA).

Le règlement du PPA fixe des règles sur l'ordre des constructions (non contigu – art. 4 RPPA), sur la création d'un front bâti parallèle à la route cantonale (art. 6 RPPA), sur la densité d'occupation du sol (fixation d'un COS et d'un CUS – art. 7 RPPA), sur les distances aux limites et entre bâtiments (art. 8 et 9 RPPA), sur la "largeur maximale de l'élévation d'un bâtiment" (art. 10 RPPA), sur la hauteur des bâtiments (hauteur maximale au faîte – art. 11 RPPA), et sur le "traitement architectural". A ce propos, l'art. 14 RPPA a la teneur suivante:

"Art. 14 – Forme et structure des bâtiments et des toitures

Les bâtiments doivent être traités selon un parti d'intégration, ce, en référence à la morphologie des chalets traditionnels du lieu, qui sont implantés sous la forme d'une urbanisation pavillonnaire à caractère dispersé. La volonté de renforcement de l'identité du centre du hameau conduit à une relative densification à cet endroit qui ne devrait pas altérer cette image. Aussi les constructions seront-elles soumises aux règles générales suivantes:

Prédominance impérative du bois en matière de revêtement des façades.

Orientation des faîtes de toiture des corps principaux des bâtiments perpendiculaire

– à l'axe dominant des courbes de niveaux pour le secteur B;

– à l'axe de la RC 705a pour le secteur A.

Pente des toitures comprise entre 40 et 60 %.

Proportions générales des composants architecturaux, soit jours, balcons, avant-corps, matériaux, teintes etc., conformes à l'image traditionnelle des constructions locales. Les balcons sont autorisés à tous les niveaux.

Pour le surplus, et règles précitées exceptées, s'appliquent les dispositions du RCPEPC communal relatives à la zone "chalets"."

Le "PPA La Lécherette-Centre" comporte, outre le plan et le règlement, des coupes – où sont notamment figurés les bâtiments pouvant être construits, avec une indication de la limite de hauteur – et des "simulations", en plan et avec des vues en perspective. D'après ces simulations, le PPA permet la construction de quatre gros chalets, trois dans le secteur A et un dans le secteur B.

Avant l'entrée en vigueur du PPA, la bande de terrain le long de la route cantonale était classée dans la zone de chalets du plan général d'affectation de la commune, et la parcelle n° 3311 dans la zone de plans spéciaux à établir.

L'initiative de l'élaboration de ce PPA provenait des quatre propriétaires fonciers dans le périmètre, dont EVAF SA et la commune de Château-d'Oex, qui avaient constitué un syndicat à cet effet. Un premier projet avait été transmis pour examen préalable au Service du développement territorial (SDT) en 2008. Il a fait l'objet de quelques modifications et le projet définitif a été mis à l'enquête publique du 17 février au 18 mars 2009. Il y a eu plusieurs oppositions. Le Conseil communal de Château-d'Oex a adopté le PPA le 25 mars 2010, en rejetant les oppositions. Le Département cantonal de l'économie, qui était alors chargé de l'aménagement du territoire, a approuvé préalablement le PPA le 26 avril 2010. Des opposants ont ensuite recouru au Tribunal cantonal contre les décisions d'adoption et d'approbation préalable du PPA. La Cour de droit administratif et public a rejeté ces recours par un arrêt rendu le 31 octobre 2011 (arrêt AC.2010.0161), ce qui a permis au département cantonal d'approuver définitivement le plan le 7 novembre 2011.

Dans son arrêt, la CDAP a notamment retenu ce qui suit, à propos de la justification du changement d'affectation du périmètre concerné (consid. 7a/cc):

"En l'occurrence, bien que théoriquement dévolue à l'habitat, la zone de chalets concernée par le PPA litigieux abrite néanmoins en son sein des activités commerciales  (la poste et l'épicerie locale) ainsi qu'un hôtel-restaurant, si bien que la nécessité de légaliser la situation actuelle paraît s'imposer. Dans ce contexte, l'on rappellera ici que le PPA litigieux est né de la volonté commune de propriétaires privés. […]

En marge de l'objectif de légaliser une situation qui n'est plus conforme à la planification actuelle, le PPA litigieux tend en outre à densifier le noyau central de La Lécherette en adaptant le concept d'urbanisation et d'implantation des bâtiments aux besoins actuels d'un secteur dont il convient d'admettre qu'il est déjà largement construit au sens de l'art. 15 let. a LAT (hôtel-restaurant, commerces, logements), comme cela a pu être constaté lors de l'inspection locale. Le fait d'intégrer à ce périmètre la parcelle n° 3311 encore libre de construction apparaît du reste cohérent. Ledit PPA se conforme ainsi aux objectifs fédéraux, cantonaux et communaux en la matière. En effet, conformément aux Grandes lignes posées par la Confédération, l’un des objectifs principaux du PDCn [plan directeur cantonal] du 1er août 2008 est de remédier au problème de l’étalement urbain contraire au développement durable par le biais du développement judicieux des centres, qui passe notamment par la densification des zones à bâtir (PDCn, Volet stratégique, p. 37). La réglementation telle qu’elle est prévue par le PPA permet d’assurer de tels objectifs. Par ailleurs, le projet de PPA respecte le PDCn en tant qu'il répond à l'objectif fixé par la fiche R02 relative au tourisme dans les Alpes vaudoises, qui se réfère à l'étude "Stratégie de diversification touristique des Alpes vaudoises" (PDCn, Volet stratégique, p. 108). Celle-ci prévoit notamment la mesure N.2 "Maîtrise de l'urbanisation" qui demande de freiner l'étalement urbain en rassemblant et en densifiant et de "favoriser la densité et la mixité à l'intérieur des zones à bâtir" (p. 7). Le projet de PPA en question échappe, sous cet angle, à toute critique au regard de sa légalité et s'inscrit en outre en tous points dans les lignes directrices développées par le PDCom tendant à organiser un centre à La Lécherette et encourager la mixité des affectations au centre du hameau.

Pour ce qui a trait à la volumétrie des bâtiments projetés dans le règlement du PPA, il convient de relever que la possibilité d’ériger des bâtiments d’une hauteur maximale de 13.50 m au faîte (art. 11 du règlement PPA) ne contrevient pas aux prescriptions prévues par le Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RCPEPC) et ne serait pas de nature à rompre l’équilibre de l’aménagement bâti dans la zone concernée, ce d’autant que celle-ci comprend déjà un bâtiment aux proportions semblables, soit la PPE La Grange. Au demeurant, s'agissant de la zone de chalets, le RCPEPC indique que la hauteur au faîte de la façade pignon aval ou de la façade principale sera au maximum le 75% de la longueur de cette façade, mais au maximum de 13.35 m hors tout. Il en résulte que le RCPEPC permet actuellement déjà la construction de bâtiments, dans la zone de chalets, d'une hauteur sensiblement identique à celle prévue par le règlement du PPA. Il convient en outre de relever que le règlement PPA prescrit une série de règles de construction à observer relatives à la forme, à la structure ainsi qu'à la toiture des bâtiments (art. 14 du règlement PPA), ce qui tend là encore à démontrer le souci d'intégration des futures constructions au paysage actuel. La volonté de densifier, le souci d'utiliser de manière plus rationnelle des terrains et des bâtiments existants, ainsi que la destination des constructions envisagées conduit de manière compréhensible au passage d'un COS 1/6 (art. 19 du RCPEPC) à un COS de 1/3. […]"

C.                               EVAF SA a déposé le 15 avril 2013 une demande de permis de construire pour un chalet d'habitation de 12 appartements avec garage souterrain de 36 places, sur sa parcelle n° 3311. La construction du chalet est prévue dans le secteur B du PPA "La Lécherette-Centre", son implantation correspondant à celle indiquée sur le plan intitulé "simulation" de ce PPA. Le chalet, avec deux corps de bâtiment, a un rez-de-chaussée, un étage et des combles; des balcons sont prévus en façade sud aux niveaux du premier étage et des combles. Le projet correspond, de ce point de vue, à la figure "simulations – vues en perspective" du PPA.

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 24 avril au 23 mai 2013. L'association Helvetia Nostra ainsi que Barbara Guisan, Raphaël Boand, Marguerite Lüthi et Mary-Line Wiasemsky, propriétaires d'immeubles (chalets) dans le voisinage direct, ont formé opposition.

Le 4 juin 2013, la Municipalité de Château-d'Oex (ci-après: la municipalité) a levé les oppositions et délivré le permis de construire. Elle expose, dans la réponse aux oppositions, avoir appliqué l'art. 8 de l'ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires (RS 702; ci-après: ORSec), qui autorise la construction de nouvelles résidences secondaires en vertu de l'ancien droit (avant l'adoption de l'art. 75b Cst.) lorsqu'elles sont prévues par un plan d'affectation spécial tel le PPA "La Lécherette-Centre".

D.                               Helvetia Nostra et les quatre autres opposants précités (ci-après: Helvetia Nostra et consorts) ont, par acte du 5 juillet 2013, recouru ensemble au Tribunal cantonal contre la décision municipale. Ils demandent à la Cour de droit administratif et public de prononcer que l'art. 8 al. 1 ORSec est inconstitutionnel, et que la décision attaquée est nulle; à titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation de la décision attaquée. Ils se plaignent d'une violation de l'interdiction des résidences secondaires découlant de l'art. 75b Cst.

Dans sa réponse du 28 août 2013, la municipalité conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Dans sa réponse du 25 septembre 2013, EVAF SA conclut au rejet du recours.

Les recourants ont répliqué le 18 novembre 2013, sans modifier leurs conclusions.

EVAF SA a déposé des observations complémentaires les 30 janvier et 27 février 2014. La municipalité s'est également encore déterminée le 27 février 2014.

E.                               La Cour a procédé à une inspection locale le 19 mai 2014, en présence des parties. Avant l'inspection locale, le juge instructeur avait rejeté la requête des recourants, du 6 mai 2014, tendant à ce que des gabarits soient posés. Le jour de l'inspection locale, les recourants ont renouvelé cette requête. Les recourants ont par ailleurs requis, lors de l'inspection locale, que l'Office fédéral du développement territorial (ODT, ARE) soit interpellé afin qu'il se prononce sur la question de savoir si le PPA "La Lécherette-Centre" est conforme aux exigences posées par l'art. 8 al. 1 ORSec, respectivement par l'art. 24 al. 1 du projet de loi fédérale sur les résidences secondaires. Il n'a pas été statué en l'état sur ces requêtes.

Lors de l'inspection locale, les parties ont été entendues dans leurs explications. Elles ont pu présenter leurs observations sur le procès-verbal de cette opération.

F.                                La question de la constitutionnalité de l’art. 8 al. 1 de l’ordonnance fédérale sur les résidences secondaires (cf. infra, consid. 2), a fait l'objet d’une procédure de coordination au sein de la CDAP, conformément à l'art. 34 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).

 

Considérant en droit:

1.                                La décision d’octroi du permis de construire, prise par la municipalité, et donc de rejet des oppositions, est une décision susceptible de recours au sens de l’art. 74 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), par renvoi de l’art. 99 LPA-VD. La qualité pour agir est définie à l’art. 75 LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Selon la lettre a de cet article, le recours est recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Dans le domaine de l’aménagement du territoire et des autorisations de construire, la qualité pour recourir du voisin dépend souvent de la proximité entre son bien-fonds et l'emplacement de l'ouvrage litigieux; c'est notamment en fonction de cela que l'on déterminera si l'admission du recours est susceptible de procurer un avantage pratique au voisin (cf. notamment ATF 137 II 30). En l’espèce, les propriétés des quatre particuliers auteurs du recours sont directement voisines de la parcelle litigieuse, comme cela a pu être constaté lors de l'inspection locale, et il est manifeste que les effets de la construction projetée – l'obstacle à la vue, les mouvements de véhicules, notamment – seraient perceptibles sur leurs bien-fonds. Ils satisfont aux conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD.

Selon l'art. 75 let. b LPA-VD, la qualité pour recourir est en outre conférée à une personne qu'une loi autorise à recourir (let. b). C'est le cas des organisations reconnues de protection de la nature et du paysage, au sens de l'art. 12 al. 1 let. b de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), dont Helvetia Nostra fait partie, lorsque la contestation porte sur une autorisation de construire une résidence secondaire dans le champ d'application de l'art. 75b Cst. (cf. ATF 139 II 271). Les cinq recourants ont donc qualité pour agir.

Pour le reste, le recours a été déposé en temps utile, selon les formes prescrites par la loi (art. 76, 77 et 79 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.

2.                                Les recourants critiquent l'octroi du permis de construire litigieux en application de l'art. 8 al. 1 ORSec, car ils soutiennent que cette disposition, adoptée le 22 août 2012 par le Conseil fédéral, est contraire à la Constitution fédérale, singulièrement à l'art. 75b Cst. qui interdit la construction de nouvelles résidences secondaires dans certaines communes, dont celle de Château-d'Oex. Aussi les recourants font-ils valoir que cette interdiction s'applique au projet de la constructrice, ce qui doit entraîner la constatation de la nullité, voire l'annulation du permis de construire.

La société constructrice allègue elle-même que son projet vise à la création d'appartements pour la résidence secondaire, sur le territoire d'une commune où s'applique en principe le régime de l'art. 75b Cst., entré en vigueur le 11 mars 2012 (selon le premier alinéa de cette norme, "les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune"), parce que la proportion de résidences secondaires dans la commune est supérieure à 20 % (cf. art. 1 al. 2 ORSec). La municipalité retient que, nonobstant l'interdiction de créer de nouvelles résidences secondaires après le 11 mars 2012, le projet de la constructrice doit être autorisé en vertu de la disposition transitoire de l'art. 8 al. 1 ORSec.  

a) Conformément à l'art. 190 Cst., les tribunaux sont tenus d'appliquer les lois fédérales. L'interdiction de revoir la constitutionnalité des lois ne vaut cependant pas pour les actes législatifs qui n'émanent pas de l'Assemblée fédérale, notamment les ordonnances du Conseil fédéral. Le Tribunal fédéral est ainsi parfois amené à se prononcer, à titre préjudiciel, sur la constitutionnalité ou la légalité d'ordonnances du Conseil fédéral fondées sur une délégation législative. Dans ce cadre, il retient qu'il n'est pas habilité à substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral, et qu'il n'a pas à se prononcer sur les aspects politiques ou économiques; il lui incombe de contrôler si le but fixé dans la loi peut être atteint et si, à cet égard, le Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément aux principes constitutionnels, notamment celui de la proportionnalité (ATF 138 II 398 consid. 7.2.1; 137 III 217 consid. 2.3; 121 II 465 consid. 2a; 118 Ib 367 consid. 4). La Cour de céans doit, vu les griefs des recourants, contrôler la constitutionnalité de l'art. 8 al. 1 ORSec en tenant compte des limites d'un tel contrôle préjudiciel, telles qu'elles viennent d'être exposées et qui s'appliquent à tous les tribunaux du pays.

b) D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'art. 75b al. 1 Cst., en relation avec la disposition transitoire de l'art. 197 ch. 9 al. 2 Cst., contient une interdiction de construire immédiatement applicable, depuis le 11 mars 2012, pour les résidences secondaires dans les communes où la proportion de 20 % est déjà atteinte ou dépassée; les permis de construire délivrés dès le 1er janvier 2013 sont en principe nuls, tandis que ceux délivrés entre le 11 mars et le 31 décembre 2012 étaient annulables sur recours (ATF 139 II 243).

En vertu de la disposition transitoire de l'art. 197 ch. 9 al. 1 Cst., il incombe au Conseil fédéral d'édicter, "par voie d'ordonnance, les dispositions d'exécution nécessaires sur la construction, la vente et l'enregistrement au registre foncier si la législation correspondante n'est pas entrée en vigueur deux ans après l'acceptation de l'art. 75b par le peuple et les cantons". Ce mandat donné au Conseil fédéral est particulièrement actuel depuis le 11 mars 2014, en l'absence de législation de mise en œuvre de l'art. 75b Cst., le projet de loi fédérale n'étant qu'au premier stade de son examen par le parlement (cf. infra, consid. 2c). Le Conseil fédéral n'a certes pas attendu le 11 mars 2014 pour adopter son ordonnance; il était cependant prévisible d'emblée qu'une loi fédérale sur les résidences secondaires ne pourrait pas entrer en vigueur dans le délai prévu par l'art. 197 ch. 9 al. 1 Cst. Il faut donc considérer que l'ordonnance du 22 août 2012 est, en l'état, celle qui est prescrite par la disposition transitoire. Le Conseil fédéral n'a du reste pas adopté de nouvelle ordonnance à l'échéance du délai de deux ans. Cela étant, dans son préambule, l'ordonnance sur les résidences secondaires se réfère aussi à l'art. 182 al. 2 Cst., qui charge le Conseil fédéral de veiller à la mise en œuvre de la législation. Sur cette base, l'adoption de dispositions d'exécution avant le 11 mars 2014 était admissible. Ce fondement n'est pas contesté par les recourants.

Dans les domaines où, par une clause de délégation dans la loi ou la Constitution, le Conseil fédéral a la compétence d'adopter des dispositions d'exécution, on peut se demander si la clause de délégation vise également l'adoption de dispositions transitoires. Le Tribunal fédéral n'a pas résolu entièrement cette question dans sa jurisprudence, mais il n'a pas exclu la possibilité d'introduire des dispositions transitoires dans une ordonnance, lorsque la loi ne prévoit rien à ce propos (ATF 127 II 209 consid. 2). En définitive, il faut examiner dans la situation concrète la portée de la disposition transitoire.

c) La disposition transitoire de l'art. 8 al. 1 ORSec, en vigueur depuis le 1er janvier 2013 et applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation d'exécution de l'art. 75b Cst. (art. 9 ORSec), est ainsi libellée:

"Une autorisation de construire une nouvelle résidence secondaire peut être octroyée en application de l'ancien droit, sur la base d'un plan d'affectation spécial lié à un projet, si ce plan:

a. a été approuvé avant le 11 mars 2012; et

b. règle les éléments essentiels de l'autorisation de construire tels que l'emplacement, la disposition, la dimension et l'aspect des constructions et des installations, ainsi que leurs mode et indice d'utilisation."

Le Conseil fédéral a précisé le sens de cette réglementation dans son rapport explicatif du 17 août 2012, où il est notamment exposé ce qui suit:

"Les modifications du droit (y compris celles du droit constitutionnel) n'entraînent pas la révocation pure et simple des plans d'affectation spéciaux. Ces plans sont des actes permettant l'application du droit [dans la version allemande du rapport: Diese gehören zu den Rechtsanwendungsakten]. S'ils présentent des défauts par la suite, ils pourront être révoqués et adaptés au terme d'une pesée des intérêts (application du nouveau droit vs protection de la bonne foi).

La pondération à effectuer pour l’appréciation de la protection de la bonne foi dépend essentiellement du degré de précision du plan : lorsqu’un plan d’affectation spécial définit les détails architectoniques des constructions et installations autorisées pour un projet et qu’il a été établi dans le cadre d’une procédure garantissant les droits de participation des personnes concernées, il acquiert une importante portée matérielle équivalant presque à celle d’une autorisation de construire [dans la version allemande: Wo ein Sondernutzungsplan projektbezogen die zugelassenen Bauten und Anlagen bis hin zu den Einzelheiten der architektonischen Gestaltung festgelegt hat und in einem Verfahren erlassen wurde, welches Betroffenen Mitwirkungsrechte garantiert, erlangt er eine materielle Bedeutung, die einer Baubewilligung sehr nahe kommt]. Le degré élevé de précision de tels plans d’affectation de détail a conduit la doctrine et le Tribunal fédéral, dans sa jurisprudence, à conférer à ce genre de plan une portée matérielle juridique presque équivalente à celle d’une autorisation de construire. En d’autres termes, la protection de la bonne foi fait naître dans ces situations un droit à l’obtention d’une autorisation de construire. L’art. 75b Cst., surtout si on l’analyse en corrélation avec l’art. 9 Cst. (protection contre l’arbitraire et protection de la bonne foi), n’a rien changé à cet état de fait. Dans ce contexte et afin de garantir la sécurité juridique, il est judicieux de procéder à une mise au point d’ordre général et abstrait sur le rapport entre l’intérêt général mentionné à l’art. 75b Cst. et le principe de la protection contre l’arbitraire garanti à l’art. 9 Cst. Les plans d’affectation spéciaux liés à un projet déjà adoptés à l’entrée en vigueur de l’art. 75b Cst. qui présentent un degré d’élaboration détaillé et qui mentionnent d’emblée les éléments déterminants de la demande d’autorisation de construire tels que le type d’utilisation prévu et donc, le cas échéant une éventuelle utilisation comme résidence secondaire, sont assimilés aux autorisations de construire délivrées sous l’ancien droit.

Il n’est pas indispensable que le plan d’utilisation spécial relatif à un projet particulier adopté avant le 11 mars 2012 soit entré en force à cette date. C’est la date d’adoption du plan qui est déterminante; elle doit être antérieure au 11 mars 2012. Ce n’est qu’à cette condition que l’application de l’ancien droit se justifie. L’approbation formelle du permis de construire lui-même interviendra ultérieurement, du moins dans certains cantons ; il n’est donc pas nécessaire d’assortir la mesure de réserves autres que celle de l’adoption antérieure au 11 mars 2012 et celle de la validité juridique de cette adoption."

Ainsi, dans le rapport explicatif précité, le Conseil fédéral justifie le régime particulier de l'art. 8 al. 1 de l'ordonnance sur les résidences secondaires par le fait que le "plan d'affectation spécial lié à un projet", qui "règle les éléments essentiels de l'autorisation de construire" s'apparente à un acte d'application du droit ("Rechtsanwendungsakt"), c'est-à-dire à une décision plutôt qu'à une norme. En d'autres termes, la véritable décision matérielle sur l'autorisation de construire serait prise, dans cette hypothèse, lors de l'adoption du plan d'affectation et non pas ultérieurement au stade du permis. Il faut toutefois que le degré de précision du plan soit élevé: il doit définir "les détails architectoniques des constructions" (dans le texte allemand: les constructions et installations admises doivent être définies jusque dans les détails de leur conception architecturale) et il doit prévoir, notamment, leur utilisation comme résidences secondaires. Ce régime particulier s'impose, d'après le Conseil fédéral, pour garantir la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.).

Le projet de loi fédérale sur les résidences secondaires, transmis récemment aux Chambres fédérales (voir le message du Conseil fédéral in FF 2014 p. 2209 ss), comporte à son art. 24 une disposition correspondant à l'art. 8 al. 1 ORSec. Cette disposition a la teneur suivante

"Plans d’affectation spéciaux liés à un projet

1 Dans les communes comptant une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, les logements qui sont prévus par un plan d’affectation spécial lié à un projet et destiné pour une part importante au moins à la réalisation de résidences secondaires peuvent être autorisés sans restriction d’utilisation au sens de l’art. 7, al. 1, si ce plan:

a. est entré en force avant le 11 mars 2012, et

b. règle les éléments essentiels de l’autorisation de construire tels que l’emplacement, la disposition, les dimensions et l’aspect des constructions et des installations, ainsi que leurs mode et indice d’utilisation.

2 Des modifications peuvent être apportées à un plan d’affectation spécial au sens de l’al. 1, pour autant que cela n’entraîne aucune augmentation de la proportion des logements sans restriction d’utilisation au sens de l’art. 7, al. 1, ni de la proportion des surfaces utiles principales liées à de tels logements."

Dans son message, le Conseil fédéral relève l'analogie entre de tels plans d'affectation spéciaux ("plans fixant précisément les détails de la réalisation architecturale et présentant par conséquent toutes les caractéristiques d’une décision préalable relevant du droit des constructions") et les autorisations de construire en force le 11 mars 2012; dans les deux cas, cela constitue "un état de fait découlant de l'ancien droit" (FF 2014 p. 2237).

d) Les recourants dénoncent l'inconstitutionnalité de l'art. 8 al. 1 ORSec pour des motifs non pas formels mais matériels: selon eux, c'est à tort que le Conseil fédéral considère que la protection de la bonne foi ferait naître dans ces situations un droit à une autorisation de construire. Au contraire, au vu des arrêts du Tribunal fédéral du 22 mai 2013 (ATF 139 II 243 et ATF 139 II 263), il faudrait accorder une importance prépondérante à l'application de l'art. 75b Cst.; en d'autres termes, l'intérêt public au respect de la volonté du constituant exprimée le 12 mars 2012 devrait l'emporter sur le principe de la protection de la bonne foi et de l'interdiction de l'arbitraire.

aa) Les recourants se réfèrent à la jurisprudence du Tribunal fédéral, en faisant valoir en substance qu'elle prescrit une application rigoureuse de l'art. 75b Cst.

Les arrêts du Tribunal fédéral du 22 mai 2013 ont été rendus avant l'échéance du délai de deux ans de l'art. 197 ch. 9 al. 1 Cst. Pendant cette période, il fallait en principe appliquer une interdiction provisoire de construire des résidences secondaires, correspondant à des mesures provisionnelles limitées dans le temps et équivalant dans le résultat à une zone réservée; il s'agissait en effet de ne pas compromettre la mise en oeuvre des futures dispositions d'exécution (ATF 139 II 243 consid. 9.1 et 10.5). Dans ses effets, l'art. 75b Cst. pouvait alors être qualifié de "drastique", pour reprendre le qualificatif employé par les recourants. Depuis le 11 mars 2014, la situation juridique s'est modifiée dans la mesure où, en vertu de l'art. 197 ch. 9 Cst., il ne faut plus appliquer un régime provisionnel dans l'attente de dispositions d'exécution, mais bien l'ordonnance du Conseil fédéral (pour autant qu'elle soit conforme à l'art. 75b Cst.). La Cour de céans doit tenir compte de cette évolution juridique. Il est vrai que la décision attaquée est antérieure au 12 mars 2014, mais elle a été rendue en application d'une disposition de l'ordonnance sur les résidences secondaires (l'art. 8 al. 1) que le Conseil fédéral avait déjà déclarée applicable à l'époque, et qui fait actuellement clairement partie des dispositions d'exécution prescrites par l'art. 197 ch. 9 al. 1 Cst.

bb) La notion de "plan d'affectation spécial lié à un projet", employée à l'art. 8 al. 1 ORSec comme à l'art. 24 du projet de loi fédérale, n'est pas définie en tant que telle dans la législation fédérale sur l'aménagement du territoire. Les art. 14 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) définissent les plans d'affectation, ainsi que les zones qu'ils doivent délimiter en premier lieu, mais ils ne mentionnent pas les plans d'affectation spéciaux. Il appartient aux cantons de définir plus précisément ces instruments destinés à régler le mode d'utilisation du sol. Le droit vaudois connaît quatre types de plans d'affectation, d'après l'énumération de l'art. 44 LATC: le plan général d'affectation, le plan partiel d'affectation, le plan de quartier et le plan d'affectation cantonal. La notion de "plan d'affectation spécial lié à un projet" ne figure pas expressément dans la LATC. Cela étant, quelle que soit la terminologie utilisée dans les lois cantonales, c'est le contenu de l'instrument qui est déterminant. En définitive, l'art. 8 al. 1 ORSec vise les plans d'affectation détaillés admis par le droit cantonal qui, à l'intérieur de la zone à bâtir, précisent et affinent la réglementation de base prévue par le plan général d'affectation (cf. à ce propos, Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse Lausanne 2010, p. 68 ss).

De manière générale, il n'est pas évident de déterminer la nature juridique d'un plan d'affectation spécial, pour savoir s'il est, comme cela est exposé dans le rapport explicatif du Conseil fédéral, un acte d'application du droit (cf. supra, consid. 2c). Les plans d'affectation au sens des art. 14 ss LAT ont parfois été qualifiés d'actes sui generis parce qu'ils ne sont, du point de vue de leur nature juridique, ni des normes ni des décisions. Selon la doctrine, le plan a un aspect concret, à l'égal de la décision, puisqu'il s'applique immédiatement à n'importe quel fonds de la zone concernée; mais il vise généralement un nombre indéterminé et indéterminable de propriétaires fonciers (actuels et futurs). Comme une norme, il repose sur les options générales que la collectivité fixe à son développement, mais il les individualise lui-même par sa propre application. Aujourd'hui, sur la base de la jurisprudence, on peut retenir que pour les questions d'ordre procédural, le plan d'affectation s'inspire plutôt du régime de la décision, et pour celles d'ordre matériel plutôt de celui de la norme (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd. Berne 2011, p. 523/524). Quand l'autorité adopte un plan d'affectation, général ou spécial, elle fixe de manière plus ou moins contraignante ou détaillée le régime juridique qui devra être appliqué au stade de l'autorisation de construire. Matériellement, le plan ne perd en principe pas sa nature normative en fonction du degré de précision. Toutefois, lorsque la plupart des caractéristiques des constructions sont déjà réglées dans le plan d'affectation spécial, qui laisse ainsi peu de marge d'appréciation à l'autorité chargée de délivrer l'autorisation de construire, on peut considérer que les points qui normalement font l'objet d'un premier examen et d'une première décision au stade du permis de construire ont déjà été matériellement traités au stade précédent. C'est dans ce sens que le plan d'affectation spécial équivaut à un acte d'application du droit.

Ainsi, pour appliquer l'art. 8 al. 1 ORSec, il faut examiner dans chaque cas le contenu du plan d'affectation spécial concerné et le degré de détail de ses prescriptions. Il importe de tenir compte des circonstances dans lesquelles le plan a été élaboré, ainsi que du temps écoulé entre l'adoption du plan et le dépôt de la demande d'autorisation (cf. arrêt CDAP AC.2013.0363 du 11 décembre 2013, consid. 2d-e).

cc) Les recourants citent un avis de doctrine, selon lequel la constitutionnalité de l'art. 8 al. 1 ORSec serait fortement douteuse, cette disposition transitoire ayant été conçue pour favoriser la réalisation de grands projets en cours dans les Alpes (à Mollens/Aminona et à Andermatt – cf. Emanuel Dettwiler, Die Zweitwohnungsverordnung, RDS/SJZ 109/2013 p. 98). Cette affirmation est présentée sans véritable argumentation. Un autre auteur, qui retient lui aussi que l'art. 8 al. 1 ORSec a été adopté en fonction de ces grands projets, ne met pas en doute la constitutionnalité de cette norme, à cause de la protection de la bonne foi (Fabian Mösching, Massnahmen zur Beschränkung von Zweitwohnungen, thèse Berne 2014, p. 228).

dd) Il est probable, compte tenu du fait que l'art. 75b Cst. s'applique sur le territoire de dizaines de communes, qu'il existe plusieurs projets de construction de résidences secondaires qui, s'ils avaient suivi la procédure ordinaire du permis de construire sans l'adoption préalable d'un plan d'affectation spécial, auraient pu être autorisés avant le 11 mars 2012; la procédure d'autorisation a en quelque sorte été retardée pour assurer, grâce à la procédure de planification, une meilleure intégration des constructions ou la mise en œuvre d'autres objectifs d'aménagement du territoire. Dans ces circonstances, l'application des règles de la bonne foi, qui est prescrite par la Constitution fédérale (art. 9 Cst.; cf. aussi art. 5 al. 3 Cst.), entre en considération. Au lieu de laisser aux autorités d'exécution le soin d'évaluer librement dans chaque cas, sur la base des seuls principes constitutionnels, si une exception à l'interdiction de l'art. 75b Cst. se justifie, le Conseil fédéral a fixé des critères. Ainsi, il ne suffit pas qu'une procédure d'établissement d'un plan d'affectation spécial soit en cours; il faut au contraire que ce plan soit entré en vigueur avant le 11 mars 2012 (art. 8 al. 1 let. a ORSec). En outre, le degré de détail des prescriptions du plan d'affectation spécial est réglé dans l'ordonnance (art. 8 al. 1 let. b ORSec).

ee) La disposition transitoire de l'art. 8 al. 1 ORSec serait toutefois problématique si l'on devait déduire de l'art. 75b Cst. une obligation d'adapter ou de révoquer tous les plans d'affectation spéciaux permettant la construction de résidences secondaires, dans les communes concernées. En l'occurrence, les recourants font précisément valoir que l'art. 75b Cst., qui entraîne une modification sensible de la situation juridique, imposerait la révision des planifications en contradiction avec cette interdiction.

En vertu de l’art. 21 al. 2 LAT, les plans d’affectation feront l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se seront sensiblement modifiées. Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a considéré que si, à cause de l'entrée en vigueur de l'art. 75b Cst., on constate une baisse sensible des demandes de permis de construire dans des communes touristiques qui ont une grande part de résidences secondaires, cela peut entraîner, conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, l'obligation de réexaminer les réserves de surfaces à bâtir pour des habitations et éventuellement, dans une seconde étape, une adaptation du plan d'affectation (ATF 140 II 25 consid. 4.3). La jurisprudence n'impose cependant pas, dans les communes où la proportion de résidences secondaires dépasse 20 %, un réexamen voire une adaptation de tous les plans d'affectation en vigueur.

L’art. 21 al. 2 LAT concrétise le principe de la sécurité juridique en garantissant une certaine stabilité des plans d'affectation. Il s'ensuit qu'une adaptation requiert une pesée globale des intérêts publics et privés en présence. L’intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l’adoption d’un nouveau régime d’affectation qui peut, lui aussi, être dans l'intérêt des propriétaires. Selon les cas, les intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. En règle générale, plus un plan d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus les exigences permettant une modification seront élevées (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.2, ATF 128 I 190 consid. 4.2, ATF 120 Ia 227 consid. 2c; arrêt CDAP AC.2013.0347 du 30 juillet 2014).

La stabilité des plans d'affectation en vigueur n'empêche en principe pas la mise en œuvre de l'art. 75b Cst.: des autorisations de construire des résidences secondaires peuvent être refusées, dans des zones d'habitation, même sans révision préalable du plan d'affectation. Lorsqu'un plan d'affectation spécial a été adopté pour un projet concret comportant des résidences secondaires, il incombe à l'autorité de planification d'examiner toutes les circonstances pertinentes, afin de déterminer si le plan doit être réexaminé ou modifié. Contrairement à ce qu'affirment les recourants, de tels plans ne doivent pas être automatiquement abrogés ou révisés, après l'entrée en vigueur de l'art. 75b Cst. Au demeurant, le régime transitoire de l'art. 8 al. 1 ORSec n'est en tout cas pas contraire au principe de la stabilité des plans d'affectation.

e) Comme cela a été relevé à plusieurs reprises, le régime spécial de l'art. 8 al. 1 ORSec implique une appréciation concrète de la situation, dans chaque cas, puisqu'il faut analyser le plan d'affectation spécial ainsi que les circonstances de son établissement. Ce système, qui permet de tenir compte de la protection de la bonne foi dans des cas particuliers, n'est pas contraire à la Constitution, quand bien même il relativise l'interdiction de l'art. 75b Cst. La jurisprudence du Tribunal fédéral a du reste aussi relativisé cette interdiction, pour des motifs analogues, lorsqu'une procédure d'autorisation de construire ordinaire engagée avant le 11 mars 2012 a été retardée d'une manière imprévisible: on peut en effet appliquer l'ancien droit, plus favorable au constructeur, si l'autorité administrative compétente a tardé sans motifs à statuer sur la demande de permis, ou si un opposant a provoqué de manière abusive des retards dans la procédure (ATF 139 II 243 consid. 11.7; 139 II 263 consid. 8).

Il est vrai que le régime de l'art. 8 al. 1 ORSec soulève beaucoup de questions, car la situation du propriétaire dont le bien-fonds se trouve dans le périmètre d'un plan d'affectation spécial n'est pas, objectivement, fondamentalement différente de celle du propriétaire d'un terrain dans une zone de chalets, qui s'apprêtait le 11 mars 2012 à demander une autorisation de construire. Néanmoins, dans le cadre du contrôle de la constitutionnalité de l'ordonnance, il convient de retenir que le Conseil fédéral peut réglementer des situations où, a priori, la protection de la bonne foi doit l'emporter – parce que le propriétaire concerné avait déjà obtenu, de la part de l'autorité de planification, une décision de principe détaillée sur son projet – et que le contenu de l'art. 8 al. 1 ORSec est approprié de ce point de vue. Il aurait été concevable d'adopter des dispositions transitoires différentes ou plus restrictives; il n'appartient toutefois pas au Tribunal cantonal de se substituer au Conseil fédéral à ce propos. Il faut aussi relever que le fait que le Conseil fédéral propose d'inscrire dans la loi le régime de l'art. 8 al. 1 ORSec est un indice qu'il ne s'agit pas d'une dérogation temporaire à l'art. 75b Cst., mais bien d'une disposition transitoire compatible avec cette règle constitutionnelle.

La conclusion des recourants, tendant à ce que cette disposition transitoire soit d'emblée déclarée inconstitutionnelle, est donc mal fondée.

3.                                Il reste à examiner si la municipalité a appliqué à bon droit la disposition transitoire de l'art. 8 al. 1 ORSec, en fonction des particularités du PPA "La Lécherette-Centre".

a) Il n'y a aucun motif de demander à l'Office fédéral du développement territorial un avis au sujet du plan d'affectation spécial appliqué en l'espèce. Cet Office n'est en principe pas habilité à intervenir, en tant qu'autorité fédérale spécialisée, dans une procédure d'autorisation de construire cantonale, pour un projet de construction dans la zone à bâtir. Il ne saurait être invité à donner un avis juridique sur une question qui doit être tranchée par le Tribunal cantonal. La requête des recourants à ce propos doit être écartée.

b) Le PPA "La Lécherette-Centre" règle les éléments essentiels des autorisations de construire dans son périmètre, en particulier sur la parcelle n° 3311. La réglementation du secteur B (zone mixte habitat-activités-hébergement) contient plusieurs prescriptions sur les dimensions des constructions (hauteur, surface, etc.). L'emplacement et l'orientation du chalet litigieux, compte tenu de la combinaison des règles applicables, sont quasiment déterminés par le plan partiel d'affectation. Du reste, le projet pour lequel le permis de construire a été demandé correspond aux figures du PPA intitulées "simulation". L'art. 14 RPPA définit en grande partie l'aspect du chalet. A propos du mode d'utilisation, le PPA ne précise pas que les locaux d'habitation peuvent être affectés à la résidence secondaire. Toutefois, dans le hameau de La Lécherette, petite station de montagne à une altitude d'environ 1'400 m, où les habitants permanents sont peu nombreux (entre 30 et 50, d'après les renseignements obtenus à l'inspection locale), il est manifeste que lorsqu'on prévoit, dans un plan d'affectation spécial élaboré en 2009-2010, un nouveau chalet de 12 appartements, on vise à créer des résidences secondaires. Comme instrument d'urbanisme, le PPA "La Lécherette-Centre" pouvait difficilement être plus précis. On ne voit pas quels autres "éléments essentiels de l'autorisation de construire" auraient encore pu ou dû être réglés à ce niveau. En d'autres termes, ce PPA répond à la définition de l'art. 8 al. 1 let. b ORSec.

Le PPA "La Lécherette-Centre" a été approuvé le 7 novembre 2011 (approbation définitive et mise en vigueur – cf. art. 26 LAT). La condition de l'art. 8 al. 1 let. a ORSec est dès lors remplie.

c) Dans ces circonstances, on peut admettre que la propriétaire de la parcelle n° 3311, qui a participé à l'établissement du PPA avec les autres propriétaires du périmètre, et qui a obtenu au terme d'une procédure de planification le droit de construire un chalet de plusieurs appartements voués à la résidence secondaire, se trouve dans une situation particulière. Sur la base d'un tel PPA, l'obtention d'une autorisation de construire pour un projet correspondant en tous points aux prescriptions du plan n'est certes pas qu'une simple formalité; mais comme l'autorisation a été demandée directement après l'entrée en vigueur du plan, en quelque sorte pour parachever le projet élaboré au cours de la procédure de planification, la municipalité n'avait plus de véritable marge d'appréciation. En l'occurrence, dès le 7 novembre 2011, la propriétaire pouvait compter sur l'octroi, à bref délai, d'une autorisation de construire. Aussi, des considérations liées à la protection de la bonne foi peuvent-elles être retenues, dans le cadre de l'art. 8 al. 1 ORSec.  

Le PPA "La Lécherette-Centre" est très récent. Sa conformité aux objectifs d'aménagement du territoire, fixés notamment dans le plan directeur cantonal, a été examinée lors de la procédure d'adoption, notamment dans l'arrêt du Tribunal cantonal du 31 octobre 2011. Il n'y a aucun motif de considérer qu'il devrait être, en l'état, réexaminé ou adapté. On se trouve donc dans un cas où la disposition transitoire de l'art. 8 al. 1 ORSec peut être appliquée, et où partant il n'est pas contraire au droit fédéral de privilégier l'application de l'ancien droit, au détriment d'une application rigoureuse ou "drastique" de l'art. 75b Cst.

4.                                Les recourants ne présentent pas d'autres griefs à l'encontre du permis de construire litigieux. Leurs arguments relatifs à la protection du paysage, ou à l'impact de la construction prévue dans le voisinage, visent en réalité le PPA lui-même, puisqu'il n'est pas prétendu que le chalet projeté violerait l'une ou l'autre des prescriptions de ce plan d'affectation spécial. Or le recours n'est pas dirigé contre ce plan, qu'il n'y a pas lieu de revoir ou de contrôler à titre préjudiciel dans le cadre de la présente procédure. L'instruction n'a donc pas à être complétée sur ce point (en particulier, il n'est pas nécessaire d'organiser une nouvelle inspection locale, avec des gabarits ou un profilement de la construction projetée).

5.                                Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Les recourants, qui succombent, supportent les frais de la procédure judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD). Ils auront en outre à verser des dépens à la constructrice, assistée d'un avocat (art. 55 LPA-VD). La municipalité, qui n'a pas de mandataire, n'a pas droit à des dépens.


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du 4 juin 2013 de la Municipalité de Château-d'Oex est confirmée.

III.                                Les frais judiciaires, arrêtés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.                              Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à EVAF SA à titre de dépens, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux.

 

Lausanne, le 18 septembre 2014

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.