TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 12 août 2014
Composition	M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Beuchat et Mme Pascale Fassbind-de-Weck, assesseurs; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.

 

Recourant

David METTRAUX, à Villars-le-Terroir, représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service du développement territorial,

  

Autorité concernée

Municipalité de Villars-le-Terroir, représentée par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,

  

 

Objet	Remise en état
	Recours David METTRAUX c/ décision du Service du développement territorial du 19 août 2013 (ordonnant la remise en état du bâtiment ECA n° 197, sur la parcelle n° 217 de la Commune de Villars-le-Terroir)

 

Vu les faits suivants

A.                                La parcelle n° 217 à Villars-le-Terroir est colloquée en zone agricole selon le plan général d’affectation communal approuvé par le chef du Département de l’économie le 27 novembre 2007 et entré en vigueur le 9 juin 2008. Le feuillet du Registre foncier y relatif fait état d’une surface totale de 6'911 m² comprenant 4'616 m² de pré-champ, 1'669 m² de place-jardin, 348 m² de revêtement en dur, un bâtiment ECA n° 196 de 128 m² et un bâtiment ECA n° 197 de 150 m². David Mettraux en est l'actuel propriétaire. Avant lui, c'était son père, Pierre Mettraux, qui en était propriétaire et, précédemment, Arnold Mettraux, père de Pierre.

Le bâtiment ECA n° 196 (non litigieux) était, à l’origine, un rural. Le bâtiment litigieux ECA n° 197 est une maison d’habitation de deux étages construite à la fin du 19ème siècle; la véranda, pièce non chauffée ni isolée, sise en façade est, a été construite en 1954. La date de cessation de l’usage agricole de ces deux bâtiments remonte à 1966.

Les bâtiments 196 et 197 sont situés au bord de la route cantonale Echallens-Yverdon, à 10 m, respectivement 15 m de cette voie, au pied du viaduc qui l'enjambe. Du côté ouest, soit du côté de la route, la surface attenante au bâtiment 197 est recouverte d'un revêtement bitumeux qui se prolonge jusqu'à la route.

B.                               En 1973, Arnold Mettraux, propriétaire, à l'époque, de la parcelle n° 240 (actuellement n° 217), occupait l'appartement sis au rez du bâtiment ECA n° 197, et sa mère celui sis au premier étage.

Le 18 juin 1973, la Municipalité de Villars-le-Terroir (ci-après: la municipalité) a délivré à Arnold Mettraux une autorisation de construire, selon les plans du 27 février 1973, une annexe au bâtiment ECA n° 197 pour la création d’un appartement et la pose d’une citerne à mazout de 10'000 litres. Le projet prévoyait d'adjoindre au bâtiment existant, du côté nord, une annexe d'un peu plus de 100 m² (10,88m en façade ouest, 11,60 m en façade nord selon le plan du géomètre du 19 mars 1973) comportant un rez et un étage, avec au nord un garage format terrasse à l'usage du premier étage.

Faute de moyens financiers, les travaux n’ont pas été réalisés dans l'ampleur prévue par les plans du 27 février 1973, mais ils ont consisté seulement en la création, sur le côté nord du bâtiment, de deux pièces supplémentaires au rez (d'une surface totale de 47 m²) et de deux pièces supplémentaires à l'étage (d'une surface totale de 47 m²). Sur chaque niveau, les deux nouvelles pièces étaient reliées à celles existantes par une ouverture en forme de voûte créée dans le mur nord de la pièce existante sise au nord-ouest. Au rez, Arnold Mettraux a également créé, sur la façade extérieure ouest de la pièce supplémentaire créée au nord-ouest, une ouverture sur laquelle il a fait poser une porte de garage recouverte, à l'intérieur, d'isolation. Il a fait ceci en prévision du jour où son fils, Pierre Mettraux, viendrait habiter la maison et souhaiterait disposer d'un garage pour y parquer sa voiture. Cette pièce, sur la façade de laquelle une porte de garage était posée, était éclairée par une fenêtre située sur la façade nord. Enfin, Arnold Mettraux a installé, dans la nouvelle chambre sise au rez-de-chaussée, côté est, une machine à laver le linge.

Il ressort des déclarations que Georges Munari, maçon, a faites, lors de l'inspection locale qui a eu lieu suite à l'audience tenue par le tribunal de céans le 28 janvier 2014, qu'il a effectué, en 1973, avec son père, Oswaldo Munari, les travaux suivants: ils ont posé l'isolation des murs extérieurs et intérieurs des pièces supplémentaires (deux au rez et deux à l'étage) et ont fait la chape. Ils aussi créé l'ouverture (en forme de voûte) qui relie, à chaque étage, la pièce existante sise à l'ouest aux nouvelles pièces. Ils ont également posé, au rez, un canal de cheminée dans la pièce supplémentaire située à l'est, permettant de chauffer celle-ci. Georges Munari a expliqué que, dès lors que la hauteur de plafond des pièces existantes n'atteignait pas 2 m. 40, ils ont creusé afin de placer la dalle du sol des pièces supplémentaires situées au rez plus bas (ils avaient en effet placé la dalle de l'étage au même niveau que celle du bâtiment existant). Il a aussi expliqué qu'Arnold Mettraux leur avait demandé de créer, sur la façade extérieure ouest de la pièce supplémentaire située au nord-ouest, une ouverture sur laquelle ils ont posé une porte de garage. Ils se sont exécutés et ont doublé, à l'intérieur, cette porte d'une isolation.

Par la suite, Arnold Mettraux a occupé ces deux pièces supplémentaires sises au rez comme des pièces habitables. Il ressort en effet des déclarations de Jaqueline Bottlang-Pittet, syndique de Villars-le-Terroir, également entendue par le tribunal de céans le 28 janvier 2014, qu'en 1976 - elle avait alors 21 ans -, elle s'était rendue à plusieurs reprises chez Arnold Mettraux pour aller chercher son père, Gérard Pittet, qui jouait aux cartes avec celui-ci, que la pièce qui comportait la porte de garage était chauffée, et que si la porte de garage était visible de l'extérieur, elle ne l'était pas lorsque l'on se tenait à l'intérieur car elle était recouverte d'isolation. Elle a également indiqué que si elle ne se souvenait pas de quel revêtement était recouvert le sol, elle était à tout le moins sûre qu'il y en avait un (le sol n'était pas en béton brut).

Le 9 décembre 1977, Pierre Mettraux est devenu propriétaire de la parcelle n° 217. En 1978, il a emménagé avec sa famille, soit son épouse et leurs deux enfants, dans l’appartement du premier étage du bâtiment ECA n° 197. Arnold Mettraux habitait toujours dans l'appartement sis au rez. Pierre Mettraux a créé, avec l'accord du syndic, une buanderie dans le bâtiment ECA n° 196.

C.                               Le 30 juin 2006, Pierre Mettraux a adressé une lettre à la municipalité dans laquelle il l'a informée vouloir procéder à des travaux d’entretien du bâtiment ECA n° 197, notamment des façades, et remplacer la porte de garage par une fenêtre. La municipalité a répondu en date du 12 juillet 2006 en demandant à Pierre Mettraux de lui transmettre une esquisse du projet, ceci en vue de la soumettre pour avis au SDT. Le 19 juillet 2006, Pierre Mettraux a adressé à la municipalité une lettre dans laquelle il demandait de pouvoir remplacer la porte de garage du bâtiment ECA n° 197 par une fenêtre. Le Service technique intercommunal du Gros-de-Vaud (STI) a fait suivre ce projet au SDT le 25 juillet 2006.

Le 22 septembre 2006, le SDT a adressé à Pierre Mettraux une lettre dans laquelle il a exposé, en substance, qu'il considérait que la pièce sur la façade de laquelle était posée une porte de garage devait être considérée comme un garage (c'est-à-dire une surface annexe), que, d'après les documents en possession du SDT, les surfaces brutes de plancher utiles du bâtiment ECA n° 197, au 1^er juillet 1972, pouvaient être estimées à environ 138 m² (2 x 68.75 m²), que, dès lors, le potentiel d'agrandissement hors volume du bâtiment était, avant les travaux de 1973, d'environ 41.40 m² (30% de 138 m²), que les travaux de transformations effectués en 1973 sur les deux niveaux avaient permis d'agrandir les surfaces annexes de 24.80 m² (la pièce qualifiée de "garage") et les surfaces brutes de plancher utiles de 69 m², que ces travaux avaient dès lors épuisé le potentiel à disposition (69 m² > 41.40 m²), que le fait de poser dans le "garage" une fenêtre à la place de la porte de garage aurait pour effet de rendre ce local habitable, que, toutefois, une telle transformation ne pouvait pas être autorisée, le potentiel à disposition ayant été épuisé par les travaux réalisés en 1973. Le SDT a conclu que, par conséquent, il préavisait négativement au sujet de la demande de Pierre Mettraux du 19 juillet 2006.

Pierre Mettraux n'a pas reçu cette lettre.

Le 22 septembre 2006, un conseiller municipal s'est rendu sur la parcelle n° 217, où il a constaté que Pierre Mettraux avait débuté des travaux sur le bâtiment ECA n° 197. Dans une lettre du 28 septembre 2006, la municipalité a informé Pierre Mettraux qu'elle avait constaté la réalisation sans autorisation de travaux sur le bâtiment ECA n° 197 et lui a rappelé que sa demande était pendante auprès du SDT. Le 16 octobre 2006, le même conseiller municipal s'est à nouveau rendu sur la parcelle n°  217. Il a constaté qu'un bow window avait été créé en remplacement de la porte de garage. Il a demandé à Pierre Mettraux un nouveau descriptif du remplacement de la porte de garage. Le 17 octobre 2006, Pierre Mettraux s'est exécuté en adressant à la municipalité plusieurs descriptifs.

Le 20 novembre 2006, la municipalité a adressé un courrier à Pierre Mettraux par lequel elle lui a indiqué que, lors de sa dernière séance, elle avait pris connaissance d'un ancien courrier que le SDT lui avait adressé le 1^er avril 2003 (par lequel le SDT avait une première fois préavisé négativement à une demande de transformation des bâtiments ECA nos 196 et 197), dont Pierre Mettraux avait reçu, en son temps, une copie, et qu'elle lui confirmait par conséquent qu'il lui fallait soumettre les travaux de transformation auxquels il avait procédé à l’enquête publique.

Le 1^er janvier 2008, David Mettraux est devenu propriétaire de la parcelle n° 217.

Le 4 février 2008, la municipalité a adressé une lettre à Pierre Mettraux dans laquelle elle lui a rappelé que, par courrier du 20 novembre 2006, elle lui avait demandé de soumettre les travaux de transformation qu'il avait effectués sur le bâtiment ECA n° 197 à l'enquête publique, et qu'elle l'invitait à lui faire parvenir un dossier complet de mise à l’enquête publique des transformations effectuées. Le 6 mars 2008, le bureau d'architecture Protec A. Wallimann, à Echallens, mandaté par Pierre Mettraux, a transmis le dossier des transformations effectuées à la municipalité. Le 14 mars 2008, la municipalité a transmis au SDT le dossier des transformations effectuées sur le bâtiment ECA n° 197 en vue de l’obtention des autorisations spéciales cantonales au sens de l’art. 120 let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).

Après de nombreux échanges de courriers entre Pierre et David Mettraux, le mandataire de ceux-ci (le bureau d'architecture Protec A. Wallimann), la municipalité et le SDT dans le but d'établir la mesure des transformations effectuées par Pierre et David Mettraux sur les bâtiments ECA nos 196 et 197, le SDT a, le 23 mars 2012, procédé à une inspection locale de la parcelle n°217 en présence de Pierre Mettraux et de son épouse Jocelyne, de David Mettraux et de son épouse Alicia, de Jaqueline Bottlang-Pittet, syndique, et d'Anne-France Eichelberger, juriste au SDT. Lors de cette inspection locale, Pierre et David Mettraux ont expliqué que les deux pièces créées en 1973 au rez du bâtiment ECA n° 197 avaient, dès leur construction, été utilisées à des fins d'habitation par Arnold Mettraux, que la pièce sise au nord-ouest était une pièce où, notamment, il jouait aux cartes avec ses amis, et que la pièce sise au nord-est était sa chambre à coucher.

Le 1^er mai 2012, le SDT a notifié à David Mettraux un projet de décision par lequel il a exposé le point du vue suivant (quelque peu différent de celui qu'il avait exposé dans son préavis du 22 septembre 2006): il considérait que les deux pièces (et non plus seulement la pièce "garage") créées en 1973 au rez du bâtiment ECA n° 197 étaient des surfaces annexes (un garage et une buanderie). David Mettraux n'avait en effet pas réussi à apporter la preuve du contraire (par des photos ou des témoignages). Les surfaces brutes de plancher utiles au 1^er juillet 1972 pouvaient être estimées à environ 137.5 m² (2 x 68.75 m²) et les surfaces annexes (la véranda) à 33.64 m². Par conséquent, le potentiel d'agrandissement hors volume du bâtiment était, avant les travaux de 1973, de 41.25 m² (30% de 137.5 m²) pour les surfaces brutes de plancher imputables et de 10.09 m² (30% de 33.64 m²) pour les surfaces annexes. Les travaux de transformations effectués en 1973 sur les deux niveaux ayant permis d'agrandir les surfaces brutes de plancher utiles de 47 m² (les deux pièces au 1^er étage) et les surfaces annexes de 47 m² (les deux pièces au rez, qualifiées de "garage" et de "buanderie"), ils avaient dès lors épuisé le potentiel à disposition (au premier étage: un dépassement de 5.75 m² [41.25 m² – 47 m²] et, au rez: un dépassement de 36 m² [10.9 m² – 47 m²]). Or, le SDT avait constaté, lors de sa visite des lieux, le 23 mars 2012, qu'en 2006, Pierre Mettraux avait procédé aux travaux suivants: la fermeture de la fenêtre située en façade nord de la pièce "garage", le remplacement de la porte de garage située en façade ouest par un bow window d’une surface de 2.65 m par 1.45 m, l'installation d’un salon dans le local désigné comme  "garage" et l'aménagement d’une chambre à coucher dans celui désigné comme "buanderie". Toutefois, ces transformations n’ayant donné lieu à aucune autorisation spéciale au sens des art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 42 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), elles ne pouvaient, compte tenu de leur importance et du dépassement du potentiel à disposition, pas être régularisées a posteriori. En outre, le SDT a relevé que la véranda avait été rénovée (toit, structure métallique et vitrage) sans autorisation préalable, mais que ces travaux pouvaient être régularisés. Enfin, le SDT a traité de travaux effectués dans le bâtiment ECA n° 196, dont il ne sera pas question ici, ceux-ci n'étant pas litigieux.

Dans une lettre du 28 août 2012, David Mettraux a fait part de ses observations. Il a à nouveau expliqué que les deux pièces créées en 1973 au rez du bâtiment ECA n° 197 avaient, dès leur construction, été utilisées à des fins d'habitation par Arnold Mettraux. Il a également fait valoir qu'il n'avait pas reçu le préavis négatif du SDT du 22 septembre 2006 suite à sa demande du 19 juillet 2006, et que, lassé d'attendre une réponse qui ne venait pas, il avait effectué les travaux de rénovation du bâtiment ECA n° 197 et remplacé la porte de garage par le bow window.

Par décision du 19 août 2013, le SDT a relevé que David Mettraux n'avait pas réussi à apporter de preuve que le "garage" et la "buanderie" étaient utilisés comme des pièces habitables depuis 1973, et il a confirmé son projet de décision du 1^er mai 2012, concluant par ce qui suit:

"Fondé sur ce qui précède, le SDT

III. DECIDE

A. Travaux de remise en état

Le SDT exige la remise en état des travaux illicites réalisés par le propriétaire dans le bâtiment 197, à savoir:

1. Démontage du « bow window » situé en façade ouest et reconstitution de la porte de garage dans ses dimensions d’origine, correspondant au cadre intérieur de l’actuel bow window.

2. Montage d’un mur en briques à l’emplacement du passage entre le coin à manger et le garage.

3. Dans le garage et la buanderie indûment transformés en salon et chambre à coucher, enlèvement du système de chauffage, du parquet, des lambris et de l’isolation et remise en état de ces pièces en tant que surfaces annexes inhabitables.

4. L’inscription d’une mention au Registre foncier indiquant les exigences mentionnées aux points 1 à 3 sera requise par le SDT (art. 44 OAT).

B. Travaux régularisés

5. Les travaux effectués sur le bâtiment 196 consistant en la réfection des murs, fenêtres, charpente, toiture et installation d’un local de buanderie selon les plans remis en séance du 23 mars 2012 par M. David Mettraux sont régularisés. Il en va de même de son utilisation comme garage et dépôt.

6. Les travaux de réfection de la véranda du bâtiment 197, réalisés entre 2006 et 2009, sont également régularisés.

C. Délais

7. Un délai au 20 décembre 2013 est imparti au propriétaire pour procéder à l’exécution complète des mesures mentionnées aux chiffres n° 1 à 3 de la lettre A ci-dessus.

8. Une séance de constat est d’ores et déjà fixée, sur place, le 6 janvier 2014 à 10h00 en présence du propriétaire, de celle d’un représentant de l’autorité communale et d’un représentant du canton.

IV. EMOLUMENT

Conformément à l’article 11a du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm / RSV 172.55.1), dans sa teneur adoptée par le Conseil d’Etat et entrée en vigueur le 1 février 2006, un émolument (de Fr. 500.- à Fr. 10'000.-) pour les décisions relatives aux constructions illicites hors des zones à bâtir est perçu (art. 11a). La présente décision relative à des travaux entrepris sans droit fait dès lors l’objet d’une facture, ci-jointe, d’un montant de Fr. 3'640 .- (soit 26h de travail à Fr. 140.- /heure pour étude du dossier (8h30), rédaction (8h30), gestion du dossier (5h) et visite locale et séances (4h).

 

(…)"

D.                               Le 19 septembre 2013, David Mettraux a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 19 août 2013 du SDT, en concluant, avec suite de frais et dépens, à sa réforme en ce sens que les ordres de remise en état mentionnées sous lettre A, chiffres 1 à 3, soient supprimés, ce qui entraînerait que la réquisition de l'inscription de la mention au Registre foncier, mentionnée sous chiffre 4, deviendrait sans objet. Il a également conclu à ne pas devoir s'acquitter de l'émolument de 3'640 fr. fixé par la décision.

Il a expliqué que les deux pièces créées en 1973 au rez du bâtiment ECA n° 197 avaient, dès leur construction, été utilisées à des fins d'habitation par Arnold Mettraux, que celui-ci avait fait poser la porte de garage en prévision du jour où Pierre Mettraux viendrait habiter la maison et souhaiterait disposer d'un garage pour y parquer sa voiture, que cette pièce n'avait toutefois jamais été un garage, que, du reste, Arnold Mettraux ne disposait ni d'un permis de conduire ni d'une voiture. Il a également fait valoir qu'il avait commencé les travaux de rénovation des deux pièces et posé le bow window car, le 20 septembre 2006, il n'avait toujours pas reçu de réponse du SDT suite à sa demande du 19 juillet 2006.

E.                               Le 28 janvier 2014, le tribunal a procédé à une audience avec inspection locale en présence des parties assistées de leurs conseils: le recourant, accompagné de son père, Pierre Mettraux, et de son conseil; Anne-France Eichelberger, juriste au SDT et Alain Manfurft, aménagiste au SDT; Jaqueline Bottlang-Pittet, syndique de Villars-le-Terroir, et Jean-François Pittet, municipal responsable de la police des constructions.

a) Les parties ont été entendues dans leurs explications.

b) Les déclarations de Jaqueline Bottlang-Pittet ont été retranscrites ci-dessus (lettre A).

c) Le tribunal s'est ensuite déplacé sur la parcelle n° 217, où il a entendu le témoignage de Georges Munari, maçon, retranscrit ci-dessus (lettre A). Le tribunal a visité l'appartement sis au rez du bâtiment ECA n° 197 et a constaté que les deux pièces supplémentaires créées en 1973 se situent à un niveau inférieur de celui des pièces existantes et que, pour passer de la pièce déjà existante sise à l'ouest (le "coin à manger") à celle créée en 1973, il faut donc descendre deux marches d'escalier. Il a également constaté que l'ouverture qui relie ces deux pièces (le "coin à manger" et le "garage") est en forme de voûte et qu'elle n'est pas pourvue de porte. David Mettraux et Pierre Mettraux ont déclaré qu'il n'y en avait jamais eu. Le tribunal a aussi constaté que la longueur de la pièce qualifiée de "garage" mesure 4 m. 60. Pierre Mettraux a déclaré qu'en 1973, le sol était recouvert d'un plancher.

d) A l'issue de l'audience, les parties ont maintenu leurs conclusions. Les représentants du SDT ont demandé de pouvoir procéder à un échange d'écritures supplémentaire après que les parties auront pris connaissance des documents relatifs au bâtiment ECA n° 197 dont ils ont demandé que le tribunal requière la production auprès de l'ECA.

F.                                Le tribunal a délibéré à l'issue de l'audience, à huis clos.

Considérant en droit

1.                                La parcelle est située en zone agricole. Il n'est pas contesté que le recourant n'est pas exploitant agricole.

a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b). L'art. 103 al. 1 LATC prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon les art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1 LATC, seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département (art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT.

2.                                a) Les art. 24c LAT et 42 OAT ont été modifiés par novelles du 23 décembre 2011, respectivement du 10 octobre 2012; les modifications sont entrées en vigueur le 1^er novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537). Ces novelles ne contiennent pas de disposition transitoire relative à l'application du nouveau droit dans les procédures en cours. Toutefois, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les demandes de régularisation (Nachträgliche Baugesuche) doivent être examinées selon le droit en vigueur au moment de l'exécution (non autorisée) des travaux; le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au constructeur ou si le constructeurs a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif (1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2 et les références citées, concernant précisément l'art. 24c LAT).

En l'espèce, les travaux dont l'autorité intimée demande la remise en état ont été effectués en 2006. Et il est constant que les modifications entrées en vigueur le 1^er novembre 2012 n'instaurent pas un régime plus favorable à l'égard du recourant. Il convient dès lors d'appliquer le droit anciennement en vigueur jusqu’au 31 octobre 2012 dans le cas particulier.

b) L'art. 24c LAT, dans sa teneur jusqu'au 31 octobre 2012 (RO 2000 2044), prévoit que les constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).

c) Le bâtiment ECA n° 197 ayant perdu sa vocation agricole en 1966 et le recourant ayant procédé à des transformations, l'art. 24c LAT trouve application. Cette disposition est concrétisée par l'art. 42 OAT, dont la teneur applicable jusqu'au 31 octobre 2012 (RO 2000 2061 et RO 2007 3643) est la suivante:

"Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone

¹ Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

² Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement.

³ La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a.    à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;

b.    lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m²; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.

⁴ Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure."

L'identité de la construction se rapporte au volume, à l'aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l'origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d'affectation, les équipements et l'environnement (Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, chap. I, Explications relatives à l'OAT ch. 2.4.4 p. 44). Pour déterminer si l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel, on considérera notamment l'agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements d'affectation et les transformations à l'intérieur du volume construit, les modifications de l'aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel. Les changements d'affectation ne sont considérés comme de simples transformations partielles que lorsqu'ils induisent une utilisation qui ne se distingue pas fondamentalement de l'affectation antérieure et non pas une destination économique totalement nouvelle (ATF 132 II 21, consid. 7.1.2, p. 43, traduit et résumé in JdT 2006 I 707, p. 720; ATF 113 Ib 303 consid. 3b p. 306, JdT 1989 I 458). Il faut à cet égard procéder à une observation globale de tous les facteurs qui caractérisent l'identité d'une construction ou d'une installation (genre et intensité de l'affectation, émission, équipement, etc.; ATF 132 II 21 précité, et les références citées).

Plus précisément, pour que l'identité de la construction soit respectée, il faut que son volume, son aspect extérieur et sa destination restent largement identiques et qu’aucun nouvel impact important ne soit généré sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. Il n'est donc pas exigé que le nouvel état soit tout à fait semblable à l'ancien état car l'identité du bâtiment se réfère aux traits essentiels de la construction, c'est-à-dire à celles de ses caractéristiques qui revêtent une certaine importance pour l'aménagement du territoire (Muggli, Commentaire LAT, 2^ème éd. 2009, n° 22 ad art. 24c). Pour déterminer si l'identité, ainsi définie, est respectée, il convient de considérer l'ensemble des circonstances, en particulier tous les aspects déterminants du point de vue de l'aménagement du territoire. Cet examen global doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op. cit., n° 22 ad art. 24c).

3.                                Est litigieuse la question de savoir si c'est à juste titre que l'autorité intimée a ordonné la remise en état des travaux que le recourant a effectués dans les deux pièces du rez du bâtiment ECA n° 197 en 2006 (cf. chiffres 2 et 3 de la lettre A du dispositif de la décision dont est recours).

Sur ce point, c'est sur l'établissement des faits que les positions des parties divergent. En effet, l'autorité intimée retient qu'en 1973, le propriétaire avait, avec l'autorisation de la commune, construit deux pièces habitables au premier étage (ce qui avait permis d'augmenter la surface habitable de 47 m²) et un garage et une buanderie au rez (ce qui avait permis d'augmenter les surfaces annexes de 47 m²). Selon elle, dès lors que le recourant a, par les travaux effectués sans autorisation en 2006, transformé le "garage" et la "buanderie" en pièces habitables, alors que le potentiel à disposition avait déjà été largement dépassé par les travaux effectués en 1973, ces travaux ne peuvent pas être régularisés a posteriori.

Le recourant conteste cette appréciation. Il prétend que les deux pièces que l'autorité intimée considère être depuis 1973 un garage et une buanderie ont été construites en 1973 pour être des pièces habitables et qu'elles ont été utilisées comme telles depuis cette date.

Il ressort du témoignage de Georges Munari, maçon, qui, en 1973, a participé aux travaux d'extension du bâtiment ECA n° 197 et qui a été entendu par le tribunal de céans lors de l'inspection locale qui a eu lieu le 28 janvier 2014 (cf. ci-dessus, partie Faits, lettre A), que toutes les pièces construites à ce moment-là l'avaient été de manière à être habitables, celles sises au rez comme celles sises à l'étage. C'est ce qui ressort également du devis établi le 15 octobre 1973 par l'entreprise de maçonnerie Oswaldo Munari: c'est dans "4 chambres" et sur une surface de "96 m²" que du linoléum ou du parquet devait être posé. En outre, Georges Munari a indiqué qu'une isolation extérieure et intérieure avait été posée sur les murs des quatre pièces supplémentaires; que, dès lors que la hauteur de plafond des pièces existantes n'atteignait pas 2 m. 40, les maçons avaient, au rez, creusé afin de placer la dalle plus bas, pour que la hauteur des deux pièces supplémentaires du rez atteigne cette hauteur minimale de 2 m. 40 exigée pour une pièce habitable (la dalle de l'étage étant située au même niveau que celle du bâtiment existant); qu'ils avaient aussi créé l'ouverture (en forme de voûte) qui relie, à chaque étage, une des pièces existantes en 1973 à une des nouvelles pièces (celle située à l'ouest); qu'ils avaient également posé un canal de cheminée dans la pièce supplémentaire du rez située à l'est; que, s'agissant de la porte de garage que le propriétaire leur avait demandé de placer sur l'ouverture créée sur la paroi extérieure ouest de la nouvelle pièce sise au nord-ouest, ils l'avaient doublée d'isolation sur sa face intérieure.

Le tribunal a lui-même constaté, lors de l'inspection locale du 28 janvier 2014, que les deux pièces supplémentaires créées au rez en 1973 se situent à un niveau inférieur à celui de celles existantes en 1973, et que l'ouverture, qui relie, au rez, la pièce existante (le coin à manger) à celle créée en 1973, est en forme de voûte et n'est pas pourvue de porte.

Il apparaît clair, au vu du témoignage de Georges Munari et des constatations faites par le tribunal, que ce sont deux pièces habitables qui ont été construites au rez en 1973, et ce même si une des parois extérieures comportait une porte de garage. On ne voit en effet pas, si ça n'avait pas été dans le but qu'elles soient habitables, pourquoi le propriétaire d'alors aurait fait placer la dalle plus bas, afin que la hauteur des pièces atteigne 2 m. 40. En outre, la pièce construite au nord-est était chauffée (le maçon a en effet déclaré y avoir construit, en 1973, un canal de cheminée); or on voit mal qu'elle l'ait été sans que celle construite au nord-ouest l'ait été aussi, auquel cas il aurait fallu – hypothèse peu vraisemblable - passer par une pièce non chauffée (le "garage") pour se rendre dans celle chauffée ("la buanderie"), la seule liaison entre les pièces existantes et celles nouvelles étant l'ouverture entre la pièce existante sise à l'ouest et le "garage". Ce d'autant plus que cette ouverture en forme de voûte a, selon le recourant, toujours été dépourvue de porte. Cette affirmation apparaît vraisemblable, au vu, comme l'a constaté le tribunal, de sa forme en voûte et, surtout, de la très grande largeur de l'ouverture qui rend difficile de la pourvoir d'une porte. Enfin, la pièce qualifiée de "garage" ne mesure que 4 m. 60, ce qui ne constitue pas une longueur suffisante pour un garage.

Concernant la porte de garage, elle ne s'ouvrait pas et était recouverte d'isolation sur sa face intérieure, comme cela ressort des témoignages de Georges Munari et de Jaqueline Bottlang-Pittet, syndique de Villars-le-Terroir (qui a également été entendue par le tribunal lors de l'audience qui a eu lieu le 28 janvier 2014; cf. ci-dessus, partie Faits, lettre A). Bien que le fait d'avoir placé une porte de garage dans ces conditions paraisse pour le moins saugrenu, les motifs du propriétaire apparaissent néanmoins crédibles: c'était en prévision du jour où son fils reviendrait habiter dans la maison et souhaiterait disposer d'un garage pour y parquer sa voiture. Le propriétaire, qui n'avait ni voiture ni permis de conduire, entendait néanmoins jusqu'à ce moment-là utiliser cette pièce comme pièce habitable, ce qu'il a fait. Il ressort en effet du témoignage de Jaqueline Bottlang-Pittet qu'il y recevait ses amis pour jouer aux cartes. Elle a également confirmé que la pièce était chauffée.

Il ressort de ce qui précède que c'étaient des pièces habitables qui avaient été construites au rez du bâtiment ECA n 197 en 1973. C'est dès lors à tort que l'autorité intimée a exigé leur remise en état suite aux travaux de rénovation effectués par le propriétaire en 2006. En effet, l'extension réalisée en 1973, de 47 m² au rez et à l'étage, est couverte par l'autorisation communale, du 18 juin 1973, qui autorisait une extension du bâtiment existant sur une surface d'un peu plus de 100 m², sur les deux mêmes niveaux.

4.                                Il convient encore d'examiner si c'est à juste titre que l'autorité intimée a exigé le démontage du bow-window.

Pour cet élément-là de la construction, qui date de 2006, le recourant ne peut évidemment pas se prévaloir de l'autorisation délivrée en 1973. Il s'agit donc d'appliquer l'art. 24c LAT pour déterminer si le bâtiment ECA nº 197 peut faire l'objet d'un agrandissement mesuré au sens de cette disposition et en particulier si l'exigence du respect de l'identité de la construction au sens de l'art. 42 al. 1 OAT est satisfaite. Est déterminant sur ce point, en vertu de l'art. 42 al. 2 OAT, le moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement, c'est-à-dire le 1^er juillet 1972.

Il n'est pas contesté que le bâtiment ECA n 197 disposait au 1^er juillet 1972 d'une surface habitable de 137.5 m² et d'une surface annexe (la véranda) de 33.64 m². Calculé selon les règles de l'art. 42 OAT rappelée ci-dessus, le potentiel maximal d'agrandissement à l'extérieur est par conséquent, concernant la surface habitable, de 41.25 m² (30% de 137.5 m²) et, concernant les surfaces annexes (non litigieuses), de 10.09 m² (30% de 33.64 m²). Or l'agrandissement de 1973 a augmenté la surface habitable du bâtiment existant de deux fois 47 m². On aboutit ainsi au constat paradoxal que s'il a bien été effectué légalement, l'agrandissement de 1973 dépasse d'ores et déjà le potentiel d'agrandissement calculé selon les règles de l'OAT du 28 juin 2000.

Placé en 2006 par le recourant à la place de la porte de garage précédemment murée, le bow-window litigieux mesure environ 2 m. 65 de largeur (ses angles sont coupés) et 1 m. 45 de profondeur. Comme le potentiel d'agrandissement de la surface habitable avait déjà été dépassé par les travaux effectués en 1973, c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé sa régularisation, le critère quantitatif posé à l'art. 42 OAT n'étant pas respecté.

5.                                Il convient dès lors d'examiner l'ordre de remise en état sous l'angle du respect du principe de la proportionnalité.

aa) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. arrêts AC.2012.0357 du 19 septembre 2013 consid. 5a; AC.2011.0220, AC.2011.0222 du 10 janvier 2013 consid. 5a; AC.2012.0130 du 13 décembre 2012 consid. 9a). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (cf. arrêts AC.2012.0357 précité consid. 5a; AC.2011.0220, AC.2011.0222 précité consid. 5a; AC.2012.0130 précité consid. 9a; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2^ème éd., Lausanne 1988, p. 200). La violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (cf. arrêts AC.2011.0220, AC.2011.0222 précité consid. 5a; AC.2012.0130 précité consid. 9a; AC.2011.0228 du 23 août 2012 consid. 4a).

L’ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221, et les arrêts cités). Les mesures de remise en état doivent toutefois être strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché. L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 136 II 359 consid. 7.1 p. 365; 123 II 248 consid. 4b p. 255; cf. arrêts AC.2011.0220, AC.2011.0222 précité consid. 5a; AC.2012.0130 précité consid. 9a; AC.2011.0228 précité consid. 4a).

En principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248 consid. 4b p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 224; 108 Ia 216 consid. 4b p. 218; cf. arrêts précités AC.2011.0220, AC.2011.0222 consid. 5a; AC.2012.0130 consid. 9a; AC.2011.0228 consid. 4a).

bb) En l'espèce, le recourant admet qu'il a placé le bow window à la place de la porte de garage sans autorisation mais il fait valoir, à titre d'excuse, qu'à la fin de septembre 2006, il n'avait reçu aucune réponse de l'autorité intimée suite à sa demande du 19 juillet 2006 et que, lassé d'attendre, il avait entrepris les travaux. Il apparaît en effet vraisemblable qu'il n'a pas reçu la lettre du 22 septembre 2006 du SDT préavisant négativement à sa demande du 19 juillet 2006, dès lors que la municipalité ne semble pas l'avoir reçu non plus puisque, ni dans sa lettre du 28 septembre 2006 ni dans celle du 20 novembre 2006, elle n'a mentionné dite lettre du 22 septembre 2006. Il est clair que le fait de n'avoir pas reçu de réponse à sa demande n'autorisait pas Pierre Mettraux à procéder sans y être autorisé aux transformations qu'il souhaitait entreprendre. Toutefois, il s'agit d'un élément qui peut être pris en compte dans l'appréciation du principe de proportionnalité. Ce d'autant plus que le recourant procédait à bon droit (cf. ci-dessus, consid. 2/b) à des travaux de rénovation intérieurs des deux pièces du rez, et qu'il aurait par conséquent vraisemblablement été autorisé à remplacer la porte de garage factice qui était posée sur l'ouverture dans la paroi extérieure d'une de ces pièces qui s'est avérée ne pas être un garage.

Enfin et surtout, il faut bien voir que le bow-window n'occupe qu'une surface très limitée (de 3.8 m²) et qu'à l'endroit où il est accolé à la façade, le sol était déjà recouvert d'un revêtement bitumeux qui se prolonge jusqu'à la route cantonale qui jouxte la façade à quelques mètre seulement, le tout dans un environnement marqué par la présence du viaduc qui enjambe la route cantonale. L'atteinte causée par cet élément de construction est négligeable.

Il convient dès lors de renoncer à l'exigence posée par l'autorité intimée de démonter le bow window, qui ne se justifie pas du point de vue du respect du principe de la proportionnalité.

6.                                L'autorité intimée a requis, lors de l'audience du 28 janvier 2014, qu'il soit procédé à un échange d'écritures supplémentaire après que les parties auraient pris connaissance des documents relatifs au bâtiment ECA n° 197 dont ils ont demandé que le tribunal requière la production auprès de l'ECA.

Toutefois, au vu des considérations qui amènent à admettre le recours (cf. consid. 2b ci-dessus), il n'apparaît pas nécessaire de procéder à la mesure d'instruction requise, ni d'inviter les parties à procéder à un échange d'écritures supplémentaire.

7.                                Vu ce qui précède, le recours doit être admis.

a) Il s'ensuit que la décision du 19 août 2013 du SDT doit être réformée en ce sens que les chiffres 1 à 4 du chapitre III du dispositif doivent être annulés, ainsi que les chiffres 7 et 8 relatifs aux délais de remise en état.

La décision doit être maintenue pour le surplus. Il en va ainsi, en particulier, du chapitre IV mettant à la charge du recourant un émolument de 3'640 francs. Ce montant se fonde sur l’art. 11a du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1), qui prévoit qu'un émolument de 500 à 10'000 fr. peut être perçu pour les décisions de suspension de travaux, de remise en état et toutes autres décisions, prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la zone à bâtir ainsi que les frais de gestion du dossier. Cet émolument se justifie quelle que soit l'issue du recours, dès lors que le recourant a réalisé des travaux soumis à autorisation spéciale cantonale sans avoir obtenu préalablement celle-ci. Au demeurant, l'émolument fixé s'inscrit de toute manière dans les limites de l'art. 10 RE-Adm concernant les autorisations spéciales cantonales. Il est ainsi justifié et il doit être maintenu, même si une partie des constructions réalisées sans autorisation peut être considérée comme conforme aux dispositions des art. 24c LAT et 42 OAT.

b) Conformément aux art. 45, 49, 55, 91 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les frais et dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe. Des frais de procédure ne peuvent pas être exigés de la Confédération ni de l'Etat (art. 52 al.1 LPA-VD). En l'espèce, en ce qui concerne la répartition des frais et des dépens, le tribunal doit tenir compte de l’admission du recours mais également du fait que le recourant a réalisé des travaux sans requérir l’autorisation cantonale préalable, en plaçant l’autorité compétente devant le fait accompli, violant ainsi les prescriptions formelles relatives aux constructions hors des zones à bâtir. Ainsi, un émolument réduit de moitié sera mis à la charge du recourant – le solde étant laissé à la charge de l'Etat – et celui-ci n'aura pas droit à l'allocation de dépens pour les mêmes motifs (art. 49 al. 2, 91 et 56 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 a) La décision du 19 août 2013 du Service du développement territorial est réformée en ce sens que les chiffres 1 à 4 ainsi que les chiffres 7 et 8 du chapitre III du dispositif sont annulés.

b) La décision attaquée est maintenue pour le surplus.

III.                                Un émolument judiciaire de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 12 août 2014

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.