TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 16 juin 2014
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Robert Zimmermann, juge ; M. Raymond Durussel, assesseur; M. Raphaël Eggs, greffier.

 

Recourant

Gérard NICOLIER, à Vers-l'Eglise,

  

Autorités intimées

1.

Service du développement territorial, à Lausanne

 

2.

Municipalité d'Ormont-Dessus, représentée par Jacques Haldy, avocat à Lausanne,

  

 

Objet	Permis de construire
	Recours Gérard NICOLIER c/ décisions du Service du développement territorial du 12 août 2013 et de la Municipalité d'Ormont-Dessus du 13 septembre 2013 (refusant de délivrer un permis de construire un garage enterré sur la parcelle n° 6706, au lieu-dit "Les Planards" à Vers-l'Eglise)

 

Vu les faits suivants

A.                                Gérard Nicolier est propriétaire du bien-fonds n° 6706 de la Commune d'Ormont-Dessus, sis au chemin des Planards 7, à Vers-l'Eglise. Cette parcelle présente une superficie de 3'958 m² et est colloqué en zone agricole et alpestre, au sens des art. 35 ss du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, approuvé par le Département des infrastructures le 13 juillet 2001. Depuis 2005, Gérard Nicolier vit à demeure dans l'habitation sise sur le bien-fonds précité. Il exerce une activité lucrative à Montreux.

B.                               Le 3 juillet 2012, Gérard Nicolier a soumis à la Municipalité d'Ormont-Dessus (ci-après: la municipalité) et au Service du développement territorial (ci-après: SDT), sous forme de demande préalable, un projet de garage partiellement enterré, d'une surface de 24 m², destiné à être édifié à l'est de son habitation et séparé de celle-ci par un escalier extérieur d'une largeur de 1.30 mètre.

Par courrier du 12 juillet 2012, la municipalité a préavisé favorablement ce projet. Le SDT a pour sa part donné suite à cette demande le 24 juillet 2012; après y avoir calculé les différentes surfaces brutes de plancher habitables, il a formulé les conclusions suivantes:

" (…) Sous réserve de plans cotés et en version "papier" (i.e. sans les marges d’erreur dues au scan informatique), le projet rentrerait ainsi dans le cadre "quantitatif" défini par le droit dérogatoire.

D’un point de vue "qualitatif", la conception semi-enterrée du garage permettra d’en diminuer l’impact sur le terrain. Malgré le fait qu’elle pourrait être conçue en agrandissement Est du chalet (moyennant le déplacement de l’escalier), nous pouvons considérer que cette dépendance ne contribuera pas au "mitage" du territoire car distante de moins de 2 m du bâtiment principal. Le prolongement de l’accès jusqu’au garage devra être le plus discret possible, par exemple sous la forme de grilles-gazon.

A noter que plus aucune dépendance supplémentaire de plus de 8 m² (cf. article 68a RLATC) ne pourra être admise sur votre bien-fonds.

Sous réserve de ce qui précède, le projet peut être préavisé favorablement en vertu des dispositions des articles 24c LAT et 42 OAT.

4. Conclusion, suites

En conclusion, nous vous laissons le soin de faire finaliser le dossier par un architecte qualifié (art. 106 LATC). Les pièces seront ensuite soumises à une procédure de permis de construire auprès de l’autorité communale (art. 103 ss LATC). (…)"

C.                               Le 3 novembre 2012, l'architecte mandaté par Gérard Nicolier a transmis à la municipalité une demande de permis de construire en vue de la réalisation du garage précité. Ce projet a été mis à l'enquête publique du 17 novembre au 16 décembre 2012; il n'a pas suscité d'opposition. Par courrier du 23 avril 2013, le SDT a informé Gérard Nicolier du fait que les art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 42 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) avaient subi des modifications entrées en vigueur le 1^er novembre 2012; le projet ayant été mis à l'enquête après cette date, soit quatre mois après le préavis de juillet 2012, ces nouvelles dispositions devaient désormais être appliquées; or, sur la base de celles-ci, la création de ce garage ne pouvait plus être autorisée.

D.                               La modification précitée de l'art. 24c LAT a été adoptée par le Parlement fédéral le 23 décembre 2011. La publication de ce texte au Recueil officiel du droit fédéral est datée du 10 octobre 2012; dans cette publication, le Conseil fédéral a constaté que le délai référendaire avait expiré le 13 avril 2012 sans avoir été utilisé; il a par ailleurs fixé la date d'entrée en vigueur du texte au 1^er novembre 2012.

E.                               Le 6 mai 2013, Gérard Nicolier a adressé un nouveau courrier au SDT. Invoquant notamment le préavis du 24 juillet 2012, il a demandé à ce service de reconsidérer sa position du 23 avril 2013. Une demande similaire a également été adressée au SDT par la municipalité le 8 mai 2013. Le SDT a répondu à Gérard Nicolier le 23 juillet 2013, précisant que le préavis du 24 juillet 2012 avait participé d'une démarche informelle d'examen préalable et n'avait pas valeur d'autorisation; ajoutant qu'il n'avait été informé que le 10 octobre 2012 de la date d'entrée en vigueur du nouvel art. 24c LAT, le SDT a refusé de modifier sa position.

Le 12 août 2013, la synthèse de la centrale des autorisations en matière de construction (ci-après: CAMAC) a été transmise à la municipalité; celle-ci faisait état du refus du SDT d'accorder l'autorisation spéciale requise. Le 13 septembre 2013, la municipalité a transmis à Gérard Nicolier la synthèse CAMAC et, sur la base de celle-ci, a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.

F.                                Contre ces décisions, Gérard Nicolier a recouru le 3 octobre 2013 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant implicitement à leur annulation. La municipalité s'est déterminée le 1^er novembre 2013, concluant à son admission. Le 14 novembre 2013, le SDT a également déposé une détermination et conclu au rejet du recours.

Le 4 février 2014, la cour de céans et les parties ont pris part à une inspection locale, dont le procès-verbal retient en particulier ce qui suit:

" Concernant le préavis de juillet 2012, Richard Hollenweger [représentant le SDT] expose que la nouvelle loi avait effectivement déjà été adoptée, mais que le SDT ne pouvait en l'état déterminer si de telles constructions seraient interdites à l'avenir.

Me Haldy précise que le courrier du SDT de juillet 2012 est très clair. Par ailleurs, le changement de position du SDT est fondé directement sur le texte légal; il ne pouvait ainsi pas être question de modalités d'application incertaines.

Gérard Nicolier relève que la mise à l'enquête est intervenue deux semaines seulement après l'entrée en vigueur de la loi.

Richard Hollenweger explique que la question de la période transitoire s'est posée; il a été décidé d'accepter les dossiers mis à l'enquête avant le 1^er novembre.

La cour et les parties examinent le projet lui-même, notamment le photomontage qui figure au dossier.

Gérard Nicolier précise qu'il habite toute l'année dans ce chalet, depuis 2005. Il fait tous les jours les trajets jusqu'à Montreux pour son travail; il sera cependant bientôt à la retraite. Concernant le projet, les escaliers le long de la façade seront démontés, puis reconstruits au même endroit. Le toit du garage sera recouvert de terre; les aménagements nécessaires pour la sécurité seront réalisés. L'impact de la construction sera très limité, dans la mesure où celle-ci sera pratiquement entièrement enterrée.

Richard Hollenweger évoque la possibilité de remplacer ce garage par un couvert; une telle construction pourrait être envisagée du point de vue du SDT; elle ne devrait cependant être réalisée qu’au moyen de quatre poteaux recouverts d'un toit plat.

Gérard Nicolier expose qu'un simple couvert n'apporte pratiquement aucun avantage lorsqu'il neige. De plus, un tel aménagement constituerait selon lui une contradiction d'un point de vue esthétique. Un toit plat serait même problématique en cas de neige, car il l’obligerait à dégager également la neige qui s’y serait accumulée.

 

Interpellé sur cette question, Richard Hollenweger précise que l'exception prévue au nouvel art. 24c al. 4 LAT, concernant les modifications "nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles", ne peut être utilisée pour obtenir un agrandissement des surfaces extérieures; il s'agit uniquement de permettre, par exemple, d'augmenter la hauteur des plafonds lorsque celle-ci est insuffisante. S’agissant de la réalisation d'un couvert tel que proposé, il serait considéré comme un aménagement extérieur mineur; son toit ne devrait cependant pas comporter deux pans.

Me Haldy expose que l'expression "usage d'habitation répondant aux normes usuelles" doit permettre de réaliser un garage, dans une localité qui se trouve à 1'400 mètres d'altitude.

Myriam Dégallier [conseillère municipale en charge notamment de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme] précise que pour la municipalité, une distinction doit être opérée selon que les chalets sont habités à l'année ou non; la situation est en effet différente lorsqu'un habitant doit partir le matin pour se rendre à son travail. La commune souhaite soutenir les personnes qui choisissent d'y vivre à l'année. Du point de vue de la préservation du patrimoine, le garage projeté serait presque complètement enterré, avec une porte en bois, qui pourrait correspondre au bois du chalet.

Gérard Nicolier explique qu'il lui serait impossible de reculer encore son garage, pour qu'il soit entièrement enterré. Des canalisations d'égouts passent en effet à cet endroit. Par ailleurs, son idée était d'aligner le garage sur la façade sud du chalet.

Richard Hollenweger expose encore que si, après la mise à l'enquête du projet litigieux, le SDT a attendu quatre mois avant de se déterminer, c'est parce que des discussions internes ont dû avoir lieu au sujet de l'application du nouveau texte légal."

G.                               Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Le recourant dispose de la qualité pour former recours, au sens de l'art. 75 LPA-VD, dans la mesure où, en sa qualité de destinataire de la décision attaquée, il est atteint par celle-ci et présente un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recours satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                Le recourant invoque implicitement sa bonne foi et le respect des assurances données, en se fondant sur le préavis positif émis par le SDT le 24 juillet 2012.

a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique  (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences, et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et (f) que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées).

b) L'ultime condition posée par la jurisprudence telle qu’exposée ci-dessus pour qu'un administré puisse invoquer la protection de la bonne foi semble en l'espèce ne pas être remplie, dans la mesure où une modification législative survenue dans l'intervalle justifiait le changement de position du SDT. Cela étant, le Tribunal fédéral a également retenu que lors de modifications de règles de droit, la protection de la confiance peut se justifier, au même titre qu'en présence d'un renseignement erroné, à l'égard des dispositions prises de bonne foi par les intéressés et sur lesquelles il leur est difficile de revenir. Le cas échéant, il y a lieu de procéder à une pesée des intérêts en présence, savoir la protection à la bonne foi, d'une part, et le principe de la légalité qui exige que, sauf motif particulier, les lois ou ordonnances entrent en vigueur sans retard (ATF 122 V 405 consid. 3b/bb).

De plus, la situation est en l'espèce particulière, dans la mesure où lorsque les assurances litigieuses ont été données au recourant (24 juillet 2012), cette modification législative n'était certes pas encore entrée en vigueur (1^er novembre 2012), mais avait déjà été adoptée (23 décembre 2011). La doctrine retient que face à un changement de pratique ou de loi imminent, il appartient à l'autorité d'informer et de conseiller l'administré. Il s'agit là d'une incombance secondaire, qui découle du principe de la bonne foi (Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, 1983, p. 41 et 162; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. I, 1985, p. 460). Dans une telle situation, le renseignement donné par l'autorité doit être assorti d'une réserve, de façon à éviter que l'administré ne se laisse surprendre par la modification législative (Urs Gueng, Zur Verbindlichkeit verwaltungsrechtlicher Auskünfte und Zusagen, ZBl 1970 449, p. 504). Un tel devoir d'information semble également retenu, certes de façon implicite, par le Tribunal fédéral (ATF 102 Ia 331 consid. 3b). Cette obligation d'informer a par ailleurs été considérée comme déterminante par une commission cantonale de recours en matière fiscale, dans une situation où le Tribunal cantonal était saisi d'un recours sur une question de principe, susceptible de conduire à un changement de pratique (ZBl 1970 256 consid. 3c). Le Tribunal administratif vaudois a également retenu, dans une situation qui se rapproche du cas d'espèce, que l'administration qui s'aperçoit spontanément d'une erreur entachant un renseignement donné doit prévenir immédiatement le citoyen du changement de situation et révoquer son engagement devenu obsolète; un silence de l'administration n'est dans un tel cas pas compatible avec le principe de la bonne foi (FI.2006.0023 du 6 novembre 2006 consid. 4b).

Dans le cas présent, il n'est pas contesté que le SDT était au courant de la modification prochaine de l'art. 24c LAT lorsqu'il a élaboré son préavis du 24 juillet 2012. Son représentant l'a d’ailleurs confirmé lors de l'inspection locale, précisant qu'il n'était à ce moment pas possible de déterminer si de telles constructions seraient interdites à l'avenir. De plus. le 24 juillet 2012, l'entrée en vigueur de cette modification législative devait être considérée comme imminente, dès lors qu'elle avait été adoptée sept mois auparavant et que le délai référendaire était échu depuis trois mois sans avoir été utilisé. Si la pratique future n'était sans doute pas encore déterminée avec certitude à cette époque, il n'en demeure pas moins que le SDT ne pouvait ignorer que ce type de construction serait susceptible de poser problème dès l'entrée en vigueur du nouvel art. 24c LAT. Dans ces circonstances, conformément à la jurisprudence précitée, il lui incombait d'émettre une réserve claire en rendant le recourant attentif à cette modification législative.

c) Concernant les autres conditions qui doivent être réunies pour que la protection de la bonne foi puisse être invoquée, on constate que dans son préavis du 24 juillet 2012, le SDT s'est bien prononcé de façon concrète sur le projet du recourant et a agi à cet égard dans le cadre de ses compétences. Examinant dans le détail le dossier qui lui était soumis, il s'est prononcé de façon claire, sous la seule réserve de la production de plans cotés.

On ne saurait par ailleurs reprocher au recourant de n'avoir pas eu connaissance de l'évolution législative qui se profilait et, partant, de n'avoir pas identifié le caractère incertain du préavis qui lui était donné par le SDT. Enfin, s’agissant des dispositions prises par le recourant sur la base de ce renseignement, force est de constater que s'il avait été dûment averti de l'adoption d'un nouvel art. 24c LAT et de sa prochaine entrée en vigueur, il aurait été en mesure de se tenir informé de la date précise de cette dernière et de déposer son dossier de permis de construire sans tarder; le fait que la demande correspondante ait été déposée le 3 novembre 2012, soit deux jours seulement après l'entrée en vigueur du nouveau droit, apparaît à cet égard déterminant. En l'absence de toute indication sur ce point de la part du SDT, le recourant pouvait raisonnablement partir de l'idée que la législation ne serait pas modifiée dans un avenir aussi proche.

d) On relève enfin que la cour de céans s'est prononcée récemment sur une affaire dans laquelle un préavis favorable avait également été émis par le SDT, pour la construction d'une véranda (AC.2013.0319 du 11 décembre 2013). Dans cette affaire, le recourant s'était par la suite vu refuser le permis de construire sollicité en raison de l'entrée en vigueur du nouveau droit et invoquait aussi la protection de la bonne foi. La situation différait cependant du cas présent sur plusieurs points. D'abord, ce préavis avait été donné le 5 avril 2012 déjà, soit avant l'échéance du délai référendaire du 13 avril 2012; l'entrée en vigueur du nouveau droit ne pouvait dès lors être considérée comme certaine et imminente. Ensuite, le SDT avait formulé son préavis de façon particulièrement prudente, indiquant qu'il "pourrait entrer en matière" sur la réalisation d'un jardin d'hiver, mais qu'il ne s'agissait que d'un préavis positif de principe, émis "sous réserve de l'examen d'un projet concret". Enfin, le recourant avait attendu plus de dix mois depuis le courrier du SDT avant de déposer sa demande de permis de construire.

e) Au vu de ces considérants, il y a lieu de retenir que le recourant est fondé à invoquer la protection de la bonne foi sur la base du préavis émis le 24 juillet 2012 par le SDT; il doit ainsi être mis au bénéfice de l'autorisation cantonale spéciale nécessaire à la réalisation de son projet de garage.

Il ne se justifie dès lors pas d'examiner si le nouvel art. 24c LAT s'oppose effectivement à ce projet, ce que le recourant conteste également.

3.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation des décisions attaquées. Le dossier sera renvoyé à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire sollicité.

Au vu de cette issue, les frais seront laissés à la charge de l'Etat. Le recourant, qui ne s'est pas adjoint les services d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens. La municipalité, qui a conclu à l'admission du recours et a été assistée d'un avocat uniquement lors de l'inspection locale, a en revanche droit à une indemnité de dépens, à charge de l'Etat. Dans la fixation de celle-ci, il sera cependant tenu compte du fait que l'intervention de ce mandataire s'est limitée à l'inspection locale (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 Les décisions du Service du développement territorial du 12 août 2013 et de la Municipalité d'Ormont-Dessus du 13 septembre 2013 sont annulées, le dossier étant retourné à cette dernière autorité pour qu'elle délivre le permis de construire sollicité.

III.                                Les frais de la présente procédure sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                              L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service du développement territorial, est débiteur d'une indemnité de 800 (huit cents) francs, à titre de dépens, en faveur de la Commune d'Ormont-Dessus.

Lausanne, le 16 juin 2014

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.