TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 juin 2014

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Pascal Langone, juge ; M. Bertrand Dutoit, assesseur; M. Raphaël Eggs, greffier.

Recourante

Fairplay Solaire Sàrl, à St-Légier-La Chiésaz, représentée par Frédéric Rochat, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de l'environnement (DGE), Division de support stratégique, à Epalinges

Objet
	Recours Fairplay Solaire Sàrl c/ décision de la Direction générale de l'environnement (DGE) du 11 septembre 2013 (pont de rétribution à prix coûtant vaudois)

Vu les faits suivants

A. La société Rochat Solaire SA, à St-Légier, a pour but l'étude, le développement, la fabrication, le commerce et les services permettant l'installation et l'exploitation de toutes énergies renouvelables, notamment l'énergie photovoltaïque. Le 17 août 2011, elle a déposé une demande d'inscription auprès de Swissgrid SA afin de bénéficier de la rétribution fédérale à prix coûtant du courant injecté (ci-après: RPC) pour un projet d'installation photovoltaïque sur le toit de la Halle de tennis de Puidoux. Swissgrid SA est la société nationale d'exploitation du réseau de transport de l'énergie; elle se charge en particulier du traitement de la RPC, sur mandat de la Confédération. Le formulaire d'inscription déposé par Rochat solaire SA indiquait, sous la rubrique "type d'installation", qu'il s'agirait d'une installation "ajoutée".

Le 27 septembre 2011, Swissgrid SA a donné suite à la demande de Rochat Solaire SA, en prononçant la décision suivante: "Les conditions en vue de la rétribution à prix coûtant du courant injecté conformément à l'art. 7a de la loi sur l'énergie (LEne) sont vérifiées et le projet est intégré à la liste d'attente en fonction de la date d'annonce et dans la même journée, selon l'importance de la puissance (art. 3g al. 5 et 6 OEne)." La motivation de cette décision exposait que le plafond global déterminé par le Parlement à l'art. 15b al. 4 de la loi sur l'énergie pour toutes les technologies d'énergies renouvelables ayant été atteint, l'Office fédéral de l'énergie avait ordonné un arrêt des décisions pour toutes les technologies. Les nouvelles annonces devaient dès lors être placées sur une liste d'attente.

B. Par courrier du 18 juillet 2012, le Service de l'environnement et de l'énergie du canton de Vaud (ci-après: SEVEN) a informé Rochat Solaire SA du fait que son projet pouvait bénéficier du soutien du pont RPC mis en place par le canton, destiné aux projets inscrits jusqu'au 31 décembre 2011 sur la liste d'attente auprès de Swissgrid. Il précisait également que le traitement opérationnel des demandes et la rémunération seraient assurés par la société Pool Energie SA. La rétribution débuterait à la mise en service de l'installation, pour autant que celle-ci intervienne avant le 31 décembre 2013.

Afin de bénéficier de cette rétribution, Rochat Solaire SA a retourné le 25 juillet 2012 à Pool Energie SA le formulaire "Pont RPC Vaudois – fiche d'inscription", qu'elle avait été invitée à remplir. Le 17 août 2012, Rochat Solaire SA a également adressé à Pool Energie SA un second formulaire, intitulé "Pont RPC Vaudois – Données relatives à l'établissement d'un contrat pour installations photovoltaïques"; celui-ci indiquait, sous la rubrique "type d'installation", que celle-ci serait "intégrée".

C. Le 23 juillet 2012, Rochat Solaire SA a informé Swissgrid SA que l'installation photovoltaïque du projet "Halle de tennis de Puidoux" serait réalisée et exploitée par la société Fairplay Solaire Sàrl, constituée notamment à cette fin. Elle a précisé que le montage de l'installation aurait en principe lieu entre le 15 août et le 15 septembre 2012, la mise en service étant prévue à cette dernière date. Le 14 août 2012, Swissgrid SA a confirmé avoir enregistré la société Fairplay Solaire Sàrl comme nouveau demandeur.

Fairplay Solaire Sàrl a ensuite mandaté la société Sunergic SA pour construire cette installation photovoltaïque. La mise en service a finalement eu lieu le 21 septembre 2012. Le procès-verbal de mise en service établi le 23 octobre 2012 par Sunergic SA et Fairplay Solaire Sàrl retient que l'installation est "intégrée".

Le 23 octobre 2012, l'installation a également été expertisée par l'association suisse pour systèmes de qualité et de management (ci-après: SQS). Cette dernière est l'un des organismes d'évaluation de la conformité accrédités par Swissgrid SA. Dans le document "Etablissement de service – données certifiées de l'installation de production photovoltaïque" établi par SQS, l'installation a été décrite comme "intégrée".

D. Par décision du 4 février 2013, le SEVEN a donné suite la demande de pont RPC de Fairplay Solaire Sàrl. Cette décision contenait en particulier les points suivants:

«(…)

Caractéristiques:

Puissance de l'installation : 156.80 kw

Type d'installation : Intégrée

Date de mise en service de l'installation : 21.09.2012

Remarques:

Tarif de rétribution TTC : 34.90 cts/kWh

Conditions générales appliquées au pont RPC cantonal:

1) La rémunération débute le 01.01.2013 et prend fin le 31.12.2014. Une prolongation est possible en fonction de l'évolution de la politique fédérale et des disponibilités financières de l'Etat.

(…). »

Le 8 avril 2013, Rochat Solaire SA, agissant au nom de Fairplay Solaire Sàrl, a demandé au SEVEN la modification de la décision précitée s'agissant du début de la rémunération, de sorte que celui-ci coïncide avec la date de la mise en service, à savoir le 21 septembre 2012. Par courrier du 5 juillet 2013, la Direction générale de l'environnement (auquel le SEVEN avait dans l'intervalle été rattaché; ci-après: DGE-DIREN) a répondu à Rochat Solaire SA qu'elle acceptait de modifier la date du début de rémunération au 1^er octobre 2012.

E. Le 11 septembre 2013, la DGE-DIREN a rendu une nouvelle décision, retenant notamment ce qui suit:

«(…)

Caractéristiques:

Puissance de l'installation : 156.80 kw

Type d'installation : Rapportée

Date de mise en service de l'installation : 21.09.2012

Remarques:

Tarif de rétribution TTC : 30.90 cts/kWh

Conditions générales appliquées au pont RPC cantonal:

1) La rémunération débute le 01.10.2012 et prend fin le 30.09.2014. Une prolongation est possible en fonction de l'évolution de la politique fédérale et des disponibilités financières de l'Etat. »

F. Contre cette décision, Fairplay Solaire Sàrl a recouru le 10 octobre 2013 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant principalement à ce que sa nullité soit constatée et à ce que la décision du 4 février 2013, telle que modifiée par le courrier du 5 juillet 2013, soit confirmée; Fairplay Solaire Sàrl a également conclu, subsidiairement, à l'annulation de la décision du 11 septembre 2013 et au renvoi du dossier à la DGE-DIREN pour instruction complémentaire; plus subsidiairement, elle a conclu à ce qu'une équitable indemnité, ne devant toutefois pas être inférieure à 40'000 frs, lui soit versée par l'Etat de Vaud, en raison de la révocation de la décision du 4 février 2013.

La DGE-DIREN s'est déterminée sur ce recours le 21 novembre 2013, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée. A cette occasion, elle a notamment précisé que la décision attaquée avait été prise sur la base de photographies de l'installation produites par Fairplay Solaire SA. Elle a ajouté qu’elle choisissait, au hasard, un certain nombre de dossiers pour contrôler si les décisions de subventionnement répondaient aux exigences légales. En l'espèce, un contrôle de la conformité de l'installation aux critères du pont RPC vaudois effectué le 1^er juillet 2013 par un mandataire de la DIREN, Eben Sàrl, à L’Auberson, avait révélé que l'installation avait été qualifiée à tort d'intégrée. A l'appui de sa détermination, l’autorité intimée a notamment produit le rapport établi par le mandataire précité, qui retient notamment ce qui suit:

"L'installation est "esthétiquement intégrée" selon les termes de Swissgrid lors de la demande RPC (totalité du toit recouverte et ferblanterie sur tout le pourtour des panneaux). Cependant, selon la définition actuelle, la toiture étant étanche en l'absence de panneaux photovoltaïques, l'installation est donc "ajoutée"."

Fairplay Solaire SA a déposé une détermination complémentaire le 19 décembre 2013; la DGE-DIREN a fait de même le 31 janvier 2014. Le 6 mars 2014, la Municipalité de Puidoux a produit le dossier de permis de construire délivré en vue de la réalisation de l'installation photovoltaïque en cause. Une ultime détermination a été déposée par Fairplay Solaire SA le 14 février 2014.

G. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. La recourante dispose de la qualité pour former recours, au sens de l'art. 75 LPA-VD, dans la mesure où, en sa qualité de destinataire de la décision attaquée, elle est atteinte par celle-ci et présente un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recours satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. La recourante soutient dans un premier grief que la décision attaquée violerait le droit d'être entendu, au vu de son caractère lacunaire. Elle reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas exposé en quoi l'installation ne satisfait pas aux critères édictés par l'Office fédéral de l'environnement, ni précisé quels sont ces critères; pour la recourante, cette exigence de motivation était en l'espèce d'autant plus importante que l'autorité intimée avait rendu, quelques mois auparavant, une décision contraire, qui qualifiait l'installation d'intégrée et non de rapportée. En lien avec cette dernière circonstance, la recourante invoque également une violation des conditions de la révocation d'une décision entrée en force. En l'espèce, au vu du sort qui doit être réservé à ce dernier grief, qui sera traité dans la suite du présent arrêt, il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant la question du droit d'être entendu.

3. Une fois entrée en force, une décision administrative peut être révoquée à certaines conditions. Le Tribunal fédéral expose qu'il est dans la nature du droit public qu'un acte administratif contraire au droit puisse être modifié (ATF 94 I 336 consid. 4). Une révocation peut intervenir à la demande d'un administré, en particulier suite à une procédure de révision ou de reconsidération, ou être prononcée d'office par l'autorité. A défaut de dispositions légales réglant spécifiquement cette question, il convient d'examiner la possibilité de révoquer une décision entrée en force à la lumière des principes posés par la jurisprudence du Tribunal fédéral (Tanquerel, Manuel de droit administratif, n. 937 ss p. 320 ss; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5^ème éd., n. 994 ss p. 206 ss).

Dans le cas présent, l'autorité intimée a rendu une première décision le 4 février 2013. Une seconde décision a été rendue le 11 septembre 2013, dont l'objet est identique. Deux modifications ont été apportées dans cette seconde décision par rapport à la première. D'une part, l'installation en cause a été qualifiée de "rapportée" au lieu d'"intégrée", le tarif de rétribution passant de 34.90 cts/kWh à 30.90 cts/kWh; d'autre part, donnant pour l'essentiel suite à la demande de la recourante, l'autorité intimée a fixé au 1^er octobre 2012 le début de la rémunération, au lieu du 1^er janvier 2013. La première de ces modifications, dont la validité est contestée par la recourante, a été prononcée d'office par l'autorité intimée. Elle doit être examinée sous l'angle des conditions de la révocation, dès lors que la précédente décision, qui n'a pas fait l'objet d'un recours, était entrée en force. Comme le relève la recourante, aucune disposition légale spécifique ne règle les conditions auxquelles une décision cantonale en matière de pont RPC peut être révoquée.

4. a) Une décision peut se révéler erronée dans différentes situations. Le vice affectant la décision peut exister dès l'origine, ou ne survenir qu'ultérieurement; dans cette dernière hypothèse, l'irrégularité de la décision est la conséquence d'une modification du cadre juridique ou des circonstances de fait (ATF 99 Ia 453 consid. 2b; cf. ég. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6^ème éd., n. 998 p. 221).

Concernant les conditions auxquelles la révocation d'une décision peut intervenir, le Tribunal fédéral retient qu'en l'absence de dispositions légales spécifiques, cette question doit être tranchée au terme d'une pesée des intérêts. Celle-ci doit mettre en balance d'une part l'intérêt à une application correcte du droit et d'autre part la sécurité juridique, respectivement la protection de la confiance (ATF 137 I 69 consid. 2.3; 135 V 215 consid. 5.2; 127 II 306 consid. 7a; 121 II 273 consid. 1a/aa). Les exigences de la sécurité du droit l’emportent en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l’administré, lorsque celui-ci a déjà fait usage d’une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore lorsque la décision est intervenue au terme d’une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l’objet d’un examen approfondi. Cette règle n’est cependant pas absolue et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu’elle est commandée par un intérêt public particulièrement important. Dans certains cas, la révocation ne pourra intervenir que moyennant le versement d'une indemnité. Les exigences de la sécurité du droit peuvent cependant également être prioritaires lorsque aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 137 I 69 consid. 2.3; 119 Ia 305 consid. 4c; 115 Ib 152 consid. 3a; 109 Ib 246 consid. 4b; 107 Ib 35 consid. 4a; cf. ég. Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 1002 ss p. 222 ss).

Tanquerel relève qu'une décision irrégulière dès l'origine, parce que fondée sur un état de fait inexact, peut en principe être révoquée, "en tout cas lorsque l'administré est responsable de l'erreur ou la connaissait, mais non si l'administration connaissait d'emblée l'inexactitude des faits ou a violé son devoir d'instruction d'office" (Tanquerel, op. cit., n. 946 p. 323; dans le même sens: Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 435). Cette opinion est en particulier fondée sur un arrêt du Tribunal fédéral, dans lequel il a été considéré qu'un permis de conduire ne pouvait être retiré pour une faute commise avant sa délivrance (ATF 110 Ib 364 consid. 2 et 3). Moor et Poltier exposent que dans le cas d'une décision irrégulière dès l'origine suite à une erreur de fait, les causes de l'erreur commise doivent être prises en compte dans la balance des intérêts et peuvent faire obstacle à la modification de la décision (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., p. 385 ). A nouveau, on constate que plusieurs arrêts du Tribunal fédéral vont en ce sens, en particulier face à des situations dans lesquelles il a été retenu que l'autorité connaissait les faits déterminants lors de la décision initiale ou aurait dû procéder à une instruction plus approfondie avant de rendre sa décision (ATF 102 Ib 97 consid. 3; 100 Ib 299 consid. 5). La jurisprudence de la cour de céans permet également de retenir que l'origine de l'erreur mérite d'être prise en considération, l'autorité intimée ne pouvant en principe pas révoquer une décision sur la base d'un fait qu'elle connaissait (GE.2004.0017 du 9 juin 2004 consid. 3) ou suite à une instruction initiale insuffisante (BO.2007.0224 du 16 mai 2008 consid. 1b).

b) En l’occurrence, l'autorité intimée expose que la décision attaquée a été prise suite à une visite sur place effectuée par l'un de ses mandataires en juillet 2013, soit cinq mois environ après la décision initiale; un certain nombre de dossiers seraient ainsi choisis au hasard pour contrôler si les décisions de subventionnement répondent aux exigences légales, dans la mesure où l’intimée ne dispose pas des moyens nécessaires au contrôle systématique de toutes les installations. Dans ce contexte, la DGE-DIREN est parvenue à la conclusion que l'installation litigieuse avait été qualifiée à tort d'intégrée. Concernant plus précisément le caractère vicié de la première décision, elle expose que selon la directive du 1^er octobre 2011 de l'Office fédéral de l'énergie, une installation intégrée doit non seulement remplir une double fonction (protection contre les intempéries et production d'électricité), mais aussi rendre invisible tout élément de la structure du bâtiment; dans le cas de la recourante, l'installation n'est pas étanche et des éléments de la toiture demeurent visibles. L'autorité intimée soutient par ailleurs que l'égalité de traitement entre producteurs d'énergie solaire au bénéfice d'un prix garanti pour la reprise de l'électricité produite constitue un intérêt public prépondérant, qui impose la révocation de la décision initiale.

c) La révocation prononcée par l'autorité intimée fait suite à une prétendue erreur sur les faits; celle-ci expose en effet implicitement avoir méconnu les caractéristiques techniques exactes de l'installation de la recourante. Il convient d'examiner si une révocation était admissible en raison d'une telle erreur, et ce indépendamment de savoir si celle-ci impliquait effectivement de qualifier l'installation de rapportée au lieu d'intégrée, ce que la recourante conteste également. Le vice qui semble avoir affecté la décision du 4 février 2013 existait dès l'origine, dans la mesure où les caractéristiques de l'installation n'ont pas été modifiées depuis sa mise en service, en septembre 2012. Sur la base de ces constatations, il y a lieu de procéder à la pesée d'intérêts que prescrit la jurisprudence précitée.

Dans ce contexte, on relève d'abord que le caractère prétendument vicié de la décision initiale n'était en rien imputable à la recourante. Dès le début de la procédure tendant à l'octroi du pont cantonal RPC, celle-ci a fourni à l'autorité intimée toutes les informations dont elle disposait, en particulier des photographies de l'installation, sans chercher à dissimuler un quelconque aspect de son projet. Pour ce qui concerne l'autorité intimée, on constate en revanche que son instruction du dossier a été lacunaire; celle-ci se devait de procéder à une investigation plus approfondie, pour déterminer si les conditions d'une installation intégrée étaient réalisées. S'agissant d'une installation prévue sur le toit d'un bâtiment déjà existant, l'autorité intimée ne pouvait ignorer que la question de son caractère intégré ou rapporté pourrait poser problème. De plus, sur le vu des photographies produites par la recourante lors du dépôt de sa demande, elle pouvait constater que l'installation avait été placée sur la toiture déjà existante, sans que celle-ci n'ait été démontée. Quand bien même l'autorité intimée n'aurait pas les moyens d'inspecter systématiquement toutes les installations, les contrôles qu'elle effectue doivent avoir lieu avant le prononcé des décisions correspondantes. En l'espèce, le contrôle effectué le 1^er juillet 2013 est intervenu tardivement. Conformément à la jurisprudence précitée, il y a donc lieu de tenir compte du fait que l'erreur invoquée pour justifier la révocation de la décision initiale était exclusivement imputable à l'autorité intimée.

Pour justifier sa décision de révocation, l'autorité intimée met en avant l'égalité de traitement entre producteurs d'énergie solaire, soutenant qu'il s'agit là d'un intérêt public prépondérant. La recourante invoque pour sa part son intérêt financier et les investissements qu'elle a consentis en lien avec cette installation. On constate que lorsqu'il s'agit de pondérer les intérêts en présence, la jurisprudence accorde un poids particulier aux motifs de police, ceux-ci pouvant justifier une révocation même dans des situations où la sécurité du droit s'y opposerait en principe (cf. ci-dessus consid. 4a; ég. GE.2004.0017 du 9 juin 2004 consid. 3b/bb). En l'espèce, un tel motif de police n'est cependant pas en jeu; c'est uniquement l'intérêt à une application correcte du droit en tant que tel qui est mis en avant.

d) Au vu de ce qui précède, il y a lieu de retenir que l'on ne se trouve pas en présence d'un intérêt public justifiant la révocation de la décision du 4 février 2013, étant relevé qu'une instruction plus approfondie aurait permis d'éviter le vice qui semble l'entacher. Compte tenu de cette issue, il n'est pas nécessaire d'examiner si cette décision est effectivement viciée, soit si l'installation en cause devait être qualifiée de rapportée au lieu d'intégrée.

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Le dossier sera renvoyé à l'autorité intimée, pour que celle-ci rende une nouvelle décision reprenant l’ensemble des éléments de la décision du 4 février 2013, sous réserve de la date du début de la rémunération à laquelle a droit la recourante qui devra être modifiée et fixée au 1^er octobre 2012, comme l’a admis l’intimée le 5 juillet 2013.

Vu l’issue du pourvoi, les frais seront laissés à la charge de l'Etat. La recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, se verra allouer une indemnité de dépens (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Direction générale de l'environnement du 11 septembre 2013 est annulée, le dossier lui étant retournée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.

IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Direction générale de l'environnement, versera à la société Fairplay Solaire Sàrl une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 juin 2014

La présidente: Le greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.