TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 15 janvier 2015

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Renée-Laure Hitz, assesseuse, et M. Michel Mercier, assesseur; Mme Fabia Jungo, greffière.

 

Recourante

 

COOP GENOSSENSCHAFT, à Basel, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Montagny-près-Yverdon, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,  

  

Autorités concernées

1.

Office fédéral des routes (OFROU), DP cantonal - filiale 1, 

 

 

2.

MUNICIPALITE D'YVERDON-LES-BAINS, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,  

 

 

3.

Direction générale de la mobilité et des routes, Section juridique, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,  

 

 

4.

Direction générale de l'environnement, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,  

 

 

5.

Commission de coordination interdépartementale pour la protection, de l'environnement - CIPE, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,   

  

 

Objet

Permis de construire           

 

Recours COOP GENOSSENSCHAFT c/ décision de la Municipalité de Montagny-près-Yverdon du 8 novembre 2013 refusant le permis de construire pour l'agrandissement du centre commercial COOP et création d'un parking souterrain sur les parcelles nos 450 et 537 (dossier connexe: AC.2013.0487 Jumbo-Markt AG c/ décision de la Municipalité de Montagny-près-Yverdon du 8 novembre 2013 refusant le permis de construire pour l'agrandissement et la transformation du magasin Jumbo, ainsi que pour la construction d'un nouveau magasin Fly sur la parcelle n° 452).

 

Vu les faits suivants

A.                     Coop Genossenschaft (ci-après: Coop) et Vaudoise Vie, Compagnie d'assurances SA, sont propriétaires respectivement des deux parcelles contiguës nos 450 et 537 du cadastre de la Commune de Montagny-près-Yverdon. Sises au lieu-dit "En Chamard", ces parcelles de 25'331 et 3'194 m2 supportent notamment un centre commercial avec parking extérieur exploité par Coop. Elles forment un quadrilatère délimité à l'ouest par la route nationale A9 (autoroute, DP 45), au sud par la Route de Sainte-Croix (route cantonale 254b, DP 20 et 63) et à l'est par la route "En Chamard" (DP 58); aux angles sud-ouest, sud-est et nord-est sont implantés trois giratoires (ci-après: le giratoire est de la jonction autoroutière, le giratoire de Chamard et le giratoire de la zone d'activités, respectivement). Le giratoire est de la jonction autoroutière comprend cinq branches: l'accès au centre commercial au nord-est, les raccordements à la route nationale A5 (jonction autoroutière d'Yverdon-Ouest, sens Lausanne-Neuchâtel; au nord-ouest, respectivement au sud) ainsi que la route cantonale 254b vers Sainte-Croix (à l'ouest), respectivement Yverdon-les-Bains (à l'est). Le giratoire de Chamard comprend quatre branches: la route cantonale 254b vers Sainte-Croix (à l'ouest), respectivement Yverdon-les-Bains (à l'est), le DP 58 au nord et l'accès à des commerces au sud.

Les parcelles nos 450 et 537 sont situées dans le "périmètre d'activités commerciales prédominantes" selon le Plan partiel d'affectation "En Chamard - Les Creux" (ci-après: le PPA "En Chamard - Les Creux") et son règlement approuvés le 8 novembre 1995 par le Conseil d'Etat.

B.                     Le 10 août 2010, la Municipalité de Montagny-près-Yverdon (ci-après: la municipalité) a délivré une autorisation préalable d'implantation n° 9/631 pour l'agrandissement du centre commercial Coop sur les parcelles nos 450 et 537, la création d'un parking souterrain de 235 places, la suppression du parking extérieur de 226 places et la création d'un nouvel accès au centre commercial par le DP 58. La synthèse CAMAC n° 100'034 du 13 juillet 2010 comprenait les préavis positifs de toutes les autorités consultées. Tout en relevant que les nouveaux aménagements allaient provoquer une augmentation importante de trafic au droit même de la jonction autoroutière d'Yverdon-Ouest, déjà fortement chargée, notamment aux heures de pointe, l'Office fédéral des routes (OFROU) précisait que le projet devrait respecter les conditions impératives suivantes:

"Pour le projet tel que proposé, selon les plans et autres éléments joints au dossier CAMAC 101973 (sic), l'OFROU formule une prise de position favorable soumise aux conditions suivantes:

1.     l'étude préalable d'un concept de gestion des flux de trafic lié aux nouveaux aménagements;

2.     l'approbation de ce concept par l'OFROU;

3.     l'engagement d'une contribution financière de tous les intéressés, si la modification de la jonction autoroutière s'avère nécessaire suite à une surcharge de trafic (art. 46 al. 1 LRN);

4.     l'approbation définitive de l'OFROU dans le cadre de la demande de permis de construire".

C.                     Le 14 juillet 2011, Coop a déposé une demande de permis de construire portant sur l'agrandissement du centre commercial existant sur les parcelles nos 450 et 537, avec création d'un parking souterrain et réaménagement du parking souterrain existant, réaménagement du stationnement extérieur, modification et création d'accès motorisés, piétonniers et à vélo. La société a produit deux études de circulation et de stationnement établies en janvier 2011 et en juillet 2011 par le bureau d'ingénieurs Transitec (ci-après: le rapport Transitec de janvier 2011, respectivement de juillet 2011). Mis à l'enquête publique du 12 août au 12 septembre 2011, le projet a soulevé l'opposition de la Commune d'Yverdon-les-Bains, notamment. Il ressort de la synthèse CAMAC n° 122'344 établie le 8 mai 2012 que l'OFROU a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise dans les termes suivants:

"(…) Vous nous consultez afin de déterminer si l'agrandissement du centre commercial cité en marge peut être autorisé sous l'angle des routes nationales.

1. Préambule

Depuis la mise en œuvre de la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons au 1er janvier 2008, la Confédération est propriétaire des routes nationales. C'est donc à elle, respectivement à l'Office fédéral des routes (OFROU), d'assurer, conformément à l'art. 5 de la Loi sur les routes nationales (LRN) que celles-ci garantissent un trafic sûr et économique. L'art. 49 de la LRN précise encore que les routes nationales "doivent être entretenues et exploitées selon des principes économiques de telle façon qu'un trafic sûr et fluide soit garanti et que les routes puissent autant que possible être empruntées sans restriction". L'art. 2 de l'Ordonnance sur les routes nationales (ORN) (RS 725.11) précise que les jonctions, y compris les tronçons de raccordement rejoignant la prochaine route cantonale, régionale ou locale importante font partie intégrante des routes nationales.

Dans ce sens, la Confédération doit veiller à ce que le fonctionnement des jonctions ne soit pas pénalisé par le trafic généré par l'implantation de centres commerciaux à leur proximité.

2. Faits

Le requérant projette l'agrandissement d'un centre commercial, avec création d'un parking souterrain, le réaménagement d'un parking souterrain existant et celui du stationnement extérieur, la modification et la création d'accès motorisés, piétonniers et à vélo, sur les parcelles 450, 537 et 748 du RF de Montagny-près-d'Yverdon.

Le trafic supplémentaire généré par l'agrandissement du centre commercial à proximité immédiate de la jonction autoroutière a inévitablement des répercussions directes sur le réseau des routes nationales. L'OFROU, devant veiller au fonctionnement des jonctions, a dans un premier temps émis, par lettre du 14 janvier 2010, un préavis négatif puis a formulé par lettre du 6 juillet 2010, une prise de position favorable soumise à 4 conditions dont l'approbation du concept de gestion des flux par l'OFROU.

3. Considérations

Selon l'étude de circulation et de stationnement élaborée par Transitec en janvier 2011, la génération de trafic du Mégastore Coop est évaluée à 4'500 véhicules par jour, soit 2'000 véhicules supplémentaires par rapport à la situation actuelle. La capacité utilisée du giratoire de la jonction autoroutière s'élève à 85% à l'heure de point du soir en considérant des charges de trafic 2009. La capacité utilisée de ce carrefour est augmentée d'environ 5% avec la réalisation du Mégastore et passe donc à 90%. Cette valeur est également basée sur des charges de trafic 2009.

L'étude précise qu'aucune augmentation de trafic n'a été prise en compte, en raison de la bonne représentativité des comptages effectués en 2009, de l'absence de projets de développements structurants à court terme dans le secteur, ainsi que de la volonté de maîtriser le trafic automobile et de favoriser les modes doux dans l'agglomération yverdonnoise.

L'OFROU est toutefois d'avis qu'une augmentation du trafic doit être considérée à moyen terme, les effets du projet d'agglomération ne pouvant remédier à ce phénomène. Cette augmentation représente un trafic supplémentaire lors de la mise en service du Mégastore et devient significative à l'horizon de planification 2030.

De ce fait, l'OFROU est d'avis que la réserve de capacité du giratoire de la jonction autoroutière sera épuisée malgré les mesures d'amélioration proposées (marquage et signalisation) durant la période, entre la mise en service du Mégastore et la réalisation éventuelle d'un nouvel accès Ouest du projet d'agglomération.

4. Prise de position

Sur la base des éléments versés au dossier CAMAC 122344 ainsi que des considérations susmentionnées l'OFROU formule une prise de position négative quant à l'octroi d'un permis de construire, pour les raisons suivantes:

·         Le réseau routier est actuellement proche de la saturation. La réserve de capacité ne peut être destinée à favoriser une seule implantation commerciale (Coop Mégastore) alors que d'autres projets également générateurs de trafic sont en cours dans le secteur. Les mesures à prendre pour améliorer la capacité et adapter le réseau routier doivent résulter d'un processus de planification, aux niveaux fédéral et cantonal, dans lequel l'ensemble de la région est consulté.

·         A terme, la jonction à proximité du centre commercial précité ne sera plus en mesure de remplir son rôle, ce qui n'exclut pas des remontées de trafic sur la route nationale 5. La sécurité des usagers pourrait être compromise.

·         Nous sommes d'avis que les voies d'accès au projet Coop Mégastore ne sont pas adaptées à l'utilisation prévue et la parcelle n'est de ce fait pas suffisamment équipée. Une voie d'accès à une parcelle est adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle est capable d'accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Conformément à l'art. 22 al. 2 let. b LAT, l'autorisation de construire n'est délivrée que si le terrain est équipé. A teneur de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par les voies d'accès."

En outre, le Service de la mobilité (SM) préavisait négativement au projet dans l'attente de la mise en place d'une démarche globale de recherche de solutions pour le développement futur du secteur En Chamard et le respect des objectifs urbanistiques, environnementaux et de mobilité du projet AggloY (projet d'agglomération dont font notamment partie les Communes d'Yverdon-les-Bains et de Montagny-près-Yverdon). La Commission de coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE) émettait également un préavis négatif pour le motif que le projet était contraire à la stratégie d'implantation des installations commerciales à forte fréquentation (ICFF) dans le canton, rendant le projet non conforme aux prescriptions environnementales.

Selon le questionnaire de demande de permis de construire, la surface bâtie devait passer de 4'969 m2 à 9'531 m2 et la surface brute utile des planchers de 4'869 m2 à 10'230 m2. Le nombre de places de stationnement souterraines devait augmenter de 117 à 291 et le nombre de places à l'extérieur devait diminuer de 325 à 120. Le nombre total de places de stationnement devait ainsi passer de 442 à 411.

D.                     Par décision du 8 novembre 2013, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire demandé.

E.                     Par acte de son conseil du 11 décembre 2013, Coop a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision dont elle demande principalement la réforme, le permis de construire étant octroyé, et subsidiairement l'annulation.

L'OFROU s'est déterminé le 5 mars 2014 dans les termes suivants:

"Dans son recours du 11 décembre 2013, la recourante considère que l'OFROU, ayant formulé une prise de position favorable pour le projet d'agrandissement du centre commercial COOP en date du 6 juillet 2010, n'aurait pas dûment motivé son avis négatif du 18 octobre 2011.

Par lettre du 6 juillet 2010 adressée à la CAMAC, l'OFROU a émis une prise de position favorable à la demande d'autorisation préalable à l'agrandissement du centre commercial COOP et de la création d'un parking souterrain. Cette prise de position était soumise à quatre réserves, notamment une étude préalable d'un concept de gestion des flux de trafic et l'approbation de ce concept par l'OFROU. Le bureau Transitec a alors été mandaté pour mener une étude de circulation et de stationnement. L'évaluation de la génération et la distribution de trafic du projet ainsi que l'estimation de l'incidence de projet sur le fonctionnement et l'exploitation du réseau routier environnant y sont cités parmi les buts principaux. Une première version de cette étude a été élaborée en janvier 2011. Par la suite, la CAMAC a, par lettre du 16 août 2011, demandé à l'OFROU d'examiner le dossier du projet COOP afin de déterminer si celui-ci peut être autorisé du point de vue des routes nationales. Par lettre du 18 octobre 2011, l'office a émis une prise de position négative. Référence est faite à l'étude Transitec de janvier 2011. Ce rapport considère des charges de trafic 2009 sans prendre en compte une augmentation de trafic indépendante du projet COOP.

Cependant, l'office a constaté, en rédigeant la présente réponse au recours, l'existence d'un rapport technique Transitec de juillet 2011. Celui-ci a certes été transmis à la filiale de l'OFROU qui l'a malheureusement classé sans donner suite.

Selon le rapport technique de juillet 2011, le giratoire de la jonction autoroutière, côté Yverdon sera utilisé, à l'horizon 2020, en tenant compte du projet COOP et des mesures d'accompagnement préconisées, à 95% de sa capacité maximale. La sortie de la route nationale n'est toutefois pas menacée de blocage, en raison d'une capacité d'entrée dans le giratoire utilisée à 65% et de sa priorité sur le mouvement entrant en provenance d'Yverdon. Quant à l'horizon 2030, en tenant compte du projet et de ses mesures d'accompagnement, la capacité utilisée dudit giratoire passera à 110%, ce qui correspond à une situation critique, inacceptable en raison du risque de blocage du flux sortant de l'autoroute. Le rapport de juillet 2011 démontre que le bon écoulement des flux de trafic dans le secteur dépend de la réalisation du barreau de délestage à condition d'une mise en service dès l'horizon 2020.

Cependant, du point de vue de l'OFROU, aucune garantie quant au potentiel de délestage de ce barreau et à son horizon de réalisation n'est donnée à ce jour. Pour information et selon le rapport d'examen de la Confédération concernant le projet d'agglomération yverdonnoise 2012, le nouvel accès d'agglomération Ouest, a été déclassé de type A (réalisation et financement entre 2015 et 2018) au type C (réalisation et financement après 2022). La Confédération estime le degré de maturité de la mesure insuffisant en raison notamment d'absence de données actualisées concernant les modifications des charges de trafic attendues sur les tronçons à décharger.

En conclusion, l'OFROU maintient le fait que le réseau routier localisé à proximité du projet est actuellement proche de la saturation et pose ponctuellement des problèmes de circulation, en particulier au niveau des giratoires d'accès à l'autoroute (carrefour côté Yverdon). Malgré les mesures d'accompagnement au projet COOP préconisées, le fonctionnement du giratoire de la jonction autoroutière côté Yverdon présentera, à l'horizon 2030, une situation inacceptable en raison du risque de blocage du flux sortant de l'autoroute compromettant ainsi la sécurité des usagers. Tout autre projet également générateur de trafic ne pourra pas s'implanter dans le secteur. Afin d'éviter cette saturation, la réalisation du barreau de délestage devrait être effective d'ici 2020. Aucune garantie n'est cependant donnée à ce jour et à la connaissance de l'OFROU, quant à son potentiel de fluidification du trafic dans le secteur et à son horizon de réalisation. La réalisation du projet COOP reste de ce fait problématique sous l'angle des routes nationales.

Aussi, la faible réserve de capacité du giratoire de la jonction autoroutière côté Yverdon, à l'horizon 2020, ne peut être destinée à favoriser une seule implantation commerciale dans le secteur. Il n'appartient cependant pas à notre office de définir la priorité des projets, notamment sur le principe du premier venu, premier servi."

Dans leur réponse commune du 20 mars 2014, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), la Direction générale de l'environnement (DGE) et la CIPE ont conclu au rejet du recours. La Commune d'Yverdon-les-Bains en a fait de même dans ses déterminations du même jour.

Dans sa réponse du 31 mars 2014, la municipalité a conclu au rejet du recours.

La recourante a répliqué le 25 juin 2014, produisant une notice technique réalisée par le bureau Transitec en avril 2014 et intitulée "Projet d'extension du centre commercial Coop - Actualisation des charges de trafic".

Dans ses déterminations complémentaires du 19 août 2014, l'OFROU a relevé ce qui suit:

"Conformément à notre demande, vous nous avez transmis l'étude Transitec concernant le projet d'extension du centre commercial Coop d'avril 2014 et nous vous en remercions. Nous vous adressons ci-dessous, brièvement, nos observations au sujet de l'étude et des déterminations de la recourante du 25 juin 2014.

Selon la synthèse et les conclusions de cette étude, il s'avère que les augmentations de trafic constatées depuis 2009 varient sensiblement selon la fonction de l'axe considéré et du type de trafic recensé (page 40). L'augmentation annuelle entre 2009 et 2014 est de +1.2% sur la route de Ste-Croix et de +2.3% sur l'axe situé entre le giratoire de la jonction autoroutière et l'entrée du centre Coop. Le rapport technique Transitec de juillet 2011 évalue les charges de trafic aux horizons 2020 et 2030 selon une hypothèse d'accroissement linéaire du trafic, soit une augmentation d'environ 1.5% par année.

La notice technique d'avril 2014 confirme ainsi le fait que les hypothèses considérées dans l'étude de juillet 2011 ne surestiment pas les charges de trafic futures.

Les déterminations de la recourante (point 3.3 page 13) au sujet de la route de contournement voulue par la population, mentionnent: "Dans tous les cas, on peut également compter sur un cofinancement de la Confédération à partir de 2022 tel que prévu pour les projets de type C". Or, le document "Examen des projets d'agglomération - 2e génération, rapport explicatif" du 26 février 2014 (point 3.9 en page 15) précise que les mesures C "présentent un rapport coût-utilité insuffisant ou leur efficacité ne peut pas être examinée en raison de leur manque de maturité. Ces mesures doivent encore faire l'objet d'études ou ne sont pas suffisamment concrètes. Elles sont donc repoussées". Les mesures pour lesquelles la Confédération reconnaît un besoin d'action sont signalées spécifiquement comme mesures C* dans le rapport d'examen de la Confédération. Le rapport d'examen du projet d'agglomération yverdonnoise ne classe pas la route de contournement dans la liste des mesures C*. Par conséquent, la Confédération ne prévoit, à ce jour, aucune contribution fédérale pour ce contournement.

En conclusion, l'OFROU maintient sa prise de position du 5 mars 2014, laquelle précise que la faible réserve de capacité du giratoire de la jonction autoroutière côté Yverdon ne peut être destinée à favoriser une seule implantation commerciale dans le secteur. Il n'appartient cependant pas à l'OFROU de définir la priorité des projets, notamment sur le principe premier venu, premier servi."

Les municipalités de Montagny-près-Yverdon et d'Yverdon-les-Bains se sont chacune déterminées le 25 septembre 2014.

La recourante a déposé ses déterminations finales le 14 octobre 2014.

La DGMR, la DGE et la CIPE se sont déterminées par acte commun le 15 octobre 2014.

F.                     Parallèlement, un projet d'agrandissement d'un centre commercial Jumbo sis sur la parcelle n° 452 de la zone "En Chamard" a été rejeté par décision de la municipalité du 8 novembre 2013. Cette décision a fait l'objet d'un recours devant la CDAP, actuellement pendant (affaire parallèle AC.2013.0487).

G.                    Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      La recourante a demandé la tenue d'une audience avec inspection locale.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. En particulier, il contient la correspondance échangée entre la recourante et l'autorité intimée, les prises de position des différentes autorités concernées ainsi que les rapports techniques successifs établis par le bureau Transitec, rendant superflue la tenue d'une inspection locale. Pour le reste, la recourante a pu faire valoir ses arguments lors du double échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu de rejeter sa requête tendant à la tenue d'une audience avec inspection locale.

2.                      La recourante invoque la violation du droit d'être entendu; la décision de la municipalité ne contiendrait ainsi aucune motivation, se limitant à reprendre la synthèse CAMAC sans constater que le projet soumis à enquête publique respecte le PPA "En Chamard - Les Creux".

a) Conformément à l'art. 104 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), avant de délivrer un permis de construire, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires (al. 1). Elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2) et transmet aux autorités cantonales intéressées, dans les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'approbation cantonale est requise, la demande d'autorisation, avant l'ouverture de l'enquête publique (art. 113 LATC). L’hypothèse du refus de permis de construire est régie par l’art. 115 LATC, qui prévoit que le refus du permis, avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées, est communiqué au requérant sous pli recommandé. L'art. 75 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise que le permis ne peut être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale. Le permis indique en effet les autorisations spéciales délivrées par l'Etat et reprend les conditions particulières posées par celles-ci pour l'exécution de l'ouvrage (art. 75 al. 2 RLATC).

b) Pour ce qui est des autorisations spéciales cantonales, l'art. 120 al. 1 LATC dispose ce qui suit:

"1 Indépendamment des dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés, ou modifiés dans leur destination:

a.     les constructions hors des zones à bâtir;

b.     les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature;

c.     sous réserve de l'alinéa 2, les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal; cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d'accorder ou de refuser l'autorisation exigée. Le Conseil d'Etat peut déléguer ces autorisations aux communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera l'objet d'un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières feront l'objet de décisions qui seront publiées dans la Feuille des avis officiels;

d.     les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales."

c) En l'occurrence, le projet litigieux, qui entre dans la catégorie des "Grands magasins et centres d'achats" au sens de l'annexe II RLATC, impliquait la délivrance de diverses autorisations spéciales cantonales et préavis, notamment de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) et de la Direction générale de l'environnement (DGE); la recourante par ailleurs ne conteste pas que l'Office fédéral des routes (OFROU) devait à tout le moins rendre un préavis. Ces décisions et préavis, dont certains négatifs, ont été réunis dans la synthèse CAMAC du 8 mai 2012 et la décision attaquée y renvoie expressément dans sa motivation. Dès lors qu'il ressort de la synthèse CAMAC qu'une autorisation spéciale a été refusée, la municipalité ne disposait d'aucune marge d'appréciation et ne pouvait pas accorder le permis de construire (v. Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit vaudois de la construction, 4ème éd., Bâle 2010, ad art. 75 RLATC; ATF 113 Ib 213 consid. 5, RDAF 1993 p. 310).

On relève au surplus que la décision attaquée respectait les exigences de l’art. 115 al. 1 LATC puisqu’elle informait la recourante du refus du permis de construire en se référant à la décision négative motivée de l'OFROU, jointe en annexe. Dès lors que la municipalité ne pouvait de toute manière pas délivrer le permis de construire, on ne pouvait exiger d’elle qu’elle se prononce sur la réglementarité et la légalité du projet, notamment au regard du règlement communal.

d) La recourante fait toutefois valoir que la CAMAC aurait à tort considéré que l'OFROU devait délivrer une autorisation spéciale alors que seul son préavis était requis. Cette question peut toutefois demeurer indécise. En effet, soit l'OFROU devait délivrer une autorisation spéciale et la municipalité ne pouvait dès lors pas octroyer le permis de construire si cette autorisation spéciale était refusée; soit l'OFROU ne devait rendre qu'un préavis, auquel cas la municipalité n'était certes pas formellement liée mais devait toutefois tenir compte de l'avis de cette autorité spécialisée et ne pouvait s'en écarter sans motif. La municipalité a ainsi fondé sa décision négative sur l'argumentation, qu'elle a fait sienne, de l'OFROU relatif à l'équipement de la parcelle.

Vu ce qui précède, le grief relatif à la motivation de la décision attaquée doit être écarté.

3.                      La recourante s'en prend à l'avis de l'OFROU reproduit dans la synthèse CAMAC.

a) Selon les art. 22 al. 2 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 104 al. 3 LATC, la municipalité ne peut accorder le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu’il le sera à l’achèvement de cette dernière. Pour qu’un terrain soit réputé équipé, l’art. 19 LAT exige qu’il soit desservi d’une manière adaptée à l’utilisation prévue par des voies d’accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l’alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l’évacuation des eaux usées. Pour qu'une desserte routière soit adaptée, il faut d'abord que la sécurité - celle des automobilistes comme celle des autres utilisateurs, les piétons en particulier - soit garantie, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré (voir ZBl 1994 p. 89 consid. 4). La voie d'accès est en outre adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle peut accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Un bien-fonds ne peut pas être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier ou s'il provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes pour le voisinage. Ainsi, une zone ou un terrain n'est équipé en voie d'accès de manière adéquate au sens de l'art. 19 al. 1 LAT que si leur utilisation ne provoque pas des nuisances incompatibles avec les dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (ATF 119 Ib 480, consid. 6 p. 488 et 116 Ib 159). Enfin, pour déterminer si un accès répond aux exigences concernant la sécurité des piétons, l'autorité peut se référer à la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR), qui implique notamment la mise en oeuvre de mesures de modération du trafic (voir arrêts AC.2008.0017 du 14 décembre 2009 consid. 2a; AC.1991.0200 du 6 mai 1993; voir aussi Jomini, Commentaire LAT, art. 19 n° 24; message du Conseil fédéral relatif au projet de loi sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre in FF 1983 ch. IV p. 4). Aussi, pour apprécier si un équipement en accès est suffisant, la jurisprudence du tribunal se réfère en général aux normes de l'Union des professionnels suisses de la route, désignées normes VSS (arrêts AC.2008.0017 précité; AC.1995.0050 du 8 août 1996, AC.1990.7519 du 6 janvier 1993, AC.1992.0133 du 22 mars 1993, publié à la RDAF 1993 p. 190, et l'arrêt AC.1992.0379 du 24 juin 1994). Les normes VSS ne sont toutefois pas des règles de droit et elles ne lient pas le tribunal, mais elles sont l'expression de la science et de l'expérience de professionnels éprouvés. Elles peuvent donc être prises en considération comme un avis d'expert (arrêts AC.1998.0005 du 30 avril 1999, AC.1999.0071 du 6 septembre 2000 consid. 5a, et AC.1999.0048 du 20 septembre 2000).

Il résulte des principes exposés ci-dessus qu’un bien-fonds ne peut pas être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier (Jomini, Commentaire LAT, art. 19 n° 24). Il se pose donc la question de savoir si la Route de Sainte-Croix, le giratoire est de la jonction autoroutière, le giratoire de Chamard ainsi que la jonction autoroutière d'Yverdon-Ouest sont en mesure d’absorber l’accroissement du trafic lié à l'agrandissement du centre commercial projeté.

b) Le tribunal apprécie librement les preuves. Toutefois, lorsqu'il s'agit d'examiner des questions de nature technique, il s'impose une certaine retenue, notamment à l'égard des préavis de services cantonaux spécialisés, assimilés dans une large mesure à des avis d'experts. Le tribunal ne peut s'écarter de l'avis du service spécialisé que pour des motifs convaincants; il en est de même en ce qui concerne les constatations de fait qui fondent cet avis (arrêts AC.2013.0467 du 15 juillet 2014 consid. 5b; AC.2012.0239 du 23 avril 2013 consid. 3; AC.2011.0174 du 13 avril 2012 consid. 6b; AC.2009.0138 du 20 mai 2010 consid. 5b/bb; AC.2006.0131 du 13 juillet 2007 consid. 6c et références).

c) En l'occurrence, l'OFROU s'est notamment basé sur les deux rapports du bureau Transitec de janvier et juillet 2011, ainsi que sur une note technique Transitec d'avril 2014. La synthèse du rapport de juillet 2011 contient notamment le passage suivant (ch. 7, p. 49):

"La réalisation du Mégastore engendre une augmentation du trafic principalement localisée à proximité de l'accès Ouest. L'influence sur le réseau routier structurant reste faible (taux d'accroissement compris entre +2% et +5%). Les giratoires situés au Sud du Mégastore subissent une augmentation de +5% au niveau de la capacité utilisée, passant de 90% à 95% pour le cas le plus défavorable à l'heure de pointe du soir. Toutefois, l'exploitation de ces carrefours peut être améliorée à l'aide de diverses mesures d'accompagnement.

Les capacités utilisées des giratoires de la route de Ste-Croix ont été estimées aux horizons 2020 et 2030. Il en ressort les conclusions suivantes:

­    sans barreau de délestage, la capacité utilisée des giratoires se situe entre 95% et 100% à l'horizon 2020 et entre 110 et 120% à l'horizon 2030;

­    avec barreau de délestage, la capacité utilisée des giratoires se situe entre 75% et 80% à l'horizon 2020 et entre 85% et 90% à l'horizon 2030.

La réalisation de ce barreau de délestage, qui est inscrit dans les mesures C d'AggloY (2020-2030), devrait donc être effective avant 2020 afin de soulager la route de Ste-Croix et d'éviter une saturation du secteur dès l'horizon 2020. "

Quant à la note technique d'avril 2014, elle contient la synthèse et les conclusions suivantes (ch. 4, p. 19):

"La campagne de comptages effectuée en février 2014 a permis la mise à jour des charges de trafic sollicitant les axes situés aux alentours du centre Coop, à Montagny-près-Yverdon. Il s'avère que les augmentations de trafic constatées depuis 2009 varient sensiblement selon la fonction de l'axe considéré et du type de trafic recensé:

­    sur la route de Ste-Croix (accès à l'autoroute, trafic d'agglomération), 18'400 véh/j ont été recensés en 2014, soit une augmentation annuelle de +1.2% entre 2009 et 2014;

­    sur l'axe situé entre le giratoire est de la jonction autoroutière et l'entrée du centre Coop, 6'600 véh/j ont été recensés en 2014, soit une augmentation annuelle de +2.3%, due principalement à l'attractivité du centre Coop et aux activités situées dans le bâtiment de la Vaudoise;

­    sur l'axe situé entre le giratoire de Chamard et le giratoire de la zone d'activités, 7'900 véh/j ont été recensés en 2014, soit une augmentation annuelle de +0.5% (trafic stable sur cet axe).

Par rapport à 2009, le giratoire est de la jonction autoroutière présente une capacité utilisée de +10 points (soit 95%), en raison de l'augmentation des flux de trafic en sortie de l'autoroute. Bien qu'une légère augmentation des charges de trafic soit constatée sur le giratoire de Chamard, la capacité utilisée de ce dernier reste stable par rapport à 2009 (90%). Les capacités utilisées du giratoire ouest de la jonction autoroutière et du giratoire de la zone d'activités n'ont pas évolué et restent faibles (respectivement 60% et 40%).

Le trafic journalier en relation avec l'autoroute A5 a été estimé sur la base des flux de trafic mesurés à l'heure de pointe du jeudi soir. Une augmentation de trafic de +60% est constatée vers et en provenance de Lausanne et Berne, alors que les charges en relation avec Neuchâtel sont restées stables. Différents facteurs peuvent expliquer ce phénomène, dont une redistribution des flux engendrés par l'accroissement du trafic dans un secteur plus large.

Les relevés de stationnement effectués durant les périodes de comptage ont permis d'observer une augmentation de l'occupation du stationnement les soirs de semaine de +10% à +20% par rapport à 2009. Le samedi, l'occupation du stationnement est restée stable par rapport à 2009 (taux d'occupation de 60% à 70%)."

Sur la base de ces rapports, l'OFROU a ainsi exposé tant dans la synthèse CAMAC que dans ses déterminations adressées à la cour de céans dans le cadre de la présente procédure que les parcelles nos 450 et 537 ne sont pas au bénéfice d'accès suffisants pour permettre la délivrance du permis de construire. Relevant que le réseau routier localisé à proximité du projet est actuellement déjà proche de la saturation et pose ponctuellement des problèmes de circulation, en particulier au niveau du giratoire est de la jonction autoroutière et du giratoire de Chamard, l'OFROU précise que malgré la mise en place des mesures d'accompagnement préconisées, le fonctionnement du giratoire est de la jonction autoroutière présentera, à l'horizon 2030, une situation inacceptable en raison du risque de blocage du flux sortant de l'autoroute, compromettant la sécurité des usagers ainsi que l'installation future de tout projet également générateur de trafic; à cette date, ce giratoire verra en effet sa capacité utilisée à 110%, ce qui correspond à une situation critique, inacceptable en raison du risque de blocage du flux sortant de l'autoroute. Afin d'éviter cette saturation, la réalisation du barreau de délestage devrait être effective dès 2020. Or, il ressort des déterminations de l'OFROU du 5 mars et 19 août 2014 que le projet de ce barreau de délestage a été déclassé de type A (réalisation et financement entre 2015 et 2018) au type C (réalisation et financement après 2020), la Confédération estimant le degré de maturité de la mesure insuffisant en raison notamment de l'absence de données actualisées concernant les modifications des charges attendues sur les tronçons à décharger (v. ARE, Projet d'agglomération yverdonnoise 2ème génération, Rapport d'examen de la Confédération, 26 février 2014, p. 20). Dans leurs déterminations communes du 15 octobre 2014, la DGE, la DGMR et la CIPE ont par ailleurs confirmé que la question du financement de ce projet n'était pas réglée, tout comme l'aboutissement des procédures légales en lien avec la construction de ce barreau routier; il n'y avait donc aucune garantie que ce barreau de délestage se réalise un jour.

d) La cour de céans ne voit pas de motif de s'écarter des explications convaincantes de l'OFROU basées sur trois expertises produites par la recourante et les fait ainsi siennes. Il importe peu de déterminer si l'OFROU devait délivrer un simple préavis ou si ses déterminations devaient être transposées dans une autorisation spéciale; dans les deux hypothèses en effet, l'OFROU doit être suivi en sa qualité d'autorité spécialisée, en l'absence de motif justifiant de s'écarter de son avis. D'ailleurs, comme l'ont relevé les autorités cantonales (DGMR, DGE et CIPE) dans leur écriture commune du 15 octobre 2014, il n'y a aucune garantie que le nouvel accès ouest - ou barreau de délestage - voie le jour, et de surcroît rapidement, ou qu'il puisse bénéficier d'un cofinancement fédéral, ce projet ayant été relégué en priorité C; en outre, les procédures légales en lien avec la construction de ce barreau routier ne sont pas abouties. Enfin, en raison d'un nombre élevé d'accidents sur les quatre giratoires de la Route de Sainte-Croix, dont les deux giratoires bordant le site Coop (giratoire de Chamard et giratoire est de la jonction autoroutière), la DGMR projette une intervention sur l'aménagement et l'exploitation de ces giratoires; le projet étant actuellement en cours de consultation auprès de l'OFROU et de la DGMR, il est encore susceptible d'évoluer.

C'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée a considéré que le terrain ne sera pas suffisamment équipé au sens de l'art. 19 LAT au moment de l'achèvement de la construction, le réseau routier étant saturé à cet endroit. Dès lors que le projet est contraire au droit pour ce motif déjà, l'autorité intimée était fondée à rendre une décision négative et il n'est pas nécessaire d'examiner si les autres dispositions légales et réglementaires sont respectées, telles que l'art. 47 al. 2 ch. 11 LATC (centres commerciaux dont la surface de vente excède 2'000 m2 et dont les impacts doivent être définis par un indice de génération de trafic ou, à défaut, par un plan d'affectation spécifique). Pour le même motif, il n'est pas déterminant que les autres autorités cantonales consultées aient délivré les autorisations spéciales et préavis favorables nécessaires.

e) Vu l'issue du recours, il y a lieu de rejeter la requête de la recourante tendant à la production de toutes pièces relatives à un projet éventuel de révision totale ou partielle du PPA "En Chamard - Les Creux", du calendrier prévisionnel relatif au projet de contournement sud d'Yverdon-les-Bains ainsi que de toute étude réalisée ou en cours quant à la mise en œuvre de la décision populaire y relative.

4.                      Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Succombant, les recourants supportent les frais judiciaires ainsi que les dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36).


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 8 novembre 2013 par la Municipalité de Montagny-près-Yverdon est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Coop Genossenschaft.

IV.                    Coop Genossenschaft versera un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) à la Municipalité de Montagny-près-Yverdon à titre de dépens.

V.                     Coop Genossenschaft versera un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains à titre de dépens.

Lausanne, le 15 janvier 2015

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.