TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 29 avril 2014
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Mihaela Amoos Piguet, juge et M. Guy Dutoit, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourants

1.

Philippe NICOD, à Granges-près-Marnand,

 

2.

Anne-Lise NICOD, à Granges-près-Marnand, représentés par Laurent Gilliard, avocat, à Yverdon-Les-Bains

  

Autorité intimée

Municipalité de Valbroye, représentée par Jean-Claude Mathey, avocat, à Lausanne

  

 

Objet
	Recours Philippe et Anne-Lise NICOD c/ décision du Municipalité de Valbroye du 9 décembre 2013 (exigeant la pose de barres de sécurité à deux traverses sur la toiture de leur immeuble, à Granges-près-Marnand, sur la parcelle n° 229)

 

Vu les faits suivants

A.                                Philippe et Anne-Lise Nicod sont copropriétaires chacun pour une demie d’un immeuble sis à Granges-près-Marnand, édifié sur la parcelle n°229 de la Commune de Valbroye (ci-après: la commune).

B.                               Au mois de novembre 2011, la Municipalité de Valbroye (ci-après: la municipalité) a adressé une circulaire à tous les propriétaires de la commune qui donnait notamment les indications suivantes:

"Avant tout travail projeté sur sa propriété à l’extérieur ou à l’intérieur du bâtiment (ceci même si les façades ne sont pas touchées), même de minime importance, le propriétaire adresse systématiquement une demande écrite à la Municipalité, avec ses coordonnées complètes (nom, prénom, adresse, numéro de téléphone, numéro de parcelle et de bâtiment, etc…), accompagnée d’un plan de situation, d’un plan des travaux et d’un descriptif du projet.

Art. 103 et 123 de la Loi sur l’Aménagement du Territoire (LATC) et des articles 68 RLATC et suivants (liens disponibles sur www.valbroye.ch".

C.                               Au cours du mois de septembre 2013, Philippe et Anne-Lise Nicod ont remplacé divers velux sur le toit de leur immeuble précité.

D.                               Par lettre du 9 octobre 2013 adressé à Philippe Nicod, la municipalité a informé celui-ci de ce qu’elle avait constaté, en date du 25 septembre 2013, l’existence de travaux en cours sur la toiture de son bâtiment, que ces travaux n’avaient pas été annoncés avant leur réalisation et que des précisions devaient lui être fournies. Dans tous les cas, ces travaux imposaient l’installation de barres de sécurités en application de l’art. 23 du règlement de prévention des accidents dus aux chantiers du 21 mai 2003, entré en vigueur le 1^er juin 2003 (RPAC; RSV 819.31.1).

Le 14 octobre 2013, Philippe et Anne-Lise Nicod ont expliqué que la toiture de leur maison datait de 28 ans, qu’ils avaient fait procéder à la dépose de quatre velux et les avaient remplacés par des modèles à triple vitrage aux mêmes dimensions. Il s’agissait de travaux d’entretien et non de transformation, qui n’avaient en rien changé l’aspect extérieur et intérieur de la maison. La sécurité avait été parfaitement assurée durant le chantier. Ils admettaient que c’était à tort qu’ils n’avaient pas informé la municipalité des travaux projetés, mais indiquaient qu’ils auraient souhaité être avertis du problème avant que les travaux ne soient terminés.

Le 8 novembre 2013, la municipalité a répondu à Philippe et Anne-Lise Nicod que les barres de sécurité à deux traverses s’imposaient et qu’elle exigeait dès lors leur installation dans les plus brefs délais. Elle invitait les intéressés à mandater une entreprise pour installer lesdites barres et l’informer sitôt ces dernières posées.

Le 21 novembre 2013, Philippe et Anne-Lise Nicod ont adressé à la municipalité un courrier dans lequel ils contestaient l’interprétation donnée par l’autorité du RPAC. Ils se prévalaient également du principe de l’égalité de traitement, relevant que de nombreuses maisons avaient été édifiées sans être équipées de barres de sécurité. Ils informaient la municipalité de ce qu’ils ne mandateraient personne pour installer les barres exigées.

E.                               Le 9 décembre 2013, la municipalité a maintenu son exigence quant à l’installation de barres de sécurité. Elle a imparti aux époux Nicod un délai au 15 janvier 2014, faute de quoi une suite serait donnée auprès de la préfecture de district.

F.                                Par acte du 7 janvier 2014, Philippe et Anne-Lise Nicod (ci-après: les recourants) ont recouru contre la décision municipale du 9 décembre 2013 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) en concluant à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée, soit à sa réforme en ce sens que l’obligation de poser des barres de sécurité est supprimée. Ils estiment que l’art. 23 al. 7 RPAC ne leur est pas applicable, s’agissant de travaux qui auraient pu être exécutés de l’intérieur, sans entretien ni réparation, de minime importance et qui ont été exécutés en trois jours. En outre, la municipalité aurait dû réagir dès qu’elle avait constaté l’existence de travaux et n’aurait pas dû attendre deux semaines avant de les avertir. Les recourants estiment aussi être victimes d’une inégalité de traitement particulièrement flagrante.

La municipalité (ci-après aussi: l’autorité intimée) a répondu le 5 février 2014 et a conclu au rejet du recours. Elle soulève la question du respect du délai de recours, tout en déclarant s’en remettre à justice à ce propos. Sur le fond, elle estime que les travaux réalisés ne peuvent pas être considérés comme de minime importance, au vu de la taille des velux. En outre, tous les propriétaires avaient été informés en novembre 2011 de l’obligation d’annoncer tous les travaux, même ceux de minime importance. S’agissant du délai d’intervention, dès lors que les travaux avaient été terminés le lendemain de leur découverte par l’autorité intimée, celle-ci indique qu’elle n’aurait de toute manière pas pu agir avant qu’ils ne soient terminés. Enfin, l’autorité conteste avoir laissé construire des immeubles sans barres de sécurité, à une exception près, justifiée par la présence de panneaux photovoltaïques sur la toiture.

Les recourants ont répliqué le 24 février 2014 et ont maintenu leurs conclusions. Ils contestent toute tardiveté du recours. Concernant les travaux, ils relèvent que ceux-ci auraient très bien pu être effectués depuis l’intérieur et que c’est l’entrepreneur qui a opté pour l’utilisation d’une nacelle. Ils s’opposent à ce que l’on puisse leur imposer de poser des barres de sécurité sur la base d’une option choisie par l’entrepreneur. Ils mettent enfin en doute l’affirmation de l’autorité selon laquelle celle-ci exigerait de manière systématique la pose de barres de sécurité.

L’autorité intimée a déposé des observations finales le 31 mars 2014. Elle reprend pour l’essentiel les arguments déjà développés et produit un document du service technique intercommunal portant sur les cinq bâtiments qui, selon les recourants, auraient été dispensés de l’obligation de poser des barres.

G.                               Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                                L’autorité intimée soulève la question de la tardiveté éventuelle du recours, dès lors que la décision "informelle" du 9 décembre 2013 ne fait que reprendre les termes de la décision, également "informelle", du 8 novembre 2013 et que le recours date du 7 janvier 2014.

Les décisions administratives sont soumises à des exigences résultant des principes généraux du droit administratif, que précise la loi vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) à son art. 42, dont la teneur est la suivante:

"Art. 42 - Contenu

La décision contient les indications suivantes :

a.    le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale ;

b.    le nom des parties et de leurs mandataires ;

c.    les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie ;

d.    le dispositif ;

e.    la date et la signature ;

f.     l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître."

En l'espèce, la décision de la municipalité du 8 novembre 2013 ne respectait pas l'exigence de l'art. 42 let. f LPA-VD car elle n'indiquait pas la voie de recours ouverte pour la contester. On ne peut reprocher aux recourants de pas avoir recouru à son encontre d’autant qu’ils ont manifesté dans un délai de 30 jours, soit en temps utile, leur opposition à cette décision auprès de l’autorité intimée, ce qui suffirait – s’il fallait considérer déjà le courrier du 8 novembre 2013 comme une décision attaquable – à sauvegarder le délai de 30 jours pour recourir au Tribunal cantonal (art. 95 LPA-VD). Ainsi, le courrier des recourants du 21 novembre 2013 aurait dû être considéré comme un recours interjeté en temps utile et, n'étant pas de la compétence de la municipalité, celle-ci aurait eu l'obligation de le faire suivre au Tribunal cantonal (cf. art. 7 al. 1 LPA-VD). Si l’on se base en revanche sur la décision du 9 décembre 2013 comme point de départ du délai de recours, ce délai est largement respecté par le recours déposé le 7 janvier 2014. Le recours étant ainsi recevable dans les deux hypothèses, il y a lieu d'examiner le fond du litige.

2.                                Les recourants soutiennent que les travaux effectués constituent des travaux de minime importance, qui n’avaient pas à être annoncés à la municipalité. La municipalité estime en revanche qu’elle aurait dû être informée des travaux projetés.

a) En droit vaudois, l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) reprend les principes du droit fédéral pour ce qui concerne la définition des objets assujettis à la délivrance d'un permis de construire. Comme le constatent des arrêts récents, le législateur cantonal s'est régulièrement préoccupé, au cours des modifications successives de la LATC, d'utiliser la marge que lui laisse le droit fédéral pour assouplir le régime des constructions. Les dispositions permettant de renoncer à toute autorisation ont été progressivement étendues. C'est ainsi que divers objets sont expressément dispensés d'autorisation (art. 103 al. 2 et 3 LATC) et que les travaux intérieurs ont été successivement dispensés d'enquête publique, puis dispensés même d'autorisation (AC.2012.0220 du 31 janvier 2013 consid. 4b, AC.2011.0255 du 22 août 2012, AC.2011.0238 du 3 août 2012). Dans sa version en vigueur depuis le 1^er janvier 2007, l'art. 103 LATC a la teneur suivante:

"¹ Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les articles 69a, alinéa 1, et 72a, alinéa 2, sont réservés.

² Ne sont pas soumis à autorisation :

a.  les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal;

b.  les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance;

c.  les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée.

Le règlement cantonal mentionne les objets non assujettis à autorisation.

³ Les travaux décrits sous les lettres a à c de l'alinéa 2 doivent respecter les conditions cumulatives suivantes :

a.  ils ne doivent pas porter atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins;

b.  ils ne doivent pas avoir d'influence sur l'équipement et l'environnement.

⁴ Les travaux de construction ou de démolition doivent être annoncés à la municipalité. Ils ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière.

⁵ Dans un délai de trente jours, la municipalité décide si le projet de construction ou de démolition nécessite une autorisation. Elle consulte le Service de l'aménagement du territoire pour les projets dont l'implantation est située hors de la zone à bâtir et le Service chargé des monuments historiques pour les bâtiments inscrits à l'inventaire ou qui présentent un intérêt local en raison de leur valeur architecturale, paysagère, historique ou culturelle qui est préservée.

⁶ Ne sont pas assujettis à autorisation :

a.  les objets ne relevant pas de la souveraineté cantonale;

b.  les objets dispensés d'autorisation par la législation cantonale spéciale".

La mention des objets non soumis à autorisation, prévue à l'art. 103 al. 2 in fine LATC, figure à l'art. 68a du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1) dont le premier alinéa dispose néanmoins que tout projet de construction ou de démolition doit être soumis à la municipalité (sur la base de l’art. 103 al. 4 LATC). Sur la base du dossier, celle-ci décide si le projet nécessite une autorisation. Il ressort ainsi des dispositions précitées que, même lorsqu’une autorisation n'est pas nécessaire, le recourant doit annoncer son projet (cf. notamment AC.2012.0355 du 1er mai 2013 consid. 4c).

b) En l’espèce, les recourants ont omis d’annoncer les travaux projetés à la municipalité. Ce faisant, ils n’ont pas respecté l’art. 104 al. 3 LATC et l’art. 68a RLATC. Même s’ils pensaient qu’une telle annonce n’était pas nécessaire pour des travaux de minime importance, un tel argument ne leur serait d'aucun secours dès lors que nul ne peut tirer avantage de sa propre méconnaissance du droit (ATF 126 V 308 consid. 2b p. 313; 124 V 215 consid. 2b/aa p. 220; ATF 136 V 331 consid. 4.2.3.1 p. 336 s.; ATF 2P.191/2006 du 25 juillet 2006 consid. 2.2; C.273/2004 du 13 juillet 2005 consid. 5). A cet égard, dans un arrêt du 2 février 2004, le Tribunal fédéral relevait précisément que, sous peine de contestations sans fin sur le degré de connaissance des textes et de controverses interminables sur la bonne ou la mauvaise foi des administrés, le principe fondamental gouvernant les rapports entre ces derniers et l'administration restait celui selon lequel nul n'est censé ignorer la loi (ATF 2A.439/2003 consid. 9.2). On doute au demeurant que les recourants puissent de bonne foi soutenir qu’ils ne savaient pas qu’ils devaient avertir la municipalité des travaux au vu de la circulaire que l’autorité intimée a adressée à tous les propriétaires de la commune en novembre 2011.

Enfin on ne voit pas de quelle norme les recourants déduisent que la municipalité aurait dû les avertir, immédiatement dès la constatation des travaux, de l’obligation de poser des barres de sécurité. Quoi qu’il en soit, vu la très brève durée de ces derniers et le fonctionnement de la municipalité, composée de non-professionnels, on ne peut reprocher à l’intimée d’avoir attendu deux semaines avant de contacter les recourants pour leur rappeler leurs obligations.

3.                                a) L'art. 23 RPAC prévoit ce qui suit:

"Art. 23            Barres de sécurité et ancrages de toits

1. Des barres de sécurité à deux traverses, dont la supérieure sera distante d'au moins 14 cm de la surface du toit, en tubes galvanisés de 3/4 '', posées sur crochets distants de 1,65 m au plus, devront être installées à demeure:

a.    lorsque le toit est recouvert d'un revêtement métallique ou plastique et a une inclinaison de 20 % ou plus et que le bas des pans est à 3 m du sol ou plus;

b.    lorsque le toit est recouvert de tuiles de terre cuite ou de béton, d'ardoises naturelles ou fibrociment, de bardeaux bitumeux ou tout autre matériau connu à ce jour, qu'il a une inclinaison de 40 % ou plus et que le bas des pans est à 3 m du sol ou plus.

2. Les mansards verticaux seront pourvus de barres de sécurité à une traverse.

3. Les croupes sur mansards, pans brisés ou réveillons seront équipés de barres de sécurité à deux traverses.

4. Des crochets de service seront posés au droit des massifs de cheminée, de même que sur les tourelles dont la pente est supérieure à 70 %. Ces divers dispositifs doivent être solidement fixés, bien protégés de l'oxydation et convenablement entretenus.

5. Les crochets stop neige ne sont pas assimilés aux barres de sécurité. Chaque accès aux toitures devra être muni d'un crochet fermé pour corde de sécurité.

6. Afin de faciliter l'installation de garde-corps en bordure de vide lors de travaux d'entretien des toits plats, un système de fixation permanente et efficace doit être installé.

7. Sur les bâtiments existants et dépourvus des moyens de protection permanents indiqués plus haut, ces dispositifs seront installés à l'occasion des premiers travaux (entretien, réparation ou installation) à exécuter sur les toits ou exigeant un appui sur ceux-ci."

b) En l’occurrence, les recourants affirment expressément ne pas contester que leur toit a une inclinaison de 40% ou plus et que le bas des pans est à 3 mètres du sol ou plus. Ils estiment toutefois que l’art. 23 al. 7 RPAC ne s’applique pas à leur situation, étant donné que les travaux auraient pu être effectués de l’intérieur et que la présence d’une nacelle n’était pas indispensable. Cet élément n’est pas pertinent. En effet, le RPAC vise avant tout à assurer la prévention des accidents dus aux chantiers et à préserver la sécurité publique et des tiers (art. 1 al. 1 RPAC). Partant, en tolérant un bâtiment dont le toit présenterait les caractéristiques mentionnées à l'art. 23 RPAC mais qui serait dépourvu de barres de sécurité, l’autorité admettrait un état de fait portant atteinte à la sécurité publique et à la sécurité des tiers. On peut aisément imaginer que des personnes doivent dans le futur accéder, pour une raison ou une autre, sur le toit des recourants. En l’absence de barres adéquates, leur sécurité ne serait pas assurée de manière optimale. Peu importe à cet égard que les travaux effectués en septembre 2013 se soient déroulés sans incident.

L'alinéa 7 de l’art. 23 RPAC constitue une concrétisation du principe de proportionnalité qui reporte, pour les propriétaires d’édifices antérieurs à l’entrée en vigueur du RPAC le 1^er juin 2003, l’obligation de poser des barres de sécurité à l'occasion des premiers travaux à exécuter sur le toit ou exigeant un appui sur celui-ci. Le législateur a ainsi déjà tenu compte du principe de proportionnalité et il n’est pas de la compétence de l’autorité municipale de reporter encore une fois pour les recourants l’obligation de poser des barres de sécurité.

Même si l’exécution de la décision attaquée implique de faire revenir une nacelle ou de remonter des échafaudages, occasionnant par là des frais inévitables, dite décision ne peut être considérée comme disproportionnée au vu de l’intérêt public en jeu.

4.                                Quant au principe de l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.) dont se prévalent les recourants, il sied de rappeler qu'il cède, d'une façon générale, le pas au principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.). Un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Ce n’est que lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne respectera pas la loi, que le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (cf. arrêt AC.2010.0015 du 26 janvier 2011 consid. 2 relatif à l'art. 23 al. 1 RPAC et les autres arrêts cités).

En l'espèce, c'est en vain que les recourants invoquent le principe de l'égalité de traitement. En effet, l'autorité intimée a certes reconnu que certains bâtiments du territoire communal se trouvaient dans une situation non conforme en ce qui concernait les barrières de sécurité en toiture. Elle n'a cependant pas indiqué vouloir tolérer davantage ce type d'irrégularité mais a, au contraire, confirmé son intention d'exiger des propriétaires concernés la mise en conformité de leurs bâtiments à l'occasion des prochains travaux d'entretien. Cette intention ressort d’ailleurs clairement du rapport commandé au service technique communal. L'autorité intimée cherche ainsi à faire respecter à chaque occasion les exigences de l'art. 23 RPAC, de sorte qu'il n'y a pas de violation de l'égalité de traitement dans le cas présent.

5.                                Il découle des considérants qui précèdent que le recours est mal fondé et doit être rejeté. Compte tenu de l'absence d'audience, il se justifie de mettre un émolument de justice réduit à la charge des recourants, solidairement entre eux, qui n'ont pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Municipalité de Valbroye du 9 décembre 2013 est confirmée.

III.                                Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Philippe et Anne-Lise Nicod, solidairement entre eux.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 29 avril 2014

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.