TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 30 juin 2015
Composition	M. Guillaume Vianin, président; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Christina Zoumboulakis, assesseuses.

 

Recourant

Roland BRIOD, à Lucens,

  

Autorités intimées

1.

Département du territoire et de l’environnement, Secrétariat général, agissant par le Service du développement territorial, à Lausanne Adm cant,

 

2.

Conseil communal de Lucens, Bâtiment administratif, représenté par Me Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne,

  

Propriétaire

Jean-Luc BOURGEOIS, à Locarno,

  

 

Objet	Plan général d'affectation communal
	Recours Roland BRIOD c/ décisions du Conseil communal de Lucens des 11 mars et 28 octobre 2013 (adoptant le nouveau plan général d'affectation) et du Département du territoire et de l’environnement du 30 janvier 2014 (approuvant préalablement ce plan).

 

Vu les faits suivants

A.                                Roland Briod est propriétaire notamment de la parcelle no 161 du cadastre de la commune de Lucens.

B.                               Après l'aboutissement de la procédure d'élaboration de son plan directeur communal (approuvé par le Conseil d'Etat le 21 mai 2001), la Municipalité de la commune de Lucens (ci-après: la Municipalité) a entrepris la révision de son plan des zones (ci-après: plan des zones 1985), ainsi que du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE 1985), approuvés par le Conseil d'Etat le 10 mai 1985.

Un avis a paru dans la Feuille des avis officiels du 27 avril 2004, selon lequel la Municipalité entreprenait l'étude de la révision du plan des zones 1985 et du RPE 1985.

La Municipalité a adressé au Service de l'aménagement du territoire (ci-après: le SAT) – devenu entre-temps le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) – un dossier comprenant un avant-projet de plan général d'affectation (ci-après: nPGA) daté du 3 mars 2005.

Le 22 juin 2005, le SAT a donné son accord préliminaire, en vue de la poursuite des travaux de révision du plan des zones 1985.

Le 8 mai 2006, le SAT a reçu un dossier pour examen préalable au sens de l'art. 56 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Le 2 février 2007, le SAT a adressé à la Municipalité le rapport d'examen préalable.

La Municipalité a adressé au SDT pour examen préalable complémentaire un dossier daté du 16 juillet 2008. Le projet comportait plusieurs modifications, dont une nouvelle zone à bâtir de faible densité (zone villas) au lieu-dit "Les Crétuz". Le 19 janvier 2009, le SDT a adressé à la Municipalité le rapport d'examen préalable complémentaire. S'agissant de la nouvelle zone villas, il a considéré que l'affectation à la zone à bâtir de ce secteur porterait atteinte au paysage, en particulier par rapport au bourg et au château et a émis un préavis négatif à cet égard.

La Municipalité a adressé au SDT pour un deuxième examen préalable complémentaire un dossier daté du 13 novembre 2009. Le 12 octobre 2010, le SDT a adressé à la Municipalité le rapport d'examen préalable complémentaire. Le SDT ne pouvait entrer en matière sur l'extension de la zone de villas dans le secteur "Les Crétuz".

La Municipalité a adressé au SDT pour un troisième examen préalable complémentaire un dossier daté du mois de juillet 2011. Le 7 mars 2012, le SDT a adressé à la Municipalité le rapport d'examen préalable complémentaire no 3. S'agissant du secteur "Les Crétuz", le nouveau projet prévoyait une zone résidentielle à développer par un plan de quartier au lieu d'une zone de villas. Le SDT maintenait son préavis négatif, le secteur en question devant selon lui rester en zone agricole.

Le 13 février 2012, la Municipalité a adopté le périmètre de centre régional, conformément à la mesure B11 du plan directeur cantonal.

La question de la création d'une zone à bâtir au lieu-dit "Les Crétuz" a été soumise à la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture (CCCUA). Dans son préavis no 218/2012 (transmis au SDT le 7 janvier 2013), cette commission a confirmé le point de vue du SDT.

La Municipalité a adressé au SDT pour un quatrième examen préalable complémentaire un dossier daté du mois d'avril 2012. Le 25 juin 2012, le SDT a adressé à la Municipalité le rapport d'examen préalable complémentaire no 4.

Le projet de nPGA et de règlement y relatif (ci-après: nRPGA) a été soumis à l'enquête publique du 10 juillet au 10 août 2012. Il a suscité une opposition collective munie de 80 signatures, 11 oppositions individuelles (formules identiques) et 11 autres oppositions individuelles dont une a été retirée. Roland Briod figurait parmi les opposants.

Le 11 février 2013, la Municipalité a transmis au Conseil communal son préavis (portant le no 1-2013) relatif à l'enquête publique.

Dans sa séance du 11 mars 2013, le Conseil communal de Lucens a décidé d'amender le projet de nPGA et de nRPGA mis à l'enquête, en excluant le secteur "Les Crétuz" et d'approuver le projet ainsi amendé, en y apportant une modification (relative à l'art. 64 al. 2 RPGA). Il a également approuvé les réponses de la Municipalité aux oppositions formées lors de l'enquête publique.

Du fait de cette modification, une enquête publique complémentaire a eu lieu du 20 septembre au 21 octobre 2013. Elle a suscité 4 oppositions.

Le 30 septembre 2013, la Municipalité a transmis au Conseil communal son préavis (portant le no 8-2013) relatif à l'enquête publique complémentaire.

Dans sa séance du 28 octobre 2013, le Conseil communal a adopté les modifications soumises à  l'enquête publique complémentaire. Il a également approuvé les réponses de la Municipalité aux oppositions formées lors de l'enquête publique complémentaire.

Le 30 janvier 2014, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: le Département) a approuvé préalablement le nPGA et le nRPGA.

C.                               Par acte du 1er mars 2014, Roland Briod a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du Département. Il a contesté le changement d'affectation de la parcelle no 1199 du cadastre de la commune de Lucens, contiguë à la sienne (no 161), en concluant implicitement à ce qu'elle reste inconstructible. Il a critiqué la construction d'habitations sur la parcelle no 1199 (qui fait partie selon le nPGA de la zone résidentielle à développer par plan de quartier "Pré du Muret") à proximité de son exploitation agricole.

La parcelle no 1199 a une superficie de 11'749 m2 et n'est pas bâtie. Le propriétaire de cette dernière, Jean-Luc Bourgeois, a déposé une écriture datée du 1er avril 2014.

Par avis du 2 avril 2014, le juge instructeur a suspendu la procédure de recours jusqu'à ce que l'issue de la procédure référendaire engagée à l'encontre du nPGA soit connue.

Le 4 avril 2014, le SDT a conclu au rejet du recours.

Jean-Luc Bourgeois a déposé une écriture reçue le 5 mai 2014.

Le 26 octobre 2014, le nPGA a été accepté en votation populaire par 57% des votants.

La procédure a été reprise par avis du juge instructeur du 7 novembre 2014.

Dans sa réponse du 16 décembre 2014, le Conseil communal a conclu au rejet du recours.

Jean-Luc Bourgeois a déposé une écriture datée du 26 décembre 2014.

Le 4 mars 2015, le recourant a déposé un mémoire complémentaire. Il a fait valoir notamment que le classement en zone à bâtir de la parcelle no 1199 ne serait pas compatible avec les distances minimales à observer pour les installations d'élevage d'animaux. Il s'est référé à cet égard au rapport FAT no 476. Il ressort en outre de l'écriture du recourant que la parcelle no 1199 a été classée en zone à bâtir à la demande de son propriétaire.

Par décision incidente du 9 mars 2015, le juge instructeur a levé l'effet suspensif du recours pour le nPGA dans son ensemble, à l'exclusion des zones du village A et B dont font partie respectivement le quartier situé entre la route de Moudon et l'avenue Louis-Edouard Junod et le quartier des Ochettes. Par acte du 19 mars 2015, le recourant a déposé contre cette décision un recours incident qui a été rejeté par arrêt du 20 mai 2015.

Le 19 mars 2015, le Conseil communal a déposé des déterminations complémentaires et finales.

Dans une écriture spontanée du 16 avril 2015, le recourant a invoqué l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Il a fait valoir que si la parcelle no 1199 était colloquée en zone constructible, les limites d'immissions seraient dépassées et un assainissement devrait être envisagé. Il a relevé que le nRPGA attribue le degré de sensibilité au bruit (ci-après aussi: DS) III à la parcelle en question, alors que les installations agricoles ont un degré de sensibilité au bruit IV. Le recourant s'est également prévalu de l'ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1).

D.                               La cour a tenu audience et procédé à une inspection locale le 5 mai 2015. Le procès-verbal tenu à cette occasion relate notamment ce qui suit:

"[…]

Sur question du président, le recourant explique n'avoir plus que du bétail de garde depuis 2004. Il n'exclut toutefois pas de reprendre des vaches laitières, comme auparavant. Le cas échéant, il les placerait sous le hangar ouvert récemment construit à l'est de la parcelle no 1199. Cet endroit, qui se prêterait parfaitement à la stabulation libre, est déjà équipé d'une fosse à purin. Pour l'heure, il y stocke des machines lourdes et du fourrage, une partie des lieux étant louée à Ecover. Le trafic et le bruit sont et seraient dans tous les cas importants. Le recourant estime que son exploitation devrait être classée en zone DS4, et non pas en zone DS3. Il craint que la proximité d'habitations ne le force à limiter ses activités et à faire moins de bruit. Dès lors que son exploitation est préexistante, il veut des garanties que cela ne se produira pas. Il précise que son opposition au nouveau plan général d'affectation (nPGA) a pour but de lui éviter de devoir s'opposer à chaque nouvelle construction par la suite. Il n'a jusqu'ici pas connu de problèmes avec le voisinage.

Sur question de Maître Trivelli, le recourant répond que la distance entre son exploitation et la zone résidentielle devrait être de 80 mètres.

Le syndic fait observer que l'inscription, au registre foncier, de servitudes grevant la parcelle no 1199 en faveur de la parcelle du recourant permettrait à ce dernier d'obtenir les garanties souhaitées.

Sur question du président, les représentants du Conseil communal indiquent que l'exploitation agricole du recourant est la seule à se trouver en zone village.

Le représentant du SDT fait observer que les activités agricoles sont autorisées en zone mixte.

Jean-Luc Bourgeois déclare que sa parcelle n'a, sur ses deux tiers, jamais été broutée. Il rapporte que le recourant lui a, il y a peu, demandé de lui vendre une bande de dix mètres le long de sa parcelle. Le recourant précise que cette démarche avait pour but la création d'une 'zone tampon'.

[…]".

Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le procès-verbal, ce que le recourant a fait dans une écriture du 23 mai 2015.

E.                               La Cour a statué.

 

Considérant en droit

1.                                Dans la procédure de recours contre les plans d’affectation, la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire [LAT ; RS 700]). Cela signifie, en l’occurrence, que la qualité pour recourir, réglée en droit cantonal à l'art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36), doit être définie au moins aussi largement qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier des critères de l’atteinte et de l’intérêt digne de protection. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. La proximité spatiale ne suffit cependant pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre un plan d'affectation. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2 et les références citées).

En l'occurrence, le recourant a qualité pour recourir (cf. TF 1C_57/2007 du 14 août 2007 consid. 3).

2.                                a) En procédure contentieuse, l’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Le juge ne peut statuer que sur les points examinés par l’autorité inférieure (art. 79 al. 2 1ère phrase LPA-VD; cf. aussi ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426). L'objet du litige, tel qu'il a été défini par les conclusions prises dans le recours, ne peut être étendu après l'échéance du délai de recours (arrêt AC.2003.0113 du 2 février 2004 consid. 1c/bb;  cf. aussi ATF 136 II 165 consid. 5 p. 174).

b) En l'occurrence, dans son acte de recours du 1er mars 2014, le recourant a contesté le changement d'affectation de la parcelle no 1199, en concluant implicitement à ce qu'elle reste inconstructible.

Lors de l'inspection locale, le recourant a relevé que le degré de sensibilité au bruit IV et non III devait être attribué à son exploitation. Il a réitéré cette demande dans son écriture du 23 mai 2015. La question du DS des parcelles abritant l'exploitation de recourant ne fait toutefois pas partie de l'objet du litige tel qu'il a été défini dans l'acte de recours du 1er mars 2014. Par conséquent, cette question n'a pas à être tranchée dans le présent arrêt. Le seul point à examiner est celui du changement d'affectation de la parcelle no 1199.

3.                                a) La procédure d’adoption des plans d’affectation est régie par les art. 56 ss LATC. L'art. 57 LATC prévoit que le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général ou communal statue ensuite sur les éventuelles oppositions et décide de l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au SDT en vue de son approbation par le Département. Avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, le Département décide de l'approbation préalable du projet; cette décision, notifiée à la commune et aux opposants, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 61 LATC). En même temps qu'il notifie sa propre décision, le Département transmet également à chaque opposant la décision communale sur son opposition. Cette décision est aussi susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 60 LATC).

b) Le pouvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 qui affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal. Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b LAT, qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité.

En matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 3; AC.2010.0041 du 20 octobre 2010 consid. 2b; AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 2b). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi TF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1 non pub. in ATF 134 II 117; TF 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2).

Le contrôle en opportunité du plan comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 3; AC.2010.0041 du 20 octobre 2010 consid. 2b; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.

4.                                Le nPGA colloque la parcelle no 1199 (et celle no 263, d'une surface de 4'176 m2) en zone résidentielle à développer par plan de quartier. La question de la nature de cette zone se pose. On peut se demander en particulier s'il s'agit d'une zone à bâtir ou non.

a) Selon la jurisprudence, une zone à occuper par plan de quartier ne peut être assimilée à une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT; il n’est en effet pas compatible avec le droit fédéral de concevoir des zones à bâtir de manière telle qu’une partie d’entre elles ne pourra être utilisée pour la construction qu’après une nouvelle procédure de classement en zone à bâtir définitive. Selon la jurisprudence fédérale, une zone à bâtir doit être prête à être utilisée dans son ensemble et la réalisation de constructions ne doit pas être entravée par des obstacles comparables à un nouveau classement (ATF 112 Ia 155 consid. 2c p. 258-259). Or, l'établissement d’un plan de quartier ou d’un plan partiel d’affectation est soumis à la décision d’adoption du conseil général ou communal (art. 58 et 67 al. 3 LATC), soumise elle-même au contrôle démocratique par la voie du référendum facultatif (art. 107 et ss de la loi cantonale sur l’exercice des droits politiques du 16 mai 1989; RSV 160.01). Il est vrai que la LATC a été modifiée en 1998 pour introduire la possibilité d’adopter des plans de quartier de compétence municipale, mais les conditions requises pour de tels plans de quartier à l’art. 72b LATC n’étaient manifestement pas remplies; de plus, la procédure prévue aux art. 72a à 72d LATC ne prévoit pas l’approbation de l’autorité cantonale exigée par l’art. 26 LAT et pourrait violer dans cette mesure le droit fédéral (arrêts AC.2004.0213 du 22 juin 2006 consid. 5d; AC.2009.0018 du 27 décembre 2011 consid. 2; AC.2010.0298 du 15 mai 2012 consid. 3b, confirmé par TF 1C_310/2012 du 11 juin 2013 consid. 4.4).

Sous l'angle spécifique de l'art. 24 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01), il a été jugé qu'une zone "plan de quartier à réaliser – zone de l'ordre non contigu" constituait déjà une zone à bâtir (arrêt AC.2013.0050 du 29 octobre 2013 consid. 5b/cc, confirmé par TF 1C_863/2013 du 10 juillet 2014 consid. 2.3).

b) Le nRPGA traite de la zone en question à l'art. 102, dont la teneur est la suivante:

"Pré du Muret - zone résidentielle à développer par plan de quartier

¹ Cette zone permet, dès l’entrée en vigueur du PGA, l’extension de la zone à bâtir par l’établissement d’un plan de quartier au sens de l’article 64 LATC.

² Elle pourra accueillir des constructions dédiées à l’habitation ainsi qu’à l’artisanat, aux services et au commerce, pour autant que ces activités soient moyennement gênantes.

³ Le CUS moyen autorisé pour cette zone sera d’au moins 0.8.

⁴ La planification du quartier devra regrouper les constructions et préserver des zones de verdure pour maintenir des espaces de dégagements."

L'art. 102 al. 1 nRPGA lie ainsi explicitement la création de la zone en question à l'extension de la zone à bâtir. Il n'est toutefois pas nécessaire de trancher définitivement la question de savoir si – notamment au regard de la jurisprudence citée ci-dessus – la zone en question peut être assimilée à une zone à bâtir. Il suffit de constater qu'à supposer qu'il s'agisse déjà d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, les dispositions légales régissant le classement dans une telle zone sont respectées (cf. consid. 5 à 9 ci-après).

5.                                Afin de concrétiser les buts et principes d’aménagement du territoire prévus aux art. 1 et 3 LAT, le droit fédéral fait obligation aux cantons d'établir des plans directeurs (art. 6 LAT), soumis à l'approbation du Conseil fédéral (art. 11 LAT). Le plan directeur cantonal a force obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT et art. 31 al. 1 LATC). Canton et communes doivent donc respecter ce plan lors de l’établissement des plans d’affectations (ATF 110 Ia 51). Le canton de Vaud a adopté un plan directeur cantonal entré en vigueur le 1^er août 2008 (ci-après: le PDCn); une première adaptation de celui-ci est entrée en vigueur le 1er décembre 2011 (voir le décret portant sur son adoption par le Grand conseil [DPDCn1; RSV 701.412.1] et  FF 2012 p. 252 concernant son approbation par le Département fédéral de l’Environnement, des Transports, de l’Energie et de la Communication le 10 janvier 2012). Le PDCn vise notamment à coordonner mobilité, urbanisation et environnement en localisant l’urbanisation dans les centres (cf. ligne d’action A1). Lucens est un centre régional (cf. PDCn, mesure B11). Dans les communes centres, les nouvelles zones à bâtir sont localisées prioritairement dans le périmètre des centres (PDCn, mesure A11). Le périmètre exact des centres est défini dans la planification locale sur la base du principe suivant: les équipements publics, notamment le cœur commercial de la ville ou du quartier, et – s'agissant d'un centre régional – un arrêt de transports publics offrant au moins un accès par heure à un centre cantonal doivent être accessibles en moins de 10 minutes à pied par des enfants ou des personnes âgées, par des cheminements adéquats en termes d'accessibilité et de sécurité. Cela correspond en général à une distance maximale d'environ 500 m (PDCn, mesure B11).

Le Département en charge de l’aménagement du territoire a édité un guide d'application des mesures A11 et A12 du plan directeur cantonal, intitulé "Dimensionnement de la zone à bâtir" et validé par le Conseil d’Etat le 26 janvier 2011. En ce qui concerne la localisation des nouvelles zones à bâtir, le guide précise que le PDCn donne la priorité aux centres et aux secteurs proches des centres (p. 19):

"La localisation du développement dans les centres est à la base de la stratégie du plan directeur cantonal, visant à freiner l’étalement urbain. Dans les communes avec centre, le renforcement du centre prime sur les extensions hors centre. Le développement du centre est encouragé, sans limite maximale. Le plan directeur cantonal fixe une densité de planification minimale, cohérente avec le niveau de desserte par transports publics et avec le niveau d’équipements et de services. D’autres critères peuvent limiter la capacité d’accueil d’un centre (normes environnementales, inventaires, protection du patrimoine naturel et bâti, etc.).

Dans une commune avec centre, la localisation de nouvelles zones à bâtir s’effectuera prioritairement :

-    dans le centre, par exemple dans des vides en légalisant des zones intermédiaires ou des zones agricoles situées à l’intérieur du périmètre;

-    si ce n’est pas possible, à proximité du centre pour renforcer la masse critique nécessaire au fonctionnement des transports publics, des équipements et des services; le périmètre du centre pourra être élargi en conséquence pour intégrer les nouveaux quartiers répondant aux critères de centralité du plan directeur cantonal."

6.                                Le plan d'affectation litigieux, qui colloque la parcelle no 1199 en zone résidentielle à développer par plan de quartier a été adopté par l'autorité communale de planification le 11 mars 2013, soit plus d'une année avant l'entrée en vigueur, le 1^er mai 2014, de la révision partielle du 15 juin 2012 de la LAT. L'autorité cantonale compétente pour approuver les plans d'affectation communaux (cf. art. 26 LAT) s'est elle aussi prononcée avant le 1^er mai 2014 (l'approbation préalable date du 30 janvier 2014 et, lorsque cette décision est confirmée sur recours par le Tribunal cantonal, l'approbation définitive ou mise en vigueur, prévue à l'art. 61a LATC, n'est en principe qu'une simple formalité). Dans ces conditions, il y a lieu d'appliquer l'ancien droit – celui en vigueur au moment de l'adoption et de l'approbation préalable du nPGA – dans le cadre de la présente procédure de recours, conformément au principe général de droit transitoire exprimé à l'art. 52 al. 2 OAT.

Il est vrai que l'OAT a été modifiée, le 2 avril 2014, après la révision partielle du 15 juin 2012 de la LAT, et que cette modification, entrée en vigueur le 1^er mai 2014, comporte une disposition transitoire spéciale, à l'art. 52a al. 1 OAT, pour les cas où "un recours contre la décision rendue par l'autorité cantonale sur l'approbation d'un classement en zone à bâtir conformément à l'art. 26 LAT est en suspens": l'interdiction temporaire d'augmenter la surface totale des zones à bâtir légalisées dans le canton, prévue par le nouvel art. 38a al. 2 LAT (dans les dispositions transitoires de la dernière modification de la LAT) "ne s'applique pas [au classement en zone à bâtir litigieux] si le recours n'induit ni un réexamen ni une correction matérielle partielle de la décision d'approbation ou s'il a été déposé de façon téméraire". Le sens de cet art. 52a al. 1 OAT n'est pas particulièrement clair. Quoi qu'il en soit, même à supposer que la zone résidentielle à développer par plan de quartier litigieuse puisse être assimilée à une zone à bâtir, il n'est pas demandé au Tribunal cantonal d'étendre encore, au-delà de ce que prévoit le nPGA, la zone à bâtir de Lucens. Dans ces conditions, puisqu'il n'est pas question d'une correction matérielle du nPGA par le Tribunal cantonal en vue d'étendre la zone à bâtir, il n'y a pas lieu de tenir compte en l'occurrence de la disposition transitoire de l'art. 52a al. 1 OAT, seule étant applicable la disposition transitoire de l'art. 52 al. 2 OAT, aux termes de laquelle les procédures de recours pendantes sont régies par l'ancien droit (cf. arrêts AC.2013.0263 du 2 mars 2015 consid. 14; AC.2013.0374 du 7 août 2014 consid. 2).

7.                                Selon l’art. 15 let. a LAT, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, encore applicable en l'espèce (cf. consid. 6 ci-dessus), les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis. La notion de "terrains déjà largement bâtis" de l’art. 15 let. a LAT doit être comprise de manière restrictive. Elle ne s’applique pas à n’importe quel groupe de constructions; il faut que l’on soit en présence d’un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d’un lotissement, avec les infrastructures correspondantes ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l’ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l’infrastructure publique. La jurisprudence fédérale récente distingue entre, d'une part, la notion de "brèche (ou espace vide) dans le tissu bâti" ou "brèche dans la continuité du tissu bâti" (Baulücke) et, d'autre part, celle de "surface non bâtie plus étendue à l’intérieur du milieu bâti". Les brèches dans la continuité du tissu bâti sont des surfaces non bâties de peu d’importance, adjacentes aux constructions, en règle générale déjà équipées, comprises dans un milieu bâti, partageant la nature de ce milieu et dont l'utilisation est principalement déterminée par ce dernier, de sorte qu'il s'impose de les classer en zone à bâtir. La notion de terrain déjà largement bâti doit être interprétée à une échelle plus large que celle de la parcelle (ATF 132 II 218 consid. 4; AC.2012.0096 du 9 avril 2013 consid. 4a; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentaire LAT, 2009, no 90 ad art. 15 LAT).

Les surfaces non bâties plus étendues à l’intérieur du milieu bâti peuvent servir à alléger la structure du territoire urbanisé, à améliorer la qualité de l'habitat par des surfaces vertes et à créer des zones de loisirs. Une telle surface libre ne dépend pas des constructions qui l'entourent, mais a sa fonction propre. Contrairement aux brèches dans la continuité du tissu bâti, elle ne fait dès lors pas partie des "terrains déjà largement bâtis" au sens de l’art. 15 let. a LAT (ATF 132 II 218 consid. 4.2.2).

Plus la surface de territoire non construite est grande, moins l'influence qu'exercent les constructions alentour sur la qualité du milieu bâti est importante. Pour ces motifs quantitatifs, le Tribunal fédéral a refusé la qualité de brèche dans le tissu bâti à des surfaces de 1.4 ha, 2.3 ha, 5.5 ha et 12 ha. Les critères quantitatifs ne sont toutefois pas les seuls à prendre en considération et on peut imaginer des cas où des constructions, en raison de leur grandeur ou de leur utilisation, ont une influence particulièrement importante et déterminent largement le sort – sous l'angle de l'aménagement du territoire – d'une surface relativement importante. D'un point de vue qualitatif, le fait qu'il s'agit par exemple d'un paysage protégé peut conduire à nier la qualité de brèche dans le tissu bâti  (ATF 132 II 218 consid. 4.2.3 et le renvoi à l'arrêt 1A.72/2003 du 4 novembre 2003 consid. 4.1.2 et 4.1.4).

Le Tribunal fédéral a jugé que jusqu'à un hectare, une surface non construite pouvait être considérée comme une brèche dans la continuité du tissu bâti. Il a toutefois précisé qu'il fallait se fonder sur toutes les circonstances concrètes et les caractéristiques urbaines du lieu (ATF 132 II 218 consid. 4.2.2 à 4.2.5; arrêt 1P.692/2001 du 22 janvier 2002 consid. 3.4.1; Flückiger/Grodecki, op. cit., no 92 ad art. 15 LAT).

8.                                a) Le recourant fait valoir que le classement de la parcelle no 1199 en zone à bâtir est contraire à l'art. 29 al. 3 nRPGA, qui tend à préserver l'ensemble des vergers et fruitiers à hautes tiges. Or, cette parcelle serait la seule "à offrir une végétation importante et surtout avec des arbres à hautes tiges". Il y aurait d'ailleurs "bien d'autres terrains" susceptibles d'être affectés à la construction d'habitations, comme par exemple les parcelles nos 712 et 725 situées non loin du lieu-dit "Les Crétuz".

b) Faisant partie des règles générales applicables à toutes les zones et intitulé "Arborisation", l'art. 29 al. 3 nRPGA a la teneur suivante:

"¹Les espaces verts seront agrémentés d’espèces forestières ou arboricoles.

² Les essences des nouvelles plantations seront choisies parmi les espèces indigènes.

³ L’ensemble des vergers et fruitiers à hautes tiges sont à conserver dans la mesure du possible.

⁴ Les dispositions du Code rural et foncier sont réservées."

c) S'agissant des terrains susceptibles d'être affectés à la construction d'habitations, il est logique d'avoir retenu les parcelles nos 1199 et 263 actuellement colloquées en zone de verdure: proches du centre, ces bien-fonds sont entourés par des parcelles en zone du village pour la plupart bâties et par la zone industrielle au sud. Elles pourraient même constituer une brèche dans le tissu bâti (sur cette notion, cf. consid. 7 ci-dessus), sans qu'il soit nécessaire de trancher la question.

Quant à l'art. 29 al. 3 nRPGA, il ne prévoit la conservation des vergers et fruitiers à hautes tiges que "dans la mesure du possible". En outre, l'art. 102 al. 4 nRPGA prévoit expressément que le plan de quartier devra préserver des zones de verdure pour maintenir des espaces de dégagement. De son côté, le SDT a également relevé (détermination du 4 avril 2014) que l'établissement du plan de quartier aura pour objectif de préserver la qualité du site et en particulier le maintien partiel du verger. C'est donc à ce stade qu'il conviendra de veiller au maintien de la qualité paysagère du site.

Au regard des griefs soulevés par le recourant, la création de la zone résidentielle à développer par plan de quartier comprenant notamment la parcelle no 1199 n'apparaît pas comme illégale ni inopportune. Partant, ces griefs doivent être rejetés.

9.                                Le recourant fait valoir que si la parcelle no 1199 était colloquée en zone constructible, les limites d'immissions de l'OPB seraient dépassées et un assainissement devrait être envisagé.

a) aa) La LPE a notamment pour but la protection contre le bruit (art. 7 al. 1 LPE). Le bruit est dénommé émission au sortir de l'installation et immission au lieu de son effet (art. 7 al. 2 LPE). Aux fins d’assurer la protection contre le bruit causé par de nouvelles installations fixes et en vue de la planification de nouvelles zones à bâtir, le Conseil fédéral établit des valeurs limites de planification inférieures aux valeurs limites d’immissions (art. 23 LPE). Ces valeurs limites de planification figurent aux annexes 3 et suivantes de l'OPB.

Aux termes de l’art. 24 al. 1 LPE, les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d’autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être prévues qu’en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d’aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs. La réglementation de l’art. 24 al. 1 LPE est reprise ou précisée à l’art. 29 OPB qui prévoit que les nouvelles zones à bâtir destinées à des bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, et les nouvelles zones non constructibles qui requièrent une protection accrue contre le bruit, ne peuvent être délimitées qu’en des secteurs où les immissions de bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des secteurs dans lesquels des mesures de planification, d’aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs. 

L'autorité de planification ne saurait se dispenser de vérifier la conformité d'un plan d'affectation aux exigences du droit de l'environnement sous prétexte que les possibilités de construire offertes sont vastes et définies abstraitement. Cet examen revêt d'autant plus d'importance que le plan d'affectation ne peut en principe pas être remis en cause ultérieurement sur les points qui ont été adoptés définitivement, à l'occasion d'une procédure d'autorisation de construire relative à un projet concret (cf. ATF 125 II 643 consid. 5d et les arrêts cités). L'étendue de cet examen varie toutefois selon le degré de précision du plan. Ainsi, lorsque l'adoption du plan d'affectation a lieu en vue d'un projet précis et détaillé d'installation qui doit être autorisé ultérieurement, l'autorité doit contrôler à ce stade si celui-ci peut être réalisé de manière conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement; dans les autres cas, elle doit être convaincue que le projet peut se faire conformément à ces exigences moyennant, le cas échéant, des aménagements à définir dans la procédure d'autorisation de construire (TF 1A.45/2006 et 1P.131/2006 du 10 janvier 2007 consid. 3 et les références citées). Il n’est ainsi pas indispensable que les mesures de planification, d’aménagement ou de construction au sens de l’art. 24 al. 1 LPE, si elles s’avèrent nécessaires, soient définitivement fixées dans le plan d’affectation. Lorsqu’il existe une incertitude quant au niveau exact des immissions, ou sur le fait qu’une mesure de planification d’aménagement ou de construction soit nécessaire sur la base de l’art. 24 al. 1 LPE, l’autorité compétente peut au besoin, le moment venu, charger le service cantonal spécialisé dans la lutte contre le bruit de déterminer une nouvelle fois les immissions de bruit et veiller, dans la phase de l’autorisation de construire, à ce que les mesures prescrites à l’art. 24 LPE soient effectivement réalisées, si elles sont nécessaires (TF 1A.124/2004 du 31 mai 2005 consid. 4.3; AC.2010.0172 du 25 mai 2011 consid. 3c/aa; AC.2007.0010 du 10 novembre 2008 consid. 3c).

bb) Les degrés de sensibilité indiquent le niveau d'immissions à partir duquel les nuisances sonores sont ressenties comme incommodantes par la population de la zone concernée. L'art. 43 al. 1 OPB détermine les degrés de sensibilité selon l'intensité des nuisances tolérées dans la zone. Cette disposition commande notamment l'attribution d'un degré de sensibilité III dans les zones ouvertes aux entreprises moyennement gênantes, telles les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) et les zones agricoles (let. c). Sont appelées zones mixtes les zones qui sont destinées à l'habitation et à des activités compatibles avec celle-ci (cf. Anne-Christine Favre, Quelques questions soulevées par l'application de l'OPB, RDAF 1992 p. 289 ss).

cc) Le bruit causé par l'exploitation d'une stabulation pour vaches allaitantes doit être évalué en se référant à l'annexe 6 ("Valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers") de l'OPB (arrêt AC.2009.0082 du 26 février 2010 consid. 6b). Il en va de même du bruit lié à l'entretien et à la réparation de machines agricoles telles que tracteurs et moissonneuses-batteuses (arrêt AC.2010.0239 du 13 mai 2011 consid. 10).

b) En l’espèce, si la zone résidentielle à développer par plan de quartier "Pré du Muret" est considérée comme une nouvelle zone à bâtir au sens de l’art. 24 al. 1 LPE, il faut que les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification ou que des mesures de planification, d’aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs.

L'art. 41 nRPGA attribue à la zone résidentielle en question le degré de sensibilité III. Comme indiqué ci-dessus, s'agissant du bétail et des machines agricoles, les valeurs de planification déterminantes sont celles de l'annexe 6 de l'OPB.

Or, le recourant se contente d'affirmer que les valeurs limites seraient dépassées, sans donner d'indications (notamment chiffrées) sur l'intensité des émissions sonores provenant de son exploitation. En ce qui concerne le bétail, ces émissions n'existent d'ailleurs pas actuellement.

Le niveau exact des immissions est ainsi loin d'être établi. En outre, le litige ne porte pas sur un projet précis et détaillé, mais sur la création d'une zone résidentielle à développer par plan de quartier. Or, il y a tout lieu de penser que, lors de l'établissement du plan de quartier, des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettront de respecter les valeurs de planification (cf. AC.2009.0082 précité consid. 6b s'agissant des émissions d'une stabulation pour vaches sur la parcelle voisine en DS III; AC.2010.0239 précité concernant les émissions liées à l'entretien et la réparation de machines agricoles dans une zone en DS III également). Une telle mesure pourrait notamment consister à prévoir un accès aux bâtiments à réaliser sur la parcelle no 1199 du côté de la parcelle du recourant, de manière à créer une "zone tampon". Il n'est ainsi pas douteux qu'il sera possible de concilier la construction de bâtiments sur la parcelle no 1199 avec la poursuite de l'activité agricole du recourant.

Le grief tiré des nuisances sonores doit donc être rejeté.

10.                            Le recourant invoque les distances minimales à observer pour les installations d'élevage d'animaux, selon le rapport FAT no 476. Lors de l'inspection locale, il a évoqué une distance minimale de 80 m.

a) La LPE a notamment pour but la protection de l'être humain contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes comprennent en particulier les pollutions atmosphériques (art. 7 al. 1 LPE) parmi lesquelles la loi range les odeurs (art. 7 al. 3 LPE). L'art. 11 al. 1 LPE prévoit que les pollutions atmosphériques, soit notamment les odeurs, doivent être limitées par des mesures prises à la source (limitation des émissions, c'est-à-dire des pollutions atmosphériques au sortir des installations, voir art. 7 al. 2 LPE). Le choix de l'emplacement de la source d'émissions peut constituer une telle mesure (cf. Schrade/Loretan, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, no 16 ad art. 11 LPE). Selon l'art. 11 al. 2 LPE, les émissions doivent être limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable.

L'OPair régit la limitation préventive des émissions dues aux installations qui causent des pollutions atmosphériques, au sens de l'art. 7 LPE (art. 1 al. 2 let. a OPair). Selon l'art. 3 OPair, la limitation préventive des émissions exige que les nouvelles installations stationnaires respectent les exigences des diverses annexes à l'OPair. En particulier, l'annexe 2 de l'OPair traite sous ch. 5 de l'agriculture et des denrées alimentaires et précise sous ch. 512 ce qui suit:

 

" 512       Distances minimales

Lors de la construction d'une installation, il y a lieu de respecter les distances minimales jusqu'à la zone habitée, requises par les règles de l'élevage. Sont notamment considérées comme règles de l'élevage les recommandations de la Station fédérale de recherche d'économie d'entreprise et de génie rural. "

Le rapport no 476 de la Station fédérale de recherche en économie et technologie agricoles de Tänikon (FAT), intitulé "Distances minimales à observer pour les installations d'élevage d'animaux" (ci-après: le rapport FAT no 476), dont il est question au ch. 512 de l'annexe 2 de l'OPair et dont se prévaut le recourant, fixe les distances minimales à observer entre des installations d'élevage nouvelles ou existantes et les zones habitées, et permet d'éviter les problèmes liés aux nuisances olfactives qui peuvent se poser pour ce type d'installations. Ce rapport est un instrument d'exécution de l'OPair (cf. ATF 117 Ib 379 consid. 4a p. 485). Il a, selon la doctrine et la jurisprudence, la valeur d'une ordonnance administrative (arrêts AC.2009.0082 précité consid. 5c; AC.2010.0267 du 15 novembre 2011 consid. 2a).

Le calcul de la distance minimale s'opère en trois étapes, à savoir: (1) détermination des émissions d'odeurs en fonction de la catégorie d'animaux, (2) calcul de la distance normalisée, (3) calcul de la distance minimale corrigée par les facteurs influents. Le résultat, soit la distance déterminante, doit être mesuré entre les ouvertures qui font face au voisinage et la façade de l'habitation considérée (arrêt AC.2010.0267 précité consid. 2b; rapport FAT no 476 ch. 2.1).

b) En l'occurrence, le recourant voudrait limiter les émissions (odeurs) non pas en éloignant la source de celles-ci, mais en empêchant de construire des bâtiments exposés aux immissions.

En l'état, toutefois, le recourant n'a pas d'installation d'élevage sur sa parcelle, de sorte que la question des émissions sous forme d'odeurs ne se pose pas, ni celle du respect des distances minimales prévues par le rapport FAT no 476. Le problème ne pourra se poser qu'ultérieurement, au stade de l'établissement du plan de quartier, si à ce moment le recourant dispose (de nouveau) d'une telle installation. Dans cette hypothèse, une solution devrait pouvoir être trouvée, de manière à concilier la construction de bâtiments sur la parcelle no 1199 avec la poursuite de l'activité agricole du recourant.

Le recours est mal fondé sur ce point également.

11.                            Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Succombant, le recourant supportera l'émolument judiciaire, ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur du Conseil communal de Lucens, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (cf. art. 49 al. 1 et 55 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 Les décisions du Conseil communal de Lucens des 11 mars et 28 octobre 2013 et du Département du territoire et de l’environnement du 30 janvier 2014 sont confirmées.

III.                                L'émolument de justice, arrêté à 1'500 (mille cinq cents) francs, est mis à la charge de Roland Briod.

IV.                              Roland Briod versera à la Commune de Lucens une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 30 juin 2015

 

                                                          Le président:                                      

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT-ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.