TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 29 mai 2015

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;  M. Gilles Grosjean Giraud et Mme Christina Zoumboulakis, assesseurs; M. Vincent Bichsel, greffier.

 

Recourante

 

Coninco Explorers in finance SA, à Vevey 1, représentée par Me Philippe REYMOND, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Vevey, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne,   

  

 

Objet

      Divers    

 

Recours Coninco Explorers in finance SA c/ décision de la Municipalité de Vevey du 13 février 2014 (création d'une servitude de passage public sur la parcelle 595, propriété de la Commune de Vevey au quai Perdonnet)

 

Vu les faits suivants

A.                     Le plan partiel d’affectation du Quai Perdonnet Est (PPA) et son règlement (RPPA), approuvés par le Conseil d’Etat du Canton de Vaud le 26 juin 1992, régissent le quartier de la Commune de Vevey délimité par la rue Clara Haskil à l’ouest, la rue d’Italie et le carrefour d’Entre-Deux-Villes au nord et à l’est et le Quai Perdonnet au sud. La parcelle 595 du registre foncier, propriété de la commune de Vevey, est située dans ce périmètre. Elle fait l’objet d’un acte de vente conditionnelle et à terme, constitution de servitude et droit de réméré, instrumenté par le notaire public Caroline Emery le 17 avril 2013. Cet acte comprend en page 5, sous chiffre 6 – Engagement de la commune venderesse, le passage suivant :

"Dans l’hypothèse où, malgré les exigences du plan partiel d’affectation du Quai Perdonnet Est existantes au moment de la publication par la commune de Vevey de l’appel d’offre pour la vente du bien-fonds feuillet 595 de Vevey, le parking collectif semi-enterré à édifier sur le bien-fonds compris dans le plan partiel d’affectation du Quai Perdonnet Est ne devait pas être réalisé, la Commune venderesse s’engage devant les acquéreurs :

1)    à favoriser dans la mesure de ses possibilités la mise à disposition, sous forme de location ou d’achat, de quatre places de parc dans un éventuel futur parking public qui serait aménagé dans le quartier, et

2)    à faire le nécessaire afin qu’une servitude de passage à pied et pour tous véhicules soit constituée en faveur et à charge du bien-fonds permettant :

-       à ses propriétaires et au pêcheur d’accéder à l’immeuble par le nord tel que prévu par le plan partiel d’affectation du Quai Perdonnet Est, une fois la servitude constituée à l’ouest, côté rue Clara Haskil, et

-       à l’ensemble des propriétaires du secteur régi par le plan partiel d’affectation du Quai Perdonnet Est d’utiliser la servitude de passage pour accéder ou sortir de leur bien-fonds conformément aux hypothèses ci-après mentionnées. Tout stationnement de véhicule sera interdit sur l’assiette de la servitude.

L’altitude de la servitude n’est pas définie dans le cadre de la mise à l’enquête ; il incombera à la Commune de Vevey de la préciser en fonction du développement du quartier.

Dans l’hypothèse où la servitude précitée était constituée au niveau du terrain naturel et à ciel ouvert, le passage objet de la dite servitude ne pourrait être utilisé qu’à des fins de livraison. Dans l’hypothèse où la servitude précitée était constituée approximativement au niveau prévu par le plan partiel d’affectation du Quai Perdonnet Est, soit de manière enterrée, le passage objet de la dite servitude pourra être utilisé pour accéder à l’ensemble des biens-fonds compris dans le dit Plan partiel d’affectation.

Cette servitude sera donc un droit mais également une charge pour les propriétaires du bien-fonds feuillet 595 de Vevey vendu.

Dans l’hypothèse où cette servitude ne pourrait pas être constituée, le présent acte resterait entièrement valable dans toutes ses autres clauses et conditions, les acquéreurs renonçant d’ores et déjà à demander tout dédommagement financier à la Commune de Vevey de ce fait, les parties se réservent toutefois la possibilité de rechercher, dans la mesure du possible et sans garantie, tout autre arrangement (non financier) pour compenser la non constitution de la servitude de passage à pied et pour tous véhicules précitée."

B.                     Du 15 mars au 15 avril 2013, la Municipalité de Vevey (municipalité) a mis à l’enquête publique un "projet de création d’une servitude de passage public grevant la parcelle 595, propriété de la Commune de Vevey au Quai Perdonnet". L’enquête a suscité deux oppositions dont celle de la société Coninco Explorer in Finance SA, propriétaire des parcelles 2253 et 2256 contigües à l’ouest de la parcelle 595. Le plan mis à l’enquête se présente comme il suit :

                       

 

Bien que dépourvu de légende, selon indication du Service de l’urbanisme, "la surface jaune serait l'assiette de la servitude de passage, alors que le « trapèze » rouge figurerait une entrée de parking".

C.                     Le parking souterrain tel que prévu par le PPA se présente de la manière suivante:

                      

Une grande partie de ce parking est d'ores et déjà réalisée (jusqu'à la limite des parcelles n° 605 et 601), de même que l'entrée au sud-est.

D.                     Par décision sur opposition du 13 février 2014, la municipalité a levé l’opposition de la société Coninco Explorer in Finance SA et décidé de "constituer la servitude de passage public, objet de l’enquête". En guise de motivation, elle se réfère à l’art. 6.3 du PPA dont la teneur est la suivante:

 

"Pour toute nouvelle construction, la Municipalité exige des places de stationnement en sous-sol sur la parcelle concernée. Afin de tenir compte de la structure parcellaire, des solutions de regroupement peuvent être envisagées. Des conventions, assorties de charges foncières, permettront d'en assurer la réalisation à long terme.

En attendant que les accès communs définitifs prévus par le plan soient réalisés, des accès provisoires peuvent être autorisés par la commune.

S'il est impossible de réaliser un accès provisoire ou un raccordement aux parkings déjà construits, la commune peut autoriser que les sous-sols à destination de parking soient utilisés pour des dépôts.

Pour le surplus, les normes du règlement communal sont applicables."

E.                     Coninco Explorer in Finance SA a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 14 mars 2014 en concluant à sa nullité, respectivement à son annulation. Dans ses conclusions, la recourante demande expressément que sa demande de récusation de la municipalité in corpore soit admise et le dossier confié à une autre autorité pour qu’elle instruise et statue sur son opposition, subsidiairement, que le projet de création d’une servitude de passage public grevant la parcelle 595 du cadastre de Vevey soit rejeté. A l’appui de ses conclusions, la recourante fait essentiellement valoir la violation de son droit d’être entendue en raison de l’absence de motivation de la décision entreprise et de réponse aux arguments soulevés dans l’opposition, des vices affectant la mise à l’enquête publique de par le caractère laconique du plan, du non respect du PPA et du défaut d’intérêt public à la création de la servitude.

F.                     Dans sa réponse du 15 avril 2014, la municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise en mettant en avant l’intérêt public à la réalisation du parking souterrain prévu par le PPA à l’usage duquel la servitude litigieuse pourrait un jour s’avérer nécessaire. La municipalité met en doute la qualité pour agir de la recourante faute d’intérêt digne de protection et s’oppose à la demande de récusation présentée par celle-ci.

G.                    La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 20 juin 2014 en reprenant en substance les arguments de son recours.

H.                     Le 15 septembre 2014, le tribunal a tenu audience suivie d’une vision locale du quartier objet du PPA dans lequel s’intègre la parcelle 595 de la commune de Vevey ainsi que les parcelles 2253 et 2256 de la recourante. Il ressort du procès-verbal tenu à cette occasion principalement ce qui suit :

"[…]

 Interpellée, l'autorité intimée expose que l'objet du litige porte exclusivement sur la création d'une servitude de passage public sur la parcelle n° 595, qu'elle a soumise à enquête publique en application des art. 75 CRF et 13 LRou. Elle précise que la surface colorée en jaune sur le plan de situation du 26 février 2013 correspond à l'emprise de la servitude, alors que la surface colorée en rouge correspond à une "surface de rebroussement" - pour le cas où il conviendrait que les véhicules puissent rebrousser chemin sur la parcelle en cause; elle confirme pour le reste que ce dernier plan tel que soumis à l'enquête publique ne comportait pas de légende, dans la mesure où la situation « paraissait claire ». Elle évoque une « mesure de prudence », consistant en substance à grever la parcelle n° 595 de la servitude litigieuse avant de la céder aux futurs acquéreurs afin de ne pas compromettre les possibilités d'extension du parking collectif prévu par le PPA du Quai Perdonnet Est.

La recourante se plaint du manque de clarté du projet litigieux; elle estime que les pièces au dossier ne sont pas suffisamment précises pour permettre la création d'une servitude, en l'absence notamment d'indications quant niveaux et gabarits concernés. Elle relève que la motivation de la décision attaquée - soit la seule reproduction de l'art. 6.3 du Règlement du PPA du Quai Perdonnet Est - ne permet pas de comprendre la finalité de la servitude, étant précisé qu'un raccordement avec le parking existant est en l'état matériellement impossible; se référant à la jurisprudence, elle soutient dans ce cadre que le défaut de motivation de la décision attaquée justifie son annulation.

La recourante fait par ailleurs valoir que les autres parcelles concernées
- notamment les siennes propres, ou encore les parcelles n° 601 et 602 - ne sont grevées d'aucune servitude, et se prévaut du principe de l'égalité de traitement; à son sens, le projet litigieux ne répond en définitive qu'à un intérêt commercial de la commune, dans le cadre de la vente de la parcelle n° 595. S'agissant pour le reste de son intérêt à recourir, la recourante rappelle qu'elle est propriétaire de parcelles directement voisines de celle sur laquelle la servitude est prévue et relève qu'elle aimerait « comprendre ce qui se fait ou va se faire »; elle rappelle en outre que l'autorité intimée a évoqué dans sa réponse au recours la possibilité d'une « servitude de passage en surface réservée à des livraisons », alors que le Règlement du PPA du Quai Perdonnet Est interdit de tels passages de véhicules en surface.

L'autorité intimée maintient que la création de la servitude litigieuse a pour finalité de ne pas compromettre le développement futur du quartier, dans l'hypothèse où tous les autres propriétaires intéressés parviendraient à un accord. Elle précise qu'elle n'a dans ce cadre aucune volonté de contrainte ou d'expropriation à l'égard de ces propriétaires; il s'agit bien plutôt d'assurer la possibilité d'un passage sur la parcelle n° 595, à titre « provisoire » respectivement « préventif », avant qu'elle ne soit vendue aux futurs acquéreurs. Il se pourrait ainsi, selon l'autorité intimée, que la servitude ne soit en définitive pas utilisée, ou encore, le cas échéant, qu'elle ne soit pas utilisée en vue d'un raccordement avec le parking existant dans le sens prévu par le PPA du Quai Perdonnet Est.

L'autorité intimée confirme pour le reste expressément qu'elle ne conteste pas que l'extension du parking en cause dans le sens prévu par le PPA du Quai Perdonnet Est est en l'état matériellement impossible, sauf à démolir un certain nombre d'ouvrages existants; elle confirme en outre qu'il n'existe aucun projet de servitude sur la parcelle n° 602.

Au bénéfice de ces explications, la recourante renonce à requérir la production des pièces mentionnées dans son écriture du 10 septembre 2014. Interpellée quant à ses craintes actuelles en lien avec la servitude litigieuse
- dès lors que l'impossibilité matérielle de l'extension du parking en l'état n'est pas contestée -, l'intéressée indique qu'il existe à son sens un risque d'expropriation, quoi qu'en dise l'autorité intimée, et que ses craintes sont pour le reste liées au caractère imprécis de la servitude. Il est procédé à une inspection locale.

La cour se rend en premier lieu sur le DP 211, à l'angle nord-est de la parcelle n° 2253. Il est constaté l'existence de places de stationnement sur la parcelle n° 2252.

L'autorité intimée relève qu'elle a vendu la parcelle n° 2256 à la recourante, et qu'il n'y avait pas lieu de prévoir une servitude de passage à cet endroit. Elle maintient que la création de la servitude litigieuse s'inscrit dans une perspective à long terme, afin de ne pas compromettre le développement du quartier.

La recourante relève à cet égard qu'une douzaine de propriétés par étages viennent d'être construites sur des parcelles directement concernées par l'éventuelle extension du parking. Elle fait en outre valoir que la création d'une servitude de passage public est une « aberration juridique », s'agissant de garantir l'accès à un parking privé.

La cour longe le DP 210 et procède à une inspection des différentes parcelles depuis le Quai Perdonnet (notamment la parcelle n° 595). Elle se rend ensuite dans le parking souterrain. 

L'autorité intimée indique que ce parking s'étend en l'état jusqu'à la parcelle
n° 605, à quelques mètres des parcelles n° 601 et 602. Elle confirme que le parking ne possède qu'un accès pour les véhicules.

La cour ressort par la sortie ouest du parking, au niveau de la parcelle n° 605.

La recourante indique les constructions qu'il conviendrait de démolir afin de pouvoir procéder à l'extension du parking dans le sens prévu par le PPA du Quai Perdonnet Est.

[…]"

I.                       Par courrier du 31 mars 2015, la recourante a informé le tribunal que selon un projet nouvellement mis à l’enquête par la municipalité sur la parcelle 595, l’usage des locaux serait de dépôt ne disposant cependant pas d’accès. Interpellé par avis de la juge instructrice du 18 mars 2015, la municipalité a précisé que le dossier concernant le projet de création de servitude de passage public et celui de construction sur la parcelle 595 évoqué par la recourante n’avaient pas d’influence l’un sur l’autre et réaffirmé l’intérêt public à la création de la servitude de passage public censée garantir le raccordement aux parkings souterrains déjà construits en application du PPA.

J.                      La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      La décision dont est recours concerne une enquête publique portant sur un "projet de création d’une servitude de passage public grevant la parcelle 595, propriété de la Commune de Vevey au Quai Perdonnet" qui a eu lieu du 15 mars au 15 avril 2013. Cette décision a été prise selon la municipalité en application des art. 75 du Code rural et foncier du 7 décembre 1987 (CRF; RSV 211.41) et 13 de la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01).

Il s’agit de déterminer dans un premier temps l’objet et la nature du litige, ainsi que la compétence du Tribunal cantonal pour en connaître.

a) Selon l’art. 2 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le champ d’application de la loi s’étend à toute décision rendue par une autorité administrative ou de justice administrative du canton ou des communes (let. a), à l’action de droit administratif, lorsqu’elle est portée devant le Tribunal cantonal (let. b) ainsi qu’aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances sociales (let. c). L’art. 2 al. 2 LPA-VD réserve les lois spéciales. Est une décision au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, et ayant pour objet la création, la modification ou l’annulation de droits et obligations (let. a), la constatation de l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et obligations (let. b), ainsi que l’admission ou le rejet de demandes relatives à la création, modification, annulation ou constatation de droits et obligations (let. c). L’art. 92 LPA-VD dispose que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

b) La création d’une servitude de passage public est soumise d’abord aux règles de droit privé. Il s’agit d’une servitude personnelle irrégulière au sens de l’art. 781 al. 1 CC (Denis Piotet, Les droits réels limités en général, les servitudes et les charges foncières, in Traité de droit privé suisse V/2, 2ème éd., Bâle 2012, N 76 ss et 87 ss). Sa constitution est donc régie par les dispositions concernant les servitudes foncières selon le renvoi de l’art. 781 al. 3 CC. A ce titre, la question est en principe de la compétence du juge civil et devrait échapper au contentieux administratif.

c) La création d’une servitude de passage public est néanmoins également dépendante de règles de droit public, de par le renvoi de l’art. 75 al. 1 CRF à la LRou. Dans les domaines régis par le droit civil fédéral, l’art. 6 al. 1 CC réserve en effet la compétence des cantons en matière de droit public, pour autant qu’un intérêt public pertinent le justifie (ATF 113 II 501, JT 1988 I 550; ATF 120 Ia 89, JT 1996 I 651) et que le droit fédéral ne règle pas la question de manière exhaustive (ATF 91 I 197, JT 1966 I 316). Même si la législation fédérale est exhaustive, une loi cantonale peut subsister si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral ou si elle renforce l’efficacité du droit fédéral (ATF 137 I 167). Il en résulte que la décision d’une autorité cantonale ou communale tendant à la création d’une servitude de passage public relève du droit public cantonal et est soumise au contentieux administratif.

d) Le juge du contentieux administratif peut néanmoins être amené à trancher également des questions préjudicielles relevant de la compétence des tribunaux civils. Mais la solution qu’il donne à ces questions préjudicielles ne peut apparaître que dans les considérants de son arrêt et elle ne lui donne pas l’autorité compétente pour en connaître normalement (Pierre Moor, Alexandre Flückiger et Vincent Martenet, Droit administratif, Vol I, Berne 2012, p. 571-572; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p.187 ss; cf. ég. RDAF 1993 p. 127 ss; arrêts AC.1993.0162 du 6 août 1993 consid. 1a,  AC.1994.0288 du 1er novembre 1995 consid. 4 et AC.2012.0141 du 24 septembre 2013 consid 5c). Il est en effet admis en droit suisse que lorsque le sort d'une contestation pendante devant une autorité judiciaire ou administrative dépend de la solution d'une question préjudicielle qui relève d'une autre juridiction, le juge compétent pour statuer sur la contestation principale l'est normalement aussi pour trancher la question préjudicielle (ATF 124 III 134 consid. 2b/aa/ccc; ATF 90 II 158 consid. 3; Bertossa/Gaillard/Guyet, Commentaire de la loi de procédure civile du canton de Genève, n. 9a ad art. 98).

e) En l’espèce, en tant qu’elle dépend des règles de droit public, la décision de la municipalité tendant à la création d’une servitude de passage public en application de l’art. 75 al. 1 CRF et 13 LRou est susceptible de recours devant l’autorité de céans en application des art. 2 al. 1, 3 al. 1 et 92 LPA-VD, le juge administratif étant néanmoins compétent pour résoudre à titre préjudiciel les questions de droit civil dont la réponse est nécessaire à la résolution du litige sous l’angle du droit administratif.

2.                      Applicable dans la procédure de recours devant la CDAP par le renvoi de
l'art. 99 LPA-VD, l'art. 75 LPA-VD prévoit ce qui suit :

"Art. 75 - Qualité pour agir

A qualité pour former recours :

a.           toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée ;

b.           toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir."

a) Cette disposition a remplacé, le 1er janvier 2009, l'art. 37 de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), dont la teneur était semblable. Toutes deux sont calquées sur l'art. 103 de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ). L'art. 75 LPA-VD a toutefois introduit une condition supplémentaire en subordonnant la qualité pour recourir à la condition que le recourant ait pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ait été privé de la possibilité de le faire. Cette condition avait déjà été introduite par la jurisprudence cantonale pour les recours en matière de plan d'affectation (cf. p. ex. arrêts AC.2004.0123 du 18 mars 2005; AC.2006.0248 du 20 avril 2007, confirmé par TF, arrêt 1C_133/2007 du 27 novembre 2007) et s'applique désormais de manière générale. En droit fédéral, cette condition (précédemment d'origine jurisprudentielle) est désormais formellement posée par l'art. 89 al. 1 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), qui a remplacé, le 1er janvier 2007, l'art. 103 OJ. Le Tribunal fédéral a jugé que l'art. 89
al. 1 LTF (qui donne qualité recourir à quiconque est particulièrement atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de celle-ci) reprend les exigences de l'art. 103 OJ (TF, arrêt 1C_3/2007 du 20 juin 2007 publié aux ATF 133 II 249; cf. ég. TF, arrêt 1C_64/2007 du 2 juillet 2007).

La qualité pour recourir des particuliers est subordonnée, en vertu du texte concordant des art. 75 LPA-VD et - anciennement - 37 LJPA, à la condition que l'auteur du recours soit atteint par la décision attaquée et qu'il ait un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Pour ce qui concerne la définition de l'intérêt digne de protection, la jurisprudence cantonale a interprété l'art. 37 LJPA en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à cette notion (arrêt AC.2009.0020 du 27 octobre 2010 consid. 1 à 4 et les références). Le Tribunal fédéral a d'ailleurs eu l'occasion de constater que l'art. 37 LJPA reprenait les critères retenus à l'art. 103 let. a OJ, respectivement à l'art. 89 LTF et que la juridiction cantonale l'interprétait conformément à la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en application de ces dispositions (TF, arrêts 1C_133/2007 du 27 novembre 2007 et 1C_260/2007 du 7 décembre 2007). La jurisprudence cantonale rendue sous l'empire du nouvel art. 75 LPA-VD en fait de même (cf. arrêts AC.2009.0281 du 6 avril 2010, AC.2009.0108 du 15 janvier 2010, AC.2009.0053 du 30 septembre 2009 et AC.2007.0306 du 18 août 2009).

Selon la jurisprudence constante, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF 130 V 196 consid. 3; 128 V 34
consid. 1a et les références); il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers - soit l'action dite populaire - est en revanche irrecevable (ATF 131 II 649 consid. 3.1; 121 II 39 consid. 2c/aa; 120 I B 48 consid. 2a et les références).

En matière de droit des constructions, il est admis que le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate de celui-ci (ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) et lorsque, de par le préjudice subi, celui-ci retire un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision entreprise.

b) En l’espèce, la recourante est propriétaire de deux parcelles directement contigües à l’ouest (2253 et 2256) de la parcelle 595 de Vevey sur laquelle le projet de construction d’une servitude de passage public devrait prendre place dans la perspective de réalisation à terme d’un parking souterrain prévu par le PPA. Les parcelles de la recourante sont elles mêmes incluses dans le PPA en question et susceptibles d’être intégrés dans le projet de parking en question, de sorte que celle-ci a un intérêt manifeste à la contestation de la décision entreprise qui pourrait influer de manière directe sur sa situation de droit et de fait.   

3.                      Déposé en temps utile dans les formes prescrites par la loi, le recours satisfait pour le surplus aux autres conditions de recevabilité (art. 77, 79 et 99 LPA-VD), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

4.                      La recourante conclut à la nullité, respectivement l’annulabilité de la décision entreprise en faisant essentiellement valoir la violation de son droit d’être entendue, des vices affectant l’enquête publique, le non respect du PPA et le défaut d’intérêt public à la création d’une servitude de passage public. Elle demande la récusation de la municipalité in corpore, subsidiairement le rejet du projet de création de la servitude litigieuse.

a) Selon l’art. 781 al. 1 CC, le propriétaire peut établir, en faveur d’une personne quelconque ou d’une collectivité, d’autres servitudes sur son fonds, à la condition que le fonds se prête à une jouissance déterminée, par exemple pour des exercices de tir ou pour un passage. Ainsi, l’obligation du propriétaire de tolérer un chemin public traversant son fonds fait l’objet d’une servitude privée en faveur de la collectivité (ATF 74 I 41, JT 1948 I 234). Il s’agit d’une servitude personnelle irrégulière dont la création, modification et extinction suit en principe les règles applicables aux servitudes foncières en vertu du renvoi de l’art. 781 al. 3 CC. Il en résulte que la création d’une servitude de passage public nécessite, sous l’angle du droit privé fédéral, un titre (contrat de constitution de servitude ou acte unilatéral du propriétaire), en la forme authentique (art. 732 CC) et un mode (inscription au registre foncier) qui est constitutif au vu du caractère causal de l’inscription en droit suisse (cf. Denis Piotet, Les droits réels limités, op. cit., N 179 ss). Enfin, conformément aux principes généraux, la servitude doit avoir un contenu possible et licite sous peine de nullité (art 20 CO et 7 CC, Denis Piotet, Les droits réels limités, op. cit., N 112).

b) Sous l’angle du droit cantonal, l’art. 75 CRF dispose que les servitudes de passage public qui ne sont pas directement prévues par des lois spéciales ne peuvent être établies, modifiées ou supprimées sans que la procédure des articles 13 et 17 de la loi sur les routes ne soit respectée (al. 1); cette loi règle par analogie l'aménagement et l'entretien desdites servitudes, dans les limites définies par leur titre et par le droit civil (al. 2); la législation sur les chemins pour piétons et les sentiers pédestres est au surplus réservée (al. 3).

L’art. 1 LRou définit le champ d’application de la loi comme il suit :

"1 La présente loi régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal.

2 Sont également soumis à la présente loi les servitudes de passage public et les sentiers publics."

L’art. 6 al. 1 let. c LRou inclut dans les routes communales de 3e classe, les autres voies de circulation, notamment les chemins forestiers et ruraux, les autres routes de berge, les passages et les sentiers situés sur le domaine public communal ou qui font l'objet d'une servitude de passage public en faveur de la commune. Selon l’art. 11 LRou, tout projet de construction de route comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes.

S’agissant de la procédure, l’art. 13 LRou prévoit que les projets de construction de routes sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées. Enfin, l’art. 3 al. 1 du règlement d'application du 19 janvier 1994 de la LRou (RLRou; RSV 725.01.1) précise que les pièces du dossier relatif à l'exécution des travaux sont établies sur la base des normes de l'Union des professionnels suisses de la route; ce dossier doit comprendre au moins un plan de situation extrait du plan cadastral, avec mention des propriétaires riverains, le profil en long, les profils en travers, un tableau des propriétaires aux droits desquels les travaux porteront atteinte et un descriptif permettant une bonne compréhension du projet.

c) Il résulte de ce qui précède que les dispositions touchées par l’art. 75 al. 1 CRF visent tout d’abord la construction et l’entretien du passage public par la commune territoriale, de même que les aménagements aux abords du chemin objet de la servitude, et cela pour tout fonds bordier, même non grevé par celui-ci mais limitrophe de l’assiette de la servitude. Ces normes ne portent pas atteinte, en tant que telles, à la propriété privée grevée de la servitude, mais constituent une restriction de droit public à la liberté contractuelle de la collectivité dont la conséquence du non-respect est la nullité totale de l’acte accompli conformément à l’art. 20 CO (cf. Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, N 2127 et 2130).  

En d’autres termes, contrairement à ce que peut laisser entendre le texte de l’art. 75 al. 1 CRF, l’établissement, la modification ou la suppression de servitudes de passage public selon les procédures prévues par la LRou ne concernent que la procédure de construction, d’affectation, respectivement de désaffectation d’une route communale établie sur l’assiette d’une servitude privée de passage public, ainsi que l’entretien et l’aménagement de celle-ci et les règles d’utilisation et de circulation y relatives, l’ensemble de ces normes étant de droit public. En revanche, les décisions prises par l’autorité en application de ces dispositions n’ont aucun effet sous l’angle du droit privé et ne constituent pas un titre ni un mode permettant la création, modification ou extinction du droit réel de servitude.

d) En l’espèce, force est de constater que, sous l’angle du droit privé déjà, aucune servitude de passage public au sens de l’art. 781 al. 1 CC n’a été valablement constituée. D’une part, aucun titre authentique ne permet l’inscription de la servitude litigieuse au registre foncier, l’acte notarié du 17 avril 2013 faisant plutôt état d’un  "engagement de la commune venderesse" "à faire le nécessaire afin qu’une servitude de passage à pied et pour tous véhicules soit constituée en faveur et à charge du bien –fonds". L’assiette et le mode d’utilisation de la servitude ne sont pas définis et l’absence de sa création n’a pas d’impact sur la validité de l’acte de vente conditionnelle et à terme de la parcelle 595 de Vevey. La manière dont la servitude est configurée sur le plan de mise à l’enquête publique soulève par ailleurs la question du caractère possible de son contenu et donc de sa nullité selon l’art. 20 CO. En effet, le tracé figuré en jaune sur le plan mis à l’enquête publique, censé représenter l’assiette de la servitude en surface, traverse la parcelle d’ouest en est et n’est relié à aucun autre accès public ou privé et mène, pour ainsi dire, de nulle part à nulle part. Le tracé figuré en rouge sur le plan mis à l’enquête, censé représenter une entrée à un futur et hypothétique parking souterrain n’est guère compréhensible, ni praticable et la réalisation dudit parking conformément au PPA semble pour le moins compromise au vu des constructions et des accès existants et de la situation du parcellaire dans ce quartier.

Sous l’angle du droit public, le projet de construction de la servitude de passage public litigieuse, hormis l’absence de titre juridique valable, semble d’emblée également frappée d’impossibilité et ne répond, ni sur la forme ni sur le fond, aux exigences posées par la LRou et par son règlement d’application. En particulier, comme le relève à juste titre la recourante, le dossier d’enquête est manifestement lacunaire et ne permet pas de se rendre compte de l’emprise du projet qui ne semble répondre en rien à la notion de route communale de troisième classe selon l’art. 6 al. 1 let. c LRou. Le plan ne mentionne pas le tracé et les ouvrages nécessaires, ni les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes violant ainsi l’art. 11 LRou. Comme déjà précisé, l’accès à une autre voie publique du chemin figuré en jaune sur le plan de mise à l’enquête n’est ni garanti ni apparemment possible et son utilisation en tant qu’accès hypothétique à un futur parking souterrain dont la matérialisation semble improbable en l’état parcellaire actuel tant sous l’angle matériel que juridique est franchement douteuse. On peine par ailleurs à déceler l’intérêt public de la municipalité à assurer par ce biais l’accès du public à un parking souterrain privé à partir d’une parcelle privée non accessible en l’état aux usagers depuis le domaine public.

Ces considérations conduisent à l’invalidation pure et simple de la décision entreprise. Dans ces conditions, il n’est pas nécessaire de statuer sur les griefs de la recourante ayant trait à la récusation in corpore de la municipalité, à la violation de son droit d’être entendue ou au non respect du PPA du Quai Perdonnet Est.

5.                      Cela étant, il y a lieu de rappeler qu'une décision irrégulière peut être invalidée selon deux modes: l'annulabilité et la nullité. La règle, c'est l'annulabilité, la nullité n'intervenant que dans les cas exceptionnels. D'après la jurisprudence, en effet, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, s'il est manifeste ou du moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 130 III 430 consid. 3.3 ; 122 I 97 consid. 3a/aa; cf. aussi André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 417 ss; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2002,
n. 2.3 p. 305 ss).

En l’espèce, au vu de l’impossibilité manifeste et objective d’établissement de la servitude de passage public litigieuse, tant sous l’angle du droit privé que sous l’angle du droit public (absence de titre, impossibilité d’exercice) et des vices affectant la procédure de mise à l’enquête (caractère lacunaire des plans, absence d’indications concernant le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes), il convient exceptionnellement de constater la nullité de la décision attaquée.

6.                      Au vu de l’issue du litige, un émolument sera mis à la charge de la municipalité qui succombe (art. 45, 49 et 91 LPA-VD) et qui n’a de ce fait pas droit à l’allocation de dépens; elle versera en outre à la recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d’un avocat, une indemnité à titre de dépens (art. 55 et 91 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Vevey du 13 février 2014 de constituer une servitude de passage public sur la parcelle 595 de Vevey conformément au plan mis à l’enquête publique du 15 mars au 15 avril 2013 est nulle.

III.                    Un émolument de 2'500 (deux mil cinq cents) francs est mis à la charge de la Municipalité de Vevey.

IV.                    La Municipalité de Vevey versera à la recourante Coninco Explorers in Finances SA une indemnité de 2'500 (deux mil cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 29 mai 2015

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.