TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 7 mars 2016

Composition

M. François Kart, président; M. Antoine Thélin, assesseur, et M. Miklos Ferenc Irmay, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourantes

1.

PRO NATURA VAUD, à Lausanne,

 

 

2.

PRO NATURA, à Bâle,

représentées par Me Laurent TRIVELLI, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de L'Abergement, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Service du développement territorial, à Lausanne,

  

Propriétaire

 

MARTI DEVLOPPEMENT SA, p.a. Jacques DESSARZIN, à Meyrin, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours PRO NATURA VAUD et consorts c/ décision de la Municipalité de L'Abergement du 28 avril 2014 (construction de 6 villas avec 6 garages à voitures et 13 places de parc extérieures sur la parcelle n° 327 de L'Abergement)

 

Vu les faits suivants

A.                     La parcelle n° 327 du cadastre de L’Abergement, d’une surface de 2’716 m2, propriété de Marti Developpement SA, se situe dans un secteur dénommé "Petit-Vailloud", soit un hameau constitué essentiellement de bâtiments agricoles, dont trois bâtiments d’habitation. Ce secteur est, selon le plan général d’affectation communal, colloqué en zone constructible de village A, définie aux articles 6 ss du Règlement communal sur le plan d’affectation et la Police des constructions (RPAPC), approuvé par le Conseil d’Etat le 18 décembre 1981. Le hameau du "Petit-Vailloud" se situe à environ un kilomètre à vol d’oiseau du village de l'Abergement, sis au nord-est. A environ 100 m au sud-ouest se trouve un autre hameau dénommé "Grand-Vailloud".

La parcelle n° 327 est entourée au nord, à l’est et à l’ouest par la parcelle n° 239. Cette parcelle appartient à Michel Petermann, qui était le précédent propriétaire de la parcelle n° 327.

B.                     Marti Developpement SA (ci-après: le propriétaire ou la constructrice) a mis à l’enquête publique sur la parcelle n° 327 un projet de construction de six villas contiguës avec six garages à voitures et treize places de parc extérieures. L’enquête publique a eu lieu du 26 mars 2014 au 24 avril 2014.

C.                     Durant cette enquête publique, la Municipalité de L'Abergement (ci-après: la municipalité) a reçu trois oppositions dont l’une de Pro Natura Vaud datée du 14 avril 2014. En substance, Pro Natura Vaud invoquait le fait que le zonage de la parcelle ne serait pas compatible avec les principes de l’aménagement du territoire tels qu’ils ressortaient de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire.

D.                     Dans sa séance du 28 avril 2014, la municipalité a décidé de lever l’opposition de la recourante Pro Natura Vaud et de délivrer le permis de construire.

E.                     Le 2 mai 2014, le Service du développement territorial (SDT) s'est adressé à la municipalité et lui a rappelé la teneur d'un courrier qu'il lui avait adressé en date du 2 septembre 2013 dans lequel il déclarait que "Le hameau du Grand Vailloud pourrait ainsi être affecté à une zone de hameau. Par contre, la zone à bâtir du Petit Vailloud sera elle retournée à la zone agricole (conformément à la demande formulée dans l'examen préalable du PGA)". Le SDT invitait dès lors la municipalité, au cas où elle délivrerait des permis pour les constructions mises à l'enquête, de lui en faire parvenir une copie, le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions étant habilité à faire recours.

F.                     La municipalité a adressé à Pro Natura Vaud sa décision du 28 avril 2014, sous pli recommandé, en date du 3 juin 2014. Elle expliquait que le projet se trouvait dans une zone constructible et qu'elle n'avait pas l'obligation de refuser tout permis de construire pour cette zone même si une procédure de révision du plan général d'affectation était en cours.

G.                    Le 3 juillet 2014, Pro Natura Vaud et Pro Natura (ci-après: les recourantes) ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la municipalité. Elles concluent à l’admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. A titre de mesure d’instruction, elles requièrent la pose de gabarits. Sur le fond, elles estiment que la collocation en zone à bâtir du Petit-Vailloud est une "lourde erreur", qui allait à l’époque déjà à l’encontre des principes élémentaires de l’aménagement du territoire, cette zone à bâtir étant artificielle et loin du village. Les recourantes considèrent que la municipalité doit tenir compte du fait que selon la nouvelle planification le Petit-Vailloud ne pourra plus être colloqué en zone à bâtir. En outre, les constructions envisagées entraîneraient la destruction partielle d'un verger haute tige et d'une haie de valeur.

Par courrier du 8 août 2014, la municipalité a transmis le permis de construire au SDT.

Le SDT s'est déterminé le 18 août 2014. Il conclut à l'annulation de la décision attaquée. Il indique que, dans le cadre de la procédure de modification du plan des zones en cours, il s’est opposé à l’affectation du secteur du "Petit-Vailloud" en zone à bâtir ainsi qu’à son intégration dans une zone spéciale au sens de l’art. 50a de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). Il soutient que l’affectation en zone à bâtir de ce secteur n’est pas conforme à l’art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) ainsi qu’aux buts et principes de l’aménagement du territoire et que la municipalité n’aurait par conséquent pas dû délivrer le permis de construire.

La municipalité (ci-après aussi: l'autorité intimée) a déposé sa réponse le 18 septembre 2014. Elle conclut au rejet du recours. Elle soutient que les recourantes ne disposent pas de la qualité pour recourir, dès lors que la décision visée émane d'une autorité communale qui applique sa réglementation sur la police des constructions et que l'on ne se trouve pas dans un cas d'application de l'art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), de l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) ou de l’art. 90 de loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Sur le fond, l'autorité intimée relève que le projet est conforme à la réglementation en vigueur. En ce qui concerne la procédure de modification du plan de zones, celle-ci est encore en cours et n'a fait l'objet d'aucune enquête publique. L'autorité intimée considère que le périmètre Petit-Vailloud doit rester colloqué en zone à bâtir, point sur lequel elle est en désaccord avec le SDT, et estime qu'elle n'est aucunement obligée d'appliquer l'art. 77 LATC.

Le 6 novembre 2014, les recourantes ont déposé des déterminations complémentaires. Elles estiment avoir la qualité pour recourir dès lors que la construction projetée porterait atteinte au paysage. Elles soutiennent en outre que le secteur du Petit-Vailloud ne peut pas, matériellement, être considéré comme de la zone à bâtir et qu’on se trouve par conséquent dans un cas d'application de l'art. 24 LAT, ce qui ouvre la porte à la qualité pour recourir des associations. Elles font valoir également que, à supposer que l’autorité municipale entende invoquer le fait qu’on se trouverait dans un cas de petite entité urbanisée hors de la zone à bâtir, cela devrait être considéré comme étant de nature à éluder l’art. 24 LAT, ce qui entraîne aussi la qualité pour recourir des associations. Sur le fond, elles soulignent à nouveau que la zone du Petit-Vailloud sera nécessairement colloquée en zone agricole dans le futur, ce qui scelle dès maintenant son sort.

Le 1er décembre 2014, l'autorité intimée a déposé des déterminations complémentaires. Elle conteste l'applicabilité de l'art. 24 LAT à la présente cause, en relevant notamment qu'un permis de construire avait été délivré en 1985 dans la zone en question. Elle souligne que, malgré l'entrée en vigueur de l'art. 15 LAT, qui prévoit une réduction des zones à bâtir surdimensionnées, ceci n'a pas pour effet de rendre les planifications en vigueur inopérantes.

La constructrice s'est déterminée le 15 décembre 2014. Elle conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Elle estime que l'art. 55 LPE ne donne pas aux recourantes qualité pour recourir, vu que la décision attaquée ne concerne pas une installation soumise à étude d’impact sur l’environnement. Quant à l'art. 12 LPN, il ne confère aucune qualité pour recourir lorsque l'objet du recours est l'octroi d'une autorisation ordinaire de construire à l'intérieur de la zone à bâtir. La constructrice ajoute que, dans la synthèse CAMAC, le SDT a relevé que le projet était situé en zone à bâtir et qu'il n'avait ainsi pas d'autorisation spéciale à délivrer. Elle en déduit qu'il n'est pas possible de fonder une qualité pour recourir sur la base de l'art. 24 LAT. Enfin il n'y aurait pas non plus de qualité pour recourir fondée sur la LPNMS. Sur le fond, la constructrice souligne la parfaite conformité du projet à la réglementation communale, qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause à titre incident. Elle rappelle aussi la nature potestative de l'art. 77 LATC.

H.                     Le tribunal a tenu audience à L'Abergement le 28 mai 2015 en présence des parties. Le procès-verbal d’audience, qui a été transmis aux parties, a la teneur suivante:

"Le SDT a été dispensé de comparution.

En préambule, le président précise que la question de la qualité pour recourir est réservée.

La syndique expose que le hameau du Petit-Vailloud compte 3 habitations.

Les représentants du propriétaire produisent deux vues aériennes du hameau.

Le tribunal et les parties se déplacent sur la parcelle. On observe le silo qui va être détruit et les arbres avoisinants. Il est constaté que le plan de situation du dossier de mise à l'enquête n'indique pas quels arbres vont être supprimés et quels arbres vont subsister. Le plan de situation du premier projet indiquait les arbres, mais ce n'est pas le cas du deuxième. La municipalité explique qu'elle va prendre une décision concernant les arbres à abattre (compensation ou taxe) et que les travaux ne pourront pas commencer avant. Compte tenu notamment du caractère incomplet du plan de situation, les représentants de la constructrice indiquent qu'ils envisagent plutôt de procéder par la voie d'une enquête complémentaire à l'issue de laquelle une décision complémentaire relative à l'abattage des arbres sera rendue, décision contre laquelle un recours sera ouvert. Cas échéant, la procédure sera jointe à celle relative à l'autorisation déjà délivrée. Les recourantes souhaitent que le plan de situation mentionne aussi les arbres qui vont souffrir des constructions et à terme risquent de mourir.

Les parties s'accordent sur le fait qu'il n'y a pas d'haie vive sur la parcelle en cause.

Me Trivelli souhaite attirer l'attention de la cour sur la beauté du paysage, que l'on peut admirer depuis l'autoroute et que la construction prévue viendrait défigurer. Les autres parties répondent que les architectes du projet ont fait un véritable effort d'intégration et que le cordon boisé qui demeure devant les constructions projetées contribuera à maintenir un paysage harmonieux. Il est précisé que le site ne figure pas dans un inventaire cantonal ou fédéral.

Interrogée par le président, la syndique confirme que la commune et le canton ne s'accordent pas sur le zonage du Petit-Vailloud dans le cadre de la procédure de révision du plan d'affectation en cours. Elle ajoute que la construction projetée convient à la population, contrairement à un premier projet présenté par le propriétaire qui avait été considéré comme trop imposant (production par le propriétaire d'une représentation du premier projet).

Les recourantes craignent que les nouvelles constructions ne fassent fuir les hirondelles rustiques (que l'on entend chanter) et n'imposent l'élargissement de la route d'accès. La municipalité précise que l'accès actuel est suffisant. Elle ajoute que la parcelle est équipée (raccordement à la STEP d'Orbe). Pour ce qui concerne les hirondelles rustiques, M. Hunkeler explique que celles-ci vivent à proximité du bétail. Si des villas sont construites et la ferme disparaît, ce qui risque d'arriver si le projet est réalisé, les hirondelles vont à leur tour disparaître.

La commune mène actuellement une réflexion avec le canton, car elle fait partie des communes sur "liste rouge" qui doivent réduire leurs zones à bâtir. Un délai au 31 octobre 2015 a été imparti par le canton pour faire des propositions.

Les avocats plaident brièvement.

Les parties admettent le principe d’une suspension de la cause dans l'attente de la décision relative à l'abattage des arbres.

Il est convenu que la municipalité transmettra au tribunal une copie du plan d'affectation communal.

La séance est levée à 10h15."

Le 4 juin 2015, le conseil de la recourante a précisé la référence exacte d’un arrêt qu’il avait mentionné lors de l’audience. Le conseil de la constructrice s’est déterminé sur cette jurisprudence le 8 juin 2015. L'autorité intimée, les recourantes et la constructrice se sont déterminées sur le procès-verbal d’audience en date des 4 et 5 juin et 2 juillet 2015. Les recourantes ont notamment relevé ce qui suit:

"Les associations recourantes requièrent que le procès-verbal de l'audience du 28 mai 2015 soit complété comme il suit :

1.         A la fin de l'alinéa à cheval sur les deux pages, concernant le premier projet :

"Pro Natura et Pro Natura Vaud considèrent que si le projet aujourd'hui litigieux est admis, rien n'empêchera dans une étape ultérieure, la réalisation de constructions supplémentaires, occupant tout l'espace prévu pour le premier projet."

2.         Les participants à l'audience ont non seulement vu et entendu des hirondelles rustiques, mais également vu des hirondelles de fenêtre. Ce qui, pour les associations recourantes, confirme l'intérêt du lieu."

Pour sa part, la constructrice a relevé ce qui suit:

"Dans le délai imparti, je vous informe que ma mandante n'a qu'une remarque à faire au sujet du procès-verbal. Lors de l'audience, s'agissant de l'exploitation voisine, il a été rappelé que le projet n'était pas incompatible avec celle-ci et qu'aucun élément du dossier ne permettait d'affirmer que cette exploitation devrait un jour ou l'autre disparaître. Au contraire, la suppression du silo du hangar peu esthétique améliorera la situation actuelle.

Compte tenu de la végétation existante dans le secteur ainsi que le maintien de certains constructions et installations existantes, il n'y a pas de raison que les hirondelles rustiques disparaissent.

J'adresse copie des présentes à Mes Laurent Trivelli et Pierre-Alexandre Schlaeppi."

I.                       La constructrice a mis à l’enquête publique complémentaire du 1er juillet au 30 juillet 2015, les abattages d’arbres liés au projet de construction et les compensations prévues. L’abattage porte sur 10 arbres (deux lilas, deux cerisiers, un prunier, un pommier, deux poiriers, un noyer et un sureau). Les plantations compensatoires comprennent dix arbres fruitiers, un arbre à baies et une haie vive de 192 m2. Les recourantes ont fait opposition le 16 juillet 2015. Il résulte de la synthèse CAMAC que la Direction des ressources et du patrimoine naturels, Biodiversité et paysage, a préavisé favorablement le projet moyennant le respect de la condition suivante:

"La Municipalité veillera à ce que la compensation soit effectivement réalisée dans un secteur favorable qui permet aux plantations de se développer à terme. La DGE-BIODIV pense plus particulièrement à la distance à respecter à la limite de la parcelle selon le code rural foncier. Il est possible que l'accord écrit du voisin soit requis si les distances ne sont pas respectées. Il convient également de s'assurer que les conditions hydriques et lumineuses soient favorables au développement des plantes".

Par décision du 8 septembre 2015, l'autorité intimée a levé l’opposition.

Par acte du 22 septembre 2015, les recourantes ont déposé un recours complémentaire. Elles concluent à l’annulation de la décision municipale du 8 décembre 2015. Elles mettent essentiellement en cause la faisabilité des plantations compensatoires. Dans une prise de position du 8 octobre 2015, la Direction générale de l’environnement a indiqué que, s’agissant de l’abattage d’arbres protégés par la réglementation communale, la procédure relevait exclusivement de la compétence de la municipalité.

L'autorité intimée et la constructrice se sont déterminées les 7 octobre et 13 octobre 2015. Elles concluent au rejet du recours complémentaire.

J.                      Le 30 novembre 2015, le juge instructeur a requis du SDT la production du dossier relatif à l’adoption du plan des zones et du règlement en vigueur, soit plus particulièrement le ou les examens préalables effectués par l’autorité cantonale compétente. Il a également requis du SDT la confirmation que, en tous cas dès le début des années 70, la législation cantonale (soit à l’époque la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l’aménagement du territoire [LCAT]) posait, s’agissant de la délimitation des zones à bâtir, des exigences comparables à celles de la LAT entrée en vigueur le 1er janvier 1980. Le SDT a produit le dossier requis le 15 janvier 2016. Celui-ci comprend notamment l’examen préalable du plan de zone communal par les services cantonaux, daté du 12 mai 1980. Le SDT confirme qu’il a effectué l’analyse de conformité du plan aux dispositions légales en la matière. La faculté de se déterminer sur ces nouveaux éléments a été donnée aux autres parties. L'autorité intimée et la constructrice ont déposé des observations en date des 25 janvier 2016 et 29 janvier 2016.

 

Considérant en droit

1.                      Aux termes de l’art. 75  de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36) a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. a) et toute autre personne ou autorité qu’une loi autorise à recourir (let. b).

a) Les recourantes n'agissent pas au même titre qu'un particulier. Elles se prévalent au contraire de leur statut d'associations d'importance cantonale et nationale vouées à la protection de l'environnement, de la nature et du paysage et invoquent un droit de recours fondé sur l’art. 12 LPN, ainsi que sur l'art. 55 LPE et sur la LPNMS en relation avec l’art. 75 let. b LPA-VD.

b) Selon l’art. 12 LPN, la qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales est reconnue aux organisations qui se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, pour autant que l’organisation soit active au niveau national et qu’elle poursuive un but non lucratif (al. 1 let. b). Conformément à l’annexe de l’ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076), Pro Natura fait partie des organisations d’importance nationale auxquelles la législation fédérale accorde un droit de recours selon l’art. 12 LPN (cf. TF 1C_544/2012 du 5 mai 2014 consid. 1.3.1). Le droit de recours prévu par l'art. 12 al. 1 LPN concerne toutefois exclusivement le recours contre des décisions prises dans l'accomplissement de tâches de la Confédération selon les art. 78 al. 2 Cst. et 2 LPN (ATF 138 II 281 consid. 4.4; 121 II 190 consid. 2c; 120 1b 27 consid. 2c et les références). Le simple fait d’affirmer que le projet litigieux concerne une tâche fédérale ne suffit pas. Encore faut-il que les organisations allèguent, avec une certaine vraisemblance, qu’il touche effectivement à l’application du droit matériel de la Confédération. Lorsque l’allégué n’apparaît pas d’emblée entièrement dépourvu de fondement ou que la question soulève une controverse entre les parties, l’autorité saisie ne peut écarter la prétention comme étant manifestement dénuée de sens; elle doit trancher la question préalable en ordonnant au besoin les mesures d’instruction propres à clarifier l’état de fait (cf. ATF 123 II 5 consid. 2c; TF 1C_549/2012, 1C_555/2012 du 2 octobre 2013 consid. 4.2).

La mesure contestée dans le cas d’espèce ne doit pas nécessairement menacer une surface protégée ou digne de protection (cf. ATF 139 II 271 consid. 11.2 et les références citées). Tel n’est le cas que lorsque l’existence de la tâche fédérale ne ressortit précisément que du fait d’une atteinte alléguée concrète à des objets directement protégés par la LPN. Dans tous les autres cas dans lesquels les autorités accomplissent une tâche fédérale, le devoir général de ménager la nature et le paysage existe quelle que soit l’importance de l’objet, dans la mesure de ce qu’exige sa protection et celle de ses environs (art. 3 al. 3 LPN; cf. TF 1C_549/2012, 1C_555/2012 précité consid. 4.2).

Selon la jurisprudence, la délivrance d’une autorisation exceptionnelle en vertu des art. 24 ss LAT relève de l’accomplissement d’une tâche fédérale au sens de l’art. 2 let. b LPN, que les organisations sont habilitées à contester (TF 1C_549/2012, 1C_555/2012 précité consid. 4.2 et les arrêts cités). De même, elles peuvent faire valoir qu'une mesure de planification éluderait les art. 24 ss LAT (TF 1C_549/2012, 1C_555/2012 précité consid. 4.2 et les arrêts cités). Tel est notamment le cas lorsque la mesure de planification prévue a pour conséquence la création d’une petite zone à bâtir inadmissible (ATF 124 II 391 consid. 2c et les arrêts cités; TF 1C_549/2012, 1C_555/2012 précité consid. 4.2).

Dans un arrêt du 17 juin 2015 (TF 1C_739/2013), le Tribunal fédéral s’est prononcé sur la qualité pour recourir d’une organisation d’importance nationale qui contestait l’octroi d’une autorisation de construire treize villas en zone à bâtir en faisant valoir que la planification en vigueur (plan de quartier mis à l’enquête publique en décembre 1986 et approuvé par le gouvernement cantonal le 17 janvier 1990) contrevenait à l’art. 24 LAT. Le Tribunal fédéral rappelait que, entrés en vigueur le 1er juillet 2007, les al. 3 et 4 de l’art. 12c LPN prévoient que si une organisation a omis de formuler des griefs recevables contre un plan d’affectation à caractère décisionnel, ou si ces griefs ont été rejetés ultérieurement, l’organisation ne peut plus les faire valoir ultérieurement (al. 3). Cette règle s’applique également aux oppositions et recours formés contre des plans d’affectation en vertu du droit cantonal (al. 4). Il soulignait que ces normes n’étaient pas opposables à la recourante dès lors qu’elles n’étaient entrées en vigueur que postérieurement à la planification mise en cause. Elles traduisaient cependant une jurisprudence précédemment établie, selon laquelle la légalité d’un plan de zone ne peut, sous réserve de certaines circonstances très particulières (cf. ATF 106 Ia 383 consid. 3a-c), être contestée qu’à l’occasion d’un recours formé dans le cadre de la procédure d’adoption de ce plan, le contrôle incident dans un recours dirigé contre un acte qui applique cette planification - typiquement une autorisation de construire - étant exclu (TF 1C_739/2013 précité consid. 4.1 et les références). Le Tribunal fédéral relevait toutefois qu’il n’avait admis que dans des arrêts rendus les 8 juillet et 18 juillet 1987, soit postérieurement à la mise à l’enquête publique du plan litigieux, que l’on pouvait faire valoir qu’une mesure de planification violait l’art. 24 LAT (cf. ATF 113 Ib 225 consid. 2c et ATF 113 Ib 371 consid. 1b). Dans ces circonstances particulières, il a considéré qu’on ne pouvait reprocher à l’association recourante - spécialisée dans la protection de la nature et du paysage, mais non dans la réglementation technique de l’aménagement du territoire -  de ne pas avoir agi à l’époque contre cette planification. Il a par conséquent exceptionnellement admis sa qualité pour recourir et, plus spécifiquement, sa qualité pour invoquer au stade d’un recours contre un permis de construire des griefs liés à la planification et demander par conséquent un contrôle incident de cette planification (TF 1C_739/2013 précité consid. 4.2.2).

c) Le même raisonnement doit être fait dans le cas d’espèce dès lors que l’adoption du plan des zones communal est également antérieur à la jurisprudence qui a reconnu la possibilité d’invoquer une violation de l’art. 24 LAT dans le cadre de l’élaboration d’une planification. Il convient ainsi d’admettre la recevabilité du recours et d’examiner si c’est à juste titre que les recourantes soutiennent que la planification en vigueur n’est pas conforme à l’art. 24 LAT. Plus précisément, il convient d’examiner si, en affectant en zone à bâtir le hameau du "Petit-Vailloud" dans le plan des zones communal de 1981, y compris des terrains environnants non construits, on a créé une zone à bâtir qui n’est pas conforme aux exigences du droit fédéral et soustrait par conséquent une proportion de territoire normalement soumis aux exigences des art. 24ss LAT.

2.                a) Selon l’art. 15 LAT, dans sa teneur jusqu’au 30 avril 2014, les zones à bâtir comprenaient les terrains propres à la construction déjà largement bâtis (let. a) ou probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et équipés dans ce laps de temps (let. b). Selon la jurisprudence, la notion de "terrains largement bâtis" doit être comprise de manière étroite. Elle ne s’applique pas à n’importe quel groupe de constructions; il faut que l’on soit en présence d’un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d’une "agglomération", avec les infrastructures habituelles (Siedlungsstruktur). Les critères à prendre en considération sont notamment le caractère compact de l’ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l’infrastructure publique. Les constructions agricoles peuvent exceptionnellement être prises en compte; il ne suffit toutefois pas qu’un ensemble de maisons n’ait plus de fonctions agricoles pour qu’il réponde à cette définition (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 121 II 417 consid. 5a).

Même s’ils sont déterminants pour savoir si un bien-fonds doit être classé ou non en zone à bâtir, les critères de l’art. 15 LAT ne sont pas décisifs à eux seuls; il importe en effet de prendre en compte tous les principes du droit fédéral et cantonal concernant l’aménagement du territoire, ainsi que tous les intérêts publics ou privés déterminants dans le cadre d’une pesée globale des intérêts. Il convient de procéder à cette pesée en gardant à l’esprit les principes généraux de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT) et tous les intérêts consacrés par la législation fédérale et cantonale (cf. Alexandre Flückiger / Stéphane Grodecki, Commentaire LAT, n° 40 ad art. 15).

La jurisprudence considère que l’un des buts principaux de la législation sur l’aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d’empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 391 consid. 3a; 121 II 245 consid. 6e; TF 1C_483/2012, 1C_485/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.1). En effet, les petites zones à bâtir (une zone à bâtir en situation d’îlot, isolée au milieu de terrains inconstructibles) favorisent une urbanisation dispersée, alors que cette dernière devrait se concentrer dans des zones à bâtir d’un seul tenant (cf. Sonia Blind, Petites entités urbanisées hors zone à bâtir et petites zones à bâtir, VLP-ASPAN 4/2014 p. 2). Le principe fondamental est qu’il ne faut pas classer en zone à bâtir des biens-fonds peu ou pas construits, dès lors que le périmètre comprenant les terrains déjà largement bâtis suffit aux besoins probables dans les quinze prochaines années (cf. Alexandre Flückiger / Stéphane Grodecki, Commentaire LAT, n° 36 ad art. 15).

                   La délimitation de petites zones à bâtir est admise dans certaines circonstances particulières. C’est notamment  le cas pour des installations ayant des effets considérables sur le territoire, mais dont l’implantation est imposée par leur destination (p.ex. sites d’extraction de matériaux) ou si les petites zones en question visent à compléter le territoire urbanisé ou les infrastructures le desservant. Ont également été considérées comme admissibles des petites zones à bâtir non rattachées à une zone à bâtir ordinaire dès lors que celles-ci ne provoquaient pas d’étalement urbain, mais seulement une faible extension d’un site déjà construit ou un agrandissement modéré de constructions existantes et se basaient sur une pesée d’intérêts justifiable. Le Tribunal fédéral s’est notamment prononcé dans ce sens dans un arrêt de 2007 concernant la création d’une petite zone à bâtir pour le sport équestre. Il avait notamment considéré que la création d’une installation pour le sport équestre répondait à un intérêt public (cf. TF 1C_53/2007 du 6 décembre 2007; Blind, op. cit., p. 12).

b) En l’espèce, l’affectation à la zone à bâtir du secteur litigieux lors de l’adoption du plan de zones de 1981 ne pouvait pas se justifier au motif qu’on était en présence de "terrains largement bâtis" au sens de l’art. 15 let. a LAT. Il s’agissait en effet d’un hameau agricole clairement séparé du village de l'Abergement, hameau composé uniquement de trois bâtiments d’habitation et de quelques constructions agricoles annexes. De même, l’affectation à la zone à bâtir de la parcelle n° 327 ne pouvait se justifier au motif que, en 1981, les terrains en question étaient nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir (art. 15 let. b LAT). On relève sur ce point que ce n’est que plus de 30 ans après l’approbation du plan des zones qu’un projet de construction sur  cette parcelle a été présenté à la municipalité. A cela s’ajoute que, selon l’analyse effectuée par le SDT en relation le nouveau plan général d’affectation actuellement à l’étude, les zones à bâtir résultant du plan des zones de 1981 sont surdimensionnées. La commune de l’Abergement présente ainsi des réserves équivalentes à 3.5 fois la norme prévue par le Plan directeur cantonal (cf. notamment examens préalables des 14 décembre 2012 et 11 août 2014 figurant dans les pièces produites par le SDT). Tout indique dès lors que, à l’époque de l’adoption du plan des zones de 1981, le périmètre comprenant les terrains déjà largement bâtis, auquel on pouvait si nécessaire ajouter les terrains immédiatement adjacents, suffisait aux besoins probables dans les quinze prochaines années, sans qu’il soit nécessaire de colloquer en zone à bâtir les constructions formant les hameaux du Vailloud et les terrains environnants.

On relèvera encore qu’on ne se trouve pas dans une des hypothèses dans lesquelles la jurisprudence admet exceptionnellement la création d’une petite zone à bâtir permettant l’édification de nouvelles constructions. La création de la zone à bâtir dans le secteur du "Petit-Vailloud", avec les possibilités de nouvelles constructions non agricoles qu’elle permet, n’est au demeurant pas admissible au regard de la pesée des intérêts en présence. D’une part, cette zone à bâtir ne répond à aucun intérêt public (contrairement à ce qui était le cas dans l’arrêt 1C_53/2007). D’autre part, elle se heurte en tous les cas à l’intérêt à la protection du paysage (cf. art. 1 al. 2 let. a LAT). Lors de la vision locale, le Tribunal cantonal a ainsi pu constater que le hameau du "Petit-Vailloud" se trouve dans un paysage agricole particulièrement préservé et harmonieux, paysage auquel la possibilité d’ériger plusieurs nouvelles constructions non agricoles porte une atteinte significative.

Dans le cadre de l’examen préalable du nouveau plan des zones de la commune de l’Abergement, le SDT a expressément confirmé que la zone à bâtir définie actuellement sur les hameaux du Vailloud n’était pas conforme aux principes de l’aménagement du territoire et plus particulièrement à l’art. 15 LAT. Selon l’autorité cantonale compétente en matière d’aménagement du territoire, seule une zone de hameau au sens de l’art. 50 a LATC pourrait entrer en considération. On relèvera qu’une telle zone ne permettrait pas la réalisation du projet litigieux. En effet, une zone de hameau ou de maintien de l’habitat rural au sens des art. 33 OAT et 50a LATC a pour but de maintenir le tissu bâti existant et doit être limitée au périmètre déjà construit afin de ne pas englober des terrains non bâtis. Elle doit ainsi serrer de près les constructions existantes. De nouveaux bâtiments ne sont pas autorisés dans ce type de zone, à moins qu’il ne s’agisse de combler une brèche dans le milieu bâti. Dès lors, la construction de nouveaux bâtiments n’est possible que si elle correspond à la réglementation applicable aux constructions situées hors de la zone à bâtir, ce qui n’est pas le cas du projet litigieux (cf. Blind, op. cit., p. 2).

On relèvera enfin que la zone à bâtir litigieuse n’est également pas conforme au nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1er mai 2014. Les nouvelles dispositions de la LAT sont en effet encore plus restrictives en ce qui concerne  les petites zones à bâtir et les problèmes liés à la dispersion des constructions (cf. arrêt du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel du 23 janvier 2015 in RDAF 2015 p. 537; Blind, op. cit., p.16). La LAT révisée prévoit notamment désormais explicitement d’orienter le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 al. a bis) et de créer un milieu bâti compact.

3.                Il résulte de ce qui précède que le permis de construire litigieux a été délivré dans une zone à bâtir légalisée en violation des exigences du droit fédéral. Dès lors que, pour les motifs évoqués plus haut, la planification en vigueur peut exceptionnellement faire l’objet d’un contrôle incident dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire, il convient d’admettre le recours et d’annuler la décision de la municipalité du 28 avril 2014 octroyant le permis de construire et levant l’opposition de Pro Natura. Comme les abattages d’arbres qui ont fait l’objet de la décision municipale du 8 septembre 2015 étaient liés au projet de construction sur la parcelle, il convient également d’admettre le recours complémentaire du 22 septembre 2015 et d’annuler cette décision.

Vu le sort des recours, les frais de la cause sont mis à la charge de la constructrice. Celle-ci versera en outre des dépens aux recourantes, qui ont procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel. Les frais et les dépens sont mis à la charge de la constructrice en application du principe selon lequel lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l’autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c’est en principe à la partie adverse déboutée, à l’exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et les dépens (cf. RDAF 1994 p. 324).

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Les recours contre les décisions de la Municipalité de l’Abergement du 28 avril 2014 et du 8 septembre 2015 sont admis.

II.                      Les décisions de la Municipalité de l’Abergement du 28 avril 2014 et du 8 septembre 2015 sont annulées.

III.                    Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Marti développement SA.

IV.                    Marti développement SA versera à Pro Natura Vaud et Pro Natura, créancières solidaires, une indemnité de 2000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 7 mars 2016

 

Le président:                                                                                             La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.