TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 7 septembre 2016

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Antoine Thélin et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs.

 

recourant

 

A.________, à 1********, représenté par Me Aurore ESTOPPEY, avocate, à Bulle, 

  

autorité intimée

 

Service du développement territorial, représenté par
Me Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,   

  

autorité concernée

 

Municipalité de 1********, à 1********,

  

 

Objet

Remise en état           

 

Recours A.________ c/ décision du Service du développement territorial du 19 août 2014 refusant de délivrer l'autorisation spéciale et ordonnant une remise en état de diverses constructions sur la parcelle 75

 

Vu les faits suivants

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle 75 du cadastre de la Commune de 1********, au lieu-dit "2********", d'une surface de 9'340 m2 (dont 7'068 m2 en champ, pré, pâturage, 968 m2 en jardin et 706 m2 en forêt). Ce bien-fonds est sis en zone agricole et régi par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de la Commune de 1******** du 24 janvier 1979, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 février 1979. Il est construit notamment d'une habitation (ECA 76, ancien ECA 76a), d'une piscine et d'un bâtiment de 30 m2 (ECA 201; dit "abri fermé à daims" ou "cabanon de jardin", ancien ECA 76b).

A.________, qui n'est pas agriculteur, détient sur cette parcelle de nombreux animaux domestiques, dont des chevaux.

B.                     L'intéressé a présenté plusieurs demandes successives, en 1996 et en 2005, portant sur l'aménagement de boxes, respectivement d'une écurie, destinés à l'accueil de chevaux de loisirs. Ces demandes ont été refusées par le Service de l'aménagement du territoire (SAT; dès le 1er juillet 2007 le Service du développement territorial, SDT), en dernier lieu le 16 janvier 2006 (CAMAC 70702). Seule la transformation de l'habitation et la création d'un couvert en extension de celle-ci a été admise le 28 juin 1996 par le SAT, qui précisait dans sa décision que la totalité des possibilités dérogatoires étaient désormais épuisées.

C.                     Le 18 août 2006, A.________ a déposé une nouvelle demande de permis de construire portant sur la construction d'une écurie, destinée à abriter deux chevaux de loisirs, mais pour le compte de l' "exploitant" B.________, "agriculteur" à 3******** et frère du requérant. Le SAT l'a refusée par décision du 19 décembre 2006 (CAMAC 76779). A cette occasion, le SAT a également ordonné la remise en état de l'écurie, qui avait été entre-temps édifiée dans sa quasi-totalité, a refusé la régularisation d'autres dépendances construites sans autorisation et a ordonné leur remise en état. Seul un abri fermé à daims/cabanon de jardin (de 30 m2) pouvait être toléré, à condition qu'une mention au sens de l'art. 44 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) soit inscrite au Registre foncier, pour en indiquer le statut illicite. Ces décisions ont été déférées par A.________, ainsi que son frère B.________, auprès du Tribunal administratif (dès le 1er janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal; CDAP).

Dans son arrêt du 22 janvier 2009 (AC.2007.0034), la CDAP a partiellement admis le recours, a annulé les décisions précitées et a renvoyé le dossier aux autorités intimées pour nouvelles décisions au sens des considérants. Le tribunal a régularisé une mangeoire de type couvert ainsi qu'un abri à moutons et ânes. Il a confirmé que l'abri fermé à daims/cabanon de jardin pouvait être toléré. En revanche, l'écurie pour chevaux ne pouvait être régularisée, pas plus que l'agrandissement fermé opéré à l'arrière de l'abri fermé à daims/cabanon de jardin, ni le bûcher implanté en lisière de forêt. Enfin, la CDAP a confirmé que la remise en état ordonnée n'était pas disproportionnée.

Le recours déposé contre cet arrêt par A.________ et B.________ a été rejeté par le Tribunal fédéral le 10 décembre 2009 (arrêt 1C_86/2009). L'arrêt cantonal est ainsi devenu exécutoire.

D.                     Dans l'intervalle, le 3 décembre 2008, le SDT a informé A.________ avoir appris que de nouveaux travaux avaient été entrepris sur sa parcelle 75 sans autorisation, consistant notamment en la démolition et reconstruction du couvert en façade de l'habitation et en la fermeture de ce couvert par un vitrage. Aussi le SDT lui ordonnait-il de cesser immédiatement tous travaux sur sa propriété. Il fixait par ailleurs au constructeur un délai pour fournir tous les documents et informations utiles à l'examen des travaux litigieux.

Les photographies figurant au dossier du SDT révèlent de fait la suppression du couvert et sa reconstruction en véranda/jardin d'hiver. Elles indiquent également, par rapport aux photographies prises par ce service lors de sa vision locale du 20 novembre 2006 (versées au dossier AC.2007.0034), que l'écurie a été agrandie à l'arrière.

Le 13 mars 2009, le SDT a informé A.________ qu'il suspendait la procédure d'examen des nouveaux travaux en cause jusqu'à connaissance du sort de la procédure 1C_86/2009 alors pendante devant le Tribunal fédéral. Le recours formé par A.________ contre cette décision le 21 avril 2009 a été rejeté par la CDAP par arrêt du 30 septembre 2009 (AC.2009.0075). Par décision du 6 janvier 2010 (CAMAC 95447), le SDT a constaté le statut illicite mais toléré de la nouvelle véranda/jardin d'hiver (art. 44 OAT).

E.                     Les 23 février et 13 avril 2010, le SDT a interpellé A.________ pour qu'il procède aux démolitions confirmées par les arrêts de la CDAP du 22 janvier 2009 et du Tribunal fédéral du 10 décembre 2009, devenus exécutoires, ainsi qu'à la démolition des ouvrages réalisés par la suite sans autorisation (i.e. l'agrandissement de l'écurie ainsi que l'aménagement au Sud de celle-ci d'une planie clôturée à l'usage d'aire de sortie pour les chevaux).

Le 31 mars 2010, A.________ a été élu président de l'Association "C.________" créée le même jour (cf. pièce 10 du recourant, procès-verbal de l'assemblée constitutive), visant à mener sur sa parcelle 75 des activités avec les animaux, destinées aux handicapés. Selon ses statuts (cf. pièce 11), l'Association, reconnue d'utilité publique, poursuit les buts suivants:

"L'association a pour buts:

-      D'apporter un soutien moral, mental et physique en offrant un peu de bonheur à des personnes qui ont été pénalisées par une maladie de naissance ou après la naissance.

-      De mettre à disposition différents moyens aux personnes ayant un handicap quelconque sans discrimination de sexe, de couleur, de nationalité, de provenance ou de confession.

-      D'offrir des emplacements tels que: places de parc pour véhicules transporteurs, locaux couverts et ombragés, piscine, jardin, terrain de jeu, terrain d'exercices, terrain de détente, terrain agricole, aire de promenade et de détente, cabanon de jardin, locaux affectés aux animaux domestiques et animaux apprivoisés, divers, locaux sanitaires, accessoires disponibles pour toutes les activités réalisées sur le lieu des loisirs

«2******** - 1********».

-      De mettre au service des handicapés des moyens animaliers disponibles sur le site, tels que: Canards, tortues, oiseaux, chat, chien, biches, ânes et chevaux."

Les statuts décrivent également les activités menées par l'association, dans les termes suivants:

"Quelles sont les activités possibles avec les animaux:

-      Etablir un contact avec les chevaux et les apprivoiser, sur les aspects du traitement et des soins, de la relation avec l'animal et le contact affectif, (hippothérapie)

-      Promenades à dos de cheval à l'intérieur ou à l'extérieur du site. Se promener avec un cheval en longe à l'intérieur ou à l'extérieur du site.

-      Se promener avec un âne en laisse à l'intérieur ou à l'extérieur du site. Promenade à dos d'âne à l'intérieur ou à l'extérieur du site.

-      Promenade sur charrette tirée par un ou deux ânes à l'intérieur ou à l'extérieur du site.

-      Dispenser des soins aux ânes ou aux chevaux.

-      Se promener à l'intérieur du parc aux biches avec possibilités de toucher et de caresser les animaux.

-      Jouer avec une tortue.

-      Jouer avec le chat.

-      Jouer avec le chien.

-      Faire une promenade avec le chien dans la forêt.

-      Se mettre à l'intérieur de la volière et de prendre les oiseaux sur ses mains. Se placer à l'intérieur du parc à canards et les observer de très près.

-      Se promener autour de l'étang tout en admirant l'importante flore.

Autres activités sans les animaux:

-      Se baigner dans la piscine

-      Se reposer sous un parasol dans un jardin de roses

-      Se reposer dans un hamac à l'ombre

-      Faire des petits jeux de société à l'ombre d'un bosquet
Observer les oiseaux à la jumelle

-      Prendre un petit casse croûte sous la véranda

-      Accompagner le moniteur lors des repas pour les animaux

-      D'autres activités peuvent être possibles avec les accompagnants"

A cette même époque, A.________ a entamé des démarches visant à obtenir, par l'adoption d'un plan partiel d'affectation (PPA), la création d'une "zone spéciale" sur sa parcelle 75 et la parcelle voisine 94 appartenant à un tiers, zone qui lui permettrait de conserver les infrastructures dont la régularisation avait été refusée. Le 4 mai 2010, une séance a réuni à cet effet des représentants de la commune ainsi que du bureau d'architectes-urbanistes chargé, cas échéant, d'élaborer la planification.

Par courrier du 23 juillet 2012, le SDT a relancé A.________, sous la menace d'une exécution par substitution. L'intéressé a alors requis du SDT, le 24 juillet 2012, qu'une nouvelle décision soit rendue, conformément à l'arrêt de renvoi de la CDAP du 22 janvier 2009; il a enjoint de surcroît le SDT à tenir compte des éléments nouveaux survenus entre-temps, notamment les activités menées par l'Association créée plus de deux ans auparavant, ainsi que la procédure de PPA en cours.

Le 9 août 2012, la municipalité a déposé auprès du SDT une demande d'accord préliminaire à l'instauration de la zone spéciale envisagée sur les deux parcelles 75 et 74. A l'appui, un rapport du bureau d'architectes-urbanistes du 31 juillet 2012 a été déposé.

Le SDT a refusé de délivrer un tel accord préliminaire par courrier du 24 mai 2013 ainsi libellé:

"(…) Bien que les statuts de l'Association C.________ énumèrent presque exhaustivement les constructions licites et illicites du site 2********, le SDT n'est pas en mesure de délivrer un accord préliminaire sur le dossier cité en titre.

(…)

L'article 50a LATC invoqué par les initiateurs du projet vise à permettre des activités non conformes à la zone agricole, mais dont la localisation s'impose hors de la zone à bâtir.

Le propriétaire de la parcelle n° 75 a déposé le 18 août 2008 une demande de permis de construire, portant sur la construction de l'écurie litigieuse, pour le compte de son frère, M. B.________, exploitant d'un centre équestre à 3********. Le propriétaire de la 2******** à 1******** entretient donc une collaboration étroite avec les Ecuries D.________ à 3******** qui disposent de toutes les infrastructures nécessaires à la pratique équestre dans des conditions optimales d'encadrement et d'accueil. M. B.________ semble par ailleurs être également membre de l'Association C.________.

Situées à 6 kilomètres de 1********, les Ecuries D.________ ne présentent pas d'inconvénient du point de vue des transports, compte tenu de la provenance des bénéficiaires des activités de l'association, puisque ceux-ci proviennent de Fribourg, Bulle, Estavayer-le-Lac, Yverdon-les-Bains et Lausanne.

Seule la Fondation E.________ à 1******** pourrait être prétéritée de devoir se déplacer à 3********. Néanmoins rien n'indique que ses activités ne pourraient pas en partie être poursuivies à la 2********. En effet, le contact avec des animaux domestiques et apprivoisés, ainsi que l'usage de la piscine sont possibles, le SDT ayant admis le maintien de la piscine et de "l'abri à daims". Le bâtiment ECA 177, sis sur la parcelle n° 94 et compris dans le périmètre du projet de PPA, permet d'abriter des chevaux.

Le SDT rappelle néanmoins que l'activité principale de l'Association C.________ devrait avoir lieu à 3********, où elle bénéficie d'infrastructures adéquates. Une activité du type proposé n'est pas compatible avec la zone agricole. En principe, elle ne peut pas être autorisée sur le site de la 2********. Elle peut néanmoins être tolérée pour la Fondation E.________, installée à 1********, dans la mesure où elle prend place à l'intérieur des installations existantes conformes à la zone.

La régularisation des constructions illicites ne pouvant être faite par voie de planification, le SDT maintient sa décision de remise en état du site, en particulier l'écurie comprenant deux box sise sur la parcelle n° 75.

(…)."

Le 28 mai 2013, le SDT a derechef invité le constructeur à procéder aux travaux de remise en état ordonnés.

Une séance a été aménagée le 31 octobre 2013 entre les époux A.________ et la municipalité. Par courrier du 21 novembre 2013, l'autorité communale a, en substance, informé l'intéressé qu'elle ne pouvait pas soutenir l'Association en dépit de ses activités bienfaisantes pour les handicapés, dès lors que l'Association utilisait pour ce faire des installations devant être détruites faute d'avoir été construites légalement.

F.                     Par décision du 19 août 2014, rendue sur renvoi de l'arrêt de la CDAP AC.2007.0034 du 22 janvier 2009 confirmé par le Tribunal fédéral le 10 décembre 2009, le SDT a délivré l'autorisation spéciale pour la mangeoire de type couvert et l'abri à moutons et ânes. Il a toléré l'abri fermé à daims/cabanon de jardin (ECA 201), avec une mention indiquant le statut illicite mais toléré de cet ouvrage et le fait qu'il ne pourrait pas être reconstruit en cas de destruction accidentelle ou volontaire (art. 44 OAT). Il a en revanche refusé de délivrer l'autorisation spéciale pour les objets suivants:

-   l'écurie à chevaux et ses dépendances;

-   l'agrandissement arrière de l'abri fermé à daims/cabanon de jardin;

-   le bûcher en lisière de forêt.

Enfin, il a ordonné la remise en état du terrain à l'emplacement de ces trois ouvrages et son réensemencement en nature de pré-champ. Un délai au 31 octobre 2014 était imparti au propriétaire à cet effet.

G.                    Agissant le 19 septembre 2014, A.________ a déféré cette décision du 19 août 2014 devant la CDAP, concluant à son annulation, à ce que les autorisations spéciales nécessaires pour l'écurie à chevaux et ses dépendances, pour l'agrandissement arrière de l'abri fermé à daims/cabanon de jardin ainsi que pour le bûcher soient délivrées et que l'ordre de remise en état y relatif soit annulé, subsidiairement à ce qu'il soit autorisé à remplacer les trois constructions litigieuses par quatre abris mobiles (i.e. deux abris de 3 m sur 3 m et deux abris de 4,5 m sur 2,7 m), plus subsidiairement encore à ce que la cause soit renvoyée au SDT pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il a déposé un bordereau de 21 pièces, dont une pièce n° 19 à produire. A titre de mesure d'instruction, il a requis la tenue d'une inspection locale avec audition de six témoins susceptibles d'attester des tâches réalisées par l'Association et de la nécessité de maintenir ces activités.

La municipalité a indiqué le 11 novembre 2014 n'avoir aucune observation à formuler. Le SDT a déposé sa réponse le 15 janvier 2015, concluant au rejet du recours. Le recourant a encore fourni un mémoire complémentaire le 11 février 2015 (avec la pièce n° 19 annoncée, consistant en un certificat d'accomplissement de suivi d'un cours de deux jours sur la prise en main de camélidés ["two-day hands-on Camelidynamics Clinic"]), sur lequel le SDT s'est exprimé le 22 avril 2015.

Le tribunal a ensuite statué.

 

Considérant en droit

1.                      Le recours est dirigé contre la décision du SDT rendue le 19 août 2014 à la suite de l'arrêt de renvoi de la CDAP du 22 janvier 2009 confirmé par le Tribunal fédéral le 10 décembre suivant.

2.                      Le recourant conteste la décision du 19 août 2014 en tant qu'elle refuse de délivrer l'autorisation spéciale destinée à régulariser l'écurie à chevaux - avec ses dépendances -, l'agrandissement arrière de l'abri fermé à daims/cabanon de jardin et le bûcher en lisière de forêt, ouvrages réalisés sur sa parcelle 75, en zone agricole. A juste titre, il ne soutient pas que le prononcé querellé ne respecterait pas le cadre de l'arrêt de renvoi du 22 janvier 2009, désormais exécutoire. En revanche, le recourant affirme que le SDT devait tenir compte des éléments nouveaux intervenus depuis l'arrêt du Tribunal fédéral du 10 décembre 2009, à savoir l'affectation des installations litigieuses aux pratiques thérapeutiques dispensées dans le cadre de l'Association C.________, ainsi que la suppression des parois de l'extension à l'arrière du cabanon de jardin (ECA 201), éléments qui auraient dû conduire le service à accorder les autorisations requises en application de l'art. 24 LAT.

a) En vertu de l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être délivrée pour de nouvelles constructions ou installations hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).

Selon la jurisprudence, une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne (ouvrage négativement imposé par sa destination, cf. à ce sujet Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 575 p. 267). Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; 129 II 63 consid. 3.1. p. 68; 123 II 256 consid. 5a p. 261). L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (cf. ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; 117 Ib 270 consid. 4a p. 281, 379 consid. 3a p. 383; arrêt 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1; voir également Rudolf Muggli, Commentaire LAT, 2010, n. 3 ad art. 24 LAT).

S'agissant des ouvrages destinés à des loisirs, dans le cas où l’implantation de la construction est imposée positivement par sa destination, la jurisprudence n’exige pas du requérant la démonstration que le site retenu soit le seul envisageable. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir Il convient à cet égard d’évaluer divers sites d’implantation alternatifs, car c’est la seule manière de trancher définitivement si l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu est imposée par sa destination (ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; Les activités de loisirs hors de la zone à bâtir, in Territoire & Environnement, no 3/09, et les références citées).

Des exemples typiques de constructions dont l’implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination sont les restaurants de montagne (ATF 136 II 214 consid. 2.2 p. 218 s; 1C_877/2013 du 31 juillet 2014; 1C_533/2010 du 20 juillet 2011; arrêt A.509/1987 consid. 5c, in ZBl 1989 p. 537) ou les abris pour randonneurs. En revanche, les installations de sport et loisirs telles que terrains de football, courts de tennis, minigolfs, piscines extérieures ou couvertes, etc., doivent en général être réalisées en zone à bâtir. Il n’est envisageable d’implanter de tels équipements hors de la zone à bâtir qu’à titre exceptionnel. Ce peut notamment être le cas des installations qu’il n’est pas judicieux d’implanter en zone à bâtir en raison de leur ampleur ou des émissions qu’elles génèrent (et dont l’implantation est dès lors imposée négativement par leur destination). L’implantation hors de la zone à bâtir d’installations telles que parcs acrobatiques ou terrains de paintball n’est pas forcément imposée par leur destination. En effet, elles peuvent en principe aussi être réalisées en zone à bâtir, par exemple dans une salle. On ne devra toutefois pas perdre de vue que, bien souvent, l’environnement dans lequel se déroule une activité de loisirs fait partie intégrante de l’expérience recherchée. On pourrait en déduire que le critère de l’implantation imposée par la destination de la construction ou de l’installation soit alors, dans une certaine mesure, rempli de façon relative. Mais le principe de séparation entre territoire constructible et non constructible ne doit pas être oublié. De ce point de vue, prévoir une installation en pleine nature sera toujours plus sujet à caution qu’à proximité immédiate d’une installation ou d’une entité urbanisée existantes. Dans ce dernier cas de figure, cependant, on devra se demander si la bonne manière de procéder ne consiste pas à délimiter une zone spéciale au sens de l’art. 18 al. 1 LAT, moyennant, le cas échéant, son inscription dans le plan directeur cantonal ou régional. Sinon, on court le risque d’autoriser un projet sous prétexte que son implantation serait indirectement imposée par sa destination, ce que le Tribunal fédéral n’admet pas (ATF 124 II 252 consid. 4c p. 256). Pour que l’implantation d’une construction ou d’une installation soit considérée comme imposée négativement par sa destination, il faut que les immissions générées dépassent sensiblement ce qui est ordinairement toléré en zone à bâtir. L’implantation des antennes de téléphonie mobile hors de la zone à bâtir n’est par exemple pas réputée imposée négativement par leur destination, malgré le rayonnement qu’elles émettent. Le Tribunal fédéral a tendance à ne pas reconnaître que l’implantation d’une construction ou installation soit imposée par sa destination du fait des immissions qu’elle génère lorsqu’aucune autre raison n’exige qu’elle soit implantée hors de la zone à bâtir. Ainsi a-t-il par exemple estimé que l’implantation d’une école pour chiens n’était pas imposée négativement par sa destination (TF 1A.214/2002 du 12 septembre 2003). Lorsqu’un projet est susceptible de générer d’importantes immissions, il convient donc en principe d’examiner quelles mesures d’aménagement ou travaux de construction permettraient de le réaliser en zone à bâtir sans que les valeurs limites déterminantes soient dépassées (Les activités de loisirs hors de la zone à bâtir, in Territoire & Environnement, no 3/09).

En ce qui concerne plus spécifiquement les constructions et installations destinées à la pratique de l'équitation en tant que sport ou activité de détente, la jurisprudence confirme qu'elles n'ont en principe pas leur place en zone agricole, mais doivent s'implanter dans des zones à bâtir ou dans des zones spécialement prévues à cet effet. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé à diverses reprises que les écuries, les manèges, les autres installations comparables pour la détention de chevaux liées à l'exercice d'un hobby ou d'une activité professionnelle par des personnes autres que des agriculteurs, de même que pour l'élevage et le dressage des chevaux pratiqués comme loisirs par l'exploitant dont l'activité principale est sans rapport avec l'agriculture, n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone agricole, respectivement que leur destination n'imposait pas leur implantation en dehors de la zone à bâtir (ATF 122 II 160 consid. 3b, in JdT 1997 I 473, spéc. 475; 111 Ib 213, in JdT 1987 I 567; ZBl 1995 p. 178 ss; ZBl 1994 p. 81 ss; ATF 1A.26/2003 du 23 avril 2003 consid. 3 avec références aux travaux préparatoires de la loi). Le Tribunal administratif vaudois s'était également déjà prononcé en ce sens à diverses reprises (AC.2006.0238 du 15 octobre 2007 et les nombreuses références citées; RDAF 2006 p. 331 [arrêt neuchâtelois]).

Par ailleurs, dans ses directives intitulées "Comment l’aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval", dans leur version actualisée en 2015, l'Office fédéral du développement territorial confirme que l'implantation en zone agricole de constructions et installations destinées au sport équestre, à la détention de chevaux à des fins commerciales ou de loisir ou à d’autres activités en rapport avec le cheval non conformes à la zone n’est pas imposée par leur destination. La conséquence en est que des autorisations exceptionnelles selon l'art. 24 LAT n’entrent pas en ligne de compte (let. E p. 21). L'Office fédéral précise encore que la détention d’animaux à titre de loisirs hors de la zone à bâtir est réglée aux art. 24e LAT et 42b OAT, dans leur version introduite par la novelle du 2 avril 2014 entrée en vigueur le 1er mai suivant, dispositions qui valent aussi pour les chevaux. Toujours selon l'Office fédéral, cette réglementation est exhaustive, l’application de toute autre norme relative aux autorisations étant dès lors exclue (let. B p. 15).

b) En l'espèce, le recourant fait valoir que les installations litigieuses sont désormais affectées à des pratiques thérapeutiques en faveur des handicapés, menées par l'Association "C.________", dont il est le président, créée le 31 mars 2010 et reconnue d'utilité publique. Il expose qu'il est détenteur à cet effet de chevaux, ânes, moutons, lamas et chèvres, qu'il fait pâturer sur sa parcelle, ainsi que de divers petits animaux tels que canards, tourterelles, tortues, oiseaux, chien et chat, soit trente animaux au total (pièce 6a, photographies des animaux). Ceux-ci doivent être abrités et le fourrage nécessaire stocké, raison pour laquelle il a réalisé, hormis les ouvrages régularisés, les trois objets litigieux que sont l'écurie pour chevaux, l'agrandissement fermé à l'arrière du cabanon de jardin, extension désormais dénuée de parois (pièce 7a) et servant d'abri à daims, ainsi que le bûcher utilisé pour stocker le fourrage des daims et des lamas ainsi que le bois de cheminée (pièce 7b). Plus précisément, il indique ce qui suit:

" I) L'Association a pour but d'apporter du soutien aux personnes atteintes dans leur santé physique ou psychique. Dans ce but, elle propose de nombreuses activités aux handicapés, en particulier grâce aux animaux du recourant (pièces 11 et 13). A ce jour, plus de 1'300 personnes souffrant de handicapés ont bénéficié des activités proposées (pièce 14).

m) De nombreuses institutions ont recours à cette Association et la soutiennent (pièces 14 et 15), tout comme les autorités cantonales (pièces 12 et 16). On peut en particulier citer la Direction de la santé et des affaires sociales du canton de Fribourg qui confirme « l'importance et la qualité des activités thérapeutiques et récréatives déployées par l'association 'C.________' en faveur des personnes en situation de handicap. Nombreuses sont les personnes résidant dans les institutions fribourgeoises qui, depuis la création de l'association, ont été accueillie à 1******** dans un cadre propice à la détente et à la découverte pour profiter des prestations qui y sont offertes » (pièce 16).

n) Les handicapés sont accueillis en groupe ou en famille. Le programme est adapté en fonction de leur handicap. Lorsque l'Association reçoit un groupe, la journée se déroule généralement de la manière suivante: (1) le groupe est tout d'abord accueilli sur le site de 1********; (2) une visite de tous les animaux est ensuite organisée et des fiches didactiques sont distribuées (pièce 17); (3) un cheval est préparé par les handicapés (brossage, etc.) et une balade en forêt est organisée, chaque handicapé pouvant monter sur le cheval à tour de rôle, voire conduire l'animal; (4) le cheval est à nouveau nettoyé et ramené au parc; (5) une pause a lieu: chacun mange son pique-nique et bénéficie des desserts et boissons offerts par l'Association, puis peut profiter de se détendre au jardin (piscine, étang, balancelle, chaises longues, etc.); (6) un circuit d'agilité est organisé dans le jardin en fonction de la mobilité des handicapés: ils doivent franchir des obstacles ou réaliser des épreuves avec les animaux (chèvres, ânes, chevaux, lamas). Ces journées allient apprentissage, sport, détente, sociabilisation et découverte des animaux, le tout dans un cadre familial et loin du stress. (…)"

Aux yeux du recourant, les installations réalisées, indispensables aux activités de l'Association, sont dès lors imposées par leur destination. Au vu du nombre d'animaux recueillis - trente -, de la surface de pâturage nécessaire et des nuisances olfactives et sonores y relatives, un tel centre ne serait pas admis en zone à bâtir. De plus, aucun site ne pourrait offrir les mêmes prestations que le sien, lesquelles ne se limitent pas à une simple séance d'équithérapie, ainsi qu'en témoignent les activités énumérées dans les statuts. Le centre exploité pourrait être apparenté à une petite exploitation agricole, dans un but de thérapie sociale, via le travail avec les animaux. Toujours selon le recourant, aucun intérêt prépondérant ne s'oppose au projet, compte tenu des fins sociothérapeutiques de celui-ci reconnues tant par les milieux spécialisés que par les autorités.

Par ailleurs, le recourant affirme qu'au vu du caractère accidenté du terrain (pièce 4, photographies illustrant la déclivité du lieu), les pâturages de la parcelle 75 ne peuvent pas être exploités autrement qu'en laissant paître des animaux, ce qui impose la présence d'abris. Qui plus est, même si ces pâturages pouvaient être fauchés, des machines seraient nécessaires, impliquant l'installation de couverts pour les entreposer. Des aménagements devraient donc dans tous les cas prendre place sur la parcelle 75. A cela s'ajoute le matériel nécessaire pour entretenir et cultiver les nombreux arbres fruitiers qui s'y trouvent.

Enfin, le recourant requiert à titre subsidiaire, i.e. si les ordres de démolition devaient être confirmés, l'autorisation d'aménager des installations mobiles. Il s'agirait d'une part, au lieu de l'écurie pour chevaux, d'un "abri préfabriqué, ouvert et mobile de 4,5 m x 2,7 m" (modèle "Tractabri", pièces 20 et 21). Un tel abri, ne nécessitant ni dalle ni fixation, ne lui suffirait pas pour garder ses chevaux mais lui permettrait au moins de conserver une partie de ses animaux et de maintenir ainsi quelques activités de l'Association. Il s'agirait d'autre part, au lieu de l'extension à l'arrière du cabanon de jardin, d'un abri mobile de 3 m x 3 m ("abri classic", pièces 20 et 21). Enfin, le bûcher serait remplacé par deux abris mobiles, l'un de 4,5 m x 2,7 m (modèle "Tractabri", pièces 20 et 21), l'autre de 3 m x 3 m (pièces 20 et 21), dont l'emplacement pourrait être revu afin de préserver l'aire forestière.

c) Aux dires du recourant, l'Association qu'il préside a conduit plus de 1'300 personnes souffrant de handicap sur la parcelle 75 située en zone agricole et en forêt depuis sa création au début 2010 jusqu'à la date du recours en septembre 2014. Il découle du dossier que l'activité menée consiste notamment en des promenades avec les animaux, des observations des animaux (une trentaine au total) notamment grâce à la volière et au parc à canards, des observations de la flore autour de l'étang, des baignades dans la piscine, des jeux de sociétés, des pique-niques, un circuit d'agilité etc., les groupes étant accueillis sur une journée. Une telle activité n'est pas négligeable en termes de nombre de personnes, de durée, d'intensité et de surface utilisée et pourrait ainsi, selon les circonstances, être assimilée à la création d'une sorte de centre de loisirs constituant un changement d'affectation du bien-fonds concerné indépendamment des travaux opérés. Le Tribunal fédéral prévoit en effet qu'un changement d’utilisation intervenant sans modification des constructions, lorsqu’il a des conséquences importantes sur l’environnement et la planification, est soumis à autorisation (ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223, in JdT 1989 I 462). On mentionnera à titre d'exemple qu'il a notamment subordonné à une telle autorisation la création d’une piste d’atterrissage pour les planeurs de pente, qui avait dans le cas d’espèce un impact sur un marais important et qui engendrait une augmentation de trafic nécessitant la création de places de parc (ATF 119 Ib 222, in JdT 1995 I 143, 145).

La question souffre néanmoins de rester indécise, les infrastructures litigieuses ne remplissant de toute façon pas les conditions des dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT (cf. consid. 2d infra).

d) aa) Selon la jurisprudence exposée ci-dessus (consid. 2a), la pratique de l'équitation, de même que la détention d'animaux de loisirs, ne sont en principe pas imposées à la zone agricole au sens de l'art. 24 LAT. En l'espèce, le fait que les animaux concernés soient destinés aux activités à visée thérapeutique, menées sur le site, d'une association vouée aux handicapés ne conduit pas à une autre conclusion. Il ne serait du reste guère cohérent de refuser la construction d'une écurie pour deux chevaux de loisirs en application de l'art. 24 LAT, ainsi que cela été signifié au recourant à réitérées reprises, mais d'autoriser un tel ouvrage une fois qu'il s'y est ajouté de nombreuses autres installations. Le propriétaire non agriculteur d'une parcelle en zone agricole n'est pas habilité à détenir à son gré des animaux de loisirs, puis à exiger de pouvoir construire ou agrandir des ouvrages en fonction du nombre et du type d'animaux qu'il entend s'attacher. Il doit, à l'inverse, d'abord veiller à disposer des bâtiments nécessaires, puis adapter son parc animalier en fonction des ouvrages autorisés.

bb) Conformément à l'arrêt AC.2007.0034 (consid. 4d) qui statuait déjà sur les ouvrages érigés sur la parcelle 75 du recourant, les constructions litigieuses ne respectent pas l'ancien art. 24d al. 1bis LAT, en vigueur jusqu’au 30 avril 2014, régissant les constructions permettant la détention d'animaux à titre de loisirs. Selon cette disposition en effet, de nouvelles constructions ne peuvent pas être autorisées, hormis s'il s'agit d'installations extérieures - non couvertes - exigées par la détention convenable des animaux (FF 2005 V ch. 2.3 p. 6645; voir aussi les Explications relatives à la révision de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 4 juillet 2007, version 1.1 du 9 juillet 2007, rédigées par l'Office fédéral du développement territorial). Quant au nouvel art. 24e LAT, introduit par la novelle du 22 mars 2013, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (FF 2012 6115 6133; RO 2014 905) et concrétisé par l'art. 42b OAT dans sa nouvelle teneur mise en vigueur à la même date, il ne profite pas davantage au recourant: l'al. 5 de cette dernière disposition mentionne en effet expressément que seules sont autorisées les installations extérieures "qui ne sont ni couvertes ni entourées de parois".

cc) Pour le surplus, peu importe que l'agrandissement opéré à l'arrière du cabanon soit désormais dénué de parois: le couvert subsistant reste une nouvelle construction soumise à autorisation, étant rappelé que le potentiel dont bénéficiait le recourant en application de l'art. 24c LAT est épuisé, sans compter qu'il bénéficie d'une tolérance déjà pour deux ouvrages, à savoir le cabanon de jardin en cause, ainsi que la véranda/jardin d'hiver fermée construite sans autorisation en façade de son habitation en place d'un couvert.

Enfin, les "tractabris" évoqués par le recourant représentent des installations extérieures ne respectant pas davantage les exigences des art. 24 ss LAT, notamment des art. 24d et 24e LAT. Ces "tractabris" sont certes mobiles, mais sont manifestement destinées à demeurer sur le site. Un tel subterfuge ne saurait être admis.

e) Dans ces circonstances, les mesures d'instruction requises par le recourant, à savoir une inspection locale avec audition de témoins, sont inutiles.

3.                      Le recourant conteste la proportionnalité de l'ordre de remise en état.

a) Aux termes de l'art. 105 al. 1 LATC, la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; ATF 123 II 248 consid. 3a/bb). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_82/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.1 et les références).

b) En l'espèce, le recourant n'est pas de bonne foi. Après s'être vu refusé la construction d'une écurie à son propre usage, le 16 janvier 2006, il a déposé le 18 août 2006 une nouvelle demande, cette fois pour le compte de son frère, et a entrepris les travaux sans attendre la décision du SDT, travaux qu'il a de surcroît poursuivis sans tenir compte d'un ordre de les cesser. Le SDT a derechef refusé la demande du 18 août 2006 par décision du 19 décembre 2006, de même que la régularisation d'une extension à l'arrière du cabanon de jardin (ECA 201) et d'un bûcher en lisière de forêt. Ces refus ont été confirmés par le Tribunal cantonal le 22 janvier 2009 puis par le Tribunal fédéral le 10 décembre 2009. Le recourant n'a toutefois pas cru bon de démolir les installations litigieuses mais, au contraire, a créé par assemblée constitutive du 31 mars 2010 une association destinée à soutenir et développer sur la parcelle des activités qui, bien que louables, sont étrang.es à la zone agricole.

Il n'est pas inintéressant de constater qu'aucun des procès-verbaux des assemblées générales de l'Association produits par le recourant, y compris celui de l'assemblée constitutive du 31 mars 2010, ne mentionne qu'une part non négligeable des ouvrages nécessaires aux activités de l'Association sur sa parcelle avaient été construits illicitement et faisaient déjà l'objet d'un ordre de démolition exécutoire, l'arrêt du Tribunal fédéral ayant été rendu quelque mois plus tôt, le 10 décembre 2009. Ainsi, le procès-verbal de l'assemblée générale du 31 mars 2010 se limite à mentionner qu'un contact a été pris avec le SDT pour faire passer l'affectation de la parcelle de la zone agricole en une zone de loisirs, en taisant les décisions en force. Le procès-verbal de l'assemblée générale du 17 mars 2014 indique que le chef du SDT n'a "pas pris position par rapport à la demande de la Commune de 1******** de démolir les écuries", passant ainsi sous silence, outre les requêtes expresses et réitérées du SDT tendant à cette démolition, le refus d'accord préliminaire au changement d'affectation signifié par ce même service le 24 mai 2013 (cf. pièce 10, cf. aussi, s'agissant des aménagements encore opérés après 2010, PV de l'AG du 30 mars 2011 indiquant que le "parc détente des chevaux a été réaménagé", PV de l'AG du 26 mars 2012 relevant qu'un "parcours dans la forêt a été créé pour les groupes", PV de l'AG du 18 mars 2013, PV de l'AG du 17 mars 2014 relevant par ailleurs qu'une nouvelle "cabane" a été créée pour les canards et les tourterelles).

Dans ces conditions, en développant une association dont les activités reposent largement sur les infrastructures qu'il savait illicites, le recourant a pris un risque, qu'il doit maintenant assumer.

Enfin, il convient de confirmer pour être complet que le coût du démontage des installations et de la remise en état ne saurait renverser la pesée des intérêts. 

4.                      Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée doit être confirmée, aux frais du recourant qui succombe et n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service du développement territorial du 19 août 2014 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, 7 septembre 2016

 

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.