TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 20 octobre 2015

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Renée-Laure Hitz, assesseur, et M. Emmanuel Vodoz, assesseur; M. Matthieu Sartoretti, greffier.

 

Recourante

 

Isabelle GUALA, à Morges, représentée par Daniel Guignard, avocat, à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Morges, représentée par Alain Thevenaz, avocat, à Lausanne,   

  

Autorité concernée

 

Service Immeubles, Patrimoine et Logistique,  

  

 

Objet

permis de construire

 

Recours Isabelle GUALA c/ décision de la Municipalité de Morges du 1er octobre 2014 (remplacement des fenêtres de l'immeuble existant sur la parcelle n° 223)

 

Vu les faits suivants

A.                                Isabelle Guala (ci-après: la propriétaire) est propriétaire de la parcelle no 223, sise Place de l'Eglise 8, à Morges. Dite parcelle est colloquée en "zone du centre historique" selon le plan d'affectation et son règlement d’application (RPA) de 1990 actuellement en vigueur. Elle est occupée par un bâtiment à usage d'habitation qui porte le numéro ECA 406 et auquel la note *4* a été attribuée dans le cadre du recensement architectural cantonal.

Ce bâtiment a également été répertorié dans le cadre de l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS), puisqu'il se trouve dans le périmètre no 1, dit de la "Vieille Ville" de Morges, dont la substance doit être sauvegardée (cf. Département fédéral de l'intérieur, Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) – Sites construits d'importance nationale: Canton de Vaud, Vol. IV, Morges, Berne 2015, p. 199 ss).

B.                               En 2011, la propriétaire a, en vue de la rénovation du bâtiment précité, pris contact avec la Municipalité de Morges (ci-après: la municipalité). Le 29 septembre 2011, des représentants du Service technique de la Ville de Morges et du Service Monuments et Sites de l'état de Vaud (ci-après: SIPAL) ont rencontré la propriétaire, afin de discuter des travaux envisagés. Ensuite de cet entretien, la municipalité a adressé à la recourante une lettre datée du 11 octobre 2011, dont il ressort notamment ce qui suit:

" […]

Les fenêtres existantes pourront être remplacées par des fenêtres en bois avec vitrage isolant.

[…] Un avant-projet pourrait nous être présenté par votre architecte en tenant compte des différents points ci-dessus ce qui permettrait de nous prononcer d'une manière plus précise quant à la ligne à suivre pour le dépôt d'un éventuel projet de mise à l'enquête publique."

C.                               Le 21 mai 2012, le Bureau d'architecture Brodard et Billiaert SA, à Lonay (ci-après: bureau Brodard et Billiaert) a adressé à la municipalité un courrier intitulé "Projet de création d'ouvertures en toiture, parcelle no 223", dans lequel il expliquait avoir été mandaté par la propriétaire pour réaménager l'appartement situé dans l'immeuble en question. L'architecte indiquait encore que la plus grande modification interviendrait dans les combles et qu'il sollicitait l'autorité, afin de connaître sa position quant au projet.

Plusieurs plans étaient joints, tous intitulés "Création d'ouvertures en toiture" et datés du mois de mai 2012. Ils représentaient diverses coupes du bâtiment, ainsi que deux façades. D'entente avec la municipalité, ces différents plans étaient fournis en trois exemplaires, représentant respectivement le bâti existant, une "variante réglementaire", ainsi qu'une "variante souhaitée". Sur ces derniers plans, les éléments à démolir ou à construire figuraient en jaune, respectivement en rouge. Les modifications envisagées touchaient principalement la toiture et l'aménagement intérieur des étages. Aucun des plans de la version "réglementaire" ou "souhaitée" ne faisait état de démolition ou de construction au niveau des fenêtres de la façade "est" donnant sur la Place de l'église. Ces fenêtres étaient au contraire intégralement représentées en gris, couleur signifiant qu'elles ne seraient pas modifiées, et comportaient des doubles vantaux et croisillons. Dans les projets soumis, elles étaient donc identiques à celles existantes.

Le 29 mai 2012, la municipalité a accusé réception de ces documents et indiqué que le dossier avait été transmis à la Direction de l'aménagement du territoire et du développement durable comme objet de sa compétence.

D.                               Il ressort de deux courriels échangés le 21 juin 2012, que la municipalité a interpellé le SIPAL, afin d'obtenir son avis sur le projet présenté par le bureau Brodard et Billiaert concernant les ouvertures du bâtiment litigieux, préalablement à une éventuelle mise à l'enquête publique. S'adressant au SIPAL, la municipalité a expliqué ce qui suit:

"[…] Monsieur Brodard, architecte est venu nous présenter le projet des ouvertures pour le bâtiment précité.

Après étude de celui-ci, impliquant la pose de 2 vélux de 66/118 façade côté Grand-Rue et une verrière de 198/118 côté rue Couvaloup, il s'avère que ce projet est réglementaire d'un point de vue RPA.

M. Brodard nous a informés qu'il vous avait présenté ce projet. Toutefois, nous souhaitons juste avoir votre avis avant de lui donner notre accord pour une mise à l'enquête. […]"

En réponse, le SIPAL a indiqué à la municipalité qu'il n'avait pas reçu cet avant-projet, mais que, s'agissant d'un bâtiment en note *4*, l'intervention proposée était "raisonnable côté place et admissible côté arrière, cette façade étant quasi invisible".

E.                               En mai 2013, la propriétaire a, par l'entremise du Bureau d'architecture S. Di Spirito, à La Sagne-Ste-Croix (ci-après: bureau S. Di Spirito), soumis un nouveau projet de rénovation à la municipalité. Sur les plans annexés, datés du 13 mai 2013 et intitulés « Rénovation de la maison existante (Démolition et reconstruction de la toiture) », les fenêtres de la façade projetée étaient représentées en gris et comportaient des double vantaux, ainsi que des croisillons ; ces mêmes fenêtres à double vantaux figuraient également sur les plans des 1er et 2ème étages. Ces plans se présentaient comme suit :

 

       

Par courriel du 16 mai 2013, la municipalité a transmis au SIPAL le "nouveau projet", lui rappelant qu'une visite de l'immeuble avait déjà été effectuée en présence de la propriétaire. Le 21 mai 2013, le SIPAL a confirmé que s'agissant d'un bâtiment ayant reçu la note *4*, les velux prévus en toiture étaient réglementaires, de même que la verrière côté arrière, puisqu'elle n'était pas visible depuis l'espace public. Selon la municipalité, la recourante aurait été informée, "[à] cette occasion, […] que les fenêtres ne pouvaient pas être remplacées par des fenêtres en PVC, mais qu'elles devaient faire l'objet d'une rénovation ou alors être remplacées à l'identique".

Le 21 mai 2013, la municipalité a informé le bureau S. Di Spirito que le nouveau projet transmis avait reçu un préavis positif du SIPAL concernant les ouvertures en toiture. En conséquence, ce projet pouvait "être déposé à l'enquête publique moyennant un dossier complet comprenant les pièces usuelles ainsi qu'un diagnostic amiante".

F.                                Le 30 mai 2013, le bureau S. Di Spirito a adressé à la municipalité un dossier valant demande de permis de construire. Le formulaire "Demande de permis de construire (P)" indiquait qu'il s'agissait d'une "rénovation totale". Différents documents nécessaires étaient joints, soit en particulier les plans d'architecte, ainsi que le formulaire "Justificatif de la qualité thermique de l'enveloppe du bâtiment (E1)" mentionnant notamment la valeur "U" des nouveaux vitrages. Il ressortait en outre de la lettre d'accompagnement ce qui suit:

" Messieurs,

Nous vous remettons ci-joint le dossier pour la mise à l'enquête publique du projet cité en référence.

[…]

Les travaux envisagés sont les suivants:

A. – Extérieur:          - Démolition et reconstruction de la toiture existante. […]

                               - Changement de toutes les fenêtres."

Les plans mis à l'enquête intitulés "Rénovation de la maison existante (Démolition et reconstruction de la toiture)" reproduits ci-dessous étaient différents de ceux précédemment soumis à la municipalité et au SIPAL (cf. lettre E ci-dessus) : ils portaient la date du 14 mai 2013 et une mention indiquant qu'ils avaient été modifiés le 23 mai 2013 ; les fenêtres de la façade "est" du projet, bien que figurant toujours en gris, étaient remplacées par des fenêtres à un seul vantail ; sur les plans des 1er et 2ème étages, les fenêtres étaient désormais représentées en jaune et rouge (orange), indiquant ainsi qu'elles seraient démolies et reconstruites.

       

Par courriel du 7 juin 2013, le responsable de la police des constructions a informé le bureau S. Di Spirito que dans le cadre "du contrôle du dossier en vue de la mise à l'enquête publique", certaines erreurs avaient été corrigées par la municipalité, soit les réponses aux questions 14, 35 et 36 du formulaire (P). Il était demandé que le "dossier énergie" manquant soit fourni en deux exemplaires et que les plans soient également transmis au format PDF, afin de faciliter la circulation des dossiers entre les différentes autorités concernées.

G.                               Le projet a été mis à l'enquête publique du 22 juin 2013 au 21 juillet 2013. S'agissant d'un dossier de sa compétence, la municipalité a, le 12 août 2013, délivré le permis de construire no 2013/27 intitulé "Rénovation de la maison existante, démolition et reconstruction de la toiture".

Une fois les travaux exécutés, la Commission de salubrité, sécurité et prévention des incendies (ci-après: commission de salubrité) s'est rendue sur place, en vue de la délivrance du permis d'habiter. Le 24 juillet 2014, elle a informé la propriétaire que le permis d'habiter ne serait octroyé qu'une fois qu'un extincteur aurait été posé, que les fenêtres des étages auraient été sécurisées par la pose d'un garde-corps et que la séparation entre la cave et le local de l'entreprise adjacente aurait été mise en conformité. En outre, il était mentionné ce qui suit:

"Par ailleurs, la Section Monuments et Sites de l'Etat de Vaud a confirmé le manque d'intégration des nouvelles fenêtres dans le site de la Vieille Ville. Dès lors, le dossier sera présenté à la Municipalité qui statuera sur la suite à apporter et nous vous tiendrons au courant de sa décision au plus tard en septembre".

H.                               Par décision du 1er octobre 2014, la municipalité a enjoint la propriétaire de procéder au "remplacement des 6 fenêtres d'un seul pan par des fenêtres à deux ouvertures sur le modèle de l'état existant avant travaux". Cette décision se fondait sur l'attribution au bâtiment de la note *4* lors du recensement architectural. En substance, si cet immeuble ne se distinguait pas par une architecture exceptionnelle, sa présence était déterminante pour l'image générale de la Grand-Rue et de la Place de l'église.

Dite décision a fait l'objet d'un recours, adressé le 10 novembre 2014 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, qui conclut à titre principal à son annulation et, subsidiairement, à la prise en charge des frais de remplacement par la municipalité. Dans ses déterminations du 20 janvier 2015, le SIPAL a confirmé la nécessité de maintenir les caractéristiques des fenêtres antérieures du bâtiment. Quant à la municipalité, elle conclut au rejet du recours dans sa réponse du 23 mars 2015. Ensuite d'un second échange d'écritures, le tribunal a diligenté une inspection locale qui s'est déroulée le 9 juillet 2015, en l'absence d’un représentant du SIPAL, dispensé à sa demande.

I.                                   Par courriers des 20 août et 10 septembre 2015, la recourante a encore produit les devis évoqués lors de l'inspection locale. Il en ressort que le remplacement intégral des fenêtres coûterait environ 8'300 fr., tandis que la pose de "faux" croisillons correspondant au modèle de fenêtre antérieur reviendrait à environ 1'800 fr. Le 29 septembre 2015, la municipalité a contesté les devis précités. Elle a ainsi allégué que le devis du 23 octobre 2013 était antérieur aux travaux et que si les fenêtres proposées étaient effectivement à double vantaux, elles ne comportaient cependant pas de croisillons. Quant au devis du 10 septembre 2015, elle a expliqué qu'il ne s'agirait pas d'authentiques fenêtres à double vantaux et que les petits bois seraient vissés, contrairement aux fenêtres antérieures.

J.                                 Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond. Enfin, en sa qualité de destinataire de la décision entreprise, la propriétaire (ci-après: la recourante) revêt indéniablement la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD.

2.                                a) A titre liminaire, il convient de rappeler que les parties ont confirmé, en cours d'audience, que les cadres des fenêtres posées étaient en bois et non en PVC, de sorte que la question de leur matériau n'est plus litigieuse.

b) Avant d'entrer plus avant sur le fond du litige, il est nécessaire de qualifier la décision entreprise, pour déterminer le régime juridique qui lui est applicable. à suivre la recourante, il s'agirait d'un ordre de remise en état emportant révocation partielle du permis de construire. Ainsi, la décision entreprise devrait être examinée à l'aune des conditions de la révocation (pour un cas similaire, cf. arrêt AC.2013.0375 du 31 juillet 2015 consid. 2b ss). Quant à la municipalité (ci-après: l'autorité intimée), elle considère que sa décision respecte les conditions de la remise en état, seules applicables dès lors que la recourante n'aurait pas été autorisée à remplacer les fenêtres litigieuses.

3.                                a) La LPA-VD régit le réexamen des décisions administratives dans l'hypothèse où ce réexamen est requis par une partie (art. 64 et 65 LPA-VD). En revanche, cette loi ne contient aucune disposition sur les conditions dans lesquelles l'autorité elle-même peut revenir, d'office, sur une décision. Il y a donc lieu d'appliquer les principes généraux posés par la jurisprudence et la doctrine (arrêt CR.2010.0053 du 8 juin 2011 consid. 5a), dès lors que la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) ne règle pas non plus la question de la révocation d'un permis de construire.

La révocation peut se définir comme un acte administratif qui en abroge ou en modifie un autre au détriment d'un administré (Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée, Bâle 2012, ch. 5.1 ad art. 64 LPA-VD; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 213). Cette faculté provient du fait que la décision peut, en tant qu'acte unilatéral, être modifiée unilatéralement pour autant que certaines conditions soient remplies (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, p. 382). Il en découle que la révocation ne peut avoir pour objet que la modification ou l'abrogation d'une décision préexistante, définie conformément à l'art. 3 LPA-VD. En d'autres termes, la révocation ne saurait porter sur un élément qui, par hypothèse, sortirait du cadre de la décision rendue antérieurement.

b) En vertu de l'art. 103 LATC en toutes lettres, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Quant à l'art. 106 LATC, il précise que les plans de toute construction mise à l'enquête, à l'exception des constructions de minime importance, doivent être établis et signés soit par un architecte, soit par un ingénieur pour les plans particuliers relevant de sa spécialité. Cette règle a notamment pour conséquence que le mandant doit se laisser imputer les éventuelles erreurs de l'architecte qu'il a mandaté (ATF 1C_170/2008 du 22 août 2008 consid. 3.2. concernant un architecte; 1P.829/2005 du 1er mai 2006 consid. 3.3, in SJ 2006 I p. 449 et 1P.485/1999 du 18 octobre 1999 consid. 4, in SJ 2000 I p. 122 pour d'autres professions). Ainsi, un propriétaire ne peut valablement se prévaloir du fait que les manquements incriminés sont imputables à son mandataire pour demander à l'autorité de tolérer un état contraire au droit (arrêts AC.2013.0183 du 3 juillet 2013 consid. 3b; AC.2008.0084 du 27 novembre 2008 consid. 2d; AC.2007.0161 du 12 mars 2008 consid. 4d)bb).

c) Concernant la procédure proprement dite de mise à l'enquête, le principe général est que la demande de permis doit être accompagnée de toutes les indications nécessaires pour rendre compte de l'importance et de la nature des travaux projetés (art. 69 al. 2 du règlement d'application du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1); arrêts AC.2013.0388 du 19 décembre 2014 consid. 4, AC.2008.0143 du 2 septembre 2008; AC.2003.0063 du 18 septembre 2003). L'art. 69 al. 1 ch. 9 RLATC dispose entre autres qu'en cas de travaux de transformation, d'agrandissement ou de surélévation, la demande de permis de construire doit être accompagnée de plans indiquant l'état ancien (en gris), les démolitions (en jaune) et l'ouvrage projeté (en rouge). Néanmoins, il convient de ne pas appliquer de manière excessivement formaliste les dispositions gouvernant la procédure de mise à l'enquête. Ainsi, lorsque des pièces du dossier d’enquête présentent des lacunes, celles-ci n’entraînent la nullité du permis de construire que si elles sont de nature à entraver les tiers dans l’exercice de leurs droits, en les empêchant de se faire une idée claire, précise et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de la police des constructions (arrêts AC.2012.0316 du 13 mai 2013 consid. 2a)bb; AC.2006.0316 du 14 novembre 2007 consid. 4a; AC.2003.0100 du 22 avril 2004, consid. 2a et les arrêts cités). Inversement, une éventuelle lacune du dossier n’est pas déterminante, lorsque la consultation des autres pièces a permis de la combler, ou que le vice a été réparé en cours de procédure (arrêts AC.2012.0143 du 28 janvier 2013 consid. 2c)aa et AC.2003.0100 précité).

d) Enfin, il faut préciser que l'art. 9 RPA dispose que, dans la zone du centre historique, la municipalité interdit les constructions ou transformations de nature à nuire à l'ensemble avoisinant, ou non-conformes à la destination de la zone. En outre, préalablement à toute demande d'enquête, une première étude de plans, coupes et façades à l'échelle 1:100 est obligatoire pour toute reconstruction ou construction nouvelle, ainsi que pour tout projet impliquant la modification du gabarit existant ou de l'aspect extérieur du bâtiment (al. 1). Les dessins doivent également indiquer les façades et les coupes des bâtiments contigus (al. 2). Au chapitre des "Formalités relatives à la construction", il est encore mentionné, à l'art. 119 al. 1 RPA, que les intéressés sont tenus de fournir à la municipalité tous les renseignements nécessaires à l'étude du dossier. Quant à l'art. 120 RPA, il rappelle que le code couleur (de l'art. 69 al. 1 ch. 9 RLATC) doit être utilisé sur les plans fournis et pose le principe de la "Clarté des plans", soit l'obligation de déposer des plans et coupes clairs, précis, bien ordonnés et cotés, de façon à ce que l'autorité puisse vérifier que toutes les prescriptions sont bien respectées.

4.                                a) En l'espèce, le premier architecte mandaté par la recourante a communiqué à l'autorité intimée des plans datés de mai 2012, relatifs à la "Création d'ouvertures en toiture". Ces plans ne font pas état d'un éventuel remplacement des fenêtres existantes, pas plus que le courrier d'accompagnement du 21 mai 2012. Au demeurant, il ne ressort pas non plus des courriels échangés par l'autorité intimée et le SIPAL le 21 juin 2012 que le remplacement des fenêtres aurait été envisagé.

En mai 2013, le second architecte de la recourante a soumis un nouvel avant-projet concernant les travaux envisagés, conformément à l'art. 9 al. 1 RPA, étant entendu que l'immeuble de la recourante se trouve en zone du centre historique. Cet avant-projet était constitué des plans datés du 13 mai 2013 (cf. lettre E ci-dessus), dont il ne ressortait pas non plus que les fenêtres seraient remplacées, celles-ci étant représentées en gris et de manière identique à celles existantes. Bien plus, les coupes des 1er et 2ème étages figuraient l'ouverture des fenêtres par un traitillé signifiant qu'elles n'étaient pas visées par la rénovation et qu'elles resteraient à doubles vantaux. Enfin, dans son courriel du 21 mai 2013 à l'architecte de la recourante, l'autorité intimée a clairement indiqué que le projet avait été présent au SIPAL, lequel avait émis un "préavis positif en ce qui concerne les ouvertures en toiture".

b) Ce n'est donc qu'au moment du dépôt de la demande d'autorisation de construire proprement dite, soit le 30 mai 2013, que les plans déposés ont, pour la première fois, fait état du remplacement des fenêtres litigieuses (cf. lettre F ci-dessus). En effet, sur les coupes des 1er et 2ème étages, le traitillé figurant l'ouverture des fenêtres à doubles vantaux était supprimé, mais des traits de couleur rouge et jaune (orange) – signifiant que les fenêtres allaient être démolies puis reconstruites – étaient apparus. De plus, sur la coupe intitulée "Façade est projet", les doubles vantaux présents jusqu'alors avaient disparu, de même que les croisillons, bien qu'ils soient toujours, à l'instar du reste de la façade, représentés en gris.

Au vu de ce qui précède, on comprend mal les raisons ayant conduit l'architecte de la recourante à respecter le code couleur sur une partie des plans (coupes des 1er et 2ème étages), mais à ne pas en tenir compte sur d'autres plans (coupe "Façade est projet"), alors qu'il s'agissait d'une seule et même modification, soit le remplacement des fenêtres. Quoi qu'il en soit, cela importe peu, puisque l'architecte savait, ou aurait à tout le moins dû savoir, que l'entier des transformations envisagées devait respecter le code couleur dans les plans de la mise à l'enquête. Une application correcte du code couleur pour les coupes des façades aurait rendu le remplacement des fenêtres manifeste pour tout observateur. Au contraire, le fait de conserver la couleur grise laissait à penser que les fenêtres litigieuses ne seraient pas modifiées. En conséquence, on retiendra une violation des art. 69 al. 1 ch. 9 RLATC (code couleur) et 120 al. 2 RPA (principe de clarté des plans).

c) À cela s'ajoute le fait que ces modifications ont été apportées aux plans après réception des préavis positifs sur l'avant-projet, mais avant le dépôt de la demande d'autorisation de construire, soit dans un intervalle d'une dizaine de jours. Certes le courrier d'accompagnement de la demande d'autorisation indiquait bien que le "Changement de toutes les fenêtres" était envisagé. Toutefois, en sa qualité d'architecte professionnel, le mandataire de la recourante ne pouvait ignorer que les fenêtres anciennes, au surplus situées dans une zone du centre historique, constituaient un élément particulièrement sensible lors d'une rénovation. Malgré cela, il n'a pas jugé utile d'attirer spécifiquement l'attention de l'autorité sur ces modifications. Ce faisant, il ne s'est pas conformé à l'obligation de l'art. 119 al. 1 RPA qui impose à tout intéressé de fournir à la municipalité les renseignements nécessaires à l'étude du dossier. Au contraire, le comportement adopté était de nature à induire l'autorité en erreur concernant les travaux effectivement entrepris par la recourante.

d) Sur ce point, il n'est pas soutenable de considérer, comme l'allègue la recourante, que les autres pièces au dossier permettaient à l'autorité et aux tiers de se faire une représentation exacte des conséquences du projet mis à l'enquête, de sorte que l'autorisation de remplacer les fenêtres aurait été couverte par le permis de construire. Au contraire, les différents documents au dossier étaient incomplets, erronés et faisaient ressortir des contradictions et incohérences quant à l'étendue des transformations envisagées. Ils ne permettaient en aucun cas de se faire une idée claire, précise et exacte des travaux de remplacement des fenêtres envisagés et de leur conformité aux règles de la police des constructions.

Au surplus, la recourante ne pouvait pas non plus déduire du courrier du 11 octobre 2011 que le remplacement des fenêtres avait été autorisé. S'il ressort effectivement de ce courrier de l'autorité intimée – reçu plus d'une année et demi avant le dépôt de la demande d'autorisation de construire – que les fenêtres existantes pourraient être remplacées par des fenêtres en bois avec vitrage isolant, il n'en demeure pas moins que l’intimée précisait qu'un avant-projet pourrait lui être présenté par l’architecte ce qui lui permettrait de se prononcer d'une manière plus précise lors du dépôt d'un éventuel projet de mise à l'enquête. Or, comme il a déjà été vu, l'avant-projet soumis par l'architecte à la suite de ce courrier ne comportait aucune modification des fenêtres litigieuses, de sorte que ni l'autorité intimée ni le SIPAL n'étaient censés donner à la recourante des indications plus détaillées à ce sujet.

e) Dans ces conditions, force est de constater que le dossier de mise à l'enquête publique était insuffisant, en ce qu'il n'était pas suffisamment clair, comportait des contradictions et que toutes les informations nécessaires n'avaient pas été communiquées à l'autorité intimée. En conséquence, on ne peut considérer que la demande d'autorisation portait également sur le remplacement des fenêtres ; au contraire, les travaux litigieux n'étaient pas couverts par le permis de construire délivré. C'est ainsi sans être au bénéfice d'une autorisation de la municipalité que la recourante les a effectués, de sorte que la décision entreprise ne saurait être interprétée comme une révocation partielle du permis, mais constitue un ordre de remise en état "ordinaire". Le fait que la recourante ait, de bonne foi, cru être au bénéfice d'un permis de construire en bonne et due forme n'y change rien, étant rappelé qu'elle était assistée d'un architecte professionnel dont les manquements lui sont opposables.

5.                                Reste ainsi à déterminer s'il y a lieu de confirmer l'ordre de remise en état des fenêtres. C'est sur la base de l'art. 105 LATC que l'autorité est habilitée à ordonner la démolition et la remise en état des lieux (Benoît Bovay, Le permis de construire, op. cit., p. 200 s.). Cet article dispose ce qui suit:

Art. 105 - Travaux non conformes aux dispositions légales et réglementaires

1 La municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

2 Les dispositions pénales cantonales et fédérales sont réservées

Selon la jurisprudence, lorsqu'une construction déjà réalisée contrevient aux règles légales et ne peut par conséquent être autorisée a posteriori, cela ne signifie pas encore qu'elle ne puisse être utilisée, ni que l'état antérieur doive nécessairement être rétabli (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35; 1C_587/2014 du 23 juillet 2015 consid. 6.1). Il convient à ce stade d'examiner la situation au regard des principes généraux du droit administratif, en particulier les principes de la proportionnalité et de la protection de la bonne foi. Aussi l'autorité renonce-t-elle à exiger la remise en état lorsque celle-ci ne revêt pas d'intérêt public ou lorsque les dérogations aux règles sont mineures. Il en va de même lorsque le maître de l'ouvrage a pensé de bonne foi faire un usage correct de l'autorisation reçue, pour autant que le maintien de la situation illégale ne contrevienne pas à d'importants intérêts publics (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35 ; 104 Ib 301 consid. 5b p. 303; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). Dans ce contexte, la bonne foi de l'administré est un élément qui entre dans le pesée des intérêts (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 245; cf. Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif vol. I – Les fondements, 3e éd., Berne 2012, ch. 6.4.3, p. 933), mais il n'est pas seul décisif, aucun intérêt public ni privé ne devant, de surcroît, imposer que la situation soit rendue conforme au droit (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy Ecabert, Aménagement du territoire, construction expropriation, Berne 2001, n° 997, p. 429). Ainsi, même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; ATF 108 la 216 consid. 4b p. 218; arrêts AC.2014.0002 du 30 juin 2015 consid. 2b; AC.2013.0375 précité consid. 6).

6.                                Les considérations qui précèdent imposent de déterminer tout d'abord si le remplacement des fenêtres est autorisable a posteriori.

a) À ce propos, il convient de rappeler que les art. 4 ss et 46 ss de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) imposent une protection générale de la nature, des sites, ainsi que du bâti qui méritent d'être sauvegardés en raison d'un intérêt général, notamment esthétique, archéologique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent. Il en découle qu'aucune atteinte qui en altérerait le caractère ne peut être portée à ces objets. Quant à la LATC, elle dispose, en son art. 1er, qu'elle a pour but d'organiser l'aménagement du territoire cantonal, d'assurer l'esthétique des constructions et de tenir notamment compte des impératifs posés par la protection des sites et des espaces naturels. Le tribunal de céans a déjà reconnu que les mesures d'aménagement du territoire doivent être coordonnées avec les objectifs de protection résultant de la LPNMS, en particulier pour les bâtiments mis à l'inventaire ou ceux qui ont fait l'objet d'une qualification lors des travaux du recensement architectural du canton de Vaud (arrêts AC.2005.0280 du 25 juin 2007 consid. 1d)bb) et les références citées, AC.2004.0031 du 21 février 2006 consid. 3b).

b) Se fondant sur la clause d'esthétique de l'art. 86 LATC, le RPA prévoit notamment que, dans la zone du centre historique, les constructions ou transformations de nature à nuire à l'ensemble avoisinant, ou non conformes à la destination de la zone sont interdites (art. 9 RPA). En outre, l'architecture devra s'harmoniser avec le caractère général de la vieille ville, et plus particulièrement des bâtiments voisins, en ce qui concerne notamment les matériaux, les couleurs, les caractéristiques de percements de façades, la modénature, les avant-toits, la hauteur des étages, le genre et la dimension des éléments architecturaux (art. 10 RPA).

c) En l'espèce, l'immeuble dont il est question se situe dans la zone du centre historique de la ville de Morges. Il fait partie du périmètre de la "Vieille Ville", recensé par l'inventaire ISOS au niveau fédéral, en raison de ses qualités historico-architecturales prépondérantes. La note *4* lui a été attribuée au niveau cantonal, indiquant qu'il s'agit d'un "objet bien intégré". Les objets de cette catégorie forment en général la majorité des bâtiments d’une localité. Ils sont donc déterminants pour l’image d’une localité et constitutifs du site. A ce titre, leur identité mérite d’être sauvegardée. Toutefois, ils ne possèdent pas une authenticité ni une qualité architecturale justifiant une intervention systématique du SIPAL en cas de travaux.

Au vu de ce qui précède, la recourante estime que la clause d'esthétique n'imposerait pas de fenêtres à double vantaux et que l'identité du bâtiment ne serait pas altérée par les fenêtres litigieuses, de sorte qu'elles seraient autorisables. Quant à l'autorité intimée, elle s'est fondée sur des considérations de protection du patrimoine, ainsi que sur des considérations esthétiques pour conclure que la situation ne saurait être régularisée a posteriori. Quant au SIPAL, il estime que, bien que le bâtiment litigieux n'ait obtenu que la note *4*, les matériaux et les éléments architecturaux contribuent, de manière générale, à définir l'identité et le caractère d'un bâtiment ou d'un site et doivent de ce fait être conservés s'agissant d'un bâtiment recensé tel que celui en question.

Pour sa part, le tribunal de céans a constaté lors de l'inspection locale, que la presque totalité des fenêtres donnant sur la Grand-Rue étaient à doubles vantaux, parfois munies de croisillons. Cette constatation coïncide au demeurant avec les explications de l'autorité intimée, selon lesquelles elle imposerait, sur la base d'une pratique constante, la restauration ou le remplacement par des "fenêtres en bois ressemblant le plus possible à l'état préexistant" dans la zone concernée.

Il apparaît ainsi que les fenêtres litigieuses comportant un seul vantail s'intègrent effectivement mal non seulement au regard de l'architecture du bâtiment lui-même, dont les façades étaient antérieurement munies de fenêtres à double vantaux, mais également au regard de l'ensemble bâti à proximité, soit en particulier à l'architecture de la Grand-Rue. Il s'ensuit que les travaux non autorisés concrétisent une rupture tangible dans la continuité architecturale du périmètre de la Vieille Ville. En conséquence, c'est à bon droit et sans excéder ou abuser de son pouvoir d'appréciation que l'autorité intimée considère que les fenêtres ne sauraient être autorisées a posteriori.

7.                                Dès lors, il reste à examiner si l'ordre de remise en état de l'autorité intimée est conforme aux autres principes généraux du droit administratif applicables, soit en particulier au principe de proportionnalité. On rappellera que ce principe exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités, 1C_756/2013 du 23 juillet 2014 consid. 4).

a) Dans le présent cas, l'intérêt public à la préservation du patrimoine ne doit pas être négligé étant rappelé que l'immeuble litigieux appartient à un périmètre recensé au niveau fédéral en raison de ses caractéristiques architecturales. De ce fait, l'intérêt privé de la recourante à pouvoir conserver les fenêtres objet de l'ordre de remise doit, quant à lui, céder le pas, dès lors qu'il s'agit d'un intérêt purement pécuniaire consécutif à l'exécution de travaux non autorisés. Par ailleurs et comme déjà indiqué, si le tribunal n'a aucune raison de douter de la recourante lorsqu'elle déclare avoir cru, de bonne foi, être autorisée à remplacer les fenêtres du bâtiment, il n'en reste pas moins que cet élément ne justifie pas l'annulation de l'ordre de remise en état, dès lors qu'elle était assistée d'un mandataire professionnel.

b) Toutefois, le comportement de l'autorité intimée n'est pas non plus exempt de tout reproche. En effet, c'est à elle qu'il incombe de vérifier, avant de délivrer un permis de construire, que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires (art. 104 al. 1 LATC). La communication de plans préalablement à la mise à l'enquête proprement dite n'exonère pas l'autorité de procéder à ces vérifications. Ainsi, bien que le comportement adopté par l'architecte de la recourante ait pu induire l'autorité en erreur, celle-ci aurait dû se rendre compte des insuffisances du dossier mis à l'enquête et ne pas délivrer l'autorisation en l'état. Cela est d'autant plus vrai que l'autorité intimée a effectivement procédé à une vérification du dossier de mise à l'enquête, puisqu'elle a été en mesure d'informer la recourante que les ch. 14, 35 et 36 du questionnaire général étaient erronés et les avoir modifiés en conséquence, demandant de plus que des documents supplémentaires lui soient fournis ("dossier énergie" et plans au format PDF). On comprend ainsi mal qu'elle n'ait pas remarqué les contradictions contenues dans les plans soumis, auxquelles s'ajoutaient pourtant l'indication claire, dans le courrier d'accompagnement, du remplacement de toutes les fenêtres, ainsi que la présence d'un formulaire E1 faisant état des valeurs "U" des nouvelles fenêtres. Il en va d'ailleurs de même du SIPAL qui ne saurait être suivi, lorsqu'il explique que s'agissant d'un dossier de compétence municipale, il se serait borné à effectuer un rapide contrôle du dossier, dans lequel les fenêtres litigieuses auraient été représentées en gris, signifiant qu'elles ne seraient pas modifiées. Si, comme déjà indiqué, les fenêtres étaient effectivement représentées en gris sur une partie des plans, elles ne comportaient toutefois plus qu'un seul ventail et figuraient, sur d'autres plans, en jaune et rouge (orange ; cf. coupes des 1er et 2ème étages). Il en découle que les erreurs commises par l'architecte de la recourante doivent être relativisées au moment de la pesée des intérêts en présence, puisqu'elles étaient évidentes et n'auraient pas dû échapper aux autorités intimée et concernée.

c) Enfin, c'est sous l'angle de la proportionnalité, plus précisément des règles de la nécessité et de la proportionnalité au sens étroit que l'ordre de remise en état entrepris n'est pas admissible. Lors de l'inspection locale, la question de la pose de vantaux et croisillons factices a été abordée, l'autorité intimée ayant refusé d'entrer en matière pour des raisons d'intégrité du patrimoine. Cependant, à cette même occasion, la cour a constaté qu'il existait de nombreuses fenêtres munies de ce type d'éléments dans le périmètre "Vieille Ville". Pour cette raison, l'installation de "faux" vantaux et croisillons apparaît admissible, dès lors que les fenêtres ainsi modifiées s'intégreraient dans le bâti existant. Certes, un tel procédé n'est pas idéal du point de vue de la conservation du patrimoine et ne correspond pas à la pratique actuelle de l'autorité intimée qui en interdit désormais l'usage. Toutefois, il convient de ne pas perdre de vue que l'on ne se trouve pas au stade de la délivrance d'une d'autorisation de construire – dans le cadre de laquelle la pratique de l'autorité intimée est déterminante –, mais bien de la procédure de mise en conformité, laquelle est régie par des conditions propres (cf. consid. 7 ci-dessus). Dans ce contexte, la pose d'éléments simulant une fenêtre à double vantaux et croisillons constitue la mesure la moins incisive à même de garantir l'intérêt public, tout en ménageant l'intérêt privé de la recourante. Au niveau architectural, elle assurera au mieux le maintien des caractéristiques visuelles des fenêtres antérieures. Elle évitera la rupture architecturale, entre l'immeuble de la recourante et ceux alentour, qu'engendre la présence des fenêtres litigieuses. Car bien qu'il ne se dégage pas de l'ensemble des fenêtres donnant sur la Grand-Rue une homogénéité et une harmonie remarquables (présence de croisillons authentiques mais aussi de faux petits-bois intégrés dans le vitrage ou fixés à sa surface; modénatures diverses des fenêtres; etc.), il n'en reste pas moins que les fenêtres à un seul vantail constituent l'exception (notamment sur des bâtiments récents situés à l'extrémité ouest de la Grand-Rue et au milieu de celle-ci). Enfin, sur la base des devis fournis par la recourante, cette solution apparaît nettement moins onéreuse que le remplacement total des fenêtres et sera plus respectueuse de ses intérêts privés. En effet, le coût total pour la pose d'éléments factices serait d'environ 1'800 fr., contre un montant de plus de 8'300 fr. pour le remplacement total des fenêtres.

À ce propos, c'est en vain que l'autorité intimée conteste les devis soumis par la recourante. Concernant celui relatif au remplacement total des fenêtres, le fait qu'il a été établi en 2013, soit il y a deux ans déjà, et qu'il ne comporte pas de croisillons implique que le montant est vraisemblablement sous-estimé et que le prix de fenêtres strictement conformes aux précédentes ne pourrait qu'être plus élevé. Quant au second devis, l'autorité intimée n'en conteste pas le montant, mais uniquement le fait qu'il s'agirait de faux croisillons. Or pour les raisons évoquées ci-dessus, cet argument ne s'oppose pas, au regard des circonstances particulières du cas d'espèce en lien avec l'examen du bien-fondé de l'ordre de remise en état, à l'installation d'éléments factices en lieu et place du remplacement total des fenêtres.

Il s'ensuit que c'est en violation du principe de proportionnalité que l'autorité intimée a ordonné le remplacement des fenêtres litigieuses, dès lors que le but recherché pouvait être atteint par une mesure moins incisive et plus respectueuse de tous les intérêts en présence.

8.                                Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée, en ce sens que les fenêtres litigieuses ne seront pas remplacées, mais qu'elles seront munies de "faux" croisillons, sur le modèle de celles existant antérieurement (cf. 2ème variante du devis du 10 septembre 2015).

La recourante n'obtenant que partiellement gain de cause et les erreurs de son architecte étant largement à l'origine de la présente procédure, il se justifie de répartir les frais par moitié entre les parties (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Pour les mêmes motifs, les dépens seront compensés (art. 55, 56 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 La décision de la Municipalité de Morges du 1er octobre 2014 est réformée au sens des considérants du présent arrêt.

III.                                L'émolument judicaire fixé à 3'000 (trois mille) francs est réparti par moitié entre les parties, soit 1'500 (mille cinq cents) francs à charge de la Commune de Morges et 1'500 (mille cinq cents) francs à charge d’Isabelle Guala.

IV.                              Les dépens sont compensés.

 

Lausanne, le 20 octobre 2015

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.