TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 juillet 2015
Composition	M. André Jomini, président; MM. Gilles Pirat et Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourant

Jacques PELLAUX, à Yverdon-les-Bains, représenté par Me Philippe CONOD, avocat, à Lausanne,

  

Autorités intimées

1.

Municipalité de Cronay, à Cronay,

 

2.

Service du développement territorial, à Lausanne.

  

 

Objet	permis de construire
	Recours Jacques PELLAUX c/ décision de la Municipalité de Cronay du 17 octobre 2014 et décision du Service du développement territorial du 10 octobre 2014 (réaménagement d'un appartement et pose de panneaux photovoltaïques sur la parcelle n° 472)

 

Vu les faits suivants :

A.                                Jacques Pellaux est propriétaire de la parcelle n° 472 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Cronay. Ce bien-fonds est essentiellement en nature de pré-champ et il est cultivé par son propriétaire, qui est agriculteur, avec une exploitation dont le centre est à Yverdon-les-Bains (ferme de la Brasserie). Au nord de la parcelle n° 472 se trouve une ancienne ferme, avec une partie habitation et une partie rural (n° ECA 134). Ce bâtiment, qui n’est actuellement plus habité, est contigu à une autre ferme, sise sur la parcelle n° 473. Ces deux fermes forment, avec un troisième bâtiment situé à proximité, le hameau de La Crause, à environ 2 km du noyau du village.

B.                               Selon le plan des zones de la commune, entré en vigueur le 7 décembre 1984, le hameau de La Crause est classé dans la zone agricole.

C.                               La parcelle n° 472 ainsi que d’autres terrains agricoles à La Crause ont été acquis en 1964 par le père de Jacques Pellaux. Ce domaine a été mis quelques années en location, et la famille Pellaux l’a aussi exploité directement. L’appartement existant dans la ferme n° 134 était alors utilisé occasionnellement (la famille s’y installait notamment pour les repas, lors des travaux à cet endroit). En 1985, il a été décidé de rénover la ferme, en particulier le logement, et des travaux de rénovation ont été autorisés par la Municipalité de Cronay (ci-après : la municipalité). Une partie de ces travaux a été réalisée, notamment la réfection totale de la charpente et du toit. Dans l’appartement, tout le premier étage a été démonté, y compris l’escalier d’accès et le plancher. Au rez-de-chaussée, les cloisons entre les pièces ainsi que les équipements de la cuisine et des toilettes ont été supprimés, les fenêtres étant bouchées par des panneaux en bois.

D.                               Les travaux de rénovation ont été interrompus après que le père de Jacques Pellaux est tombé malade. Comme le centre de l’exploitation, la ferme de la Brasserie, a été détruite par un incendie en 1989, la famille Pellaux a privilégié la reconstruction de ce bâtiment et a renoncé à achever les travaux de la ferme de La Crause.

E.                               L’autorisation communale donnée en 1985 ne figure pas au dossier. Il n’avait pas été demandé, à l’époque, au département cantonal compétent de délivrer une autorisation spéciale.

F.                                Le 14 août 2014, Jacques Pellaux a déposé une demande de permis de construire pour le réaménagement de l’appartement existant dans le bâtiment n° 134 et la pose de panneaux photovoltaïques sur le toit de la ferme. Les travaux projetés consistent à recréer, dans la partie habitation – séparée de la partie rural par un mur de 50 à 70 cm – un appartement avec au rez-de-chaussée une cuisine, un coin à manger, un séjour et une salle de bains, et à l’étage trois chambres et une salle de bains. La partie rural n’est pas touchée, à l’exception de l’aménagement d’une chaufferie de 5 m². Les ouvertures en façade (portes et fenêtres) ne sont pas modifiées.

G.                               La demande d’autorisation a été mise à l’enquête publique du 3 septembre au 2 octobre 2014. Aucune opposition n’a été enregistrée. Cette demande a été transmise au Service du développement territorial (SDT) qui a refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir. Cette décision négative figure dans la synthèse CAMAC n° 148571 du 10 octobre 2014 et elle est motivée comme il suit :

" En l’occurrence, bien que propriété d’un exploitant agricole dont le centre d’exploitation se situe à Yverdon-les-Bains, le logement envisagé n’est pas justifié par des besoins agricoles (surveillance, gardiennage, etc.). De sorte que les travaux souhaités doivent être analysés à la lumière des dispositions dérogatoires relatives aux constructions et installations non conformes à l’affectation de la zone (art. 24 ss LAT).

Vu que l’ancien logement qui se trouvait à l’intérieur du bâtiment ECA n° 134 a été abandonné et désaffecté depuis longtemps (29 ans) et qu’il n’est, en conséquence, ni habité ni habitable, le projet ne peut pas être mis au bénéfice des dispositions du droit dérogatoire de l’article 24c alinéa 3 LAT. En effet et conformément à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT) ces dispositions ne sont pas applicables pour les bâtiments inhabités (art. 41 al. 2 OAT).

Le bâtiment ECA n° 134 ayant obtenu la note *4* lors du recensement architectural du canton de Vaud, il n’a pas été jugé digne d’être protégé. De sorte, les articles 24d alinéa 2 LAT et 81a LATC ne sont également pas applicables.

En conséquence, notre service ne peut pas admettre ce projet qui vise à créer un logement dans la ferme ECA n° 134.

Pour le surplus, et si tant est que les transformations de 1985 aient fait l’objet de toutes les autorisations de construire requises, ces travaux ne peuvent plus, aujourd’hui, être exécutés. Les travaux de transformation et de construction n’ont pas été exécutés dans des délais usuels et le propriétaire n’a pas fait preuve de sa volonté de les terminer. De sorte que le permis de construire est périmé […]. En conclusion, le bâtiment ne pourra être affecté qu’à des fins agricoles en conformité avec la destination de la zone."

H.                               La synthèse CAMAC a été communiquée à la municipalité. Le 17 octobre 2014, cette autorité a refusé le permis de construire, le projet n’ayant pas obtenu l’autorisation spéciale du SDT (pour le Département du territoire et de l’environnement).

I.                                   Agissant le 17 novembre 2014 par la voie du recours de droit administratif, Jacques Pellaux demande au Tribunal cantonal d’annuler les décisions de la municipalité et du Service du développement territorial, de délivrer l’autorisation spéciale cantonale et de renvoyer le dossier à la municipalité afin qu’elle délivre le permis de construire. Le recourant se plaint d’une violation des normes du droit fédéral sur les dérogations hors des zones à bâtir.

J.                                 Dans sa réponse du 22 décembre 2014, le Service du développement territorial conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision. La municipalité s’est déterminée le 8 janvier 2015, en rappelant en substance qu’elle a pris sa décision en fonction du refus de l’autorisation spéciale cantonale.

K.                               La Cour de droit administratif et public a procédé à une inspection locale le 23 avril 2015. Les parties ont été entendues. Le représentant du SDT a été invité à donner des explications complémentaires au sujet des normes appliquées en l’espèce. Il a précisé notamment que le bâtiment n° 134 n’était pas isolé au sens de l’art. 41 al. 2 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1) ; à propos de la portée, dans le cas particulier, de l’art. 24d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700), il a demandé un délai pour que le SDT puisse se prononcer par écrit.

L.                                Le 12 mai 2015, le SDT a indiqué qu’il avait sollicité, sur cette question, l’avis de l’Office fédéral du développement territorial (ARE). Il a produit une lettre du 11 mai 2015 de l’ARE, où cet office fédéral expose notamment que l’art. 24d al. 1 LAT "ne saurait en aucun cas fonder des autorisations de manière plus large en ce qui concerne les constructions érigées avant le 1^er juillet 1972 (bâtiments soumis à l’ancien droit) que ce que fait l’art. 24c LAT". En transmettant cette lettre, le SDT a indiqué qu’il se "retrouv[ait] dans une situation incertaine en ce qui concerne l’interprétation de l’art. 24d al. 1 LAT" et qu’il s’en remettait donc à justice en ce qui concerne cette question.

 

Considérant en droit :

1.                                Le recours est dirigé contre le refus du permis par la municipalité, et contre le refus de l’autorisation spéciale cantonale, les deux décisions ayant été notifiées simultanément par la municipalité, conformément à ce que prescrit l’art. 123 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11). La voie du recours de droit administratif au Tribunal cantonal est ouverte (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]). Le propriétaire dont le projet est refusé a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.

2.                                Le recourant s’en prend à l’application du droit fédéral de l’aménagement du territoire par le Service du développement territorial. Il reproche à l’administration cantonale d’avoir refusé une dérogation selon l’art. 24c LAT, les travaux consistant simplement à rénover un logement dans un bâtiment existant, inclus dans un hameau.

a) Le bâtiment litigieux est situé en zone agricole mais la transformation prévue ne tend pas à créer des locaux d’habitation indispensables à l’exploitation agricole (logement de l’agriculteur devant surveiller le bétail, par exemple). Il s’agit donc – et ce n’est pas contesté – d’appliquer les règles du droit fédéral sur les exceptions prévues hors de la zone à bâtir, à savoir les art. 24 ss LAT.

b) Dans sa décision négative, le SDT s’est référé à l’art. 24c LAT, qui a la teneur suivante :

Art. 24c  Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone

1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3 Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.

4 Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies.

L’art. 41 OAT précise le champ d’application de l’art. 24c LAT, dans les termes suivants :

1 L'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit).

2 Il n'est pas applicable aux constructions et installations agricoles isolées et inhabitées.

c) Le bâtiment n° 134 est une construction existante qui, pour sa partie habitation, n’est pas conforme à l’affectation de la zone agricole. Ce logement, inhabité depuis de nombreuses années, n’est en effet pas utilisé pour les besoins de l’exploitation agricole du recourant. Il s’agit d’une construction "érigée selon l’ancien droit" au sens de l’art. 41 OAT, car elle est antérieure à 1972 (cf. ATF 129 II 396). Elle peut de ce fait bénéficier en principe de la garantie de la situation acquise selon l’art. 24c LAT.

L’art. 41 al. 2 OAT dispose que cette garantie n’est pas applicable aux constructions agricoles "isolées et inhabitées" (dans le texte allemand : "auf allein stehende, unbewohnte landwirtschaftliche Bauten"; dans le texte italien : "edifici agricoli isolati non abitati"). Le Conseil fédéral n’a pas voulu, par cet alinéa, exclure les possibilités de transformation pour deux catégories distinctes de bâtiments, soit les constructions isolées d’une part, et les constructions inhabitées d’autre part. Au contraire – comme cela ressort du texte de l’ordonnance dans les deux autres langues officielles –, l’art. 41 al. 2 OAT vise une construction agricole qui est à la fois isolée et inhabitée. Ce n’est pas le cas du bâtiment litigieux, qui fait partie d’un hameau et qui est contigu à une autre ferme, habitée et utilisée. Ce n’est donc pas une construction isolée, et peu importe qu’elle soit actuellement inhabitée. Ainsi, l’exception de l’art. 41 al. 2 OAT n’entre pas en considération en l’espèce.

d) Le projet du recourant ne consiste pas à agrandir un bâtiment agricole existant. Il ne consiste pas non plus à modifier, dans le volume de la ferme, la répartition entre la partie habitation et la partie rural (seul l’aménagement d’une petite chaufferie est prévue dans le rural, mais il s’agit d’une installation technique qui n’est pas à proprement parler une surface habitable). L’apparence extérieure du bâtiment n’est pas modifiée.

L’art. 24c al. 2 LAT permet une "transformation partielle" ou un "agrandissement mesuré" des anciens bâtiments auxquels s’applique la garantie de la situation acquise. L’art. 42 OAT précise ces notions, en indiquant notamment les proportions admissibles pour les agrandissements, à l’intérieur et à l’extérieur du volume bâti existant (al. 3) ; il faut que l'identité de la construction et de ses abords soit respectée pour l'essentiel (al. 1). Le projet du recourant respecte ces exigences, si l’on compare l’état futur (projeté) avec l’ancien état, c’est-à-dire avec la ferme disposant encore d’un appartement utilisable. L’état du bâtiment a évolué vers 1985, puisque les murs intérieurs, planchers, etc., de l’appartement ont été démolis, en vue d’une transformation qui n’a pas été achevée à l’époque. La question décisive est donc de savoir si la situation résultant de ces travaux de démolition et de l’absence d’utilisation du logement pendant de nombreuses années, a des conséquences sur la possibilité, pour le recourant, d’invoquer la garantie de la situation acquise. Cette garantie est concrétisée, pour les constructions hors des zones à bâtir, à l’art. 24c LAT mais elle a une portée plus générale, découlant de la garantie constitutionnelle de la propriété et du principe de la non-rétroactivité des lois (ATF 113 Ia 119).

e) Selon la jurisprudence fédérale, la protection de la situation acquise ne s'étend en effet pas aux bâtiments en ruine, inutilisables et prêts à s'écrouler; il ne faut en effet pas que les ruines puissent être transformées en constructions nouvelles. La garantie de la propriété ne confère au surplus aucun droit à réutiliser à des fins de construction un emplacement où ont déjà été érigés des ouvrages ou à conserver au-delà de sa durée de vie un ouvrage convenablement entretenu (arrêt non publié TF 1C_125/2012 du 30 octobre 2012, consid. 2.1 et les références). Un bâtiment encore utilisable, auquel on peut appliquer l’art. 24c LAT, est un bâtiment pour lequel le propriétaire a démontré un intérêt constant au maintien de son utilisation, en assurant un entretien approprié (TF 1C_356/2010 du 21 février 2011, consid. 2.3).

La ferme du recourant n’est pas un bâtiment en ruine. Ses murs extérieurs et son toit sont à première vue en bon état. Le mur intérieur séparant la partie habitable de la partie rural, relativement épais, ne paraît pas non plus détérioré. Il convient de relever que la loi fédérale mentionne expressément, dans deux articles, la garantie de la situation acquise pour les bâtiments d’habitation agricole, à savoir à l’art. 24c al. 3 LAT (cf. supra, consid. 2b), norme qui vise les bâtiments érigés selon l’ancien droit, et aussi à l’art. 24d al. 1 LAT, ainsi libellé :

L'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture.

Cette norme a une portée plus générale que l’art. 24c LAT car elle ne vise pas uniquement les bâtiments érigés selon l’ancien droit (avant le 1^er juillet 1972), mais tous les bâtiments d’habitation agricole existants (cf. Rapport explicatif de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national [CEATE] relatif à l’initiative cantonale "constructions hors des zones à bâtir", FF 2011 6537). Les bâtiments conservés dans leur substance sont les bâtiments utilisables conformément à leur affectation, lorsque les éléments porteurs de la structure sont majoritairement intacts ; l’art. 24d al. 1 LAT ne peut donc pas être pris en considération pour des bâtiments menaçant de s’écrouler (cf. Rapport de la CEATE relatif à l’initiative parlementaire "garde de chevaux en zone agricole", FF 2012 6123).

En l’occurrence, il faut admettre que le bâtiment n° 134 est conservé dans sa substance. Ce bâtiment a la structure traditionnelle d’une ferme de cette région du canton de Vaud, avec une partie habitation adjacente à la partie rural, sous le même toit. Le bâtiment n° 134 est contigu au bâtiment voisin, actuellement habité, et les deux logements sont accolés. L’ensemble formé par ces deux fermes est en bon état, parce que le propriétaire voisin utilise son bâtiment, mais aussi grâce à l’entretien par le recourant de son rural et à la réfection de sa charpente. Les normes précitées du droit fédéral, qui mentionnent spécifiquement les bâtiments d’habitation agricoles, ont pour but de permettre en principe leur maintien même s’ils sont habités par des non-agriculteurs, les révisions successives des art. 24 ss LAT allant dans ce sens, comme cela ressort notamment des travaux préparatoires précités.

La vocation de la ferme du recourant était de servir d’habitation permanente à un exploitant agricole et à sa famille. Son projet actuel tend à recréer un logement pour une famille, là où se trouvait l’ancien logement. L’intention de rénover cet appartement a été manifestée par le recourant déjà en 1985 et la partie logement de la ferme n’a pas eu d’autre utilisation depuis lors. Certes, après les travaux de démolition effectués à l’intérieur, l’appartement n’était plus utilisable. Comme il n’y avait plus aucune pièce habitable, il n’y avait pas lieu d’effectuer des travaux d’entretien dans cette partie de la ferme, la toiture et les murs extérieurs étant quant à eux suffisamment entretenus. En définitive, dans les circonstances particulières de l’espèce, le caractère actuellement inhabitable du logement ne justifie pas que l’on qualifie de ruine la ferme du recourant.

L’art. 24d al. 3 LAT énonce différentes conditions pour que l’autorité compétente puisse autoriser l’utilisation à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance. Il faut notamment que la construction soit plus nécessaire à son usage antérieur, qu'elle se prête à l'utilisation envisagée et qu'elle n'implique pas une construction de remplacement (let. a) ; cette exigence est réalisée en l’espèce. Il en va de même de l’exigence de   l'aspect extérieur et de la structure architecturale (let. b). S’agissant de l’extension des équipements existants (let. c), le recourant a exposé la solution qu’il avait envisagée, une fosse septique se trouvant à proximité, et cette solution n’est pas critiquée par le SDT. L’exploitation agricole des terrains environnants ne serait pas menacée (let. d) et, enfin, on ne voit pas quel intérêt prépondérant s’opposerait à ce que l’ancien logement soit à nouveau habité (let. e).

Dans ces conditions, le recourant peut se prévaloir des art. 24c et 24d LAT pour obtenir l’autorisation de transformer la partie habitation de sa ferme en vue d’y créer un logement qui ne serait pas utilisé pour son exploitation agricole. Le Service du développement territorial a refusé à tort l’autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir (cf. art. 120 al. 1 let. a LATC).

3.                                Il s’ensuit que la décision du SDT figurant dans la synthèse CAMAC du 10 octobre 2014, ainsi que la décision de la municipalité du 17 octobre 2014, doivent être annulées, pour violation du droit fédéral. Le recours est donc bien fondé et il doit être admis. La cause doit être renvoyée au SDT pour qu’il délivre l’autorisation spéciale fondée sur les art. 24 ss LAT et qu’il veille à ce que les autres services cantonaux appelés à délivrer des autorisations spéciales fondées sur d’autres législations (cf. art. 120 al. 1 let. b à d LATC) puissent se prononcer. La synthèse des autorisations spéciales sera ensuite communiquée à la municipalité, qui devra statuer à nouveau sur la demande de permis de construire.

4.                                Il n’y a pas lieu de percevoir des frais de justice. Le recourant, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un avocat, a droit à des dépens, à la charge de l’Etat de Vaud, par le Service du développement territorial.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service du développement territorial contenue dans la synthèse CAMAC n° 148571 du 10 octobre 2014, ainsi que la décision de la Municipalité de Cronay du 17 octobre 2014, sont annulées et la cause est renvoyée au Service du développement territorial, pour nouvelle décision et traitement du dossier au sens des considérants.

III.                                Il n’est pas perçu de frais de justice.

IV.                              Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer au recourant Jacques Pellaux à titre de dépens, est mise à la charge de l’Etat de Vaud (par le Service du développement territorial).

Lausanne, le 28 juillet 2015

 

Le président:                                                                                             La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l’Office fédéral du développement territorial (ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.