TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 mai 2016

Composition

M. André Jomini, président; M. Raymond Durussel et M. Gilles Pirat, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourants

Le Coultre SA, à Gimel,

TECHNOMAG SA, à Cham,

Communauté héréditaire de Germain Baiche, p.a. Mme Gabrielle Wyssa, à Echandens,

tous trois (Le Coultre SA et consorts) représentés par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

CLUB CYNOLOGIQUE DE GIMEL, p.a. Mme Christine Chalançon, à Longirod, représenté par Me Anne ISELI DUBOIS, avocate à Genève,

Autorité intimée

Service du développement territorial, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Saubraz, représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey,

Objet	Recours Le Coultre SA et consorts (AC.2015.0009) et CLUB CYNOLOGIQUE DE GIMEL (AC.2015.0018) c/ décision du Service du développement territorial du 7 janvier 2015 ordonnant la cessation d'activités et des mesures de remise en état sur les parcelles n^os 31, 41, 42, 44, 47 et 48 de la Commune de Saubraz.

Vu les faits suivants :

A. L'entreprise Jules Le Coultre, à Gimel, et l'entreprise Clot Frères, à Granges-Marnand, ont obtenu en 1962 du Département des travaux publics l'autorisation d'exploiter des gravières sur le site "En Borire", sur le territoire de la commune de Saubraz. La surface totale est d'un peu moins de 10 ha. Les permis d'exploitation précisent que les exploitants doivent se conformer aux directives figurant dans le procès-verbal d'une séance du 19 juin 1962 au Département des travaux publics, lequel indique notamment qu'"à l'achèvement de l'exploitation, les fonds des deux gravières devront être aménagés en une surface plane, sur laquelle seront étalées toutes les terres de découverte, et qui seront plantées d'un bois". En demandant l'autorisation, Jules Le Coultre avait du reste lui-même indiqué son intention de remettre ensuite le terrain en nature de champ, pour permettre une exploitation agricole normale.

B. Le site de Borire a été exploité comme gravière jusqu'à la fin des années 1960. Il n'y a pas eu ensuite de remise en état par les exploitants. L'entreprise Le Coultre (dès 1986: Le Coultre SA) a poursuivi sur le site des activités en relation avec l'exploitation et le commerce du gravier. Elle y a installé une station de lavage de tout-venant. Cette activité consiste à laver et concasser si nécessaire le tout-venant extrait de carrières et de gravières de la région pour en extraire les matériaux nobles, qui pourront être commercialisés comme ballast à béton. En 1973, le Département des travaux publics s'est prononcé sur le projet d'installation de lavage de matériaux, nécessitant des aménagements pour recueillir les eaux de drainage, et il a écrit à la Municipalité de Saubraz (ci-après: la municipalité) qu'il n'avait pas d'objection à présenter à l'encontre du projet de Jules Le Coultre (lettre du Service cantonal des eaux du 3 juillet 1973). Auparavant, le 27 avril 1973, la municipalité et Jules Le Coultre avaient conclu une convention autorisant l'entreprise à utiliser les chemins communaux pour accéder à la station de préparation de matériaux pour la construction. La municipalité avait par ailleurs écrit à Jules Le Coultre que le Service cantonal des eaux l'avait informée qu'il délivrerait directement l'autorisation pour l'installation de lavage de matériaux, la commune étant dispensée de prévoir une enquête publique (lettre du 26 avril 1973). Cette installation de lavage est toujours en fonction. Il se trouve actuellement sur le site de Borire des tas de tout-venant (avant traitement) ainsi que des tas de matériaux lavés, de différents calibres.

L'entreprise Le Coultre a par ailleurs mis en place, sur le site de Borire, une activité de recyclage de matériaux minéraux issus de démolitions: béton maçonnerie, matériaux non bitumineux de démolition de routes. Pour cette activité, qui implique l'utilisation d'un concasseur pour produire des graves et granulats à partir des matériaux de démolition, Le Coultre SA a obtenu du Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) – d'abord par le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) puis par la Direction générale de l'environnement (DGE) – trois autorisations provisoires d'exploiter valables une année, la première du 1^er mai 2011 au 30 avril 2012, la deuxième du 1^er mai 2012 au 30 avril 2013 et la troisième du 1^er mai 2013 au 30 avril 2014. Ces autorisations cantonales sont fondées sur la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11). Depuis l'échéance de la dernière autorisation, les matériaux de déconstruction, déjà amenés sur le site, n'ont plus été concassés.

Le Coultre SA, qui exploite aussi une entreprise de transport dont les locaux sont situés dans la commune voisine de Gimel, utilise par ailleurs le site de Borire pour y entreposer des bennes de camions inutilisées, en bordure d'une forêt.

C. En 1981, des amateurs d'éducation canine ont créé le Club Cynologique de Gimel et ont obtenu de Le Coultre SA le droit d'utiliser régulièrement un terrain situé en bordure de la forêt, au nord-est du site de l'ancienne gravière. Les activités du club se déroulent sur une surface d'environ 1'000 m², les cours et les entraînements (agility) étant organisés une fois par semaine. En 1988, le club a installé à cet endroit une première cabane, que la Municipalité de Saubraz a tolérée provisoirement (selon les termes d'une lettre du 20 mars 1989). Cette cabane a été remplacée par une autre cabane, plus grande, en 1997. Le Club Cynologique de Gimel a également installé sur ce terrain un container et une remorque où est entreposé le matériel servant à l'agility.

D. Les terrains de l'ancienne gravière appartiennent à Le Coultre SA (parcelles n^os 41, 42, 44 et 48 du registre foncier - environ 3,5 ha), à Technomag SA (parcelle n° 31 - environ 4 ha) et à la communauté héréditaire de Germain Baiche (parcelle n° 47 - environ 1,5 ha). Ces terrains ont été classés dans la zone agricole, lors de l’adoption du plan général d’affectation (PGA) de la commune de Saubraz par décisions du conseil général des 26 novembre 1998 et 2 septembre 1999. Ce plan est entré en vigueur le 6 juin 2000, lors de son approbation par le Département des infrastructures. Auparavant, ces parcelles étaient colloquées en zone sans affectation spéciale, ou territoire sans affectation spéciale, avec un régime juridique équivalant à celui de la zone agricole.

E. Le statut juridique du sol de l'ancienne gravière avait été examiné dans le cadre des travaux d'élaboration du plan général d'affectation de 2000, notamment à l'occasion de l'examen préalable du projet de plan par le département cantonal. Dans une lettre du 7 mai 1992 à la municipalité, le Service de l'aménagement du territoire (SAT; actuellement: Service du développement territorial, SDT) invitait la commune à se préoccuper du statut de ce secteur, en constatant "qu'à l'heure actuelle, aucune autorisation de décharge et de dépôt n'est octroyée" et retenant que "les activités qui ont lieu sur l'ancien site de la gravière sont donc illicites". Le service cantonal préconisait la réalisation d'une pré-étude par l'entreprise Le Coultre, au cas où celle-ci entendrait aménager un centre de tri et de stockage de matériaux pierreux à cet endroit (pré-étude portant sur les effets sur le voisinage, le problème des circulations et leurs nuisances, et sur les autres sites de traitement de matériaux pierreux des environs). A cette époque, il était également envisagé de créer un golf au lieu-dit "En Corjon", sur des terrains voisins de l'ancienne gravière. Il a donc été convenu d'étudier l'établissement de deux plans partiels d'affectation (PPA), un pour le golf et l'autre pour l'aire d'activité et de traitement des matériaux pierreux (cf. procès-verbal d'une séance du 15 novembre 1994 réunissant des représentants du SAT et de la municipalité). Un projet de plan partiel d'affectation "Borire" a donc été préparé en 1995, avec un périmètre correspondant à celui de l'ancienne gravière. Le but de ce plan, selon la let. A du règlement, était "de légaliser et de régir une zone industrielle et ses abords". Dans un rapport d'examen préalable du 26 juillet 1995, le SAT a demandé à la municipalité de compléter le projet de PPA "Borire", en examinant de manière plus approfondie l'ensemble des perturbations que cela pourrait entraîner. Une étude de trafic était requise, pour déterminer les circuits empruntés par les nombreux camions desservant le site, ainsi que les améliorations de l'infrastructure permettant de minimiser les effets du projet pour les agglomérations voisines. Le SAT invitait enfin la municipalité à vérifier la compatibilité des projets de zone industrielle et de golf.

Les PPA "Borire" et "Corjon" n'ont pas abouti avant l'adoption du nouveau plan général d'affectation, qui a classé les terrains en zone agricole, et le processus d'élaboration de ces deux PPA a été ensuite suspendu. Il était néanmoins mentionné, sur le plan général d'affectation, qu'ils étaient à l'étude. Dans une lettre du 16 mars 2005 à l'entreprise Le Coultre, la municipalité a indiqué qu'elle renonçait définitivement au PPA "Borire". Le golf de "Corjon" n'a par ailleurs pas été créé. Dans cette lettre du 16 mars 2005, la municipalité a en outre fait référence à un nouveau projet de gravière de Le Coultre SA, au lieu-dit "Les Ursins", sur le territoire des communes de Montherod et Saubraz. La municipalité indiquait qu'en cas d'obtention du permis d'exploitation de cette gravière, l'entreprise pourrait monter une installation de lavage aux Ursins, puis démonter à ce moment-là l'installation de Borire pour pouvoir remettre en état la zone agricole.

L'exploitation de la gravière des Ursins a été autorisée le 16 juin 2009 par le Département de la sécurité et de l'environnement (actuellement: Département du territoire et de l'environnement, DTE), qui a adopté un plan d'extraction, octroyé le permis d'exploitation et confirmé une autorisation de défricher. Des recours formés contre ces décisions ont été rejetés d'abord par le Tribunal cantonal (arrêt du 20 mars 2013) puis par le Tribunal fédéral (arrêt 1C_414/2013 et 1C_415/2013 du 30 avril 2014).

Il y a lieu d'ajouter, à propos du statut du sol dans le périmètre de l'ancienne gravière, qu'à l'époque de la fin de l'exploitation de celle-ci, en avril 1969, la municipalité avait signé une convention avec la société Colas SA, laquelle exploitait une station d'enrobage sur le site. Par cette convention, la municipalité s'engageait à tolérer la station d'enrobage et à mettre la parcelle en cause dans une zone industrielle, lors d'une prochaine révision du plan communal des zones.

F. La Confédération a établi en 2001 un inventaire fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale (voir l'Ordonnance du 15 juin 2011 sur les batraciens [OBat; RS 451.34]). Le site de l'ancienne gravière de Borire (surface de 8.6 ha) est inscrit à cet inventaire (objet VD 69). Comme il avait été constaté en 2010 une diminution du nombre des batraciens à cet endroit, Le Coultre SA a aménagé quelques plans d'eau au nord de la parcelle n° 31, cet espace étant bien séparé, par une ligne de gros blocs, des endroits où sont placés les tas de matériaux.

G. Le 24 juin 2014, le SDT, par délégation du Département du territoire et de l'environnement (DTE), a envoyé à Le Coultre SA un projet de décision visant à ordonner, principalement, la "cessation immédiate de toute activité économique (notamment le traitement et le triage de gravier, son lavage et son concassage, ainsi que les activités cynophiles) sur les parcelles n^os 31, 41, 42, 44, 47 et 48 de la Commune de Saubraz". Ce projet énumérait ensuite des "mesures de remise en état des lieux et de protection du site des batraciens". Une copie a été envoyée au Club cynologique de Gimel ainsi qu'à la municipalité. Le Coultre SA était invitée par le SDT à se déterminer sur le projet.

Le Coultre SA a fait part de ses observations le 31 août 2014 et le Club cynologique de Gimel s'est déterminé le 16 juillet 2014.

H. Le SDT a rendu une décision formelle le 7 janvier 2015, en donnant les injonctions suivantes aux propriétaires des biens-fonds concernés – Le Coultre SA, Technomag SA et la communauté héréditaire de Germain Baiche – ainsi qu'au Club Cynologique de Gimel (selon le ch. III ou dispositif de la décision):

A. Mesures de cessation d'activité

Est ordonnée:

La cessation immédiate de toute activité économique (notamment le traitement de gravier et de déchets de chantier, et tout apport de nouveaux matériaux) ainsi que l'activité cynophile sur les parcelles n^os 31, 41, 42, 44, 47 et 48 de la Commune de Saubraz.

B. Mesures de remise en état des lieux et de protection du site des batraciens

Sont ordonnées:

1. L'évacuation de tous les matériaux vers un lieu approprié pour le traitement de ceux-ci dans les délais suivants:

-Les déchets minéraux de chantier prévus initialement pour le recyclage doivent être évacués dans un délai maximal d'une année.

- les autres matériaux doivent être évacués dans un délai maximal de quatre ans.

Les modalités de mise en œuvre seront précisées par le DGE-GEODE sur la base du mémoire technique mentionné à la lettre C chiffre 1.

2. Le démantèlement des installations de concassage, de traitement et de lavage des matériaux et l'évacuation de celles-ci vers un lieu approprié dans un délai maximal de six mois.

3. Le démantèlement des installations liées à l'activité cynophile dans un délai maximal de six mois.

4. La protection du site à batraciens, qui doit être assurée comme suit:

a) Le maintien des milieux pionniers créés en 2010 au nord du site et la mise en place d'une gestion appropriée, dont les modalités devront être définies avec la DGE-DIRNA (division biodiversité et paysage),

b) l'entretien et le renouvellement des ornières situées le long du chemin au sud-ouest du site,

c) le maintien de friches et de surfaces rudérales.

C. Autres mesures

a) Un délai au mardi 31 mars 2015 est imparti aux propriétaires et à l'exploitant pour présenter un mémoire technique établi par un bureau d'ingénieurs agréé pour les mesures énoncées à la lettre B chiffre 1.

b) Un constat sera effectué après chaque étape de remise en état. Une séance de constat est d'ores et déjà fixée, sur place, le 15 juillet 2015 à 10h00 en votre présence et en celle des autorités cantonale et/ou communale. Elle aura pour but de constater le démantèlement et l'évacuation des installations de lavage, de traitement et de concassage des matériaux ainsi que des installations liées à l'activité cynophile. Une convocation sera adressée aux intéressés pour les séances de constat des étapes suivantes.

[...]".

I. Le 9 janvier 2015, Le Coultre SA, Technomag SA et la communauté héréditaire de Germain Baiche, agissant conjointement (ci-après: Le Coultre SA et consorts), ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants (cause AC.2015.0009). Le mémoire de recours a été complété le 9 février 2015.

Le 20 janvier 2015, le Club Cynologique de Gimel a recouru contre cette décision, en demandant son annulation (AC.2015.0018). Le mémoire de recours a été complété le 9 février 2015.

Les causes AC.2015.0009 et AC.2015.0018 ont été jointes le 16 février 2015.

Dans sa réponse du 18 mars 2015, le SDT conclut au rejet des recours. La municipalité a répondu le 15 juin 2015; elle conclut au rejet des recours.

J. Le Coultre SA et consorts ont répliqué le 17 août 2015. Ils précisent qu'ils ne contestent pas le fait que le site doive être remis en état, mais demandent que les conditions de cette remise en état soient rationnelles et cohérentes tant sous l'angle économique qu'écologique. Ils modifient leurs conclusions dans le sens suivant:

"Principalement

I. A la réforme de la décision du SDT du 7 janvier 2015 dans le sens où, s'agissant des activités de Le Coultre SA et de la remise en état du terrain, les délais suivants sont impartis aux recourants pour la remise en état:

a) Filière 1 (matériaux nobles)

- un délai de 5 ans est fixé à Le Coultre SA pour achever le traitement du tout-venant, avec évacuation de l'installation de lavage au terme de ce délai;

- un délai de 7 ans est imparti à Le Coultre SA pour l'évacuation du matériel noble lavé;

b) Filière 2 (matériaux de déconstruction)

- un délai d'un mois est imparti à Le Coultre SA pour concasser le solde des matériaux minéraux issus des matériaux de la déconstruction;

- un délai d'une année est imparti à Le Coultre SA pour l'évacuation des matériaux recyclés.

Subsidiairement

I. A l'annulation de la décision du Service du développement territorial du 7 janvier 2015 et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants."

Le Club Cynologique de Gimel a répliqué le même jour. Il précise ses conclusions dans le sens qu'il demande l'annulation de la décision attaquée et l'autorisation de poursuivre son activité cynophile, ainsi que de conserver sa cabane et son espace clôturé en application de l'art. 24e de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).

Après le dépôt des répliques, le SDT a répondu, le 14 septembre 2015, à quelques questions posées par le juge instructeur. Puis, le 6 janvier 2015, la Cour a procédé à une inspection locale, en présence des parties. A l'issue de l'inspection locale, une séance d'instruction a été tenue à Saubraz. Le SDT et la municipalité n'ont pas modifié leurs conclusions tendant au rejet des recours. Les parties ont ensuite pu se déterminer sur le procès-verbal de ces séances.

K. Le 23 janvier 2015, le SDT avait requis que l'effet suspensif du recours de Le Coultre SA et consorts soit levé en ce qui concerne l'ordre de cesser toute activité économique sur le site "En Borire", en faisant valoir que les activités déployées par l'entreprise étaient soumises à l'obtention préalable d'autorisations non délivrées en l'espèce. Le SDT ne s'est en revanche pas opposé au maintien de l'effet suspensif s'agissant des mesures de remise en état des lieux et de protection du site des batraciens et il s'en est remis à justice s’agissant des activités cynophiles.

Le 27 janvier 2015, le juge instructeur a renoncé à ordonner des mesures préprovisionnelles puis, le 4 mars 2015, il a tenu une audience de mesures provisionnelles. Le 23 mars 2015, il a rendu une décision incidente, qui rejette la requête de levée de l'effet suspensif présentée par le SDT et qui rejette également une demande de mesures provisionnelles présentée par Le Coultre SA et consorts à l'audience du 4 mars 2015 (requête tendant à ce que soit autorisé le concassage sur place de matériaux issus de la déconstruction).

Considérant en droit:

1. La décision attaquée, qui est fondée sur des normes de la législation fédérale et cantonale sur l'aménagement du territoire, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Les quatre recourants sont tous destinataires de cette décision, qui leur impose la cessation d'activités actuelles ainsi que des mesures de remise en état; ils ont à l'évidence qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les recours ont été déposés et complétés dans le délai légal de 30 jours (art. 95 LPA-VD) et ils satisfont aux autres conditions légales de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.

2. Dans un premier grief, les recourants Le Coultre SA et consorts reprochent au SDT de ne pas être compétent ratione materiae, car il appartiendrait exclusivement à la Direction générale de l'environnement (DGE) d'ordonner les mesures de remise en état d'une gravière, après la fin de l'exploitation.

a) L'exploitation d'une gravière est soumise aux dispositions de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (LCar; RSV 931.15). Les gisements de gravier sont en effet réputés carrières au sens de cette loi (art. 1 al. 1 LCar). Depuis que la LCar est en vigueur, l'exploitation d'une nouvelle gravière requiert l'adoption préalable d'un plan d'affectation spécial ("plan d'extraction") ou la délimitation, dans le plan général d'affectation de la commune, d'une "zone d'extraction" (art. 6 al. 1 LCar), sauf pour les exploitations de faible importance, qui peuvent faire l'objet d'une autorisation dérogatoire hors de la zone à bâtir (art. 6 al. 2 LCar). Le plan d'extraction doit notamment définir l'affectation future du sol et la remise en état conformément à cette affectation (art. 8 let. l LCar), de même que l'état final des terrains et les travaux de remise en état (art. 8 let. m LCar). L'extraction ne peut débuter qu'après que le département cantonal compétent – d'après l'art. 12 al. 2 LCar: le Département de la sécurité et de l'environnement, actuellement Département du territoire et de l'environnement (DTE) – a délivré un permis d'exploiter (art. 15 LCar).

La loi confère au département cantonal différentes attributions. En vertu de l'art. 20 al. 1 LCar, il peut en tout temps ordonner au propriétaire et à l'exploitant de prendre les mesures nécessaires pour assurer le respect de la loi, du plan d'extraction, ou du permis d'exploiter. Il peut aussi, lorsque l'exploitation de la gravière cesse, fixer des exigences pour la remise en état du terrain (art. 28 al. 1 LCar). En principe, dans le r.ime de la loi de 1988, la remise en état est prescrite et définie par les dispositions du plan d'extraction et du permis d'exploitation (cf. art. 28 al. 1 LCar), de sorte que le département ne doit pas nécessairement prendre une décision sur ce point à la fin de l'exploitation de la gravière.

b) Dans le cas particulier, l'exploitation de la gravière a été autorisée, puis a pris fin, bien avant l'entrée en vigueur de l'actuelle LCar. La remise en état, pourtant prescrite dans les permis d'exploitation de 1962 – réaménagement d'une surface plane, plantée d'un bois ou réutilisable pour l'agriculture – n'a pas été effectuée. L'art. 20 al. 1 LCar constituerait vraisemblablement une base légale suffisante pour permettre au département d'ordonner aujourd'hui à l'exploitant (ou à son successeur Le Coultre SA) voire aux propriétaires fonciers concernés de procéder aux travaux de remise en état. En l'état, pour l'application de la LCar, le service compétent du DTE est la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturels (DGE-DIRNA), division Géologie, sols et déchets (DGE-GEODE). Les recourantes n'ont donc pas tort d'alléguer que la DGE-DIRNA est en principe le service cantonal compétent en matière d'exploitation de gravières. Cela étant, quand la DGE-DIRNA prend des décisions dans le cadre de la LCar, elle le fait nécessairement par délégation du DTE, puisque la loi attribue au département, et non pas directement à un des services, la compétence pour autoriser l'exploitation de gravières. Or la décision attaquée a été prise par un autre service du même département, qui précise d'emblée agir par délégation du DTE. Cette décision est fondée principalement sur la législation sur l'aménagement du territoire, et il n'est pas contesté que le DTE, département en charge de l'aménagement du territoire (cf. art. 10 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]), peut statuer au sujet de constructions et d'installations situées hors de la zone à bâtir (cf. notamment art. 121 let. a LATC). La compétence ratione materiae du DTE n'est donc, quoi qu'il en soit, pas douteuse. C'est une autre question de savoir si un ordre de cessation d'activités et de remise en état peut être fondé, en l'espèce, sur la législation sur l'aménagement du territoire et non pas sur la LCar. Cette question, de fond et non pas de compétence, sera examinée plus bas.

3. Les recourants Le Coultre SA et consorts font valoir que depuis la fin de l'exploitation de la gravière (vers 1969), les activités en cours sur le site (tri, concassage et lavage de graviers, recyclage et stockage de matériaux naturels) ont été exercées avec l'aval des autorités. Déjà en 1969, la municipalité s'était engagée à adopter une zone industrielle à cet endroit (dans une convention signée avec l'entreprise Colas) et des discussions ont été menées pendant de longues années. Dans ces conditions, les recourantes font valoir qu'il n'est ni possible, ni conforme au principe de la proportionnalité d'exiger l'arrêt immédiat de l'activité de tri, de concassage et de lavage de graviers, exercée depuis près de 50 ans. Le Coultre SA expose en outre qu'elle cherche activement une solution de remplacement pour l'autre activité, à savoir celle de recyclage et de stockage de matériaux minéraux de démolition.

a) Avec leur mémoire motivé, les recourantes ont produit un rapport du 31 janvier 2015 du bureau Biol-Conseils SA intitulé "Site de Borire à Saubraz, Mémoire technique: planning et principes de fermeture du site". Ce rapport décrit ainsi les deux types d'activités précitées, dénommées respectivement "filière 1" et "filière 2" (p. 4):

"La filière n° 1 consiste en le lavage et l'éventuel concassage des matériaux nobles extraits de carrières et gravières de proximité (tout-venant) dépourvues d'installation de lavage et concassage. […] Le tout-venant stocké sur le site de Borire est acheminé par camions de l'entreprise. Le ravitaillement des matériaux nobles non lavés permet à Le Coultre d'occuper 100 % de son parc véhicules pendant toute l'année, notamment pendant les périodes de sous-activité ou à temps perdu, particulièrement pendant les périodes hivernales (5 mois). Ce matériel est ensuite lavé, puis concassé (concasseur fixe) si nécessaire, de telle sorte à pouvoir être commercialisé comme ballast à béton. Il est également important de préciser que le tout-venant de butte, soit les matériaux nobles non lavés, ne peut être commercialisé sans traitement préalable.

La filière n° 2 est le recyclage (concassage) de matériaux de déconstruction. Cette activité a été arrêtée en juin 2014, sur décision de la DGE. Dans l'attente d'une nouvelle décision, un solde de volume de matériaux non traités est présent sur le site de Borire. […] Les matériaux minéraux (béton propre, maçonnerie, ancienne couche de fondation de route) représentent de loin la fraction la plus importante des matériaux issus des chantiers de déconstruction. […] Les matériaux recyclés sont ensuite vendus sous forme de graves calibrées ou de ballast à béton recyclés pour la construction de bâtiments Minergie".

Dans ce rapport, Biol-Conseils décrit ainsi le planning proposé pour la fin de la filière 1 (p. 6):

"Le Coultre n'a pas d'autre choix que de laver, et concasser si nécessaire, sur le site de Borire, les stocks de tout-venant actuellement présent sur ce même site. Etant donnée l'impossibilité d'évacuer le tout-venant brut, l'installation de lavage doit être conservée jusqu'à la fin du lavage de ce matériel, soit pour une durée de 5 ans, période qui représente, selon un estimatif de l'entreprise, le temps nécessaire à Le Coultre pour traiter l'ensemble de ce matériel. Selon les connaissances actuelles du marché de la construction, il faudra 2 années supplémentaires à Le Coultre pour écouler le stock de matériel noble lavé. La totalité du stock de matériaux lavés sera ainsi évacuée dans un délai de 7 ans."

Le planning proposé par Biol-Conseils pour la fin de la filière 2 est le suivant (p. 6):

"Le temps nécessaire à l'entreprise Le Coultre pour concasser le solde de matériaux minéraux issus des matériaux de la déconstruction est de 15 jours ouvrables. […] Il serait également un non-sens écologique de transférer ces matériaux vers un autre site pour être concassés puis livrés sur les chantiers. Après cette phase de concassage, Le Coultre estime qu'il lui faudra 1 année pour évacuer le matériel recyclé issu de ce concassage".

Dans un rapport complémentaire du 7 mai 2015, Biol-Conseils présente une estimation des volumes des matériaux à évacuer, selon ce qu'ordonne la décision attaquée (p. 2):

– Tout-venant non traité. 124'750 m³

– Sable et gravier lavés (produits finis): 41'220 m³

– Démolition à recycler: 4'550 m³

– Grave recyclée (produits finis): 14'200 m³

– Volume total à évacuer: 184'720 m³

b) Le site de l'ancienne gravière n'a jamais été classé dans une zone industrielle ni dans une autre zone spéciale réservée à certaines activités économiques non agricoles (zone d'extraction, par exemple). Avant le premier plan général d'affectation de la commune établi conformément à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT, entrée en vigueur en 1980), ce site était en zone sans affectation spéciale; depuis 2000, il est en zone agricole. Il est vrai que différentes démarches ont été accomplies pour "régulariser" les activités de traitement de matériaux effectuées sur place après la fin de l'exploitation de la gravière. Il a d'abord été question de la délimitation d'une zone industrielle, puis un plan partiel d'affectation avec une réglementation spécifique détaillée a été envisagé. Ces projets n'ont pas abouti.

Compte tenu de l'importance de l'exploitation litigieuse, même en ne tenant compte que de la "filière 1", une régularisation par le biais d'une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT (dérogation hors de la zone à bâtir) n'entrait manifestement pas en considération. Les autorités cantonale et communale devaient effectivement examiner la possibilité d'adopter une mesure de planification, car selon la jurisprudence fédérale en matière d'aménagement du territoire, les projets dont les dimensions ou les incidences sur la planification locale ou l'environnement sont importantes, doivent être prévus dans les plans d'aménagement (cf. art. 2 al. 1, art. 6 ss et 14 ss LAT). Il faut donc en principe délimiter, dans les plans d'affectation, les zones nécessaires à la réalisation de ces projets, qu'il s'agisse de zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT ou d'autres zones selon l'art. 18 al. 1 LAT (ATF 129 II 63 consid. 2.1; ATF 124 II 252 consid. 3). Le droit cantonal vaudois connaît du reste les "zones spéciales […] pour permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de gravier, etc.) dont la localisation s'impose hors de la zone à bâtir" (art. 50a al. 1 let. b LATC).

L'abandon définitif, en 2005, du projet de PPA "Borire" signifie qu'il est renoncé à la régularisation. Aussi le département cantonal devait-il retenir qu'il se justifiait de mettre fin aux activités litigieuses, non conformes à l'affectation de la zone agricole, et donc d'ordonner la suppression des installations concernées, à savoir la démolition de toutes les constructions réalisées pour le traitement des matériaux et l'évacuation des tas de matériaux présents sur le site. Dans la zone agricole, le département peut prendre de telles mesures sur la base de l'art. 105 al. 1 LATC, qui règle le sort des "travaux non conformes aux dispositions légales et réglementaires" (titre de cet article). La municipalité, qui appuie la décision attaquée, admet du reste cette intervention du département. La législation sur l'aménagement du territoire constitue ainsi le fondement des mesures de remise en état (cf. notamment ATF 136 II 359 consid. 6) et, dans le cas particulier, il n'était donc pas nécessaire d'ordonner de telles mesures en application de la loi sur les carrières (cf. supra, consid. 2 in fine).

c) Il ressort des écritures des recourantes Le Coultre SA et consorts que le principe d'une remise en état n'est en réalité pas contesté, puisque notamment il avait été d'emblée accepté en 1962 au début de l'exploitation de la gravière, et que l'ouverture d'une nouvelle gravière à proximité permettra à l'entreprise d'exploiter des installations analogues dans une zone spécialement affectée à cet effet. En maintenant des activités sur le site de Borire après 2005, l'entreprise n'a pas prétendu que la remise état de l'ancienne gravière n'était pas exigible; elle a plutôt différé cette phase de remise en état, qui n'avait pas fait l'objet d'une réglementation très précise dans les années 1960.

Cela étant, les modalités de remise en état, telles qu'elles sont maintenant ordonnées par le SDT, sont contestées par les recourants. Selon la jurisprudence, un ordre de remise en état doit respecter le principe de la proportionnalité (cf. notamment ATF 132 II 21 consid. 6). Quand il implique des travaux importants et de nombreux mouvements de poids lourds, il est également nécessaire de veiller à ce que son exécution respecte les prescriptions de la protection de l'environnement, afin que le trafic des camions ne provoque pas des immissions excessives dans les zones habitées aux abords des routes empruntées. Par ailleurs, comme le site de l'ancienne gravière a été reconnu comme un biotope d'importance nationale, avec l'inscription à l'inventaire fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale, il faut aussi s'assurer que les modifications du sol ne compromettent pas la protection du biotope.

D'après l'estimation de Biol Conseils, le volume total des matériaux à évacuer, lorsque la décision attaquée a été rendue, était proche de 200'000 m³. Les quantités de tout-venant ont quelque peu diminué depuis lors, l'entreprise ayant pu traiter une partie de ces matériaux et écouler du sable et du gravier, alors que, conformément à ce qui a été prévu dans la décision sur effet suspensif, elle n'a plus approvisionné le site de Borire en tout-venant issu des gravières des environs. Il a pu être constaté, à l'inspection locale, qu'il restait sur place de grandes quantités de tout-venant et de matériaux prêts à être utilisés.

d) Evacuer de telles quantités de matériaux nécessitera des milliers de mouvements de camions, qui traverseront des villages de la région – selon toute vraisemblance celui de Saubraz. Les nuisances du trafic de poids lourds supplémentaire seront perceptibles dans un rayon ou le long d'axes qu'il est difficile de déterminer, la décision attaquée ne réglant pas cette question.

Comme la gravière de Borire a été ouverte avant l'entrée en vigueur, en 1985, de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), cette installation n'a pas fait l'objet d'une étude de l'impact sur l'environnement (EIE), avant la mise en exploitation. L'étude d'impact est prescrite pour les installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement (cf. art. 10a al. 2 LPE – jusqu'en 2007, l'étude d'impact était définie à l'art. 9 LPE), et elle est en particulier requise pour un projet de gravière, lorsque le volume global d'exploitation est supérieur à 300'000 m³ (cf. art. 1 de l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement [OEIE; RS 814.011] et ch. 80.3 de l'annexe à cette ordonnance). Lorsqu'une EIE est effectuée pour une nouvelle gravière, les nuisances du trafic de camions, durant toutes les phases d'exploitation – y compris dans la phase finale de remise en état – devraient normalement être étudiées, afin que des mesures de limitation de ces nuisances puissent être ordonnées.

Dans le cas particulier, ce n'est pas parce que la gravière a été exploitée sans EIE, et que le volume des matériaux à évacuer est inférieur à 300'000 m³, qu'il faut renoncer à organiser la phase de remise en état de manière à limiter les nuisances, à l'instar de ce que l'exploitant et l'autorité compétente doivent prévoir lorsqu'il y a étude d'impact. Les délais fixés dans la décision attaquée pour la remise en état sont relativement longs (une année pour les déchets minéraux de chantier, quatre ans pour les autres matériaux). On ne saurait cependant s'abstenir, au moment de fixer le programme de remise en état, d'effectuer une évaluation des nuisances du trafic des camions, à l'instar de ce que l'on prévoit lors de l'ouverture d'une nouvelle gravière (voir notamment l'arrêt du TF concernant la gravière des Ursins, 1C_414/2013 du 30 avril 2014, consid. 7). Les endroits où les matériaux seront déplacés pour être traités devraient être connus. En fonction des nuisances prévisibles, il faudrait éventuellement examiner si l'autorisation de traiter sur place une partie des déchets de chantier et du tout-venant, avant l'évacuation, serait de nature à réduire significativement le nombre de mouvements de camions (parce que les matériaux à transporter, après concassage, sont plus denses ou moins volumineux) et si cet élément mérite d'être pris en considération dans l'appréciation globale, au regard du principe de la limitation préventive des émissions (art. 11 al. 2 LPE).

e) La décision attaquée n'examine aucun de ces points. Elle ne règle pas l'organisation ni la limitation du trafic de camions, même si elle paraît confier à la DGE-GEODE la tâche de définir ultérieurement des modalités de mise en œuvre de la décision de principe (let. B ch. 1 in fine du dispositif). Or il s'agit de questions essentielles, qui doivent être résolues d'emblée, dans la décision ordonnant la remise en état. La situation de l'ancienne gravière de Borire est très particulière: des activités de traitement de matériaux ont été tolérées en zone agricole durant de nombreuses années – tant qu'il était question d'une régularisation – ou même, s'agissant du recyclage de matériaux de démolition, autorisées expressément par le département cantonal; le résultat est qu'avec de très importantes quantités de matériaux sur place, la remise en état est une opération complexe, qui doit en tant que telle faire l'objet d'une procédure complète et coordonnée, pour garantir une bonne application des prescriptions sur la protection de l'environnement au sens large (cf. art. 3 et 4 OEIE).

A cet effet, la collaboration de l'entreprise Le Coultre SA est essentielle. Celle-ci ne peut pas être tenue d'établir un véritable rapport d'impact, au sens de l'art. 10b LPE, puisque la remise en état n'est pas soumise à EIE. Néanmoins, comme ces travaux découlent en définitive des obligations fixées initialement aux exploitants de la gravière, cette entreprise devra fournir une étude de trafic, en fonction de différentes hypothèses, qui permettra au département cantonal de fixer des modalités de remise en état dans le respect des prescriptions sur la protection de l'environnement. Elle devra aussi présenter une analyse détaillée de l'état du site de reproduction des batraciens et des mesures à prendre pour la préservation de ce biotope d'importance nationale.

En définitive, vu l'importance des travaux de remise en état, il incombe au département cantonal de rendre à ce stade une nouvelle décision, contenant les éléments mentionnés ci-dessus. Le principe même de la remise en état, ou en d'autres termes l'application de l'art. 105 LATC pour obtenir la suppression des installations de traitement des matériaux et des tas de matériaux présents sur le site, ne sauraient être contestés. Dans cette mesure, la décision attaquée n'est pas critiquable et elle peut être confirmée. Seules les modalités doivent encore être fixées, de manière précise et coordonnée, par le département cantonal, dans une décision qui tienne compte à la fois des aspects d'aménagement du territoire (dans la compétence du SDT) et des exigences concernant le traitement des matériaux encore sur le site (dans la compétence de la DGE). Il faut dès lors confirmer le principe de la remise en état du site, mais annuler pour le reste la décision attaquée et renvoyer l'affaire au DTE pour nouvelle décision sur les modalités de la remise en état de l'ancienne gravière.

4. Dans son recours, le Club cynologique de Gimel invoque le principe de la proportionnalité ainsi que le principe "de situation acquise". Il prétend que ses installations pourraient être autorisées en zone agricole, en vertu d'une dérogation fondée sur l'art. 24e LAT. Il fait aussi valoir que son activité, marginale et non lucrative, ne peut pas être comparée à l'activité économique de Le Coultre SA.

a) Il convient de relever d'abord que l'emplacement des installations du Club cynologique se trouve dans le périmètre de l'ancienne gravière classé en zone agricole par le plan général d'affectation de la commune. Ce terrain ne fait pas partie de l'aire forestière. En effet, le Département du territoire et de l'environnement, qui est aussi compétent pour l'application de la législation forestière (par la division forêt de la Direction des ressources et du patrimoine naturels de la DGE), a retenu que la limite de la forêt passait au-delà de l'emplacement de ces installations. Il n'y a aucun motif de mettre en doute cela, notamment sur la base de ce qui a pu être observé lors de l'inspection locale. Il ne se justifie pas de requérir, à ce stade, une constatation formelle du tracé de la lisière ni de compléter l'instruction d'une autre manière à propos de l'étendue de la forêt voisine.

b) La décision attaquée retient que les activités consistant à dresser ou entraîner des chiens ne sont pas des activités agricoles, et partant que les constructions et installations du Club cynologique ne sont pas conformes à la destination de la zone agricole (cf. art. 16a LAT). Cette conclusion est évidente et le SDT pouvait l'affirmer sans motivation plus développée. La décision attaquée exclut également l'octroi, a posteriori, d'une autorisation fondée sur les art. 24 ss LAT, dispositions qui permettent certaines exceptions hors de la zone à bâtir. L'association recourante invoque à ce propos l'art. 24e LAT, intitulé "détention d'animaux à titre de loisir". Le SDT a écarté cette possibilité avec une motivation très brève, mais qui était toutefois suffisante pour permettre au recourant de comprendre la portée de la décision et de l'attaquer en connaissance de cause. Quoi qu'il en soit, l'exception de l'art. 24e LAT n'entre manifestement pas en considération, car elle vise essentiellement des travaux de transformation de bâtiments existants inhabités, et non pas la construction d'un nouveau bâtiment, comme la cabane du club (cf. art. 24e al. 1 LAT). En outre, le club ne détient pas des animaux sur le site de Borire, les chiens n'y étant amenés qu'occasionnellement par leurs propriétaires. L'art. 24e LAT a été introduit dans la loi, en 2014, surtout pour permettre la création d'écuries réservées aux chevaux de sport ou de loisirs (cf. Message du Conseil fédéral in FF 2012 6115); les installations litigieuses ne sont en rien comparables à cela. Il s'ensuit qu'une régularisation de la cabane et des autres installations du Club cynologique, par l'octroi d'une autorisation de construire, n'entre pas en considération actuellement. Au demeurant, l'octroi d'une dérogation selon les art. 24ss LAT ne serait pas davantage admissible si le terrain faisait partie de l'aire forestière.

c) Il s'ensuit que le département cantonal devait se prononcer sur la remise en état des lieux, en application de l'art. 105 LATC et en tenant compte du principe de la proportionnalité (cf. supra, consid. 3b-c). La garantie ou la protection de la situation acquise (Besitzstandsgarantie) ne peut pas être invoquée avec succès par l'association recourante. Cette garantie commande en effet que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2a). Or, en l'espèce, ni la cabane, ni les autres installations du club n'ont été valablement autorisées. L'entrée en vigueur du PGA en juin 2000 n'a pas véritablement modifié la situation juridique, car en 1988 et en 1997 déjà, la construction d'une cabane en zone sans affectation spéciale n'était pas admissible sans autorisation cantonale spéciale (cf. art. 81 al. 1 et art. 120 al. 1 let. a LATC). Une simple "tolérance" de la municipalité n'équivaut donc pas à une autorisation de construire.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la compétence d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme au droit est soumise en principe à un délai de péremption de 30 ans; exceptionnellement, l'autorité peut en être déchue avant l'écoulement du délai de 30 ans lorsque le principe de la bonne foi le commande (ATF 136 II 359 consid.8; TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 5.1; 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1). Ainsi, lorsque les autorités, même si elles interviennent bien avant l'échéance du délai de 30 ans, ont toléré l'état non conforme au droit pendant des années alors que son caractère illégal leur était connu ou qu'elles auraient dû le connaître en appliquant la diligence commandée par les circonstances, elles pourraient, en vertu du principe de la bonne foi, être déchues du droit d'en exiger la démolition, avant même l'expiration du délai de 30 ans (ATF 136 II 359 consid. 7 et 7.1). Cependant, seul celui qui a agi de bonne foi peut se prévaloir d'un délai plus court que celui de 30 ans (TF 1C_342/2014 du 23 mars 2015 consid. 5.4; ATF 132 II 21 consid. 6.3). Le délai de péremption commence à courir seulement dès l'achèvement du bâtiment ou des parties litigieuses de celui-ci (ATF 136 II 359 consid. 8.3; 107 Ia 121 consid. 1b; voir aussi TF 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.3).

Les installations actuelles du Club cynologique de Gimel, soit la cabane et les autres éléments posés sur le sol, datent de moins de 30 ans (1997 pour la cabane). Il ne ressort pas du dossier que le département cantonal en charge de l'aménagement du territoire aurait toléré ces installations dans la zone agricole, ni même qu'il aurait connu leur existence. Situées dans le périmètre d'une ancienne gravière et en lisière de forêt, elles sont du reste peu visibles et rien n'indique que les activités du club à cet endroit étaient largement connues. Dans ces conditions, le Département du territoire et de l'environnement n'était pas, en janvier 2015, déchu du droit d'ordonner la remise en état.

d) Cela étant, il faut tenir compte du fait que le Club cynologique s'est installé sur le site de l'ancienne gravière de Borire parce que l'entreprise Le Coultre avait admis ce type d'activité, à côté de ses propres activités de traitement de matériaux. Si les modalités de cessation d'activités et de remise en état doivent être revues par le Département cantonal, pour le traitement des matériaux, il se justifie, pour des motifs de proportionnalité et d'égalité de traitement, de charger également le Département cantonal de réexaminer la situation du Club cynologique. Comme plusieurs années seront nécessaires pour les travaux de remise en état imposés à Le Coultre SA – c'est déjà ce qui est prévu dans la décision attaquée –, il incombera au Département cantonal de se prononcer plus précisément sur l'intérêt public à imposer une cessation immédiate des activités du Club cynologique, et un démantèlement de la cabane et des autres installations dans un délai relativement bref (six mois, selon la décision attaquée). En d'autres termes, le principe de la remise en état du site vaut également pour le terrain occupé par le Club cynologique, et la décision attaquée doit être confirmée en tant qu'elle fixe ce principe; en revanche, les modalités de remise en état devront être redéfinies dans une nouvelle décision (cf. supra, consid. 3e in fine).

5. Les recours doivent ainsi être partiellement admis et la décision attaquée annulée, en ce sens que si l'ordre de remise en état du site est confirmé, la cause doit être renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle examine les modalités de cette remise en état et rende une nouvelle décision, dans le sens des considérants précédents. Il conviendra que cette nouvelle décision soit rendue à bref délai; aussi le rapport que Le Coultre SA doit fournir sera-t-il établi sans retard.

Il y a lieu de préciser que, comme le principe de la remise en état est confirmé, il ne serait pas admissible de développer de nouvelles activités sur le site de l'ancienne gravière, ni d'y amener de nouveaux matériaux à traiter sur place (tout-venant ou matériaux issus de démolitions). Les modalités qui devront être définies dans la nouvelle décision du Département cantonal concernent exclusivement le traitement et l'évacuation des matériaux actuellement entreposés sur le site.

Les recourants, qui n'obtiennent pas entièrement gain de cause, devront payer un émolument judiciaire réduit (cf. art. 49 LPA-VD). Ils ont droit à des dépens réduits, mis à la charge de l'Etat de Vaud (par le Département du territoire et de l'environnement, Service du développement territorial). Vu le sort des recours, la Commune de Saubraz n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Les recours sont partiellement admis.

II. La décision du Service du développement territorial du 7 janvier 2015 est confirmée en tant qu'elle contient l'obligation de principe de remettre en état le site de l'ancienne gravière de Borire. Cette décision est annulée pour le reste et la cause est renvoyée au Département du territoire et de l'environnement, Service du développement territorial, pour nouvelle décision, au sens des considérants.

III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants Le Coultre SA et consorts.

IV. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant Club Cynologique de Gimel.

V. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer aux recourants Le Coultre SA et consorts, solidairement entre eux, à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud (par le Département du territoire et de l'environnement).

VI. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer au recourant Club Cynologique de Gimel, à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud (par le Département du territoire et de l'environnement).

Lausanne, le 4 mai 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu' à l'Office fédéral du développement territorial (ARE) et à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.