TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 26 novembre 2015

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Philippe Grangirard, assesseurs.

Recourante

SWISS LIFE AG, à Zürich, représentée par Me Philippe RICHARD, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne, Secrétariat municipal, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,

Autorité concernée

Service du développement territorial, à Lausanne

Objet	Plan d'affectation
	Recours SWISS LIFE SA c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 22 janvier 2015 abandonnant le projet de révision du plan de quartier "Campagne des Bergières"

Vu les faits suivants

A. Le territoire de la Commune de Lausanne est régi par le Plan général d'affectation et son règlement (ci-après: RPGA), approuvés tous deux par le département compétent le 4 mai 2006 et entrés en vigueur le 26 juin 2006. Selon l'art. 155 RPGA, les secteurs soumis à plan spécial d'affectation (plan partiel d'affectation, plan de quartier etc.) figurés sur le plan des zones comprennent des parties délimitées du territoire communal subordonnées à des règles d'aménagement particulières.

Le Plan de quartier n° 489, au lieu-dit " Campagne des Bergières", concernant le terrain sis entre l'avenue des Bergières, le chemin du Grey, le chemin des grandes Roches, le quartier de la Violette et le quartier des Bergières, (ci-après: PQ n° 489) et ses annexes, soit le plan de coupes et son règlement, ont tous été approuvés par le Conseil d'Etat le 23 août 1966. Il a fait l'objet d'un addenda en 1973 en ce qui concerne la partie sud (zone commerciale). Le plan de quartier prévoit, outre des bâtiments scolaires et des surfaces commerciales, les implantations et les surfaces constructibles d'une vingtaine de bâtiments de plusieurs niveaux destinés principalement à l'habitation (désignés sous les lettres A, B, C, D, E, F1, F2, G etc.). La hauteur des bâtiments est fixée selon un tableau indiquant la "Cote dalle-plancher du rez-de-chaussée" et la "Cote maximum à la corniche" (chiffre 4, chapitre II, du Règlement du PQ n° 489). Le périmètre du PQ n° 489 englobe 14 parcelles, dont 6 appartiennent à Swiss Life AG, 3 à AXA Leben SA, 3 à de Rham Max et de Rahm Patrick et, enfin, 2 à la Commune de Lausanne. Les constructions prévues par ce plan ont été entièrement réalisées dès son entrée en vigueur jusque dans les années 70. La pertinence du contenu dudit plan de quartier a été confirmée dans le cadre de la procédure du Plan général d'affectation du 26 juin 2006, qui n'a pas été contesté par les propriétaires.

B. Le 16 septembre 2009, Swiss Life AG a requis la révision du PQ n° 489 dans le but de permettre la surélévation (de un ou deux étages) de certains bâtiments afin de densifier le quartier. Par courrier du 20 novembre 2009, la Direction des travaux de la Commune de Lausanne a déclaré être favorable à une légère densification, en précisant que le coefficient d'utilisation du sol des parcelles abritant les bâtiments d'habitation était approximativement de 1,4 et que l'ajout de niveaux porterait le coefficient à 1,5; la densité d'habitants à l'hectare passerait ainsi de 260 à 283, ce qui correspond à certains autres quartiers urbains de la Ville. Le 3 mai 2010, Swiss Life AG et les autres propriétaires privés des parcelles incluses dans le périmètre du secteur ont présenté devant la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) un demande formelle d'ouverture d'une procédure de modification du PQ n° 489. Le 2 juillet 2010, la municipalité a décidé d'ouvrir une procédure d'addenda audit plan de quartier, tout en précisant que les frais d'étude et d'élaboration seraient entièrement à la charge des propriétaires requérants.

C. Un projet de nouveau plan de quartier au lieu-dit " Campagne des Bergières", accompagné d'un rapport au sens de l'art. 47 de l'Ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) ont été soumis au Service du développement territorial (SDT) pour examen préalable selon l'art. 56 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Dans son rapport d'examen préalable établi le 21 mars 2012, le SDT a constaté que le PQ n° 489 actuel avait permis l'édification de tours et barres de logements collectifs et d'un collège au centre du quartier et que le projet du plan de quartier modifié prévoyait une densification du quartier en permettant la surélévation de 1 à 2 niveaux pour certains bâtiments, l'indice d'utilisation du sol (IUS) serait ainsi porté de 1,35 à 1,57. Quant aux autres services cantonaux consultés, ils ont émis un préavis favorable au projet, sous réserve de modifications portant notamment sur la prise en compte de la problématique de la mobilité douce et du stationnement dans l'espace publique.

Dans son rapport d'examen complémentaire n° 1 du 28 septembre 2012, le SDT a constaté que le nouveau projet de plan de quartier tenait compte de la plupart de ses recommandations, sous réserve de quelques points mineurs.

D. Le 8 novembre 2012, la municipalité a décidé de mettre à l'enquête publique du 14 novembre au 13 décembre 2012 le projet de Plan de quartier au lieu-dit "Campagne des Bergières" tendant à la radiation du PQ n° 489 du 23 août 1966, ainsi qu'un rapport de conformité au sens de l'art. 47 OAT daté du 8 novembre 2012, d'où il résulte que l'indice d'utilisation du sol (IUS) serait porté de 1,35 à 1,59 (+ 17 %). Il était précisé que l'ensemble des bâtiments d'habitation construits il y a près de 40 ans nécessitaient des travaux de rénovation importants, si bien que l'intérêt général dictait de profiter de ces travaux pour densifier le quartier par le biais d'une surélévation d'un ou deux niveaux pour certains bâtiments.

E. Ce projet a suscité un très grand nombre d'oppositions (677) de la part des habitants du quartier (locataires), qui craignaient une hausse de loyer et des conséquences néfastes (nuisances sonores, poussières, accès limités, etc.) durant le chantier. Vu le mécontentement grandissant des habitants du quartier, la municipalité a, le 22 janvier 2015, estimé que le risque que ce projet échoue était tel qu'il était vain de poursuivre la procédure de révision du plan de quartier, si bien qu'elle a décidé, avec regret, de renoncer à ce projet, tout en précisant que le projet présentait indéniablement de grandes qualités, tant du point de vue urbanistique que paysager.

F. Le 20 février 2015, Swiss Life AG a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP), à l'encontre de la décision municipale du 22 janvier 2015.

G. Le 24 mars 2015, le SDT a déclaré s'en remettre à justice quant à l'issue du litige. Dans sa réponse du 10 avril 2015, la municipalité a conclu au rejet du recours. Dans sa réplique, la recourante a confirmé ses conclusions.

H. A la requête de la recourante, une audience publique a été organisée le 23 novembre 2015, au cours de laquelle les parties ont plaidé.

I. Le tribunal a délibéré et statué à huis clos.

Considérant en droit

1. La recourante fait valoir pour l'essentiel que la décision par laquelle la municipalité a renoncé à poursuivre la révision du PQ n° 489 ne serait pas conforme aux objectifs de densification urbaine fixés par le Plan directeur cantonal (PDCn), qui a repris les lignes directrices du projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM). Une telle décision serait en outre contraire notamment aux principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité.

a) Selon l'art. 75 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. Les buts sont exposés à l'art. 1^er de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui prévoit que la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à assurer une utilisation mesurée du sol et qu'ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays; dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie (al. 1^er). Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris aux fins, notamment, de créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (al. 2 let. b). Les principes dont les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent tenir compte sont énoncés à l'art. 3 LAT. Le paysage doit être préservé; il convient notamment de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il s'agit notamment, selon ce principe, de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail, et de les doter d'un réseau de transports suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT) ainsi que de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (art. 3 al. 3 let. e LAT). Afin d'éviter la dispersion des constructions et le gaspillage du sol et des ressources qui en résulte, la construction doit être cantonnée à un territoire raisonnablement délimité - les zones à bâtir - doté des infrastructures adéquates et prenant convenablement en considération les différents types d'utilisation à satisfaire (habitation, industrie, services). Le sol est une denrée rare, qui constitue en même temps l'une des bases de la vie. Il convient donc d'en faire un usage économe et d'éviter de le gaspiller. Ce principe concrétise, en matière d'aménagement du territoire, l'exigence du développement durable, inscrit à l'art. 73 Cst.

b) Les cantons édictent des plans directeurs déterminant les grandes lignes de l’aménagement de leur territoire (cf. art. 6 al. 1 LAT; 4ss OAT). Ces plans directeurs définissent l’état et le développement souhaité (art. 6 al. 3 LAT). Aux termes de l’art. 8 LAT, ils indiquent la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité (let. a) et de l’ordre dans lequel il est envisagé d’exercer ces activités et les moyens à mettre en œuvre (let. b). L'art. 9 al. 1 LAT dispose que les plans directeurs cantonaux ont force obligatoire pour les autorités. Cette force obligatoire ne concerne cependant, d'après le droit fédéral, que les éléments du plan directeur qui sont visés à l'art. 8 LAT et qui en constituent le "contenu minimum"; il s'agit de la définition de la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité, ainsi que l'ordre dans lequel il est envisagé d'exercer ces activités et les moyens à mettre en oeuvre (cf. Pierre Tschannen, Commentaire LAT, 2009, n. 12 ad art. 9 LAT). Il n'est pas évident de déterminer le sens ou la portée, d'un point de vue juridique, de la notion de force obligatoire du plan directeur cantonal selon l'art. 9 al. 1 LAT (cf. notamment à ce sujet: Beat Rudin, Der Richtplan nach dem Bundesgesetz über die Raumplanung und der Koordinationsplan des Kantons Basel-Landschaft, thèse Bâle 1992, p. 128 ss). Quoi qu'il en soit, cet instrument n'est pas un "pré-plan d'affectation" et il n'a pas pour objet de régler directement le mode d'utilisation du sol (cf. ATF 116 Ia 221 consid. 4a p. 233; arrêt 1P.293/1994 du 20 décembre 1994 in ZBl 97/1996 p. 36 consid. 6a).

c) Dans le canton de Vaud, le Plan directeur cantonal (PDCn) a été adopté par le Grand Conseil le 5 juin 2007 et est entré en vigueur le 1^er août 2008 à la suite de l'approbation par le Conseil fédéral le 18 juin 2008 (cf. décret du Grand Conseil du 5 juin 2007; RSV 701.412). Il a fait l'objet de diverses mises à jour. Une deuxième adaptation du PDCn a été décidée le 15 juin 2012 . L’un des objectifs principaux du PDCn est de remédier au problème de l’étalement urbain, contraire au développement durable, par le biais du développement judicieux des centres, qui passe notamment par la densification sélective (par exemple la surélévation des bâtiments existants) des zones à bâtir (voir, PDCn; Stratégie A, Ligne d'action A1, et la mesure A11 p. 47 à 51).

Le PDCn a notamment repris les lignes directrices du PALM en ce qui concerne notamment au périmètre compact de l'agglomération Lausanne-Morges qui définit plusieurs objectifs. Il s'agit notamment de développer l'agglomération vers l'intérieur, en réunissant les conditions pour l'accueil de 70'000 habitants et emplois dans le périmètre de l'agglomération compacte entre 2005 et 2020; d'attribuer aux 4 principaux centres-villes de l'agglomération, à 10 sites stratégiques et à 4 sites d'exception le rôle de moteurs du développement; de favoriser une urbanisation alliant densité et qualité et de développer une offre de transports publics attractive et durable en lien avec l'urbanisation. Pour atteindre ces objectifs, le canton, les communes et les associations régionales partenaires ont signé le 22 février 2007 une Convention pour la mise en oeuvre du projet d'agglomération Lausanne-Morges dans laquelle ils s'engagent en particulier à soutenir les orientations stratégiques du PALM et à adapter dans les meilleurs délais leurs planifications territoriales de façon à faciliter la mise en oeuvre des objectifs du PALM. Ce dernier constitue ainsi un instrument d'urbanisme de niveau directeur résultant d'une concertation entre les communes concernées et le canton. Il tend à réagir contre le développement non durable de l'agglomération Lausanne-Morges (étalement urbain, trafic automobile, pollution et nuisances sonores notamment) en concentrant le développement dans les espaces qui sont déjà largement urbanisés. L'objectif est d'atteindre 100 habitants et emplois à l'hectare dans les secteurs ordinaires, et le double dans les sites stratégiques. Les densités pourront être adaptées aux conditions locales, pour autant que les efforts de densification restent significatifs. Rappelant que les concepts de densité et de qualité ne sont pas incompatibles, le rapport relève qu'il y a lieu de ne pas se limiter à des critères quantitatifs, mais qu'il faut tenir compte de la valeur patrimoniale, de la morphologie des lieux, des conditions d'accessibilité multimodale et des impacts environnementaux (ATF 137 II 23 consid. 4.1).

La densification des zones à bâtir, telle qu'elle est voulue par le PDCn et le PALM, répond certes à un intérêt public important, maintes fois rappelé par la jurisprudence. Cela correspond au principe fondamental d'utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT), qui impose une rationalisation de la zone à bâtir plutôt que son extension (ATF 137 II 23 consid. 4.3; ATF 119 Ia 300 consid. 3c; ATF 113 Ia 266 consid. 2a p. 269).

2. a) En l'occurrence, il n'est pas contesté que le projet de nouveau Plan de quartier au lieu-dit "Campagne des Bergières" est conforme aux objectifs de densification poursuivis par le PDCn. Il faut toutefois souligner que le PQ n° 489 actuellement en vigueur (depuis 1966) n'a pas été abrogé par le PGA de la Commune de Lausanne entré en vigueur 2006 (qui n'a pas été contesté par la recourante) et que toutes les parcelles incluses dans le périmètre dudit plan de quartier ont déjà été construites. Il ne s'agit donc pas ici d'affecter un nouveau secteur libre de constructions, mais de densifier un quartier déjà bâti. Par ailleurs, force est de constater que le secteur situé dans le PQ n° 489 actuel prévoit déjà une densification relativement forte, puisque le CUS est de 1,35. A noter que, selon le Guide d'application des mesures A11 et A12 validé par le Conseil d'Etat du 26 janvier 2011, s’agissant des zone d'habitation, zone mixte et centre de localité, la densité est considérée comme très faible pour un (CUS <0.4), comme faible pour un (CUS de 0.4 à 0.6), comme moyenne pour un (CUS de 0.6 à 1) à forte pour un (CUS > 1). Quant à la densité d'habitants à l'hectare, elle se situe à 260. La recourante ne prétend pas, à juste titre, que la densification telle que prévue par le PQ n° 489 actuellement en vigueur ne serait pas conforme au PDCn; en tout cas, elle ne cite aucune disposition légale qui imposerait un coefficient d'utilisation du sol de 1,57 pour le secteur en cause. Les éléments du PDCn qui ont force obligatoire pour les autorités apparaissent dans des encadrés gris. Parmi ces éléments figure ici notamment la mesure A11 qui impose un coefficient d'utilisation du sol de 0,4 dans les "nouvelles" zones à bâtir de faible densité. Or le PDCn n'impose aucun coefficient d'utilisation du sol dans les zones à bâtir déjà créées telles que dans le secteur en cause et dont le coefficient d'utilisation du sol est au demeurant bien supérieur à 0,4. Même dans cette hypothèse, l'autorité de planification communale n'a pas à appliquer un objectif de densification de manière schématique, mais peut tempérer les exigences de densité pour tenir compte d'autres motifs (cf. arrêt 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 4.6 non publié à l'ATF 137 II 23; voir aussi arrêt 1C_898/2013 du 23 juin 2014 consid. 4.2).

b) Quoi qu'il en soit, point n'est besoin d'examiner plus avant cette question. En effet, la recourante perd de vue que le PDCn n'est pas déterminant dans le présent contexte, puisqu'il est entré en vigueur en 2008, soit après le PGA de la Commune de Lausanne légalisé en 2006 (qui n'a pas abrogé le PQ n° 489 de 1966). On ne saurait en effet reprocher à l'autorité communale de planification de s'être écartée du PDCn, qui n'avait pas encore été adopté en 2006. Et la recourante ne démontre pas en quoi l'entrée en vigueur du PDCn en 2008 et ses modifications successives auraient dû entraîner impérativement une adaptation du plan général d'affectation de la Commune de Lausanne en vigueur depuis 2006 (cf. art. 21 al. 2 LAT; voir TF, arrêt 1C_206/2012 du 7 janvier 2013, consid. 4.4 concernant la Commune de Lausanne). A noter que le simple écoulement du temps depuis l'adoption d'un plan d'affectation ne constitue pas une circonstance nécessitant à elle seule une révision dudit plan, d'autant moins lorsque le secteur concerné par le plan a été, comme c'est le cas en l'espèce, entièrement bâti et bénéficie déjà d'une assez forte densification.

c) Ainsi, on ne voit donc pas en quoi la décision attaquée violerait les principes de la légalité et de la proportionnalité. Le pouvoir d’examen de la CDAP est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (art. 98 LPA-VD), et ne s’etend pas à l’opportunité. Toutefois, en matière de procédure d’adoption des plans d’affectation communaux, l’art. 33 al. 3 let. b LAT prévoit un libre pouvoir d’examen, qui n’est pas restreint à la légalité du projet de planification litigieux, mais s’étend à l’examen de son opportunité (cf. notamment AC.2014.0090 du 30 juin 2015, consid. 3 et les références citées). Or, en l’espèce, il ne s’agit pas de contrôler un projet de plan d’affection qui aurait été dûment adopté par les autorités compétentes, mais une décision municipalité interrompant une procédure d’adoption d’un plan de quartier, de sorte que l’art. 33 al. 3 let. b LAT n’est pas applicable au cas présent. Quoi qu’il en soit, la municipalité n'a en tout cas pas outrepassé sa grande liberté d'appréciation dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT) en renonçant à poursuivre le processus de révision du PQ n° 489. Au vu du grand nombre d'oppositions des habitants du quartier craignant - à tort ou à raison - une augmentation de leur loyer et des nuisances liées au chantier, la municipalité pouvait renoncer à mener à terme la procédure de révision, quand bien même une autre solution aurait été concevable. La municipalité a estimé que l'intérêt public à densifier encore davantage le secteur déjà bâti devait céder le pas aux intérêts de la majorité des habitants du quartier (locataires) qui étaient opposés à la surélévation des bâtiments du secteur. Ce faisant, la municipalité a tenu compte des intérêts locaux et des spécificités de la cause tel que le mécontentement d'une grande partie des habitants du quartier. Peu importe que les opposants fassent l'amalgame entre la densification du site et les conséquences sur les loyers imputables aux travaux de rénovation et d'assainissement, qui ne font pas l'objet de la révision du plan de quartier. La recourante estime que les opposants se fondent sur de mauvaises raisons et que leurs motifs sont dénués de pertinence. La décision attaquée résulte cependant d'une pesée des intérêts au terme de laquelle l'autorité a décidé de faire prévaloir les intérêts privés des habitants du quartier. Cette décision ne consacre en tout cas aucune violation des principes régissant l'aménagement du territoire au sens de l'art 1^er al.1 et al. 2 let. b LAT.

Cela étant, la cour de céans regrette que la municipalité ait abandonné la procédure de révision du plan de quartier et n’ait pas soumis le projet dudit plan au conseil communal pour approbation, dans la mesure où le projet présentait indéniablement de grandes qualités, tant du point de vue urbanistique que paysager, comme l’a reconnu la municipalité elle-même.

3. Enfin, la recourante souligne les frais considérables qu'elle a engagés depuis 2010 dans le cadre de la révision du plan de quartier et des nombreuses démarches entreprises tant par la municipalité que par le SDT. Elle prétend qu'elle pouvait donc de bonne foi s'attendre à ce que la municipalité mène à terme les processus de révision du plan de quartier.

Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Or, la recourante n'a reçu aucune assurance de la part de l'autorité intimée, soit la Municipalité de Lausanne, que la procédure de révision du Plan de quartier litigieux serait menée à terme quoi qu'il arrive. La procédure de révision d'un plan d'affection est par essence aléatoire et, sauf cas exceptionnels (art. 21 LAT) dont les conditions ne sont pas réalisées en l'espèce, la municipalité n'a aucune obligation de mener à terme une procédure de révision d'un plan d'affectation.

4. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté. Succombant, la recourante doit supporter les frais de justice, ainsi qu'une indemnité de dépens à allouer à la municipalité qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 22 janvier 2015 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Swiss Life AG versera à la Commune de Lausanne une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 26 novembre 2015

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.