TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 22 janvier 2016
Composition	M. Pascal Langone, président; M. Antoine Rochat et M. Jacques Haymoz, assesseurs.

 

Recourants

1.

HOIRIE DE FEUE VALENTINE PRIVAT, c/o Mme Marie-Suzanne Doret, à Puplinge,

 

2.

Marie-Suzanne DORET, à Puplinge,

 

3.

Andrienne SABATTI, à Genève,

 

4.

Etienne PRIVAT, à Genève,

 

5.

Evelyne MEGEVAND,

 

6.

Gilles PRIVAT, tous représentés par Me Bruno MEGEVAND, avocat à Genève,

  

Autorité intimée   Autorité concernée

Département du territoire et de l’environnement, Secrétariat général, représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,    Commission foncière rurale (CFR), Section I, à Lausanne

  

 

Objet	Autorisation cantonale spéciale
	Recours HOIRIE DE FEUE VALENTINE PRIVAT et consorts c/ décision du Département du territoire et de l’environnement du 22 janvier 2015 (morcellement)

 

Vu les faits suivants

A.                     Les membres de l’hoirie de feue Valentine Privat (communauté héréditaire) sont propriétaires en mains communes de la parcelle n° 651 de la Commune de Founex d’une surface totale de 41'974 m². Cette parcelle, qui supporte un bâtiment d’habitation (n° ECA 287) d’une surface bâtie de 199 m², comprend en outre une place-jardin de 1'772 m², un pré-champ de 18'901 m² et des vignes sur une superficie de 21'102 m². Un bosquet d’arbres couvre une partie du bien-fonds.  La parcelle n° 651 est colloquée en zone agricole et en zone viticole (hors zone à bâtir), selon le plan d’affectation communal.

Construit apparemment à la fin du 19^e siècle, le bâtiment d’habitation n° ECA 287, qui comporte deux logements, n’a plus d’usage agricole depuis 1981. Une mention 178601 (améliorations foncières) a été inscrite le 27 avril 1981.

B.                     Le 12 décembre 2012, l’hoirie de feue Valentine Privat (ci-après : l’hoirie) a adressé à la Commission foncière rurale (Section I) (ci-après : CFR) une requête d’autorisation de morcellement du sol  tendant à la soustraction d’une partie de la surface de la parcelle n° 651 (comprenant le bâtiment d’habitation) du champ d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ou la loi sur le droit foncier rural; RS 211.412.11) et à l’inscription d’une mention correspondante au Registre foncier. A cette demande ont été joints un plan cadastral  (projet de division) et  un tableau de mutation établis par le géomètre officiel J-F Rolle, d’où il ressortait que la parcelle à détacher portant le n° 1449 comprendrait une surface totale de 2'975 m² (y compris le bâtiment), la parcelle n° 651 (nouvelle) occupant quant à elle une surface de 38'999 m² (41'974 – 2'975). Le traitement de la requête sous l’angle de la LDFR nécessitant au préalable une autorisation de morcellement du bien-fonds, la CFR a transmis la demande de morcellement au Service du développement territorial (SDT) comme objet de sa compétence. Le 16 janvier 2013,  l’hoirie a envoyé au SDT un formulaire de « demande d’autorisation de morcellement du sol ou de changement de destination » tendant à « fractionner le bien-fonds (…)».

C.                     Le 25 février 2013, le Service du développement territorial (SDT) a répondu à l’hoirie que la surface détachée avec le bâtiment paraissait trop importante et que les nouvelles limites semblaient inappropriées ; en effet, le bâtiment devait être détaché sur une fraction réduite au minimum en tenant compte uniquement de dégagements limités aux alentours du bâtiment ; il a donc invité l’hoirie requérante à produire un nouveau plan de fractionnement avec tableau de mutation. Après une visite locale qui a eu lieu le 16 avril 2013 avec les représentants de l’autorité, l’hoirie a, par courrier du 12 juin 2013, soumis au SDT un nouveau plan de fractionnement (indiquant un bosquet d’arbres) et un tableau de mutation datés tous deux du 6 juin 2013 (remplaçant ceux du 24 octobre 2012 et du 6 février 2013), prévoyant que la parcelle n° 1449 à détacher de la parcelle n° 651 aurait une superficie de 2'092 m²  (jardin de 1'893 m²  + bâtiment de 199 m²) ; quant à la parcelle n° 651 (nouvelle), elle aurait une surface de 39'882 m² (41'974 – 2'092). Dans la même lettre, l’hoirie expliquait que la surface destinée à être exclue du champ d'application de la loi sur droit foncier rural a été réduite sensiblement, passant de 2'976 à 2'092 m², en précisant que la nouvelle limite a été tracée de manière moins schématique que dans le projet initial pour suivre en partie le contour des arbres ; l’hoirie a considéré qu’ainsi la nouvelle parcelle avait une surface réduite au minimum tout en préservant les dégagements nécessaires aux alentours du bâtiment.

Le 15 juillet 2013, le SDT, Division hors zone à bâtir (HZB) a délivré le préavis suivant « sous réserve de la décision de la Commission foncière rurale I constatant que les bâtiments n’ont pas d’usage agricole, le cas échéant, le SDT accorde l’autorisation nécessaire à teneur de l’art. 24a LAT. Notre service constate que la taille de la fraction est supérieure aux dégagements usuellement accordés pour ce type de bâtiment selon la pratique cantonale constante. Etant donné que les terrains en questions n’ont guère d’intérêt agricole (accès, dégagements, boqueteau), nous pouvons entrer en matière sur le morcellement (…) ».

Le 19 juillet 2013, le SDT a transmis le dossier à la CFR en indiquant qu’il acceptait le fractionnement envisagé selon le plan du 6 juin 2013.

Le 7 août 2013, la CFR a décidé d’autoriser le morcellement sollicité. Par décision du 29 août 2013, le département cantonal compétent à l’époque, par l’intermédiaire du Service du développement territorial (SDT),  a accordé l’autorisation de morcellement sollicitée sur la base du plan de fractionnement et du tableau de mutation du 6 juin 2013 de M. J.-F. Rolle, ingénieur géomètre (chiffre 1) ; l’autorisation spéciale « hors zone à bâtir » requise par les dispositions de l’art. 24a LAT est accordée (chiffre 3) ; la mention de 1981 (améliorations foncières) reste inscrite (syndicat d’entretien). Cette décision n’ayant pas été contestée, elle est entrée en force.

D.                     Le 10 juin 2014, l’hoirie a présenté devant le SDT une nouvelle demande d’autorisation de morcellement du sol, accompagnée d’un plan de fractionnement et d’un tableau de mutation établis tous deux le 13 décembre 2013 par le même géomètre officiel, prévoyant une nouvelle limite de propriété : la parcelle à détacher portant le n°1449 comprendrait une surface totale de 2’975 m² (y compris le bâtiment de 199 m²), la parcelle n° 651 (nouvelle) comprenant quant à elle un solde de 38'999 m² (41'974 – 2'975).

E.                     Le 5 janvier 2015, l’hoirie a déposé un recours pour déni de justice à l’encontre du SDT. Par décision du 16 mars 2015, le juge instructeur a radié la cause du rôle au motif que le recours était devenu sans objet (AC.2015.0002) à la suite de la décision rendue le 22 janviers 2015 (voir ci-dessous).

F.                     Le 19 janvier 2015, le SDT, Division hors zone à bâtir (HZB), a refusé le nouveau morcellement envisagé. Par décision du 22 janvier 2015, le Département du territoire et de l'environnement, par le SDT, a refusé de délivrer l’autorisation de morcellement sollicitée qui reprend l’ancienne proposition (plan du 6 février 2013), tout en confirmant que la taille de la fraction était supérieure aux dégagements usuellement accordés pour ce type de bâtiment selon la pratique cantonale, les arguments avancés ne démontrant pas que la portion supplémentaire ne pouvait pas avoir un usage agricole. L'hoirie a été invitée à procéder au fractionnement tel qu'autorisé le 29 août 2013

G.                    Le 26 février 2015, l’hoirie a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP), à l’encontre de la décision du 22 janvier 2015, dont il demande l’annulation.

Le SDT et la CFR ont renoncé à déposer une réponse au recours.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                      En l'espèce, la recourante a déposé auprès de la CFR une nouvelle demande tendant au morcellement de la parcelle n° 651 (située en zone agricole et en zone viticole)  et à ce que la nouvelle parcelle n° 1499 (à détacher) soit soustraite du champ d’application de la LDFR après inscription au registre foncier d’une mention correspondante. Relevant que le traitement de cette requête nécessitait en premier lieu une autorisation de morcellement du bien-fonds concerné, la CFR a prié le SDT de déterminer sur le morcellement envisagé. C’est dans ce cadre que le Département du territoire et de l’environnement, par le SDT, a rendu la décision attaquée, refusant l’autorisation de morcellement requise.

2.                      a) Aux termes de son art. 2 al. 2, la LDFR s'applique  notamment aux immeubles à usage mixte, qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une partie non agricole (let. d). Selon l'art. 60 al. 1 let. a LDFR, l'autorité cantonale compétente
autorise des exceptions aux interdictions de partage matériel et de morcellement quand l'entreprise ou l'immeuble agricole est divisé en une partie qui relève du champ d'application de la présente loi et une autre qui n'en relève pas.

Dans le canton de Vaud, l'autorité cantonale compétente au sens de cette disposition est la CFR, Section I (cf. art. 5 al. 2 let. b de la loi cantonale d'application de la LDFR du13septembre1993 ; LVLDFR; RSV 211.42). L'autorité compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir est actuellement le Département du territoire et de l’environnement, qui a délégué sa tâche au Service du développement territorial (cf. art. 81 al. 1, 120 al. 1 let. a et 121  let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions ; LATC; RSV 700.11; règlement du 2 juillet 2012 sur les départements de l'administration ; RdéA; RSV 172.215.1 ; et aussi  arrêt AC.2011.0167 du 17 décembre 2012 consid. 1b/bb).

b) Depuis le 1er septembre 2000, l'art. 4a de l'Ordonnance fédérale du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110) et l'art. 49 de l'Ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) imposent aux autorités compétentes en matière de LDFR, d’une part, et en matière de construction hors de la zone à bâtir, d’autre part, de coordonner leurs procédures.

Ayant pour titre marginal "Coordination des procédures", l'art. 4a ODFR dispose à cet égard ce qui suit:

"¹ Dans la procédure d’octroi d’une dérogation à l’interdiction de partage matériel ou de morcellement de même que dans la procédure d’octroi d’une décision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l’autorité compétente en matière d’autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour décision à l’autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir
(art. 25, al. 2, LAT) lorsqu’une construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu’elle est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de l’aménagement du territoire.

² L’autorité compétente en matière d’autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s’il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l’aménagement du territoire et constatant la légalité de l’affectation de la construction ou de l’installation.

³ Il n’est pas nécessaire de procéder à la coordination des procédures s’il est évident:

     a.    qu’aucune dérogation au sens de la LDFR ne peut être accordée; ou que

     b.    que le bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR."

Quant à l'art. 49 OAT, il prévoit ce qui suit:

"L’obligation de coordonner les procédures découlant de l’art. 4a de l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural incombe par analogie à l’autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci ne peut exclure la nécessité d’une exception à l’interdiction de partage matériel ou de morcellement au sens de l’art. 60 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d’une décision constatant la non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi."

Ces dispositions imposent donc aux autorités compétentes en matière de loi sur le droit foncier rural et de construction hors de la zone à bâtir de coordonner leurs procédures (voir, p. ex., RNRF 89 2008 224, 5A.14/2006 consid. 2.3.1; RNRF 87 2006 286, 5A.22/2003 consid. 5.2). Précédemment, la jurisprudence avait déjà estimé que l'autorité saisie d'une demande de morcellement devait requérir l'approbation de l'autorité compétente en matière d'aménagement du territoire; les deux procédures, que les cantons étaient libres d'aménager, devaient être coordonnées d'office; une autorisation de désaffectation de bâtiments ou d'installations devait être accompagnée d'une autorisation relative à l'affectation future (ATF 125 III 175  consid. 2c p. 178, spéc. p. 180 ).  Pour soustraire un bâtiment du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural, il faut donc une autorisation du droit de l'aménagement du territoire attestant que le bâtiment peut subsister comme exception licite hors zone à bâtir (art. 24 à 24d LAT) ou comme étant nouvellement conforme à la zone (art. 16a LAT), et une autorisation de droit foncier rural sur la base de laquelle la soustraction est effectuée (RNRF 90 2009 270, 5A.2/2007 consid. 3.2; Reinhold Hotz, Les répercussions de la révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT] sur la loi fédérale sur le droit foncier rural [LDFR], in Territoire et Environnement 2000, p. 1 ss, no 26 p. 17 ; cf. aussi consid. 5 1 non publié aux ATF 139 III 327).

L'art. 4a ODFR vise à déterminer, a priori, si une opération foncière a ou non des effets sur l'aménagement du territoire dans une situation concrète. Cette disposition codifie la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière. Dans l’arrêt de principe précité ATF 125 III 175 (du 8 mars 1999, traduit in JdT 2000 I 56) relatif au morcellement d'un immeuble à usage mixte et comprenant des bâtiments, le Tribunal fédéral avait retenu que l'on ne pouvait pas se fonder simplement sur l'état actuel pour procéder à un tel morcellement. Il était possible que des bâtiments d'habitation et d'exploitation qui n'étaient plus affectés aujourd'hui à un usage agricole soient à nouveau nécessaires à l'agriculture à l'avenir. Il fallait ainsi tenir compte de ces besoins futurs dans la décision à prendre sur la soustraction d'immeubles au champ d'application de la LDFR. Cette loi voulait assurer le maintien d'entreprises agricoles et d'exploitations agricoles mais non des structures indésirables. Dans cette mesure, il se justifiait de recourir aux critères du caractère indispensable à l'agriculture et de la viabilité économique pour juger si, à l'avenir, un bâtiment qui n'était plus utilisé actuellement pour l'agriculture répondrait encore à un besoin conforme à ce but. Si, d'après ces critères, le fait de détacher les bâtiments d'une parcelle entrait en considération, il fallait être au clair sur leur utilisation future. Les autorités chargées de l'aménagement du territoire n'intervenaient pas toujours pour s'opposer à l'utilisation non conforme au plan de zones de bâtiments agricoles existants; mais les questions relatives au droit de l'aménagement du territoire se posaient au plus tard lorsque des bâtiments ou des installations étaient modifiés ou rénovés en dehors des zones à bâtir. Il fallait alors demander aux autorités cantonales compétentes en matière d'aménagement du territoire de se prononcer sur le maintien de l'utilisation envisagée, les procédures devant être coordonnées d'office. Une autorisation de désaffectation de bâtiments ou d'installations devait ainsi être accompagnée d'une autorisation relative à l'affectation future (ATF 125 III 175 consid. 2c, spéc. p. 180; cf. aussi 5A.22/2003 du 11 mars 2004 consid. 5 ; voir récemment, AC.2015.0026 du 24 décembre 2015 consid. 6b).

 

 

3.                      En l’occurrence, il est établi que le bâtiment d’habitation n° ECA 287 situé sur la parcelle n° 651 n’a plus d’usage agricole depuis 1981 et que la légalité de l’affectation de cette construction du point de vue du droit de l’aménagement du territoire n’est pas contestée par le SDT. Il en va de même des abords immédiats de ladite maison, composé d’un jardin d’agrément (planté d’arbres d’ornement). Autrement dit, on peut partir de l’idée que le bâtiment et son aire environnante appropriée peut subsister comme exception licite hors zone à bâtir selon l’art. 24a al. 1 LAT, prévoyant que lorsque le changement d’affectation de constructions et d’installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformations, l’autorisation doit être accordée, à la condition notamment que ce changement d’affectation n’a pas d’incidence sur le territoire, l’équipement et l’environnement (let. a). A cet égard, il y a lieu de souligner que la création d’un jardin d’agrément peut être assimilée à des installations au sens de cette disposition (cf. notamment ATF 1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.2). Les parties sont toutefois divisées sur la délimitation de la surface nécessaire au dégagement de la maison, soit sur la taille du jardin.  Dans sa décision du 29 août 2013, le SDT avait accordé l'autorisation de morcellement du sol sur la base des plans de fractionnement et du tableau de mutation du 6 juin 2013 produits par la recourante elle-même. Après une visite locale du 16 avril 2013, la recourante avait en effet indiqué que la surface avait été réduite de 2'976 à 2'092 m², en reconnaissant que la nouvelle limite avait été tracée de manière moins schématique que dans le projet initial (24 octobre 2012 et 6 février 2013) pour suivre en partie le contour des arbres. La recourante revient ici sur ses propres déclarations, sans toutefois invoquer de nouveaux éléments de fait ou de droit décisifs justifiant un réexamen de la situation. L'hoirie recourante estime désormais que cette surface devrait s'élever à 2’975 m², comme proposé dans projet initial, tandis que l'autorité intimée considère qu'une portion de 2'092 m² est suffisante, comme cela a été retenu dans sa décision du 6 juin 2013, entrée en force. En définitive, la recourante exige qu'une portion de terrain supplémentaire de 883 m² (2'975 – 2'092) soit exclue de la loi sur le droit foncier rural, en se bornant à affirmer que cette surface ne serait pas appropriée à un usage agricole. La recourante reproche ainsi à l’autorité intimée d’avoir violé la LDFR et de ne pas avoir tenu compte de la nouvelle jurisprudence (ATF 139 III 327) y relative. Or, si le SDT est légitimé à examiner la conformité de l'usage d'un immeuble isolé à l'affectation de la zone, il n'est pas habilité à statuer sur la question de savoir si cet immeuble tombe dans le champ d'application de la LDFR au sens de l'art. 2 LDFR, spécifiquement s'il est approprié à un usage agricole ou horticole au sens de l'art. 6 LDFR. L'application de la LDFR relève en effet de l'autorité foncière exclusivement, soit la CFR (cf. arrêts CDAP AC.2015.0026 précité consid. 8c ; FO.2012.0008 du 21 octobre 2013 consid. 2d; cf. aussi arrêt FO.2011.0025 du 28 juin 2012 autorisant le morcellement d'une parcelle en application de la loi sur l'agriculture en réservant l'application de la LDFR; cf. encore ATF 1C_414/2012 du 22 juillet 2013 consid. 1.2.2, déclarant irrecevable le recours formé contre ce dernier arrêt cantonal par l'autorité compétente en matière de constructions hors zone à bâtir, le Tribunal fédéral ayant retenu en particulier que la décision attaquée ne portait pas sur des autorisations visées aux art. 24 à 24d ou 37a LAT ouvrant la voie du recours au sens de l'art. 34 al. 2 let. c LAT, dès lors que ni l'aspect, ni la nature juridique de la portion de terrain à détacher du terrain à vocation agricole ne serait changée à l'issue de la procédure de morcellement, la surface restant soumise aux règles applicables à la zone non constructible; cf. enfin AC.2013.0182 du 19 août 2015 consid. 9b: dans cette affaire, traitant de l'art. 4a ODFR mis en oeuvre par une requête de morcellement d'un immeuble à usage mixte, requête destinée à désassujettir un chalet et son aire environnante, la CDAP a mis en doute la compétence du SDT pour statuer en application de l'art. 24a LAT sur l'utilisation du sol non bâti autour du chalet).

Quoi qu’il en soit, force est d’admettre qu’une surface de dégagement de 2'092 m² telle qu’autorisée le 29 août 2013 est largement suffisante, eu égard notamment à la surface bâtie de la maison (199 m²).  Même si cela n’est pas absolument déterminant, il ressort de l’extrait du registre foncier relatif à la parcelle n° 651 de la Commune de Founex que le jardin couvre une surface de 1'772 m² et que le bâtiment présente une surface de 199 m², soit une surface totale de 1'971 m², laquelle est inférieure à celle qui a déjà été autorisée (2’092 m²). Ainsi, l’hoirie recourante n’a pas démontré à satisfaction de droit que la portion supplémentaire revendiquée serait justifiée. Avec l’autorité intimée, on peut admettre que la taille de la fraction telle admise le 29 août 2013 est déjà supérieure aux dégagements usuellement accordés pour ce type de bâtiment selon la pratique cantonale.

4.                      Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaire (art. 49 LPA-VD) et n’a pas droit à des dépens.

                  

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Département du territoire et de l’environnement du 22 janvier 2015 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de Marie-Suzanne Doret et des autres membres de l’hoirie, solidairement entre eux.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 22 janvier 2016

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de la justice.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.