TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 novembre 2015

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; Mme Imogen Billotte et
M. Pascal Langone, juges; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.

Recourante

Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA, à Vevey, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

Municipalité de Vevey, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne,

Direction générale de l'environnement (DGE), à Lausanne,

Autorité concernée

Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), à Lausanne,

Constructrice

GROUPE E SA, à Granges-Paccot, représentée par Me Jean-Michel BRAHIER, avocat à Fribourg

Objet	Permis de construire
	Recours COMPAGNIE INDUSTRIELLE ET COMMERCIALE DU GAZ SA c/ décision de la Municipalité de Vevey du 11 février 2015 (accordant à Groupe E SA un permis de construire une centrale de chauffage à distance sur la parcelle 1561, propriété de la Commune de Vevey)

Vu les faits suivants

A. Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA (ci-après: CICG) est une société sise à Vevey, dont le but est l'achat, la vente et la distribution de gaz naturel sous toutes ses formes. Elle compte parmi ses actionnaires huit communes de la Riviera, dont celle de Vevey.

Par convention du 28 février 1994, renouvelant d'autres accords antérieurs, les communes précitées ont concédé à la CICG "le droit exclusif d'établir et de maintenir en dessus ou en dessous des domaines public et privé de leur territoire […] des appareils, tuyaux et autres installations pour le transport et la distribution du gaz, quelles que soient sa nature, sa destination et son utilisation" (art. 1). En échange, la CICG a pour sa part l'obligation de livrer, contre paiement, le gaz demandé tant pour l'utilisation publique que pour les besoins des particuliers et de verser annuellement aux communes un dividende sur les actions détenues par ces dernières, d'une part, ainsi qu'une redevance calculée sur les recettes brutes de la CICG, d'autre part (art. 2 et 20). Toujours selon cette convention, les communes conservent le droit de disposer du domaine communal comme elles l'entendent et peuvent, notamment en cas de construction de bâtiments ou d'autres ouvrages, faire déplacer, replacer ou même enlever, aux frais de la société, les installations affectées au transport ou à la distribution du gaz (art. 10). Si la CICG doit déplacer ses installations, elle doit néanmoins être mise au bénéfice des conditions les plus favorables accordées à d'autres entreprises privées concessionnaires, quant à la répartition des frais de travaux (art. 11). La convention prévoit enfin que tout litige survenant entre les parties au sujet de son interprétation, de son application, de son exécution ou de son inexécution sera jugé, sauf exceptions, par un tribunal arbitral (art. 26).

B. La Commune de Vevey est propriétaire de la parcelle 1561 du registre foncier communal, sise à l'extrémité nord de son territoire, au lieu dit "Les Toveires". D'une surface globale de 74'173 m², cette parcelle comporte plusieurs bâtiments totalisant 808 m², un pré-champ de 37'520 m² et une forêt de 35'845 m². Le bien-fonds est implanté en "zone IV industrie" selon le plan des zones et des ordres de construction du 31 décembre 1963. Il est par ailleurs inscrit au cadastre vaudois des sites pollués, en raison de la décharge et du stand de tir qui s'y trouvaient auparavant.

Dans le courant de l'année 2009, un mandat d'étude de faisabilité a été confié à la société Groupe E SA, société fribourgeoise active dans la production, l'acquisition, la fourniture et le commerce d'énergie notamment, en vue de l'implantation d'une centrale de chauffage à distance sur la parcelle communale précitée. Le souhait de la collectivité était de créer un système de chauffage à distance privilégiant les énergies renouvelables et permettant d'approvisionner un ensemble de bâtiments. Le chauffage à distance consisterait à produire de l'eau chaude au moyen d'une chaudière, laquelle fonctionnerait à 80 % au bois (plaquettes) et à 20 % au gaz d'appoint, puis à distribuer cette eau à quelque 1'500 ménages au moyen de conduites souterraines, avant de la ramener à la centrale pour la chauffer à nouveau. La société Groupe E SA prendrait à sa charge les frais de construction du bâtiment et du réseau de distribution, et exploiterait la centrale de chauffage à distance. Elle bénéficierait d'un droit de superficie à constituer en droit distinct et permanent sur une partie du terrain, moyennant le versement d'une rente annuelle de superficie.

L'étude de faisabilité s'étant révélée concluante, la Municipalité de Vevey (ci-après: la municipalité) a rendu, le 25 juillet 2013, au terme d'une première enquête publique (CAMAC 137209), une décision autorisant préalablement l'implantation, sur la parcelle 1561, de la centrale de chauffage à distance envisagée. Dite décision est entrée en force.

C. Le 3 septembre 2014, la municipalité et Groupe E SA ont déposé une demande de permis de construire la centrale de chauffage en question. Une nouvelle enquête publique s'est alors déroulée du 26 septembre au 26 octobre 2014 (CAMAC 149315). Elle a suscité l'opposition, le 23 octobre 2014, de la CICG.

La synthèse CAMAC a été établie le 4 décembre 2014. Les autorisations spéciales nécessaires ont été délivrées, sous certaines conditions impératives des autorités consultées.

Une réunion a eu lieu le 29 janvier 2015 en présence de représentants de la municipalité, de la constructrice Groupe E SA et de l'opposante CICG. Selon un compte-rendu établi le 4 février suivant par l'autorité, la CICG aurait exprimé des craintes quant à l'impact de la réalisation de la centrale de chauffage à distance sur le réseau de gaz existant, compte tenu du fait que les conduites de gaz devraient être déplacées ou remplacées et pourraient donc être endommagées. Les comparants seraient alors convenus de travailler de manière concertée à l'établissement du projet de construction définitif et à l'exécution des travaux. Il résultait encore dudit compte-rendu qu'un accord allait être conclu pour l'utilisation, à bien plaire, du domaine public par Groupe E SA pour la construction du réseau, accord qui tiendrait compte de la convention de 1994 entre la Commune de Vevey et l'opposante CICG. Dans son courrier adressé à la CICG, la municipalité priait dès lors cette société de lui indiquer, par retour de courrier, si elle souhaitait maintenir ou non son opposition.

Par décision du 11 février 2015, la municipalité a levé l'opposition de la CICG et délivré le permis de construire sollicité, aux conditions posées par la synthèse CAMAC.

S'adressant à la municipalité le 25 février 2015, la CICG a reconnu avoir une volonté de dialogue réciproque avec la constructrice Groupe E SA afin de favoriser la future coexistence de leurs réseaux de fourniture d'énergie. Elle exigeait néanmoins de la municipalité que l'intégralité des frais liés directement ou indirectement à la pose du réseau de chauffage à distance soit mise à la charge de Groupe E SA. Elle se plaignait en outre d'une "discrimination économique" par rapport à Groupe E SA, du fait qu'elle-même ne bénéficiait pas d'un usage "à bien plaire", à savoir gratuit du domaine public, mais devait verser à la commune une redevance conformément à la convention de 1994.

Par lettre du 12 mars 2015, la municipalité a répondu que la séance du 29 janvier précédent n'avait pas d'autre but que d'instaurer une discussion afin de trouver les bases d'une cohabitation sur le territoire communal de la CICG et de Groupe E SA, et que les exigences formulées devaient être traitées dans le cadre de l'accord à conclure entre ces deux sociétés. Elle informait l'opposante CICG qu'un premier projet dans ce sens lui avait été envoyé le 9 mars 2015 par la constructrice Groupe E SA et que la commune ne souhaitait pas intervenir dans ce processus. Elle précisait au surplus que la redevance due par la CICG en application de la convention de 1994 constituait à son sens une taxe liée non pas à l'utilisation du domaine public, mais uniquement à la consommation d'énergie: il s'agissait en effet d'un pourcentage calculé sur les recettes brutes engrangées par la CICG sur la consommation de gaz, pourcentage fixé de surcroît en tenant compte du taux de dividende (cf. art. 20 de la convention).

Le 12 mars 2015 toujours, sur la base d'un préavis de la municipalité du 15 janvier précédent, le Conseil communal a autorisé cette dernière à constituer le droit de superficie envisagé sur la parcelle 1561 en faveur de Groupe E SA.

D. La CICG, par l'intermédiaire de son conseil, a recouru le 16 mars 2015 auprès de la Cour de céans contre la décision municipale du 11 février 2015, en concluant à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité communale pour nouvelle décision. La recourante dénonce plusieurs irrégularités formelles et matérielles, liées à des questions de protection de l'environnement et d'aménagement du territoire, et requiert, à titre de mesures d'instruction, la tenue d'une inspection locale ainsi que la production, en mains de la constructrice, de toute convention éventuellement conclue avec la municipalité au sujet de l'exploitation de la centrale de chauffage concernée. Elle se réserve enfin d'agir à l'encontre de la décision du Conseil communal du 12 mars 2015.

Par missive séparée du même jour à l'intention de la municipalité, la CICG a confirmé qu'à ses yeux, la redevance qu'elle versait annuellement constituait la contre-prestation financière à son droit d'utiliser le domaine public communal; le lien de la redevance avec les recettes et le taux de dividende représentait une simple référence calculatoire, permettant de déterminer la hauteur des redevances. La CICG a néanmoins indiqué que le projet d'accord qui lui avait été soumis par la constructrice pourrait être validé après quelques amendements et que dès l' "obtention des réponses qui permettront aux intérêts de [sa] société d'être préservés", elle retirerait son recours.

Dans sa réponse du 6 mai 2015, la Direction générale de l'environnement (ci-après: DGE), par son Service juridique, conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, faute de qualité pour agir, subsidiairement à son rejet, les manquements invoqués étant à son sens injustifiés.

La Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), respectivement sa Section juridique, s'est déterminée en qualité d'autorité concernée le 12 mai 2015 sur les questions propres aux voies d'accès.

Pour sa part, la municipalité conclut, dans sa réponse du 2 juin 2015, au rejet du recours et s'en remet à justice s'agissant de la question de la qualité pour recourir, qu'elle estime également controversée. Elle relève en particulier que la recourante bénéficie d'une convention conclue avec différentes communes antérieurement à l'adoption du droit des marchés publics, lui conférant un monopole en matière de distribution de gaz, et que la construction litigieuse fait déjà l'objet d'une autorisation d'implantation exécutoire, non contestée à l'époque par la susnommée. Elle précise enfin qu'un accord aurait été passé entre la recourante et la constructrice, et se demande dès lors si le recours conserve encore un objet.

Dans ses observations du 6 juillet 2015, Groupe E SA prend les mêmes conclusions que la DGE, considérant pareillement que la recourante ne dispose pas de la qualité pour recourir et que les griefs soulevés sur le fond sont infondés.

Par avis du 14 août 2015, le tribunal s'est réservé la faculté de statuer par arrêt séparé sur la recevabilité du recours.

Dans un mémoire complémentaire de son nouveau conseil du 14 septembre 2015, la recourante défend sa qualité pour recourir et maintient sa position sur le fond.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Il convient en premier lieu d'examiner la question de la qualité pour recourir de Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA.

2. a) Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Constitue un intérêt digne de protection, au sens de cette disposition, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Il consiste donc dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret; en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; TF 2C_885/2014 du 28 avril 2015 consid. 5.3 et les références). Un intérêt de fait suffit pour que la condition de l'intérêt digne de protection soit remplie. Pour que l'intéressé puisse recourir, il n'est donc pas nécessaire qu'il soit affecté dans des intérêts que la norme prétendument violée a pour but de protéger. Toutefois, le lien avec la norme invoquée ne disparaît pas totalement: le recourant ne peut en effet se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence directe sur sa situation de fait ou de droit (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; ATF 135 II 145 consid. 6.2; TF 2C_869/2012 du 12 février 2013 consid. 5.2).

b) Selon la jurisprudence, le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (TF 1C_243/2015 du 2 septembre 2015 consid. 5.1.1). Cette qualité est dans la plupart des cas admise jusqu'à une distance de 100 m environ (cf. TF 1C_204/2012 du 25 avril 2013 consid. 4 et les références). Le critère de la distance n'est toutefois pas le seul déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 136 II 281 consid. 2.3.1; TF 1C_388/2013 du 16 juin 2014 consid. 1.1). Le voisin doit néanmoins retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée, de manière à exclure l'action populaire; il doit ainsi invoquer des dispositions du droit public des constructions susceptibles d'avoir une incidence sur sa situation de fait ou de droit (TF 1C_754/2013 du 28 avril 2014 consid. 3.1 et la référence).

c) En général, la jurisprudence dénie la qualité pour agir au tiers qui dépose un pourvoi dans le but de résoudre des difficultés contractuelles. Considérant que ce serait élargir à l'excès la qualité pour recourir que de l'accorder à tous ceux (architecte, géomètre, ingénieur, etc.) qui ont participé à l'élaboration du projet ou pouvant espérer être mandatés ultérieurement pour sa réalisation, le Tribunal administratif (auquel a succédé la Cour de céans) a ainsi notamment dénié la qualité pour recourir d'un architecte agissant en son propre nom en vue d'obtenir un mandat contre un refus de permis de construire (cf. AC.2000.0124 du 9 novembre 2000 consid. 3; AC.2000.0163 du 6 novembre 2000 consid. 2c). Dans le même sens, il a également estimé que ne disposait pas d’un intérêt digne de protection l’entreprise souhaitant réaliser un mandat de pose d’une bâche publicitaire qui recourait contre le refus d’autoriser la pose de cette bâche (cf. GE.2006.0110 du 7 décembre 2006 consid. 1d/bb).

Il faut en revanche excepter les cas dans lesquels les cocontractants sont, l’un et l’autre, destinataires de la décision. Il en va ainsi en particulier des parties à un contrat de vente d’un immeuble en cas de refus d’une autorisation d’acquisition d’immeubles par des étrangers; la décision s’adressant simultanément à l’acheteur et au vendeur, tous deux sont légitimés à recourir. Il en va ainsi également du propriétaire actuel d’un bien-fonds et du promettant-acquéreur, qui entend y réaliser une construction, contre le refus d’un permis de construire (cf. Laurent Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement – Etude de droit fédéral et vaudois, thèse Genève/Zurich/Bâle 2013, p. 132 et les références).

d) La jurisprudence admet enfin qu'un intérêt digne de protection peut être reconnu aux concurrents de la même branche économique qui contestent une autorisation délivrée à un tiers, lorsque ces différents acteurs économiques se trouvent, en raison de réglementations de politique économique ou d'autres normes spéciales, dans une relation particulièrement étroite (par exemple dans des domaines où le droit prévoit un contingentement). La qualité pour recourir est également donnée au concurrent qui fait valoir que d'autres concurrents bénéficient d'une situation de privilège ou d'un traitement de faveur. En revanche, celui qui craint simplement que l'autorisation donnée à un tiers ne l'expose à une concurrence accrue ne peut pas se prévaloir d'un intérêt en rapport étroit et spécial avec l'objet de la contestation; de tels risques économiques sont en effet inhérents à un régime de libre concurrence (cf. ATF 139 II 328 consid. 3.3; ATF 127 II 264 consid. 2c; TF 1A.14/2007 du 27 avril 2007 consid. 4.3; voir aussi Laurent Pfeiffer, op. cit., p. 71ss et les références). Ces critères s'appliquent notamment quand un commerçant demande l'annulation d'une autorisation de construire pour le projet d'un concurrent (cf. ATF 109 Ib 198, JT 1985 I 549; TF 1A.205/2003 du 19 mars 2004 consid. 1.4 et les références).

3. a) En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante ne se trouve pas à proximité de la construction projetée, puisque ses locaux sont à plus d'un kilomètre à vol d'oiseau de la parcelle en cause, et qu'elle ne craint donc pas d'éventuelles immissions. Partant, elle n'a pas qualité pour recourir en tant que voisine de l'ouvrage litigieux, au sens de la jurisprudence précitée (cf. consid. 2b supra).

b) Sous l'angle de la qualité pour agir des concurrents, il est vrai que les sociétés recourante et constructrice sont toutes deux actives dans le domaine de l'énergie, en particulier celui de l'énergie thermique: la première fournit du gaz, tandis que la seconde entend construire et exploiter la centrale de chauffage à distance litigieuse, qui fonctionnerait principalement au bois. Il peut dès lors être admis que les deux entreprises sont concurrentes d'un point de vue purement économique, dès lors qu'elles se disputent le marché de l'énergie, respectivement du chauffage. Un tel marché n'est toutefois pas soumis à des normes spéciales, assimilables à un contingentement, une clause du besoin ou un monopole, qui les placeraient dans une relation de concurrence particulièrement étroite (voir spécialement TF 2C_477/2012 du 7 juillet 2014 consid. 1.4). La Cour de céans a d'ailleurs déjà retenu que la législation sur l'énergie n'instaurait pas un monopole de la fourniture de chauffage à distance (cf. MPU.2012.0029 consid. 4c/aa).

La présente problématique ne s'apparente pas non plus à la situation traitée par l'arrêt 1C_441/2011, invoqué par la recourante, dans lequel le Tribunal fédéral avait considéré que la société concernée, distributrice exclusive de gaz sur le territoire de la Commune de Monthey, était particulièrement touchée dans sa situation économique par la modification d'un plan d'affectation et du règlement des zones. Cette nouvelle planification prévoyait en effet la création de deux périmètres de chauffage à distance, soumettait à autorisation de construire l'installation, le renouvellement et le remplacement de systèmes de production de chaleur dans les périmètres en question et imposait une obligation de raccordement au chauffage à distance dans ces secteurs. Dans le cas présent en revanche, le litige porte uniquement sur la construction d'une centrale de chauffage à distance et non pas sur le réseau de distribution. De plus, aucune obligation de raccordement n'est prévue.

Pour le surplus, la recourante ne parvient pas à établir que la constructrice bénéficierait d'un traitement de faveur. Certes, elle soutient que le fait que cette dernière puisse utiliser le domaine public "à bien plaire" pour y installer son réseau de conduites constituerait une discrimination à son détriment. Comme déjà relevé, la construction du réseau ne fait cependant pas l'objet de la présente procédure, laquelle concerne uniquement la centrale de chauffage. En l'état du reste, aucune concession portant sur l'usage du domaine public en faveur de la constructrice n'a été produite. On ignore même si elle a été accordée à ce jour, de sorte qu'il n'est guère possible d'en imaginer sa teneur dans toutes ses dimensions. Enfin, les relations commerciales des deux sociétés avec la commune sont radicalement différentes: la recourante a pour sa part le droit (et l'obligation) de distribuer du gaz par son réseau de conduites sur le domaine public et doit verser en contrepartie un dividende aux communes actionnaires ainsi qu'une redevance sur les recettes, alors que la constructrice doit quant à elle construire à ses frais sa propre centrale de chauffage entièrement équipée sur un terrain communal, pour lequel elle paiera une rente annuelle de superficie. La constructrice vendra ensuite ses prestations à la Commune de Vevey par le biais d'une taxe de raccordement et d'un prix au kilowattheure. Aussi n'est-il pas possible en l'état d'affirmer que la constructrice bénéficiera d'un privilège injustifié et propre à fausser la concurrence en obtenant gratuitement l'usage du domaine public.

c) A lire l'historique du litige, il sied enfin de constater que la recourante ne craint pas tant d'être victime d'une situation de concurrence que d'avoir à subir un préjudice si la réalisation des travaux de construction projetés devait affecter ou endommager son propre réseau de conduites (cf. notamment courriers de la CICG des 25 février et 16 mars 2015 à la municipalité). Or, cette question doit être réglée par la recourante soit au titre de propriétaire des conduites menacées par les règles du droit civil, soit au titre de concessionnaire par les règles de la convention du 28 février 1994, lesquelles prévoient à cet égard la compétence d'un tribunal arbitral. Un tel litige ne peut dès lors être résolu par le biais de la présente procédure de droit public des constructions, portant uniquement sur le permis de construire la centrale litigieuse.

d) Pour tous ces motifs, la qualité pour recourir de la recourante doit lui être déniée.

Il est dès lors superflu d'examiner si et dans quelle mesure les griefs de fond de la recourante devaient être soulevés dans la procédure préalable d'implantation, dont l'autorisation délivrée le 25 juillet 2013 est désormais entrée en force, de sorte qu'ils ne seraient plus recevables dans le présent recours dirigé contre la délivrance du permis de construire. De même, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le fond, ni d'ordonner la mise en œuvre des mesures d'instruction requises par la recourante.

4. En définitive, le recours doit être déclaré irrecevable. La recourante qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD) et versera des dépens à la Commune de Vevey ainsi qu'à la constructrice, qui ont chacune procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA.

III. Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA est débitrice de la Commune de Vevey d'une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

IV. Compagnie Industrielle et Commerciale du Gaz SA est débitrice de Groupe E SA d'une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 novembre 2015

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.