TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 20 août 2015

Composition

M. Pierre Journot, président; Mme Isabelle Guisan, juge; Mme Claude Marie Marcuard, assesseur.

 

Recourants

 

Pierre et Elisabeth DE GRANDI, Véronique et Claude PAQUIER, Danièle et Antoine USKE, Monica et Adrian VERBURG, tous à Préverenges,

représentés par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne,

 

 

 

Autorités intimées

1.

Département du territoire et de l'environnement, Secrétariat général,

 

 

2.

Direction générale de l'environnement, DGE-DIRNA, 

 

 

3.

Service du développement territorial, 

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Préverenges, représentée par l'avocat Pierre-Yves BRANDT, à Lausanne,   

  

 

Objet

Décision du Département du territoire et de l'environnement du 26 février 2015 (pose saisonnière de grils sur le domaine public cantonal du Lac Léman au lieu-dit "Avenue de la Plage" - dossier joint AC.2014.0247)

Vu les faits suivants:

A.                                Sur le territoire de la Commune de Préverenges, une plage longe le rivage du lac Léman sur environ 1200 m. entre l'embouchure de la Venoge, à son extrémité est, et le parking (parcelle 418 propriété de la commune) proche de l'Hôtel Restaurant de la Plage, à son extrémité ouest. De là, l'avenue de la Plage s'étend sur environ 825 m. Elle est bordée à l'amont par le parking que jouxte le "Surf Shop", puis par l'Hôtel Restaurant de la Plage (bordé à l'est par le débouché du chemin du Closalet), puis par environ deux douzaines de parcelles privées que plusieurs chemins relient au bord du lac en débouchant perpendiculairement sur l'avenue de la Plage. La plupart de ces parcelles riveraines sont bordées de haies et construites d'habitations individuelles. L'une d'elles est occupée par une buvette. Les parcelles bordant l'avenue de la Plage présentent le long de celle-ci une largeur comprise entre 25 et 35 m. Les constructions y sont en général implantées à une distance de 5 à 6 m de la limite.

A l'aval de l'extrémité ouest de l'avenue de la Plage se trouvent diverses installations, dont un brise-vague et un ponton qui s'avance d'environ 70 m dans le lac (le fond du lac est en très faible pente), à l'endroit où sont stationnées diverses embarcations (planches à voiles, pédalos, etc.) à proximité du "Surf Shop".

La chaussée goudronnée de l'avenue de la Plage est bordée à l'aval par une rangée de peupliers sur un talus herbeux puis par la plage de sable dotée de diverses installations. L'avenue de la Plage et le talus constituent la parcelle 87, propriété de la commune de Préverenges. Cette parcelle est grevée d'une servitude de passage à pied et à char en faveur de la commune (servitude dite "publique" selon l'usage).

B.                               Selon le plan et le règlement communal du plan d'extension et de la police des constructions approuvés par l'autorité cantonale en dernier lieu le 12 août 1997, le secteur compris entre la route cantonale Lausanne-Morges et le lac Léman est colloqué, d'amont en aval, en zone d'habitation collective (le long de la route cantonale), puis en zone d'habitation individuelle et familiale A et en zone d'habitation individuelle et familiale B et enfin, sur une bande située le long du lac, en zone de non bâtir dont l'art. 61 du règlement communal prévoit qu'elle est régie par les plans d'extension cantonaux nos 4a, 4b et 101bis.

Le plan d'extension cantonal no 4, adopté par le Conseil d'Etat le 31 mars 1944, instaure le long du lac une zone de non-bâtir entre l'embouchure du Bief (limite de la Commune de Morges) et celle de la Venoge (limite de la Commune de St-Sulpice). Il ne contient pas de règlement. A l'endroit décrit ci-dessus, il prévoit graphiquement la radiation de la limite des constructions qui empiétait de quelques mètres sur les parcelles privées riveraines et la création d'une nouvelle limite des constructions qui empiète de quelques mètres supplémentaires sur ces parcelles; dans cette nouvelle délimitation, cette bande est large d'environ 40 m à compter du domaine public du lac. Le plan fait apparaître graphiquement et désigne verbalement diverses installations en relation avec l'utilisation du lac (passerelles, escalier, port, slip, enrochement, canalisation, etc.).

C.                               D'après les explications fournies en audience par le syndic de la commune, la plage était déjà utilisée dans les années 50. Dans les années 60, un bus amenait les utilisateurs jusqu'à la plage.

En août 1960 a été mise à l'enquête la construction d'un édicule servant de WC public et de station de pompage des eaux usées. Le projet impliquait une dérogation à l'interdiction de construire et l'obligation pour les propriétaires de raccorder leurs maisons selon le système séparatif. La construction a été réalisé après avoir fait l'objet d'une modification mise à l'enquête en janvier 1961. Elle a été mise au bénéfice d'une autorisation pour usage du domaine public délivrée par le Département des travaux publics, Service cantonal des eaux, le 17 mai 1960.

Deux douches ont été installées en 1985. Ces installation consistent en un tube avec pommes de douche à l'air libre, sortant du sol au dessus d'une surface en ciment.

L'installation d'une conduite de gaz au large de la plage a déstabilisé le sous-sol lacustre et entraîné une érosion de la plage qui atteignait jusqu'aux racines des peupliers. Un projet de réfection de la plage fondé sur une étude de l'EPFL a été mis à l'enquête du 5 juin au 5 juillet 2007. Outre l'adaptation ou la démolition des installations existantes (canalisations et anciens épis existants), les travaux prévoyaient la création de quatre nouveaux épis, la création de remblais de sable entre les digues et, pour retenir le sable face au large, la construction d'un ouvrage anti-déferlement constitué de pieux battus et de troncs en mélèze fixés entre eux et maintenus par une engravure de solidarisation. Le projet a fait l'objet, le 7 janvier 2008, d'une autorisation du Service des eaux, sols et assainissements, qui incluait celle du Centre de conservation de la faune et de la nature, le préavis favorable de la Commission des rives du lac ainsi que l'autorisation du Service du développement territorial, secteur hors zone à bâtir, qui a considéré le projet comme conforme à l'affectation de la zone à protéger au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT.

Le recourant de Grandi est intervenu par lettre du 28 octobre 2008, suite à l'enlisement d'une machine de chantier durant les travaux, au sujet de la stabilité des rives et du terrain avoisinant. La municipalité a fait procéder à un constat de sa propriété par un bureau d'ingénieurs le mois suivant.

Le recourant Paquier est intervenu par lettre du 5 mai 2009 au sujet des nuisances (bruit, fumée, détritus) découlant de l'attractivité de la nouvelle plage. La municipalité l'a renseigné sur les mesures prises le 20 mai 2009.

Par acte de concession du 25 novembre 2009, qui remplace une précédente concession du 17 octobre 1984, le Département de la sécurité et de l'environnement a autorisé la commune de Préverenges à faire usage des eaux du domaine public cantonal du lac Léman au lieu-dit "avenue de la Plage" pour le maintien d'un plan d'eau réservé aux baigneurs (plage publique) et interdit à la navigation. La concession prévoit, sans les décrire, que les ouvrages autorisés sont sous la responsabilité de la concessionnaire.

Le renouvellement et l'extension de la concession d'eau de la commune a fait l'objet d'une enquête publique du 1er décembre 2009 au 11 janvier 2010. Selon le plan d'enquête correspondant, la concession, dont la limite ouest se trouve sensiblement au droit du débouché du Closalet, s'étend vers l'est sur un rectangle d'une longueur de 500 m le long de l'avenue de la Plage et une largeur de 100 m au sud de la limite de la parcelle 87, soit sur la plage et le lac. L'édicule avec les WC publics sur la parcelle 87 se trouve sensiblement à mi-longueur de ce rectangle. Les nouveaux épis se trouvent à l'intérieur de ce rectangle, reliés entre eux, sur une partie de leur longueur, par la nouvelle plage de sable stabilisée, dont la largeur, sur le plan, rétrécit à chacune de ses extrémités pour rejoindre le bord de la parcelle 87. L'inspection locale a cependant permis de constater que la bande de sable prévue tout le long de la concession s'est étendue au-delà, à l'ouest en tout cas, de sorte que de ce côté-là, l'avenue de la Plage est bordée d'une plage de sable de largeur sensiblement égale jusqu'au débouché du chemin de Croix de Rive. Cette évolution naturelle a été provoquée par les courants.

Suite l'enquête publique, le renouvellement et l'extension de la concession d'eau a fait l'objet d'une communication du Service des eaux, sols et assainissements du 4 mars 2010 qui informait la municipalité du résultat de l'enquête publique et des décisions cantonales de la manière suivante :

" Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN) formule la remarque suivante:

Le renouvellement et la modification du périmètre de la concession Morges N° 176/692 permettent de maintenir le balisage de la plage publique de Préverenges. Ce projet n’a pas une influence sensible sur la pêche (maintien de la situation actuelle).

Le Centre de conservation de la faune et de la nature délivre l’autorisation en matière de pêche, conformément à l’article 51 de la loi du 29 novembre 1978 sur la pêche, pour le projet mentionné ci-dessus et le préavise favorablement.

Le Service du développement territorial, Commission des rives du lac (SDT-CRL) formule la remarque suivante:

La modification du contenu de la concession est justifiée par les aménagements des lieux et sa prolongation est conforme à l’usage public du site. La CRL préavise favorablement.

Le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT-HZB) formule la remarque suivante:

Comprises à l’intérieur du domaine public cantonal (domaine lacustre), la modification du périmètre de la concession d’usage des eaux du domaine public et sa prolongation (1 76/692) sont soumises à autorisation du département au sens de article 25 alinéa 2 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT).

Après examen du dossier, il est constaté que la modification de la concession et les installations projetées sont nécessitées afin de délimiter et de sécuriser la zone de bains publics de la commune. Ces projets peuvent donc être considérés comme imposés par leur destination hors des zones à bâtir au sens de l’article 24 LAT.

En conséquence, après avoir pris connaissance du résultat de l’enquête publique, des préavis favorables de la municipalité, de la Commission des rives du lac, du Centre de conservation de la faune et de la nature et constatant qu’aucun intérêt prépondérant ne s’oppose au projet, le Service de l’aménagement du territoire délivre l’autorisation spéciale requise.

*

Au vu de ce qui précède, le Service des eaux, sols et assainissement va établir un nouveau texte de concession et le soumettre à la Cheffe du Département de la sécurité et de l’environnement pour approbation. A l’issue de cette procédure, ladite concession pourra être renouvelée pour 30 ans. Une copie du dossier vous parviendra à ce moment."

Au dossier figure encore un plan riverain du 20 mai 2011 établi par le Service des eaux, sols et assainissements où figurent diverses installations sur le domaine public cantonal, notamment les ouvrages de protection des berges (enrochements), des pontons et passerelle d'embarquement, les digues, ainsi que les WC sur la parcelle 87.

D.                               Du fait des travaux destinés à lutter contre l'érosion de la plage, la surface de sable a été agrandie. L'inauguration de la plage a eu lieu le 24 juin 2009 et sa fréquentation a augmenté. En 2010, des agents de sécurité ont été engagés et leur nombre porté à quatre en 2011, année où des horodateurs ont été installés sur le parking tandis qu'étaient effectués des travaux de transformation des douches, de rénovation des locaux sanitaires et de nettoyage du sable. Des conteneurs à déchets sont installés le long de l'avenue de la Plage.

Un règlement sur l'usage de la plage qui prévoyait l'interdiction d'utiliser des grils sur la plage a été adopté par le conseil communal le 15 avril 2010 mais il a fait l'objet d'un référendum. Il a été rejeté en votation populaire le 28 novembre 2010.

La municipalité a alors proposé l'installation de grils électriques (type "plancha" en inox) et l'insertion dans le règlement communal de police d'un art. 23 bis ayant la teneur suivante :

"Art. 23 bis - Plage de Préverenges

Les grils et tout autres sortes de feu sont interdits sur la plage de Préverenges. Les grillades sont autorisées uniquement sur les emplacements et les installations mises à disposition par la commune."

Ce préavis municipal no 6/12 a été refusé par le conseil communal le 13 octobre 2012 en raison du coût des travaux pour installer les grils électriques (320'000 francs). L'art. 23 bis a finalement été adopté par le conseil communal le 20 juin 2013 sur la base d'un préavis municipal 3/13 du 25 mars 2013 prévoyant d'installer trois paires de grils à charbon de bois sur trois des cinq points de grillades prévus initialement. L'art. 23 bis  a été approuvé par l'autorité cantonale le 8 juillet 2013.

E.                               Les recourants sont intervenus par lettre de leur conseil du 7 août 2013 pour se plaindre des nuisances de la plage, demander que les grils installés par la commune soient éloignés des habitations et que leur emplacement définitif soit soumis à enquête.

Interpellé par la municipalité sur le bilan de la saison d'été 2013 à la plage, le Commandant de Police Région Morges a répondu par lettre du 6 mars 2014 en exposant notamment ce qui suit :

"(...) La saison estivale de la plage de Préverenges s'est bien déroulée et les nuisances ont été faibles compte tenu de la forte affluence que connaît ce lieu de rencontre.

Avant de détailler les activités et les sollicitations de la police à la plage, permettez-moi de vous dire que nous avons observé que le nouveau règlement de la plage a très bien été expliqué et mis en oeuvre. En effet, les usagers, à de rares exceptions, ont compris le bien-fondé de la démarche d'utiliser les nouveaux grils installés par la commune"

Les grils ont été mis à l'enquête publique du 28 mars au 30 avril 2014. Quinze oppositions ont été déposées, dont une opposition collective des recourants énumérés en tête du présent arrêt.

Les quatres parcelles des recourants (760, 576, 442 et 913) se trouvent à proximité voire en face du premier emplacement situé le plus à l'ouest, soit à l'extrémité ouest du périmètre de la concession. Ces emplacements se trouvent à une distance de 15 à 20 m de la limite des parcelles privées. Dans le sens longitudinal, le long de l'avenue de la Plage, la distance entre les emplacements eux-mêmes est de 100 à 110 m, sauf entre les deux derniers à l'est, distants de 55 m environ. Les grils ont un diamètre de 1 m et sont disposés par paires, éloignés l'un de l'autre de 6 m).

F.                                Les grils ont été installés le 27 juin 2014 suite à la décision du 24 juin 2014 de  la Direction générale de l'environnement de les autoriser provisoirement jusqu'à droit connu dans la procédure en cours. Cette décision a été contestée par les recourants déjà cités par un recours du 4 juillet 2014 (dossier AC.2014.0247). L'effet suspensif de ce recours été levé par le juge instructeur le 7 juillet 2014. Sur recours incident des propriétaires déjà cités, l'effet suspensif a été rétabli par arrêt du 5 septembre 2014 (RE.2014.0007). Les grils ont été enlevés quelques jours plus tard.

Constatant que le cause AC.2014.0247 semblait devenue sans objet mais que les pièces produites devaient être conservées, le juge instructeur les a jointes au présent dossier.

G.                               Interpellé à nouveau sur le bilan de la saison d'été, le commandant de police précité a répondu le 12 novembre 2014 que la saison estivale avait été particulièrement calme en raison du temps particulièrement maussade en 2014. Selon les statistiques fournies en annexe, les grils individuels dénombrés en juin 2014 (avant la pose des grils communaux) était de 193, puis de 7 en juillet 2014, 7 en août 2014 et 2 en septembre 2014.

H.                               Par décision du 26 février 2015, le département du territoire et de l'environnement a levé les oppositions et délivré l'autorisation, au sens de l'art. 12 de la loi sur la police des eaux dépendant du domaine public, pour la pose saisonnière de 3x2 grils pour 5x2 emplacements.

Par acte du 30 mars 2015, les recourants déjà cités se sont pourvus contre cette décision en concluant à son annulation.

La municipalité de Préverenges a conclu au rejet du recours dans ses observations du 13 mai 2015.

La Direction générale de l'environnement en a fait de même par acte du 18 mai 2015.

Le tribunal a requis de ces autorités qu'elles fournissent leur dossier original et complet comme demandé dans l'accusé de réception du recours. Il a interpellé le Service du développement territorial, qui s'est déterminé le 18 juin 2015.

Le tribunal a tenu audience le 23 juin 2015 et procédé à une inspection locale. Diverses pièces ont été produites. La municipalité a présenté deux grils posés sur le sable en précisant que leur socle en béton est destiné à être enterré dans le sable, ce qui permet au service communal de déplacer les grils en déterrant leur socle en béton pour l'enterrer à nouveau sur un autre emplacement. Les parties ont évoqué la possibilité de modifier le système de déplacement périodique des grils ainsi que les emplacements utilisés à cet effet. Un délai a été imparti à la municipalité pour faire parvenir au tribunal les modifications et modalités évoquées en audience. La municipalité s'est déterminée le 14 juillet 2015 en exposant qu'elle s'en tenait aux sites mis à l'enquête publique, mais elle a fourni à toutes fins utiles le plan des emplacements, déplacés de 3 m en direction du lac par rapport à l'enquête, ainsi que le planing de pose des grils sur la plage (trois paires de grils déplacés toutes les deux ou quatre semaines entre mai et septembre - semaines 20 à 37 - sur un autre des cinq emplacements, d'où une utilisation de huit semaines pour l'emplacement no 1 situé à l'extrémité ouest et de 10 ou 12 semaines pour les autres emplacements). Elle a produit encore diverses pièces.

Le tribunal a informé les parties de la date de sa délibération en précisant qu'il tiendrait compte des déterminations qui lui parviendraient au courrier du matin de ce jour-là. Les recourants ont déposé des déterminations du vendredi 31 juillet 2015. Le conseil de la municipalité a déposé par fax, hors délai, des déterminations du 3 août 2015. Le tribunal a délibéré le lundi 3 août 2015. Il a approuvé les considérants du présent arrêt par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Le recours contre la décision du 24 juin 2014 de la Direction générale de l'environnement autorisant provisoirement l'installation des grils pour la durée de la procédure devant l'autorité intimée (dossier AC.2014.0247) est devenu sans objet du fait de la décision du 26 février 2015 qui les autorise et qui est contestée dans la cause AC.2015.0071. Il y a lieu de le constater et de rayer du rôle la cause AC.2014.0247.

2.                                Sur le plan des faits, l'instruction a permis de constater en bref que la plage de Préverenges est une plage naturelle à l'origine, utilisée comme telle depuis de nombreuses décennies par le public à l'usage duquel la commune a prévu diverses mesures (notamment un parking payant dont l'accès est surveillé) et installations (WC, douches, conteneurs à déchets). En amont du domaine public, la commune est propriétaire de toute la longueur (environ 825 m) de l'avenue de la Plage avec son talus aval herbeux planté de peupliers, de même que du parking à l'extrémité ouest. Le reste du terrain à l'amont de l'avenue de la Plage en direction de l'est comprend environ deux douzaines de parcelles en mains privées occupées par des habitations individuelles. L'érosion de la plage a nécessité, sur une partie de sa longueur (500 m) et au bénéfice d'une concession sur le domaine public cantonal des eaux accordée à la commune, des travaux de stabilisation au fond du lac dont est résulté également un accroissement de la surface de sable.

Le règlement communal renvoie à un plan d'affectation cantonal de 1944, dépourvu de règlement, qui instaure graphiquement une zone de non-bâtir sur une bande de terrain d'environ 40 m à l'amont du domaine public cantonal des eaux et figure diverses installations en relation avec l'utilisation du lac.

3.                                Selon les principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci, ainsi que de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. b et c LAT).

En l'espèce, le libre accès au rivage par le public, ainsi que la possibilité pour celui-ci d'user de cet espace de délassement, est garanti par le fait que la commune est propriétaire de la bande riveraine dont l'usage par le public est même consacré par une servitude publique.

4.                                Est tout d'abord litigieuse l'autorisation cantonale, nécessaire hors de la zone à bâtir, dans laquelle l'autorité (en l'occurrence le Service du développement territorial) doit décider si le projet est conforme à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 LAT).

Dans la décision attaquée, le Service du développement territorial a considéré ce qui suit:

"L'usage du domaine public du lac à des fins récréatives (baignades, grillades, etc.) peut être considéré comme imposé par sa destination hors des zones à bâtir (article 24, lettre a LAT). Les nuisances pouvant être occasionnées par l'utilisation des ouvrages projetés (bruits, déchets, incivilité, etc.) apparaissent comme pouvant être atténuées par une gestion rigoureuse de la part de la Municipalité (règlement d'utilisation, surveillance, etc.) et ne constitue ainsi pas un intérêt prépondérant s'opposant au projet (article 24, lettre b LAT)."

Les recourants contestent que les conditions d'une dérogation selon l'art. 24 LAT soient remplies: les grils ne seraient pas imposés par leur destination parce que leur usage entraînera des déchets, du bruit et des odeurs, ce qui serait contraire au but de protection de l'art. 17 LAT. Dans sa réponse au recours, la municipalité expose qu'on doit sérieusement se demander si l'installation prévue ne doit pas, malgré l'avis du SDT, être considérée comme conforme à la zone.

Au sujet de l'aménagement d'une baignade publique et d'un chemin longeant les rives du lac de Zurich dans la zone de conservation ("Freihaltezone") destinée à la préservation des rives et au délassement de la population, le Tribunal fédéral a jugé que les installations servant au port et à l'agrandissement de la plage de baignade ne nécessitent pas une autorisation dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT, mais au contraire qu'elles sont soumises à autorisation en application de l'art. 22 LAT, comme conformes à la zone (ATF 118 Ib 503, consid. 5). Dans le cas d'un ponton permettant de franchir la roselière pour accéder au lac de Morat depuis une parcelle riveraine, le Tribunal fédéral a jugé que même sans plan d'affectation spécial établi pour un projet précis, le droit fédéral n'exclut pas que certaines constructions ou installations sur un lac ou sur ses rives sont conformes à l'affectation de la zone à protéger. Comme il est de règle hors de la zone à bâtir, la conformité à la zone est liée à la nécessité: la construction doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant (ATF 132 II 10, consid. 2.4). L'accès au lac faisant partie de l'usage normal de la rive du lac par le propriétaire du fonds riverain, les ouvrages nécessaires à cet accès sont conformes à l'affectation de la zone (même arrêt, consid. 2.5), si bien que la question d'une dérogation selon l'art. 24 LAT ne se pose pas (même arrêt, consid. 2.6).

En l'espèce, les installations permettant l'usage de la plage par le public doivent être considérées comme conformes à l'affectation de la zone. La préservation de la plage en vue de son usage pour la baignade publique est d'ailleurs l'objectif principal de la concession délivrée après enquête publique en 2009. Il en va ainsi aussi bien des installations qui servent à protéger la plage elle-même que des installations destinées à l'usage de la plage par le public. On observe d'ailleurs que dans la décision cantonale du 7 janvier 2008 qui a autorisé les travaux de stabilisation de la plage, le service du développement territorial a considéré ces travaux comme conformes à l'affectation de la zone protégée au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, si bien qu'on ne comprend pas vraiment pourquoi, après l'enquête publique sur le renouvellement et l'extension de la concession, le même service a considéré, dans la décision cantonale du 4 mars 2010, que les installations projetées nécessaires pour délimiter et sécuriser la zone de bains publics devaient être considérées comme imposées par leur destination hors des zones à bâtir au sens de l'art. 24 LAT. Pour le reste, les installations destinées à l'usage de la plage par le public sont également conformes à l'affectation de la zone sans qu'il soit nécessaire de distinguer selon qu'il s'agit d'un brise-vague, d'un ponton d'embarquement, d'ouvrages servant à l'entreposage d'embarcations, de WC publics, de douches, de conteneurs à déchets ou d'installations destinées aux grillades ou de toutes autres installations pouvant être utilisées par exemple pour le nettoyage du sable ou de la rive. Toutes ces installations sont susceptibles d'être autorisées conformément à l'art. 22 LAT, sous réserve de l'observation d'autres dispositions du droit fédéral ou cantonal.

5.                                A différents endroits de leurs écritures ainsi qu'en audience, les recourants se plaignent des nuisances engendrées par la plage, aggravées par l'attractivité accrue du fait de l'extension de la surface de sable.

Ces nuisances (bruit, déchets, etc.) ne sont pas en relation directe avec l'objet du litige. Il est vrai que la suppression des installations mises à disposition du public, par exemple les WC et les douches, aurait probablement pour effet de diminuer la fréquentation de la plage et par conséquent les nuisances en question. Cette mesure serait toutefois en contradiction avec l'objectif rappelé plus haut de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci, ainsi que de conserver les territoires servant au délassement. Il n'est pas question, dans la présente procédure, de supprimer ces installations qui sont, comme exposé plus haut, conformes à l'affectation de la zone.

6.                                Pour ce qui concerne les grils litigieux se pose avant tout la question des nuisances qu'ils peuvent occasionner sous forme de fumée. Il est notoire en effet que les grillades peuvent, suivant les conditions, provoquer des émanations provenant soit du combustible, soit - principalement - des victuailles grillées, en particulier de la graisse tombant sur les braises. La vidéo présentée en audience par l'un des recourants a montré qu'un nuage de fumée peut ainsi se former à partir des grils et se propager sous l'influence du courant en traversant l'avenue de la Plage en direction des habitations qui la bordent.

L'art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) prévoit notamment ce qui suit:

"1 Les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions).

2 Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable."

En l'espèce, il s'agit de mettre en balance l'intérêt public à faciliter le libre usage de la plage par la population avec l'intérêt privé des habitants riverains à ne pas être exposés à la fumée émanant des grils. Il y a lieu de tenir compte également du fait que les autorités communales ont renoncé à interdire totalement l'usage des grils sur la plage pour adopter le 20 juin 2013 une disposition réglementaire, approuvée par l'autorité cantonale (art. 94 al. 2 de la loi sur les communes, RSV 175.11) qui n'autorise les grillades que sur les emplacements et les installations mis à disposition par la commune (art. 23 bis du règlement communal de police).

L'instruction a permis de comprendre que les cinq emplacements mis à l'enquête publique correspondent à ceux qui étaient prévus pour l'installation des grils électriques, installations qui nécessitaient une alimentation électrique fixe. Le planning de pose des grils fournis par la municipalité après l'audience montre qu'avec la rotation de trois paires de grils sur cinq emplacements fixes, certains de ces derniers sont occupés quatre semaines d'affilée, ceci à deux ou trois reprises durant la saison, suivant les emplacements. Il en résulte que certains propriétaires pourraient se trouver exposés aux nuisances d'un même emplacement durant une période prolongée. Cette situation ne respecte pas l'exigence de limiter les émissions dans la mesure que permettent les conditions d'exploitation. Cela n'a d'ailleurs pas échappé aux participants à l'audience où il est apparu que cette situation pouvait être améliorée. En effet, il y a lieu de tenir compte du fait que les grils à charbon peuvent être librement déplacés sans être tributaires d'un emplacement fixe. Il y a lieu en outre d'adapter le déplacement périodique des emplacements à la dimension définie par la trame du parcellaire: les parcelles des habitations riveraines étant relativement étroites, il ne s'impose pas d'éloigner les emplacements prévus de plus de 100 m les uns des autres comme le prévoit le plan mis à l'enquête publique. Il est ainsi possible d'adopter des conditions d'exploitation qui préservent à la fois l'intérêt public à un usage relativement libre de la plage et l'intérêt des propriétaires riverains à ne pas subir une accumulation des nuisances.

Telle qu'elle a été délivrée, l'autorisation litigieuse ne fixe aucune condition d'exploitation de manière explicite, ce qui constitue une lacune. Il n'y a cependant pas lieu d'aller jusqu'à définir ces conditions dans le détail : il suffit de prévoir que l'emplacement des grils et leur déplacement périodique doivent être définis chaque année dans un programme établi par la municipalité. À titre d'exemple, le tribunal constate qu'en adoptant, sur la longueur de 500 m environ correspondant au périmètre litigieux, un nombre plus élevé d'emplacements distants entre eux de 25 m, il est possible, avec une rotation intervenant toutes les trois semaines selon une périodicité variant d'une année à l'autre, d'éviter une accumulation de nuisances au préjudice de certains propriétaires riverains. Dans le tableau reproduit ci-dessous, qui n'a pas de portée contraignante, on constate qu’un propriétaire ne sera exposé à la présence d'un grill devant sa parcelle durant les trois premières semaines d’août qu’une fois tous les 6 ans.

 

 

 

 

Emplacement des grils

 

 

 

 

1

2

3

4

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Retour à l'année 1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Il y a donc lieu de réformer la décision attaquée en ce sens que l'emplacement des grils et leur déplacement périodique doivent être définis chaque année dans un programme établi par la municipalité de manière à éviter de concentrer les nuisances dans le temps et l'espace. Il conviendra également de prévoir, comme les parties semblent l'admettre elles-mêmes, que les emplacements seront déplacée de 3 m en direction du lac par rapport aux emplacements du plan d'enquête.

Cette solution garantit de répartir le mieux possible les nuisances, qui devraient être plus limitées que sur les plages comme celles du parc Bourget à Lausanne où les grils privés ne sont aucunement limités ni en nombre ni dans leur emplacement. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'investiguer plus avant la nature chimique des émissions provenant des grils.

Cette solution exclut également la solution préconisée par les recourants, pour qui les grils devraient être concentrés à l'aval du parking: comme l'objecte à juste titre la commune, les grils s'y trouveraient au contact des embarcations stockées là et de leur matériel, notamment de leurs voiles, et les exposeraient à un risque d'incendie.

7.                                Les autres moyens avancés par les recourants doivent être rejetés.

a) Les recourants soutiennent en substance que l'installation des grils aurait nécessité une planification préalable, c'est-à-dire l'adoption d'un plan d'affectation, parce que l'installation des grils porte atteinte aux intérêts de nombreux habitants et qu'elle sera source de bruit, d'odeurs, de dégagement de substances cancérigènes, d'afflux de déchets et d'encombrement des voies d'accès par les usagers attirés par les grils. Dans leur écriture du 31 juillet 2015, ils soutiennent que la plage a été construite de façon illicite et que l'autorisation donnée pour agrandir la plage serait frappée de nullité parce qu'il appartenait au conseil communal et non à la municipalité de statuer.

Les recourants perdent de vue que les travaux de stabilisation de la plage ont fait l'objet d'autorisations (délivrées après enquête publique par les autorités cantonales et non par la municipalité) qui ne sont pas l'objet du litige.

De toute manière, l'obligation de planifier n'a pas la portée que les recourants lui prêtent. Il résulte de la jurisprudence du Tribunal fédéral (v. p. ex récemment 1C_472/2014 du 24 avril 2015 et les références citées) que le droit fédéral prévoit une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou des activités non conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activités ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre d'une procédure d'adoption d'un plan d'affectation. La voie d'une simple dérogation au sens des art. 23 LAT (zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est alors inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du territoire qui se posent. En revanche, lorsqu'il s'agit d'un projet, même de grande ampleur, conforme à l'affectation de la zone, le droit fédéral n'oblige pas de procéder par la voie de la planification spéciale.

On ne voit pas en quoi l'installation des grils, ni même la stabilisation de la plage pour un usage conforme à l'affectation de la zone, tomberait sous le coup de l'obligation de planifier spéciale ainsi définie.

b) Pour les recourants, l'installation des grils violerait les nouvelles dispositions de la loi fédérale sur les eaux (LEaux; RS 814.20) qui obligent les cantons à définir l'espace réservé aux eaux, qui garantit leurs fonctions naturelles, la protection contre les crues et leur utilisation (art. 36a LEaux, en vigueur depuis 1er janvier 2011). Ils invoquent les dispositions transitoires de la modification du 4 mai 2011 de l'ordonnance correspondante (OEaux; RS 814.201) qui, tant que les cantons n'ont pas déterminé l'espace réservé aux eaux, assignent à cet espace une largeur de 20 m depuis la rive pour les étendues d'eau d'une superficie supérieure à 0,5 ha.

Il n'est pas certain que la disposition transitoire en question, qui a la fonction d'une zone réservée (ATF 140 II 437, consid. 6.2), trouve à s'appliquer en l'espèce puisque le droit cantonal instaure d'ores et déjà une zone de non-bâtir large d'environ 40 m à compter du domaine public en vertu du plan d'extension cantonal no 4, adopté par le Conseil d'Etat le 31 mars 1944. Peu importe car pour définir les installations autorisées dans l'espace réservé aux eaux, l'art. 41c al. 1 OEaux mentionne à titre exemplatif les chemins pour piétons et de randonnée pédestre, les centrales en rivière et les ponts. Les installations de la plage, quelle qu'en soit la nature (cf. considérant 4), peuvent être assimilées aux chemins pédestres et sont donc admissibles dans cet espace. Il en va ainsi des installations existantes, d'ailleurs au bénéfice de la situation acquise selon l'art. 41c al. 2 OEaux, comme des grils dont l'installation peut être admise au bénéfice de la pesée d'intérêt effectuée au considérant 6.

8.                                Vu ce qui précède, le recours n'est que très partiellement admis ce qui justifie de compenser les dépens. Un émolument sera mis à la charge des recourants.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   La cause AC.2014.0247 est rayée du rôle.

II.                                 Le recours est partiellement admis. La décision du Département du territoire et de l'environnement du 26 février 2015 est réformée en ce sens que l'emplacement des grils (sur une ligne ou une courbe passant à 3 m à l'aval des emplacement définis sur le plan d'enquête) et leur déplacement périodique doivent être définis chaque année dans un programme établi par la municipalité de manière à éviter de concentrer les nuisances dans le temps et l'espace.

III.                                Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 août 2015

 

                                                          Le président:

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.