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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Composition |
M. André Jomini, président; M. Eric Brandt et M. Pascal Langone, juges, Mme Cécile Favre, greffière. |
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Autorité intimée |
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CONSEIL COMMUNAL D'EPALINGES, à Epalinges, |
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Autorité concernée |
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Objet |
Plan d’affectation |
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Recours Elisabeth et Pierre BETRIX et consorts c/ décision du CONSEIL COMMUNAL D'EPALINGES du 21 avril 2015 (approuvant le rapport de la Municipalité concernant le plan de quartier "La Possession - Bois-de Ban") |
Vu les faits suivants :
A. La Municipalité d’Epalinges (ci-après : la municipalité) a élaboré un projet de plan de quartier "La Possession / Bois-de-Ban" destiné à régler l’affectation du sol sur la parcelle n° 794 du registre foncier, classée dans la zone de plans spéciaux du plan général d’affectation. Le projet définit, à l’intérieur du périmètre, des aires d’évolution des constructions pour des petits bâtiments collectifs.
Le projet de plan de quartier a été mis à l’enquête publique du 25 mai au 24 juin 2013. Quatre oppositions, dont des oppositions collectives de plusieurs voisins, ont été déposées.
B. Le 5 janvier 2015, la municipalité a soumis au Conseil communal d’Epalinges (ci-après : le conseil communal) un rapport relatif au plan de quartier "La Possession / Bois-de-Ban ". Dans les conclusions de ce rapport, elle propose au conseil communal de décider ce qui suit :
"1. d’adopter le rapport de la Municipalité relatif au plan de quartier (PQ) « La Possession / Bois-de-Ban » ;
2. d’approuver les réponses apportées aux oppositions formulées suite à l’enquête publique du 25 mai au 24 juin 2013 ;
3. d’autoriser la Municipalité à entreprendre toutes démarches utiles en vue de l’approbation du plan de quartier « La Possession / Bois-de-Ban »."
Dans le texte de ce rapport, la municipalité donne les indications suivantes à propos de la suite de la procédure après l’enquête publique (p. 10-11) :
"Avant de répondre aux opposants, la Municipalité a soumis [les oppositions] aux mandataires du projet en les invitant à définir les réponses à apporter aux motifs des oppositions les concernant. En réponse à certaines remarques ou oppositions jugées pertinentes, les mandataires ont estimé judicieux d’apporter quelques modifications au plan et au règlement du plan de quartier (les plan et règlement modifiés sont annexés au présent rapport). De plus, un nouveau comptage du trafic a été réalisé en septembre 2013 (une note du bureau Ecoscan avec les charges de trafic relevées en septembre 2013 est aussi jointe au présent rapport).
Les oppositions, tant individuelles que collectives, mentionnant souvent les mêmes motifs, il a été décidé d’établir un document général intitulé « Réponses de la Municipalité aux oppositions ». Celui-ci a été finalisé le 15 décembre 2014 et envoyé le 19 décembre 2014 aux opposants individuels et aux représentantes des oppositions collectives, accompagné des documents complémentaires suivants :
1. Plan modifié du 15 décembre 2014
2. Règlement modifié du 15 décembre 2014.
3. Note Ecoscan du 8 octobre 2013.
(Le document annexé « Réponses de la Municipalité aux oppositions » daté du 15 décembre 2014 fait partie intégrante du présent rapport).
De plus, suite à une demande des opposants, et conformément à l’art. 58 alinéa 1 LATC, la Municipalité a d’ores et déjà planifié une séance de conciliation.
Suite des démarches :
– 17 février 2015 : adoption du présent rapport par le Conseil communal et approbation, de façon indicative, des réponses apportées aux oppositions.
– Mars-avril 2015 : enquête publique complémentaire concernant les plan et règlement modifiés.
– Avril-mai 2015 : traitement des éventuelles oppositions suite à l’enquête publique complémentaire.
– 23 juin 2015 ou 15 septembre 2015 : le Conseil communal statue sur les réponses motivées aux oppositions non retirées en même temps qu’il se prononce sur l’adoption eu plan et du règlement du PQ « La Possession / Bois-de-Ban »."
C. Le rapport de la municipalité a finalement été soumis au conseil communal dans sa séance du 21 avril 2015. Le conseil communal a adopté les conclusions proposées. D’après le procès-verbal de la séance, le conseiller municipal chargé du dossier (Bernard Krattinger) a notamment déclaré ceci, avant le vote du conseil (p. 384):
"Un élément qui me paraît également important à signaler : ce soir, nous n’adoptons pas le plan de quartier. Ce plan de quartier sera adopté une fois que l’enquête complémentaire sera passée et que les oppositions à cette éventuelle deuxième enquête complémentaire auront été effectuées. C’est seulement à ce moment-là que le Conseil se prononcera sur l’adoption du plan de quartier […]. Aujourd’hui, nous vous demandons d’adopter un rapport concernant ce plan de quartier, ce qui permettra à la Municipalité de poursuivre les démarches, notamment dans le cadre de la deuxième enquête complémentaire et dans le cadre des démarches qui sont engagées avec le Canton. En effet, il faudra faire valider les réponses aux oppositions avec le promoteur qui veut construire sur ce secteur."
Le conseil communal a publié le 22 avril 2015 – notamment sur le site internet de la commune – les décisions prises lors de sa séance du 21 avril 2015.
D. Le 21 mai 2015, 86 opposants au projet de plan de quartier – Elisabeth et Pierre Bétrix et consorts –, agissant par le truchement du même avocat, ont remis à la Cour de droit administratif et public un recours contre la décision du conseil communal du 21 avril 2015 approuvant le rapport de la municipalité concernant le plan de quartier "La Possession / Bois-de-Ban". Ils concluent à ce que cette décision soit déclarée nulle, et subsidiairement à ce qu’elle soit annulée.
Les recourants requièrent par ailleurs la suspension de la présente procédure de recours jusqu’à la décision du Conseil d’Etat sur un recours qu’ils ont formé parallèlement auprès de cette autorité contre la même décision.
Le conseil communal a été invité à produire son dossier. Il n’a pas été demandé de réponses.
La possibilité a été donnée aux recourants de se déterminer sur la recevabilité de leurs conclusions. Ils ont déposé une écriture le 13 juillet 2015.
Considérant en droit :
1. Le Tribunal cantonal examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Le recours est dirigé contre une décision du conseil communal concernant un plan de quartier, qui est un plan d’affectation au sens des art. 14 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) et des art. 43 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11).
La procédure d’établissement des plans d’affectation est définie aux art. 56 ss LATC – étant précisé qu’en vertu de l’art. 67 al. 3 LATC, les règles relatives à l’enquête, à l’adoption et à l’approbation du plan de quartier sont en principe les mêmes que celles relatives aux autres plans d’affectation communaux. A l'issue de l'enquête publique sur un plan d'affectation communal, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire (actuellement le Département du territoire et de l'environnement [DTE]) notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 LATC). Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60, 3ème phrase, LATC).
Selon l’art. 60, 1ère phrase LATC, la décision communale notifiée à l’opposant – à savoir la réponse motivée à son opposition – peut faire l’objet d’un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). L’art. 61 al. 2 LATC dispose que la décision du département sur l’approbation préalable est elle aussi susceptible d’un recours à la CDAP. Comme ces deux décisions, qui portent sur le même objet, sont notifiées simultanément à l’opposant, celui-ci peut déposer un seul recours, dans le délai de 30 jours dès cette notification (art. 95 LPA-VD).
La loi cantonale règle ainsi clairement la protection juridique, dans la procédure d’adoption des plans d’affectation. L’art. 92 LPA-VD dispose que « le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître ». Dans ce domaine, les décisions susceptibles de recours, en tant que décisions finales – mettant fin à la procédure administrative ou politique d’établissement du plan – sont définies dans la loi spéciale, aux art. 60 et 61 LATC : il s’agit d’une part de la décision du conseil communal sur l’opposition, prise en même temps que la décision sur l’adoption du plan (art. 58 al. 3 LATC), et d’autre part de la décision d’approbation préalable du département.
b) Avant ces décisions finales de la commune et du département, les autorités compétentes, surtout au niveau communal, peuvent être amenées à rendre des décisions incidentes. Une décision incidente est prise dans le cours de la procédure, à un stade préalable à la décision finale; elle ne représente qu’une étape vers cette décision. Elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle (cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 263).
S’agissant du recours contre les décisions incidentes, la loi cantonale de procédure administrative prévoit deux régimes distincts. Si la décision incidente porte sur la compétence, sur une demande de récusation, sur l’effet suspensif ou sur d’autres mesures provisionnelles, elle peut faire l’objet directement d’un recours au Tribunal cantonal (art. 74 al. 3 LPA-VD). Les autres décisions incidentes notifiées séparément ne sont susceptibles d’un recours direct ou immédiat que si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD), ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD); en dehors de ces deux hypothèses, ces autres décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD).
c) Le conseil communal a pris, dans sa séance du 21 avril 2015, une décision qui n’est pas la décision finale du processus d’adoption du plan de quartier " La Possession / Bois-de-Ban". En effet, il ne s’agissait pas à ce stade d’adopter le plan de quartier, le préavis municipal précisant du reste que cette décision ne pourrait intervenir que quelques mois plus tard, après une enquête publique complémentaire. En d’autres termes, le conseil communal n’était pas encore invité à prendre, le 21 avril 2015, la décision prévue à l’art. 58 al. 3 LATC. Le conseil communal n’a pas statué au-delà de ce qui lui proposait la municipalité, puisqu’il a adopté les conclusions du préavis municipal. On peut relever que ce préavis indiquait sans équivoque le caractère indicatif de la prise de position sur les oppositions ("approbation, de façon indicative, des réponses apportées aux oppositions"), et que le conseiller municipal en charge du dossier a bien rappelé, devant le conseil, la suite de la procédure.
Il s’ensuit que la décision attaquée doit être qualifiée de décision incidente. En l’occurrence, l’application de l’art. 74 al. 3 LPA-VD n’entre pas en considération. On peut en particulier relever que la compétence du conseil communal n’est pas en cause, cette autorité étant celle à qui il incombe d’adopter un plan de quartier. Il reste donc à examiner si les conditions de l’art. 74 al. 4 LPA-VD sont remplies.
Il est manifeste qu’on ne se trouve pas dans l’hypothèse de l’art. 74 al. 4 let. b LPA-VD. Même si la décision du conseil communal sur le rapport relatif au plan de quartier était annulée, cela ne mettrait pas fin à la procédure d’établissement de ce plan (enquête publique complémentaire, préavis municipal puis nouvelle décision du conseil communal). Il faut donc déterminer si, en adoptant ce rapport, le conseil communal a causé un préjudice irréparable aux recourants (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD).
A ce stade de la procédure d’établissement du plan de quartier, le régime d’utilisation des terrains compris dans le périmètre de ce plan n’est pas modifié; a fortiori, les immeubles des recourants ne sont pas soumis à de nouvelles restrictions. Les recourants ne subissent donc aucun préjudice d’ordre juridique. On ne voit pas non plus à quel préjudice de fait ils seraient exposés. Après la décision du conseil communal, ils conservaient la possibilité de s’exprimer à l’occasion de l’enquête publique complémentaire; ils l’ont du reste fait, en déposant une nouvelle opposition. La municipalité devra établir un nouveau préavis, avec des propositions de réponses aux oppositions. On ne voit pas en quoi la première décision du conseil communal, du 21 avril 2015, empêcherait la municipalité de rédiger ces réponses aux oppositions en tenant compte de tous les éléments pertinents, ni en quoi elle restreindrait le pouvoir de décision du conseil, lorsqu’il sera amené à statuer véritablement sur l’adoption du plan de quartier, le cas échéant. Le préjudice irréparable n’est, à l’évidence, pas établi (sur cette notion, voir notamment les références à la jurisprudence in Benoît Bovay et al., Procédure administrative vaudoise, Bâle 2012, n. 3.4 ss ad art. 74 LPA-VD). Dans ces conditions, le recours de droit administratif est irrecevable.
2. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais judiciaires (art. 49 al. 1 LPA-VD). Un émolument correspondant à l’avance de frais effectuée sera mis à leur charge. Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens, les autorités intimées n’ayant pas été invitées à répondre au recours.
Vu le présent arrêt, la question de la suspension de la procédure de recours au Tribunal cantonal ne se pose plus.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Elisabeth et Pierre Bétrix et consorts.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 juillet 2015
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’au Département des institutions et de la sécurité.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.