TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 janvier 2016

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. André Jomini et
M. Laurent Merz, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourants

François et Mathilde CHEVALLEY, à Cottens, représentés par Me Jean-Philippe DUMOULIN, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Municipalité de Cottens, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Objet
	Recours François CHEVALLEY et consorts c/ la "décision" de la Municipalité de Cottens du 11 mai 2015 (relative à la modification de la répartition du nombre de logements entre les bâtiments n°ECA 47 et 48)

Vu les faits suivants:

A. François Chevalley est propriétaire de la parcelle n° 424 de la Commune de Cottens sur laquelle sont construits deux bâtiments (habitations et ruraux) n^os ECA 47 et 48. Cette parcelle, colloquée en zone de village, est régie par le plan de quartier "Le Grand Pré" daté du 18 mai 1993 et son règlement (RPQ), qui fixe notamment un nombre limité de logements par parcelle (cf. art. 7 RPQ).

B. Par courrier électronique du 23 novembre 2014, François Chevalley et son épouse Mathilde Chevalley ont interpellé la Municipalité de Cottens (ci-après: la "Municipalité") sur les possibilités de modifier la répartition du nombre de logements entre les bâtiments n^os ECA 47 et 48, afin d'aménager les combles dans le bâtiment n^oECA 47.

La Municipalité leur a répondu par courrier électronique du 2 février 2015 qu'elle allait examiner cette demande qui nécessitait une recherche plus poussée et une validation juridique. Elle précisait toutefois qu'elle rechercherait une solution pouvant aller dans le sens de la demande des époux Chevalley tout en respectant le droit public.

Par lettre du 2 mars 2015, la Municipalité a fait savoir aux époux Chevalley qu'elle ne pouvait pas entrer en matière sur leur demande en raison des incertitudes liées à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et ses conséquences sur le projet de révision du plan général d'affectation (PGA) et de son règlement. Elle ajoutait qu'elle n'avait pas trouvé de base légale dans la règlementation existante pour autoriser une modification de la répartition du nombre de logements entre les bâtiments n°ECA 47 et 48.

Par lettre du 9 mars 2015, François Chevalley a formé "opposition" à cette "décision" en priant la Municipalité de lui indiquer la voie de recours. Il se prévalait du fait qu'une dérogation sur la répartition du nombre de logements entre des bâtiments sis dans le périmètre du plan de quartier "Le Grand Pré" avait déjà été octroyée par le passé par la Municipalité.

Le 11 mai 2015, la Municipalité de Cottens a réitéré ses propos tenus dans sa lettre du 2 mars 2015, en joignant l'indication de la voie de recours.

C. Par acte du 10 juin 2015, Françoise et Mathilde Chevalley recourent devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la "décision" du 11 mai 2015 précitée, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à la réforme de ladite décision dans le sens qu'ils soient autorisés à construire un quatrième logement dans le bâtiment n°ECA 47, propriété de François Chevalley, après l'accomplissement en bonne et due forme de la procédure de mise à l'enquête publique. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus subsidiairement encore, ils concluent à ce que l'acte du 11 mai 2015 soit annulé.

La Municipalité de Cottens a répondu le 1^er septembre 2015. Elle conclut au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.

Le 18 septembre 2015, les recourants ont produit spontanément des déterminations qui ont été communiquées à la Municipalité pour information.

D. Le Tribunal a ensuite statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris, ci-dessous, dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. Il convient d'examiner la recevabilité du recours interjeté par les époux Chevalley contre la "décision" du 11 mai 2015, celle-ci étant contestée par la Municipalité.

a) Le recours de droit administratif au Tribunal cantonal est régi par les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Conformément à l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

b) La décision est définie à l'art. 3 LPA-VD, dans les termes suivants:

"1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

L'art. 42 LPA-VD précise le contenu de la décision dans ces termes:

"Art. 42 Contenu

La décision contient les indications suivantes:

a. le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale;

b. le nom des parties et de leurs mandataires;

c. les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appui ;

d. le dispositif;

e. la date et la signature;

f. l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître."

La décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 II 473 consid. 2a et les références citées; arrêt AC.2010.0241 du 16 novembre 2011 consid. 1). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 126 II 514 consid. 3e; arrêts TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2; 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts AC.2013.0240 du 16 décembre 2013 consid. 2b; AC.2012.0200 du 7 mai 2013 consid. 2b, et les références citées).

En matière de construction, d'après la jurisprudence cantonale, la mise à l'enquête constitue la règle, dont la municipalité ne peut s’écarter (sauf si les conditions d'une dispense d'enquête, en raison de la nature de l'ouvrage, sont réunies – cf. art. 111 LATC) que dans le cas où le projet est manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet. En dehors de ces situations spéciales, le constructeur peut exiger la mise à l'enquête publique, quand bien même il aurait de bonnes raisons de craindre un rejet de la demande d'autorisation, à l'issue de l'enquête (cf. arrêts CDAP AC.2012.0321 du 26 février 2013, consid. 2; AC.2011.0198 du 16 mai 2012, consid. 2; AC.2010.0286 du 29 juillet 2011, consid. 3a; AC.2006.0151 du 18 mars 2008, consid. 2a et les arrêts cités). Le refus préalable d'une municipalité d’autoriser un projet sans même le soumettre à l’enquête publique ou encore le refus ou l’autorisation de modifications a posteriori du projet autorisé et leur soumission à une enquête complémentaire constituent des décisions attaquables (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, 2^e éd, p. 241 ss). Par ailleurs, la jurisprudence considère de façon générale qu'une déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera l’autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui peut faire l’objet d’un recours immédiat, sans attendre la réalisation de son intention (ATF 114 Ib 190 consid. 1a; AC.2013.0240 et AC.2012.0200 précités, AC.2011.0033 du 11 mai 2012 consid. 2b).

c) En l'occurrence, dans leur courrier électronique du 23 novembre 2014, les recourants souhaitaient connaître les possibilités de transférer le nombre de logements autorisés entre les bâtiments n^os ECA 47 et 48. Leur parcelle est colloquée en parcelle A du RPQ. L'art. 7 RPQ, qui régit le nombre de logements, prévoit ce qui suit:

Le nombre de logement [sic] est indiqué sur le plan pour chaque parcelle A et B, la subdivision d'une parcelle n'entraîne pas d'augmentation de ce nombre."

Pour la parcelle B, sur laquelle se trouvent les bâtiments des recourants, le plan indique "deux logements ou un logement et un local artisanal dans chaque bâtiment."

Les recourants n'ont pas demandé à la Municipalité qu'elle se détermine sur un projet concret, ayant seulement évoqué leur souhait de rendre habitables les combles du bâtiment n° ECA 47, au moyen d'un transfert du droit à un logement dans le bâtiment n° ECA 48. Leur demande du 23 novembre 2014, formulée en termes généraux, correspond à une demande de renseignements quant à l'interprétation du règlement. La Municipalité a répondu, le 2 février 2015, qu'elle allait examiner cette demande qui nécessitait toutefois une recherche juridique plus poussée. Elle précisait qu'elle se limiterait à rechercher une solution dans le respect du droit public. Dans ses lettres du 2 mars et 11 mai 2015, la Municipalité a informé les recourants qu'elle ne pouvait entrer en matière en raison des incertitudes liées à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et des conséquences sur le projet de révision du PGA et de son règlement, et qu'elle n'avait pas trouvé de base légale permettant de modifier la répartition du nombre de logements entre les bâtiments n° ECA 47 et 48.

Une telle réponse ne constitue pas un refus de principe qui rendrait d'emblée illusoire une procédure de permis de construire, mais bien plutôt un avis donné quant à la teneur de la réglementation applicable. La lettre du 2 février 2015 n'était d'ailleurs pas présentée comme une décision et ne comportait pas l'indication de la voie de recours. Les recourants l'ont interprétée à tort comme une décision à laquelle ils ont déclaré faire opposition en demandant l'indication de la voie de recours. La "décision" litigieuse du 11 mai 2015 fait suite à cette demande. Bien qu'elle soit munie à tort de l'indication de la voie de recours, elle a une teneur identique à la lettre du 2 mars 2015. Elle ne comporte par ailleurs aucune prise de position quant à une éventuelle dérogation demandée implicitement par les recourants, dans leur lettre du 9 mars 2015. Cette lettre du 11 mai 2015 n'a pas d'effet contraignant et obligatoire sur la situation juridique des recourants. Comme indiqué ci-dessus, en matière de construction, la procédure de mise à l'enquête (art. 109 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions: LATC; RSV 700.11) constitue la règle. Dans le cas où un particulier souhaite obtenir une décision partielle ou préalable sur un aspect d'un projet de construction, il lui est aussi loisible de requérir, avant le permis de construire, une autorisation préalable d'implantation (art. 119 LATC). Ce n'est en principe qu'à l'issue d'une telle procédure que la Municipalité sera en mesure de rendre une décision circonstanciée, au sens de l'art. 3 al. 1 let. a ou c LPA-VD, sur l'admissibilité d'un projet donné et, le cas échéant, sur l'octroi d'une éventuelle dérogation. Dans le cas présent, les recourants n'ont pas présenté de projet concret, se limitant à présenter une demande de renseignements par courriel. La Municipalité n'avait ainsi pas à constater à ce stade par une décision formelle dans quelle mesure un tel projet était ou non admissible (art. 3 al. 1 let. b et al. 3 LPA-VD).

La lettre du 11 mai 2015 ne saurait ainsi être assimilée à une décision, quand bien même elle est munie à tort de l'indication des voies de recours (exigence applicable aux décisions administratives proprement dites – cf. art. 42 let. f LPA-VD). Il s'ensuit que le recours qui n'est pas dirigé contre une décision attaquable n'est pas recevable (art. 92 al. 1 LPA-VD a contrario).

d) Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur les griefs au fond soulevés par les recourants, ni de donner suite aux mesures d'instruction requises.

2. Il résulte de ce qui précède que le recours est irrecevable. Il se justifie de mettre les frais à la charge des recourants qui succombent (art. 49 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La Municipalité ayant procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il se justifie de lui allouer des dépens, à la charge des recourants (art. 55 al. 1 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, débiteurs solidaires.

III. Les recourants, débiteurs solidaires, verseront à la Commune de Cottens une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 12 janvier 2016

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.