TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 juillet 2015

Composition

M. Eric Brandt, président; M. André Jomini et M. Xavier Michellod, juges; Mme Leticia Blanc, greffière.

Recourants

Jean-Jacques et Monique HITZ, à Bullet, représenté par Me Philippe EHRENSTRÖM, avocat, à Genève,

Autorité intimée

Municipalité de Concise, représentée par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat, à Lausanne,

Objet	Divers
	Recours Jean-Jacques et Monique HITZ c/ lettre de la Municipalité de Concise du 19 mai 2015

Vu les faits suivants

A. Jean-Jacques Hitz et Monique Hitz (née Thévenaz) sont copropriétaires pour moitié chacun de la parcelle n°131 du cadastre de la Commune de Concise. Ils ont acquis ce bien-fonds le 3 juin 2011, qui était à l'époque en nature de pré et champ sans aucune construction. La parcelle n°131, d'une superficie de 2'168 m2, est longée au sud-est par le chemin du Lac et au nord par la rue de la Gare. Un immeuble d'habitation de six logements a été construit sur la parcelle n°131, et les logements ont été mis en location dès le mois d'octobre 2013. La parcelle n°131 est classée dans la zone de périphérie du village ancien, régie par le chapitre IV du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 3 septembre 1980 (RPE).

B. a) La Commune de Concise est propriétaire de la parcelle n°1773 d'une superficie de 3'008 m². Ce terrain est longé au nord-ouest par le chemin du Lac et à l'est ,ainsi qu'au sud-est, par la voie d'accès au nouveau port de Concise. La parcelle n°1773 fait partie de l'ouvrage de couverture de la voie CFF Yverdon-Neuchâtel, réalisée dans le cadre du projet « rail 2000 », voie CFF qui est enterrée à cet emplacement.

b) La parcelle n°1773 est comprise dans le secteur A du plan partiel d'affectation "Les Rives", approuvé par le Département des infrastructures le 21 août 1998 (ci-après : PPA « les Rives »). Selon le rapport de planification d'avril 1997, le plan avait notamment pour but la mise en valeur des terrains situés sur la galerie de la voie CFF Yverdon-Neuchâtel, devant l'ancien village ; le PPA "Les Rives" avait pour but d’assurer la liaison avec les activités lacustres et permettre également la création d'un nouveau port, réalisé en coordination avec la galerie souterraine. Le rapport de planification mentionne, parmi les objectifs recherchés, la création d'une place des fêtes dans le secteur A. La parcelle n°1773 est classée dans l'aire de verdure du secteur A, régi par l'art. 14 du règlement du plan partiel d'affectation "Les Rives" (RPPA) et dont la teneur est la suivante:

"(…) Art. 14 Destination

Cette aire est destinée à sauvegarder les sites et les milieux naturels, à créer des îlots de verdure et à aménager des espaces de détente et de jeux. En tant que telles, elles sont (sic) inconstructibles.

Seuls les aménagements de surface, sous forme de mobiliers urbains, la réalisation de cheminements piétons et d'aménagements paysagés y sont admis. Préalablement à toute réalisation, cette zone devra faire l'objet d'un avant-projet mettant en évidence un concept global d'aménagement. "

c) Depuis plusieurs années, la parcelle n°1773 est utilisée comme place des fêtes par la commune et par les différentes associations qui animent la vie locale. Selon les programmes qui se sont déroulés les années précédentes, la première manifestation durant l'été est organisée par les carabiniers (Abbaye). Une cantine est alors montée le samedi de la mi-juillet jusqu'à la fin juillet. Pour l’année 2015, la cantine est montée le 18 juillet jusqu’au 28 juillet et la manifestation a lieu du 24 au 26 juillet 2015. La tente est démontée le 28 juillet 2015 pour être prêtée à une société d'un autre village. Elle est ensuite remontée entre le 22 et le 25 août 2015 pour la manifestation « Jazz en Vacances » qui se déroule le 28 août 2015. Elle est ensuite maintenue jusqu'au 29 août 2015 pour accueillir la ballade gourmande et elle est démontée le 30 août 2015. Enfin, la société de jeunesse s'occupe du montage du cabanon, qui abrite son bar, le samedi 18 juillet 2015 et qui demeure en place jusqu’au 2 août 2015.

C. a) En date du 8 janvier 2015, le conseil de Jean-Jacques et Monique Hitz a demandé à la Municipalité de Concise (ci-après : la municipalité) de lui communiquer les renseignements suivants :

« a) Dates du montage et du démontage de la tente et de toutes autres infrastructures qui seraient installées sur la parcelle no 1773 (ancienne parcelle no 132) propriété de la Commune de Concise et grevée d’une servitude de « restriction au droit de bâtir » au profit de la parcelle propriété de mes mandants pendant l’année 2015 ;

b) Nom, raison sociale et adresse des personnes physiques, sociétés, associations, etc. autorisés par votre autorité à utiliser la tente et/ou toutes autres infrastructures selon la lettre a) ci-dessus en 2015 ; et

c) Copie des délibérations de votre autorité octroyant aux personnes visées à la let. b) ci-dessus le droit d’utiliser le domaine public et la tente et les infrastructures, avec mention de la durée de l’occupation, des contreparties, etc. ; si une convention a été passée avec l’une ou l’autre des personnes physiques ou morales visées à la let. b, une copie de la convention, cas échéant caviardée pour préserver les secrets d’affaire »

b) Par la suite, le conseil des époux Hitz est à nouveau intervenu auprès de la municipalité en date du 12 février 2015 en formulant les demandes suivantes :

« Le PPA « Les Rives » a été approuvé par le Département des infrastructures le 21 août 1998.

Il lie tant les administrés que les autorités (art. 21 al. 1 LAT).

La force obligatoire du PPA a notamment pour conséquence d’empêcher tout usage non conforme à l’affectation de la zone ou tout aménagement ne respectant pas les prescriptions du plan.

En l’espèce, l’érection d’une tente de grande dimension pendant les mois d’été et d’autres constructions provisoires ne respectent pas l’art. 14 PPA et le plan en général.

Dans ces conditions, la Municipalité est sommée, et au besoin mise au demeure de :

(1) Constater que l’érection d’une tente et d’autres constructions provisoires (bar de la jeunesse, sanitaires) sur la parcelle no 1773 pendant les mois d’été est contraire au Plan partiel d’affectation « Les Rives » ;

(2) Interdire l’érection d’une tente et d’autres constructions provisoires (bar de jeunesse, sanitaires) sur la parcelle no 1773 pendant les mois d’été dès l’année 2015 ;

(3) Révoquer toute autorisation, tolérance et autre acte pouvant prêter la main, permettre, organiser ou faciliter d’une quelconque manière l’érection d’une tente et d’autres constructions provisoires (bar de la jeunesse, sanitaires) sur la parcelle no 1773 pendant les mois d’été dès l’année 2015 et pour les années suivantes.

C. En date du 10 mars 2015, le conseil de la Municipalité a répondu aux interventions des époux Hitz des 8 janvier et 12 février 2015 dans les termes suivants :

« 1. Courrier du 8 janvier 2015

En premier lieu, je vous communique les réponses de la Municipalité à votre demande :

a) A ce jour, la Municipalité n’a pas reçu de demande officielle des sociétés qui souhaiteraient utiliser la cantine sur la place des fêtes durant l’été. Jusqu’à présent, ces dernières déposaient leur demande à travers le guichet cantonal d’annonce des manifestations (POCAMA). Pour 2015, les dates devraient être les mêmes que les années précédentes ; en principe, la cantine de la société des Carabiniers est montée un samedi de mi-juillet (en 2015, le 18 juillet) et démontée une semaine après la manifestation de Jazz en Vacances, qui se déroulera le vendredi 28 août 2015 ; le démontage devrait ainsi être prévu de toute façon le samedi 30 août 2015. La société de Jeunesse débute le montage de son bar en principe le premier samedi de juillet, soit le 4 juillet. Ces dates ne sont pas communiquées à la Municipalité (elles sont fixées par les sociétés utilisatrices). En l’état, il n’est ainsi pas encore possible de les confirmer.

b) Société des Carabiniers, Mme Aurore Chabloz, Abbesse-Présidente, Route de Concise 7, 1428 Mutrux

Société de Jeunesse de Concise, M. Julien Bindith, Président, Chemin des Châtaigniers 8, 1426 Concise

Jazz en Vacances à Concise, M. Louis Schorpp, Président, Rue de la Gare 7, 1426 Concise

c) Il n’y a pas de convention qui a été conclue avec ses différentes sociétés. L’utilisation de la parcelle fait l’objet d’autorisations qui sont délivrées au coup par coup, après examen individuel.

2. Courrier du 12 février 2015

Vous faites valoir que le statut juridique de la parcelle 1773, propriété de la Commune de Concise, ferait obstacle à l’installation temporaire de la tente destinée à abriter les manifestations estivales des sociétés locales.

La Municipalité ne partage pas votre appréciation de la situation, tant en ce qui concerne le régime des servitudes de droit privé que les régles liées à l’affectation de la zone. Elle déplore que M. Hitz s’y oppose désormais ; elle rappelle qu’il avait lui-même suggéré de placer les boucles d’amarrage pour la cantine à l’endroit actuel, lorsqu’il travaillait pour le bureau Perret-Gentil alors mandaté pour défendre les intérêts de la Municipalité dans le cadre des pourparlers engagés avec les CFF.

Ceci étant, la Municipalité maintient donc sa position de principe s’agissant de l’emplacement des manifestations estivales. Elle serait néanmoins prête à entrer en matière sur des aménagements s’agissant des modalités des manifestations (horaires, dates d’édification des tentes, etc.) Sur ce point, nous sommes prêts à examiner des propositions concrètes afin de trouver une solution qui puisse satisfaire chacun. J’attends volontiers la détermination de vos clients à ce sujet. »

Le conseil de la municipalité a fait savoir aussi que l’autorité communale était prête à entrer en matière pour discuter des modalités des manifestations. Il demandait si les époux Hitz entendaient donner suite au fait de discuter préalablement à toute décision avec la municipalité. Par la suite dans un courrier du 21 avril 2015, le conseil de la municipalité a constaté l’échec des pourparlers et il a informé le conseil des époux Hitz que l’autorité communale statuerait d’ici le 15 mai 2015 sur les requêtes qui lui ont été adressées en relation avec l’utilisation de la parcelle n°1773. En date du 24 avril 2015, le conseil des époux Hitz a demandé à la municipalité de rendre une décision formelle en indiquant les voies de recours sur sa requête du 12 février 2015.

D. En date du 19 mai 2015, le conseil de la municipalité a adressé au conseil des époux Hitz la lettre suivante :

« Je vous remets copie de la correspondance adressée ce jour au Préfet du district conformément aux instructions qui m’ont été communiquées par ma mandante.

Ma mandante estime que l’arbitrage de l’autorité cantonale, à tout le moins les conseils qui pourraient être adressés aux parties, peut être bénéfique à la recherche d’un accord.

Au demeurant, la loi ne laisse pas la place à une décision constatatoire dans le cas d’espèce. »

Le 19 mai 2015 également, le conseil de la municipalité a écrit un courrier à la Préfecture du district du Jura-Nord vaudois pour solliciter ses bons offices et pour l’inviter à intervenir comme arbitre dans le cadre du litige qui oppose la commune aux époux Hitz.

E. Jean-Jacques et Monique Hitz ont adressé en date du 18 juin 2015 un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal). Ils formulent les conclusions suivantes :

« I. Le présent recours est recevable.

II. Un délai est imparti aux recourants pour présenter une liste de témoins.

III. Une inspection locale est ordonnée.

IV. La décision de la Municipalité de Concise du 19 mai 2015 est annulée et mise à néant.

V. Il est constaté que l’érection d’une tente et d’autres constructions provisoires (bar de la jeunesse, sanitaires) sur la parcelle no 1773 de la Commune de Concise pendant les mois d’été est contraire au Plan partiel d’affectation « Les Rives ».

VI. L’érection d’une tente et d’autres constructions provisoires (bar de la jeunesse, sanitaires) sur la parcelle no 1773 de la Commune de Concise est interdite pendant les mois d’été dès l’année 2015.

VII. Toute autorisation, tolérance et autre acte pouvant prêter la main, permettre, organiser ou faciliter d’une quelconque manière l’érection d’une tente et d’autres constructions provisoires (bar de jeunesse, sanitaires) sur la parcelle no 1773 de la Commune de Concise pendant les mois d’été dès l’année 2015 et pour les années suivantes doit être révoquée par la Municipalité de Concise. »

La municipalité s’est déterminée sur le recours le 9 juillet 2015. Elle relève que le courrier du 19 mai 2015 ne saurait être assimilé à une décision puisqu’il comporte une demande de médiation adressée au Préfet du district du Jura-Nord vaudois. Elle estime en outre que les époux Hitz ne sauraient requérir une décision de nature constatatoire en contestant le fait qu’ils puissent avoir un intérêt juridique suffisant. La municipalité demande en outre l’octroi de mesures provisionnelles tendant à l’autorisation des manifestations prévues pour 2015. Les recourants se sont déterminés sur les mesures requises le 15 juillet 2015, qui ont été admises par décision du 17 juillet 2015.

Considérant en droit

1. a) Il convient de déterminer en premier lieu si la lettre de la municipalité du 19 mai 2015 peut être assimilée à une décision au sens de l’art. 3 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD ; RSV 173.36). En effet, le Tribunal ne connaît des recours contre des « décisions » rendues par les autorités administratives (art. 92 al. 1 LPA-VD). Par décision, on entend, selon l’art. 3 al. 1 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). La décision est ainsi un acte de souveraineté fondé sur le droit public, individuel et concret, qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 44/45, 328 consid. 2.1 p. 331, et les arrêts cités). En d'autres termes, la décision constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24, et les arrêts cités). L’expression d’une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l’information, le projet de décision ou l’annonce de celle-ci, ne sont pas assimilés à des décisions car ils ne créent pas un rapport de droit entre l’administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active.

b) En l’espèce, la lettre de la municipalité du 19 mai 2015 ne présente pas les caractéristiques d’une décision puisque ce courrier ne fait qu’informer les époux Hitz de la démarche entreprise auprès du Préfet du district du Jura-Nord vaudois pour solliciter ses bons offices en vue d’une éventuelle médiation. Cette correspondance annonce une démarche par laquelle l’autorité communale recherche l’arbitrage du Préfet du district dans le litige qui l’oppose aux recourants. Une telle démarche ne présente pas les caractéristiques d’une décision au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD en ce sens qu’elle ne touche en rien les droits et obligations des recourants. Le recours apparaît ainsi clairement irrecevable en l’absence d’une décision sujette à recours au sens de l’art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD.

c) L’art. 74 al. 2 LPA-VD précise que l’absence de décision peut également faire l’objet d’un recours lorsque l’autorité tarde ou refuse de statuer. Selon la jurisprudence, commet un déni de justice formel, l’autorité qui ne statue pas ou n’entre pas en matière sur un recours ou un grief qui lui est soumis, alors qu’elle devrait le faire (ATF 128 II 139 consid. 2a p. 142, 127 I 31 consid. 2a/bb p. 34).

Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]). Ce principe, dit de célérité, figure également à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) s'agissant du déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une portée équivalente (cf. ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323). Il y a par conséquent retard injustifié assimilable à un déni de justice formel contraire à l'art. 29 al. 1 Cst., lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai approprié, soit diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision (arrêt GE.2010.0004 du 9 avril 2010 consid. 1b et référence). Pour le reste, pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (arrêt GE.2010.0004 précité consid. 1b et référence).

d) En l’espèce, les recourants ont présenté, en dates des 8 janvier et 12 février 2015, des demandes de renseignement claires (lettre du 8 janvier 2015) ainsi que des demandes claires concernant l’installation des tentes sur la parcelle n°1773 et l’organisation des activités estivales sur la place des fêtes de la commune. Les recourants ont demandé à l’autorité municipale de se prononcer sur la conformité de l’installation de la tente au plan partiel d’affectation « Les Rives »; d’interdire l’installation de la tente et des autres constructions provisoires pendant l’été 2015 et de révoquer toute autorisation ou tolérance admettant l’installation de la tente et des constructions annexes pendant les mois d’été de l’année 2015 et pour les années suivantes.

e) Le tribunal constate toutefois que la municipalité a pris clairement position sur les deux demandes des recourants des 8 janvier et 12 février 2015. Dans son courrier du 10 mars 2015, elle a tout d’abord transmis les renseignements requis le 8 janvier 2015 et ensuite, elle a clairement indiqué que le statut juridique de la parcelle n°1773 ne faisait pas obstacle à l’installation temporaire de la tente destinée à abriter les manifestations estivales des sociétés locales. La municipalité a indiqué qu’elle maintenait sa position de principe s’agissant de l’emplacement des manifestations estivales, mais qu’elle était néanmoins prête à entrer en matière sur des aménagements concernant les modalités des manifestations (horaires, dates d’édification des tentes, etc.). Il est vrai que la prise de position de la municipalité du 10 mars 2015 ne comporte pas formellement les indications des délais et voies de recours. Mais, les recourants étaient déjà assistés dans leurs démarches par un conseiller juridique. On ne peut donc pas parler d’un refus de statuer. Au surplus, il apparaît que les recourants ont donné suite à la proposition de médiation ou d’arbitrage proposée par la municipalité auprès de la Préfecture du district du Jura-Nord vaudois et qu’une audience a d’ores et déjà été fixée au 27 août 2015.

f) Enfin, le tribunal relèvera que les règles d’affectation posées par le plan partiel d’affectation « Les Rives » sur la parcelle n°1773 ne font pas obstacle aux installations temporaires destinées aux différentes manifestations estivales organisées par les sociétés locales de la commune. En effet, les chapiteaux provisoires, tout comme les tentes prévues pour les manifestations estivales et leurs installations annexes notamment, ne sont pas soumis aux règles matérielles de la zone d’affectation, aux règles concernant la définition de l’affectation, les prescriptions dimensionnelles et les distances aux limites de propriété. C’est la raison pour laquelle l’art. 68a al. 2 let. c du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) prévoit que les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée, telles que constructions mobilières comme halles de fête, chapiteaux de cirque, tribunes et leurs installations annexes pour trois mois au maximum, peuvent ne pas être soumises à une autorisation de construire au sens de l’art. 103 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). De telles autorisations sont soumises à des autorisations municipales de police concernant notamment les mesures d’hygiène et de sécurité, la réglementation des accès et du stationnement. En revanche ces installations échappent à l’exigence d’une enquête publique et aux règles matérielles applicables à la zone, même s’il s’agit d’une zone agricole (arrêt AC.1991.0093 du 29 avril 1994 consid. 2c). C’est ainsi que le tribunal a jugé que les installations du Paléo festival de Nyon ne nécessitaient pas une autorisation de construire spéciale prévue hors des zones à bâtir par l’art. 24 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT. RS 700), car les installations au sens des art. 22 et 24 LAT sont des ouvrages conçus pour durer et qui ont un lien étroit avec le sol, ce qui n’était manifestement pas le cas des installations mobilières liées à un festival d’une durée annuelle de 6 jours qui ne répondent pas à une telle définition (arrêt précité AC.1991.0093 du 29 avril 1994 consid. 2c). Le même raisonnement est applicable aux installations prévues sur la parcelle n°1773 pour des manifestations estivales ponctuelles de quelques jours chacune, y compris le bar de la Société de jeunesse, installé pour la période du 18 juillet au 2 août 2015, puisque l’art. 68a RLATC mentionne à cet égard un délai de trois mois pour les chapiteaux.

3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les frais de justice ainsi que les dépens sont mis à la charge des recourants qui succombent (art. 49 al. 1 et 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.

III. Les recourants sont solidairement débiteurs de la Commune de Concise d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 juillet 2015

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.