TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 octobre 2016
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pierre Journot et M. François Kart, juges.

 

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Département du territoire et de l’environnement, Secrétariat général, représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Conseil Général de la Commune de Ferreyres, représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

  

 

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ c/ décisions du Département du territoire et de l’environnement du 7 juillet 2015 (approuvant le Plan général d'affectation de la Commune de Ferreyres) et du Conseil général de Ferreyres adoptant le Plan général d'affectation (PGA), ainsi que le plan général d'affectation secteur localité, le règlement d'application et les plans de délimitation des lisières forestières dans les zones constructibles

 

Vu les faits suivants

A.                     La Municipalité de Ferreyres a entrepris courant 2008 une révision de son plan général d'affectation, ainsi que de son plan de zones et règlement, tous trois approuvés le 24 mai 1991. Le Bureau d'architectes et d'urbanistes associés B.________ SA (ci-après le "Bureau B.________") a été mandaté pour élaborer le rapport d'aménagement conformément à l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Cette révision a fait l'objet d'un rapport d'examen préalable par le Service du développement territorial (SDT) synthétisant les remarques des services cantonaux concernés, le 2 septembre 2011. Le SDT a rendu un rapport d'examen complémentaire, le 3 mai 2013.

B.                     Le Bureau B.________ a modifié son rapport d'aménagement (ci-après le "rapport 47 OAT"), le 13 mai 2013. Le projet de révision a été mis à l'enquête publique du 15 juin 2013 au 14 juillet 2013. Aux termes de ce rapport, la révision projetée poursuit les buts principaux suivants:

"- régulariser la situation de la zone de maison de vacances

- anticiper les besoins en matière d'habitation en proposant une densification du village plutôt que des extensions éparses

- mettre en valeur les qualités spatiales et les éléments bâtis patrimoniaux

- protéger le milieu naturel et le paysage

- assurer la conformité des dispositions réglementaires avec les législations cantonale et fédérale relatives à l'aménagement du territoire, à la forêt et à la protection de l'environnement."

La révision du PGA tend notamment à répondre au développement fixé par le Plan directeur cantonal (PDCn) pour les communes hors centre. Le nouveau PGA confirme la délimitation des zones à bâtir actuelles dans le village et propose quelques extensions par rapport à la situation actuelle, soit 20 habitants supplémentaires. En dehors de la localité, le projet prévoit notamment l'abrogation du Plan de quartier (PQ) "La Bruyère sur la Tine" des 14 août 1985 et 9 juillet 1993. Ce plan de quartier est divisé en deux phases de construction. La première étape regroupe les secteurs A et B et la seconde, les secteurs C et D. Ces deux derniers secteurs ne peuvent être réalisés qu'à condition que cinq périmètres d'implantation soient occupés dans les secteurs A-B. Le nombre de logements s'élève à 25 pour l'ensemble de ce plan de quartier. Le nouveau PGA prévoit d'affecter les parcelles du périmètre de ce plan de quartier en zone de très faible densité, à l'exception de la parcelle n° 150, affectée pour l'essentiel en zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron. La parcelle n° 168 sera essentiellement affectée en aire forestière et en zone de très faible densité sur une faible portion. Les parcelles n^os 151, 171 et 172, encore libres de constructions, peuvent recevoir 20 habitants supplémentaires. De plus, les parcelles n^os 142 et 143, partiellement bâties, peuvent accueillir quant à elles 16 habitants supplémentaires. L'accroissement total de la population par rapport à celle au 31 décembre 2008 est ainsi de 56 habitants, soit 18.8 %.

C.                     A.________ est propriétaire des parcelles n^os 150 et 168 de la Commune de Ferreyres, d'une surface respective de 17'196 m² et 2'766 m². Ces parcelles non construites sont principalement en nature de pré-champ pour la parcelle n° 150 et en nature de forêt pour la parcelle n° 168. La parcelle n° 168 est située dans le secteur B du PQ La Bruyère sur la Tine et la parcelle n° 150 dans les secteurs C et D de ce plan. La parcelle n° 150 est encore située dans le "Périmètre 2: les couloirs de la Venoge et du Veyron" et colloquée dans une "zone à bâtir à prescriptions spéciales" selon le plan de protection de la Venoge qui contient le plan d'affectation cantonal de la Venoge n° 284 (PAC Venoge 284) et son règlement approuvés par le département compétent le 28 août 1997 puis le 6 mai 2003. En 2010, A.________ a sollicité une autorisation préalable d'implantation sur ses deux parcelles précitées. Cette autorisation a été refusée par la Municipalité de Ferreyres dans la mesure où le projet n'était pas conforme au PQ La Bruyère sur la Tine qui prévoyait un développement différé des secteurs C et D de ce plan. Cette décision a été confirmée par arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), du 26 juin 2012 (AC.2011.0153), puis par arrêt du Tribunal fédéral du 8 novembre 2012 (1C_407/2012).

D.                     A.________ n'a pas fait opposition au projet de révision mis à l'enquête publique en 2013. A l'issue de cette enquête publique et pour tenir compte des différentes oppositions formulées, la Municipalité a modifié le projet sur quelques points sis essentiellement dans la zone de centre historique et ses abords immédiats. Ces changements ont notamment eu pour conséquence une augmentation des possibilités d'accueil d'habitants supplémentaires sur le territoire communal. Ainsi, le rapport 47 OAT, dans sa version du 30 juin 2014, (cf. page 8) indique une extension de la zone à bâtir dans le village par rapport à la situation actuelle, permettant d'accueillir 26 habitants supplémentaires. La totalité des potentiels disponibles et projetés permet donc un accroissement de 62 habitants, soit une augmentation de 20.8 % par rapport à la population au 31 décembre 2008. Ces modifications ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire qui a eu lieu du 5 juillet au 4 août 2014. La planification relative aux parcelles n^os 150 et 168 n'a pas été modifiée par rapport à celle mise à l'enquête publique en 2013.

Le 30 juillet 2014, A.________ a fait opposition au nouveau PGA dans le cadre de l'enquête complémentaire. Il conteste en substance la collocation de sa parcelle n° 150 en zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron (art. 15.1 du RPGA projeté) et requiert que ses parcelles soient colloquées en zone constructible.

E.                     Le 20 janvier 2015, la Municipalité de Ferreyres a adressé son préavis au Conseil général relatif à l'adoption du nouveau PGA. Dans ce préavis, elle propose notamment de déclarer irrecevable l'opposition de A.________.

F.                     Dans sa séance du 18 février 2015, le Conseil général de Ferreyres a déclaré irrecevable l'opposition formée par A.________, a rejeté ou déclaré irrecevable les autres oppositions et a adopté le plan général d'affectation, le plan général d'affectation secteur de la localité, le règlement sur l'aménagement du territoire et les constructions et les plans de délimitation des lisières forestières dans les zones constructibles.

G.                    Le 7 juillet 2015, le Département du Territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement le Plan général d'affectation (PGA) de la Commune de Ferreyres, ainsi que les trois plans de délimitation de l'aire forestière contiguë aux zones à bâtir dans le cadre de la révision du PGA de la Commune de Ferreyres et a accordé une dérogation exceptionnelle, en application de l'art. 53 al. 3 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), afin de modifier la zone agricole du territoire de la Commune de Ferreyres, sur une surface de 9'728 m².

H.                     Agissant par l'intermédiaire de son conseil, A.________ a recouru contre la décision précitée du DTE, le 30 juillet 2015, devant la CDAP. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission de son recours et à l'annulation de la décision attaquée. Subsidiairement, il conclut à la réforme de la décision en ce sens que le PQ La Bruyère sur la Tine reste en vigueur, les dispositions du nouveau RPGA étant modifiées en conséquence, l'art. 17 – 16.6 du projet de nouveau RPGA étant supprimé, de même que l'art. 16 – 15.1 en tant qu'il concerne les parcelles n^os 150 et 168, le PGA étant lui-même modifié en conséquence.

I.                       Le Conseil général de la Commune de Ferreyres (ci-après le "Conseil général") s'est déterminé sur le recours, le 8 septembre 2015, sous la plume de son conseil. Il conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Le DTE, par le SDT, s'est déterminé le 30 septembre 2015. Il justifie le déclassement de la parcelle n° 150 comme suit:

"Localisation

La parcelle N° 150 est localisée nettement en dehors du village de Ferreyres, à plus de 700 m à vol d'oiseau de la zone village actuelle. Elle est située en bordure ouest du lieu dit "Bruyère", lequel forme un petit noyau secondaire d'urbanisation. Par rapport à ce noyau secondaire d'urbanisation, la parcelle N° 150 est clairement excentrée. Sur ses flancs ouest, sud et nord, elle est bordée par de la zone agricole, de la zone agricole protégée ou de l'aire forestière.

Contrairement à ce qu'affirment les recourants [sic], le secteur "Bruyère" est mal desservi en transports publics. S'il est vrai que le secteur est sis à proximité de la frontière communale entre Ferreyres et La Sarraz, cela n'est pas suffisant pour pouvoir affirmer qu'il est bien desservi. En effet, la gare CFF de La Sarraz, située à l'extrémité est du bourg de La Sarraz, est à 1,6 km à pieds [sic] de la parcelle N° 150. En outre le secteur est dépourvu de services. A l'inverse, une extension mesurée de la zone à bâtir dans le village se justifie du fait que le village constitue le noyau d'urbanisation principal et historique de la Commune.

Surfaces d'assolement

De par sa taille et sa contiguïté avec la parcelle N° 137, colloquée en zone agricole, la parcelle N° 150 présente la qualité d'une surface d'assolement, bien qu'elle ne soit pas incluse dans l'inventaire cantonal en raison de son affectation actuelle. Son déclassement devrait permettre de la comptabiliser dans l'inventaire cantonal.

Clause du besoin

La parcelle N° 150 a été affectée en zone constructible par le Plan de quartier "La Bruyère sur la Tine" le 9 juin 1993. La constructibilité est conditionnée à la réalisation partielle des droits à bâtir définis dans la Plan de quartier voisin "La Bruyère sur la Tine" du 14 août 1985. Aujourd'hui, vingt-deux ans après l'entrée en vigueur du Plan de quartier "La Bruyère sur la Tine" le 9 juin 1993, la parcelle n'est toujours pas construite. On peut dès lors penser que l'affectation de cette parcelle ne répondait pas aux besoins prévisibles des quinze prochaines années et, de ce fait, n'était pas conforme à l'art. 15 LAT."

Le recourant s'est encore déterminé le 23 décembre 2015, puis le 5 janvier 2016. Le Conseil général a répondu les 4 et 18 janvier 2016.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                      L'autorité communale intimée conteste la qualité pour agir du recourant. Celui-ci considère que la procédure d'approbation de la nouvelle planification formerait un tout de sorte que son opposition, formée lors de l'enquête complémentaire, lui permet de contester l'ensemble de la planification, nonobstant son absence d'opposition lors de l'enquête principale. Le recourant allègue que la Municipalité de Ferreyres aurait donné des promesses expresses qu'elle l'informerait lors de la mise à l'enquête du projet de révision, puisque cette autorité avait invoqué l'art. 77 LATC pour refuser son projet de construction requis en 2010.

a) Conformément à l'art. 75 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Les art. 56 ss LATC régissent la procédure d'établissement des plans d'affectations communaux. L'art. 57 LATC prévoit ce qui suit:

"1 Au plus tard trois mois après réception des observations du Service de l'aménagement du territoire, le plan est soumis à l'enquête publique pendant une durée de trente jours. Durant l'enquête, le dossier comprenant le projet et ses annexes est déposé au greffe municipal de la commune ou des communes intéressées, où le public peut en prendre connaissance. Avis est donné de ce dépôt par affichage au pilier public et par insertion, avant le début de l'enquête, dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud et dans un journal au moins, si possible régional.

2 Les propriétaires dont les immeubles sont touchés sont en outre avisés par lettre recommandée, sauf s'il s'agit du plan général d'affectation ou d'un plan partiel s'appliquant à des fractions importantes du territoire de la commune.

[...]"

Quant à la procédure d'adoption par le conseil général ou communal, l'art. 58 LATC prévoit qu'après la fin de l'enquête publique, les opposants sont entendus s'ils le demandent par la municipalité ou une délégation de celle-ci (al. 1). La municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations ainsi que des propositions de réponses aux oppositions non retirées. Les conclusions du préavis indiquent s'il y a lieu les modifications proposées au projet (al. 2). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions non retirées en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (al. 3). Si le conseil apporte des modifications plus importantes, celles-ci sont soumises à une enquête complémentaire de trente jours, après l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire (al. 5). L'art. 58 al. 5 LATC précise expressément à cet égard que "les oppositions ne sont alors recevables que dans la mesure où elles visent les modifications mises à l'enquête publique".

Il ressort ainsi de cette disposition qu'une opposition formée dans le cadre d'une enquête complémentaire, conformément aux dispositions précitées, est irrecevable en tant qu'elle prétend remettre en cause d'autres éléments que ceux mis à l'enquête complémentaire (cf. TF 1C_133/2007 du 27 novembre 2007 consid. 3.4; AC.2008.0282 du 9 octobre 2009; AC.2006.0248 du 20 avril 2007).

b) Dans le cas présent, le recourant n'a pas formé d'opposition pendant l'enquête principale. C'est dans cette procédure-là que ses parcelles ont été colloquées en zones non constructibles. Dans le cadre de l'enquête complémentaire, les modifications apportées à la planification projetée ne concernent pas ses parcelles. Le recourant ne fait d'ailleurs valoir aucun grief à l'encontre de ces modifications, se limitant à contester le caractère inconstructible de ses parcelles. Son opposition est ainsi irrecevable au vu du texte clair de l'art. 58 al. 5 LATC. Ses allégations quant à d'éventuelles assurances données par l'autorité intimée qu'elle informerait le recourant de l'évolution de la procédure de planification, à supposer que de telles assurances soient pertinentes au vu de l'art. 58 al. 5 LATC, ne sont pas étayées et ne ressortent pas du dossier.

2.                      Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable. Succombant, le recourant supportera les frais de justice ainsi que des dépens en faveur de la Commune de Ferreyres, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD). Ces frais seront légèrement réduits en l'absence d'audience.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      Les décisions du Département du territoire et de l'environnement, du 7 juillet 2015 et du Conseil général de Ferreyres, du 18 février 2015 sont confirmées.

III.                    L'émolument de justice, de 2'000 (deux mille) francs, est mis à la charge du recourant.

IV.                    La Commune de Ferreyres a droit à une indemnité à titre de dépens de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, mis à la charge du recourant.

 

Lausanne, le 14 octobre 2016

 

                                                         La présidente:                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.