TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 décembre 2017
Composition	M. Eric Brandt, président; Mme Virginie Favre et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Nicole Riedle, greffière.

 

Recourants	1.	A.________ à ********,
	2.	B.________ à ********, tous deux représentés par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,

  

	Autorités intimées		1.		CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, représenté par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
		2.		Département du territoire et de l’environnement (DTE),  représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,

  

	Autorités concernées		1.		Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, à Lausanne,
		2.		Office fédéral du développement territorial ARE, à Berne,

  

 

Objet	plan d'affectation
	Recours A.________ et B.________ c/ décision du 10 juin 2015 du Département du territoire et de l’environnement approuvant préalablement le PGA de la Commune de Montreux, et c/ décision du 4 septembre 2014 du Conseil communal de Montreux adoptant ce PGA

 

Vu les faits suivants:

A.                     a) Le territoire de la Commune de Montreux est régi par le Plan d'affectation communal et le Règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions, qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972 et sont actuellement en vigueur (ci-après: PGA 1972 et RPGA 1972). Des plans d'affectation spéciaux (ou plans d'extension partiels) ont été adoptés ultérieurement pour certains secteurs.

b) Après l'aboutissement de la procédure d'élaboration de son Plan directeur communal (ci-après: PDCom), qui a été approuvé par le Conseil d’Etat le 26 février 2001, la Commune de Montreux a entrepris, dès la fin de l’année 2002, des études de révision de sa planification pour la partie de son territoire urbanisée. Suite à un premier examen préalable par les services concernés de l’Etat, le 22 décembre 2005, un projet de Plan général d'affectation et de Règlement du plan général d'affectation entièrement révisés (ci-après: le projet de PGA et son règlement, ou le nPGA et le nRPGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007, en même temps qu'un addenda au PDCom relatif aux éléments du patrimoine à sauvegarder. Ce projet a suscité 88 oppositions ou interventions. En date du 9 janvier 2008, le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a rendu un rapport d’examen préalable complémentaire.

c) Le 18 janvier 2008, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a présenté un rapport-préavis n° 03/2008, sur la base duquel le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a décidé, dans sa séance du 2 septembre 2009, d'adopter le projet de PGA et son règlement tels qu'amendés, ainsi que les propositions de réponse aux oppositions telles qu'amendées. Il a également adopté l’addenda au PDCom - fiches "Eléments du patrimoine" telles qu’amendées.

d) Le projet de PGA et son règlement ont subi diverses modifications, issues à la fois du traitement des oppositions, des amendements votés par le conseil communal et des remarques émises par le SDT dans son deuxième rapport d’examen préalable complémentaire du 28 janvier 2011, en lien avec l’entrée en vigueur du PDCom, le 1er août 2008. Ces modifications ont fait l’objet d’un troisième rapport d’examen préalable complémentaire du SDT, le 23 avril 2013. Elles ont ensuite été soumises, du 4 septembre au 3 octobre 2013, à une enquête publique complémentaire, qui a suscité 44 oppositions.

e) Dans un préavis n° 31/2013 du 29 novembre 2013, la municipalité a formulé des propositions de réponse aux oppositions ainsi que d'amendements formulés par sa commission. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a accepté la proposition municipale de lever les oppositions formulées au cours de l’enquête publique. Il a également décidé d’adopter les modifications apportées au PGA telles qu’amendées et à l’addenda au PDCom.

f) Outre le Plan des zones et le Plan fixant les limites des constructions, le nPGA est composé du Plan des valeurs naturelles et paysagères, qui "identifie les éléments naturels qui contribuent à la qualité du territoire urbanisé de Montreux et à sa diversité biologique" (art. 38 al. 2 nRPGA).

B.                     a) A.________ et B.________ sont copropriétaires, pour moitié chacun, des parcelles n^os 9030 et 3526 du registre foncier, sur le territoire de la Commune de Montreux. D'une surface de 2'523 m², la  parcelle n° 9030 présente une forte pente en direction du sud-ouest; elle est libre de toute construction. D'après le registre foncier, elle est en nature de forêt pour 883 m² (partie nord), le solde étant en nature de pré, champ, pâturage. Les parcelles n^os 3524 et 3527, qui entourent la parcelle n° 9030 sur ses côtés nord, est et sud-est sont presque entièrement recouvertes de forêt. Au sud-ouest, la parcelle n° 9030 jouxte la parcelle n° 4273, qui comporte une maison d'habitation.

La parcelle n° 3526, de forme triangulaire et d'une surface de 504 m², est d'après le registre foncier en nature de pré-champ-pâturage pour 326 m², en nature de forêt pour 55 m² et en nature de route-chemin pour 123 m². Ce terrain, qui n'est pas adjacent à la parcelle n° 9030 mais se trouve au sud de la parcelle n° 4'273 (propriété d'un tiers), est au carrefour de trois routes communales (chemins de la Traversaire, de Chamby et des Marais).  L'espace entre ces trois routes n'est pas bâti.

Peu après l'adoption du plan d'affectation de 1972,  les autorités communales ont adopté le plan d'extension partiel "Balcon de la Riviera", qui a été approuvé le 1^er juin 1973. Les parcelles n^os 9030 et 3526 sont dans le périmètre de ce plan spécial, en zones de construction de villas ou maisons familiales, sous réserve de la partie affectée à l'aire forestière. La plupart des parcelles de ce quartier, qui se trouve sous la gare de Chamby, ont été bâties.

b) Lors de l'établissement du premier projet de nPGA (cf. supra let. A.b), il était prévu que les parcelles n^os 9030 et 3526 soient classées en zone de coteau B, destinée aux bâtiments de faible densité tels que villas individuelles ou groupées, qui s’échelonnent sur le coteau (art. 9.1 nRPGA), sous réserve des surfaces soumises au régime de l'aire forestière.

Le Plan des valeurs naturelles et paysagères (élément du nPGA) indique toutefois la présence de "marais, zone humide", recouvrant la plus grande partie des parcelles n^os 9030 et 3526. Ces éléments sont répertoriés sous la cotation "a", signifiant qu'il s'agit d'éléments à conserver qui sont protégés (cf. art. 39 al. 2 nRPGA).

c) Le 12 mai 2007, A.________ et B.________ se sont opposés au projet de PGA contestant la délimitation de l'aire forestière et les restrictions découlant du Plan des valeurs naturelles et paysagères concernant les parcelles n^os 9030 et 3526.

d) Dans son rapport-préavis n° 03/2008 (cf. supra let. A.c), la municipalité a  proposé de lever l'opposition. En substance, elle renvoyait la question de la délimitation de l'aire forestière au Service cantonal des forêts et soulignait le fait que la protection des valeurs naturelles découlait de l'application du droit fédéral (marais et zone humide).

Pour sa part, la commission ad hoc du conseil communal, dans son rapport du 21 novembre 2008 concernant le préavis municipal précité, a estimé, après s'être rendue sur place, que la parcelle n° 9030 devait être colloquée en zone de verdure, et non pas en zone de coteau B.

Dans sa séance du 11 décembre 2008, le conseil communal a suivi sa commission et a accepté cet amendement au projet de PGA. Par voie de conséquence, dans sa séance du 21 avril 2009, le conseil communal a refusé la réponse de la municipalité à l'opposition de A.________ et B.________.

e) Dans son troisième rapport d'examen préalable complémentaire du 23 avril 2013, le SDT a préavisé favorablement le fait d'extraire le secteur en cause de la zone à bâtir. Il a toutefois relevé que la création d'une zone de verdure nécessitait une réflexion et qu'il pourrait être plus pertinent de classer ledit secteur en zone agricole, ou en zone naturelle protégée.

f) Le projet de PGA mis à l'enquête publique complémentaire en 2013 prévoit que, sous réserve de l'aire forestière, la parcelle n^os 9030 est affectée en zone agricole, la parcelle n° 3526 étant maintenue en zone de coteau B.

Le 1^er octobre 2013, A.________ et B.________ ont déposé une nouvelle opposition au projet de PGA, contestant l'affectation en zone agricole de la parcelle n° 9030.

e) Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a levé l’opposition de A.________ et B.________ et adopté les modifications apportées au PGA telles qu’amendé, sur la base du préavis n° 31/2013 de la municipalité, qui relevait que l'enquête publique complémentaire affectait les parcelles n^os 9030 et 3526 à la zone agricole et non à la zone de verdure, dès lors que la zone de verdure amendée par le conseil communal n'avait que peu de sens en bordure de forêt. En outre, cette portion de territoire était impropre à la construction et par conséquent, une affectation à la zone agricole se justifiait.

C.                     Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et de l’environnement (ci-après: le DTE) a approuvé préalablement le PGA tel qu’amendé, à l’exception de la zone à bâtir de "l’Aire de Prélaz" et de la référence à la carte annexe relative aux dangers naturels, et à la condition que la transcription des dangers naturels dans le plan soit soumise à l’enquête publique dans un certain délai. Sa décision, ainsi que la décision du conseil communal du 4 septembre 2014, ont été notifiées à A.________ et B.________ le 26 juin 2015.

D.                     Par acte du 26 août 2015, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru contre ces décisions devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils ont conclu à ce que les décisions attaquées soient réformées en ce sens que les parcelles n^os 9030 et 3526 sont colloquées en zone de coteau B, le Plan des valeurs naturelles et paysagères étant amendé selon la stratégie de préservation définie par le rapport d'expertise privé du 30 avril 2008, réalisé par le bureau ******** et produit en annexe du recours. En substance, les recourants faisaient valoir que leurs parcelles ne répondaient pas aux critères de la zone agricole. Par ailleurs, le rapport d'expertise précité proposait une stratégie de préservation des valeurs naturelles sises sur les parcelles des recourants, laquelle permettait de laisser la partie centrale de la parcelle n° 9030 disponible pour l'implantation d'une habitation.

Dans ses déterminations du 4 novembre 2015, le SDT a conclu au rejet du recours. En substance, il a considéré que le déclassement de la parcelle n° 9030 était conforme aux dispositions légales, et notamment à la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Il a en outre relevé que le déclassement était situé en marge du territoire urbanisé, hors du périmètre compact de l'agglomération Rivelac et qu'il présentait d'importantes contraintes en matière de milieux naturels. Par ailleurs, la carte synthétique des dangers naturels indiquait que la parcelle était concernée par des dangers naturels. Il n'y avait donc pas d'intérêt public justifiant de refuser le dézonage de cette parcelle.

Le 30 novembre 2015, la Direction générale de l'environnement (DGE) s'est déterminée sur le recours. Elle a relevé être favorable à une affectation en zone agricole de la parcelle n° 9030, étant précisé que la zone agricole préservait mieux les valeurs naturelles qu'une zone à bâtir superposée d'un plan des valeurs naturelles et paysagères.

Dans ses observations du 8 janvier 2016, la municipalité a conclu au rejet du recours. Elle a relevé que les parcelles des recourants faisaient l'objet de contraintes environnementales importantes, découlant du droit fédéral (marais et zones humides). En outre, compte tenu de sa forte déclivité, la parcelle n° 9030 ne pouvait être considérée comme étant équipée d'un accès pour les véhicules. Au vu de ces différents éléments, il n'était pas adéquat d'affecter les surfaces non forestières des parcelles des recourants en zone constructible.

E.                     a) Dans l’intervalle, la Commune de Montreux a entamé des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: l’ARE), qui avait aussi recouru contre la décision d’approbation préalable du DTE du 10 juin 2015. Dans ce cadre, la municipalité a engagé une procédure de modification du projet de PGA en vue d’atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré, conformément aux exigences de l’ARE.

Par voie de conséquence, l’instruction de la présente cause a été suspendue.

b) Les modifications apportées au projet de PGA consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz et en la distinction entre deux catégories de zone de verdure, à savoir une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir.

Les parcelles des recourants n'ont pas été affectées par ces modifications.

F.                     L'instruction de la cause a été reprise en date du 9 mars 2017.

Le 8 août 2017, le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties. Le procès-verbal d'inspection locale et les photographies prises à cette occasion ont été transmis aux parties, qui ont eu la possibilité de se déterminer sur ces documents. Il a notamment été constaté, lors de l'inspection locale, que sur la parcelle n° 9030, le terrain était très en pente; enclavé entre la forêt et la zone bâtie, et de petite taille (environ seize ares hors forêt); il ne se prêtait donc pas à une exploitation agricole. De plus, ce terrain n'est pas voisin ni proche de terrains agricoles. Il est difficilement accessible (pour y amener des machines, du bétail, etc).

G.                    Le rapport d'expertise ******** décrit en résumé comme il suit les milieux naturels présents en 2008 sur la parcelle n° 9030, proposant une subdivision en cinq secteurs distincts:

- secteur 1: zone forestière, constituée d'un boisement sur forte pente de type hêtraie mésophile de basse altitude avec tapis d'ails des ours et d'anémones;

- secteur 2: zone de lisière forestière, présentant de nombreuses souches de buissons (troènes, viornes, aubépines, genêts, etc.) attestant du développement d'une lisière buissonnante thermophile de type "berbéridion" faisant la transition vers diverses prairies humides;

- secteur 3: zone sourcière et bord de ruisseau, caractérisée par une végétation fontinale de type "Cratoneurion" avec plaque de mousse et encroutement calcaire sur sol détrempé comprenant plusieurs sources temporaires;

- secteur 4: zone prairies humides et roselière de pente, dans laquelle on trouve une mosaïque de plusieurs petites surfaces de prairies très humides;

- secteur 5: zone de diverses prairies à humidité variable, constituée d'un ensemble de prairies humides non fumées se terminant par un bourrelet de mousse incrustantes gorgées d'eau en pieds de pente et un fossé collectant les eaux du ruisseau.

Ces différents secteurs sont répartis de la manière suivante sur la parcelle: les secteurs de forêt et de lisière forestière recouvrent la partie nord de la parcelle, la zone sourcière et de ruisseau s'étend le long de la bordure ouest, les secteurs de prairies humides couvrant le solde de la parcelle, soit principalement sa partie centrale et sud.

Aux termes du rapport d'expertise, la protection d'éléments naturels sur la partie non boisée de la parcelle se justifie dès lors que cette surface réunit une mosaïque d'habitats naturels diversifiés liés à des facteurs écologiques particuliers, à savoir des milieux ouverts exposés au sud-ouest sur une zone de ruissellements prolongés. Le rapport précise que pris séparément, chaque type de végétation observé présente une bonne diversité floristique et faunistique, mais pas de surfaces d'habitats, ni de populations remarquables, dignes de protection selon les critères habituels des inventaires fédéraux et cantonaux. Cela dit, l'ensemble local de milieux "lisière forestière – prairies maigres humides – sources et ruisseaux" serait remarquablement bien conservé et constituerait logiquement un enjeu de conservation. Enfin, le rapport propose une stratégie de préservation de ces valeurs naturelles, compatible avec l'implantation d'une habitation sur la parcelle n° 9030; à cet effet, il délimite une zone constructible sise dans la  partie centrale et sud de la parcelle.

A la demande du juge instructeur, le responsable du bureau ******** a communiqué les précisions suivantes (lettre du 1^er août 2017): 

"La parcelle est située dans une zone d'ourlet forestier de forte dynamique évolutive avec des prairies maigres en concurrence avec les buissons de lisière ainsi qu'une zone sourcière.

Selon terminologie Delarze et al (2015) on obtient les correspondances suivantes :

Secteur 4 [sis sur la parcelle n° 9030] : prairies humides et roselière de pente = Molinion caerulea (2.3.1) avec roseaux (plante envahissante fréquente)

Secteur 5 [sis sur la parcelle n° 9030] : Prairies à humidité variable = Mésobromion (4.2.4) sans plantes d'ourlets.

Secteur 6 [sis sur la parcelle n° 3526] : îlots de prairies maigres à humidité variable = Mésobromion (4./4) avec plantes d'ourlets.

 […]       

La définition des milieux a été faite uniquement par la recherche des plantes indicatrices. L'époque des relevés (fin avril) est idéale pour le développement des dites plantes indicatrices."

H.                     Le tribunal a délibéré puis statué le 28 décembre 2017. Le dispositif de l'arrêt a été immédiatement notifié aux parties, avec l'avis qu'une expédition complète leur serait communiquée ultérieurement.

Considérant en droit:

1.                      a) La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est définie aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête publique, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60 al. 1, 3ème phrase LATC). Cette procédure a été suivie dans le cas présent. Les décisions communale et cantonale ont été notifiées par le DTE simultanément et peuvent toutes deux faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC).

Le recours est dirigé contre la décision du DTE approuvant préalablement le nPGA et contre la décision du conseil communal levant l'opposition formée par les recourants.

b) Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Le recours satisfaisant en outre aux autres conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, il convient d'entrer en matière.

2.                      Les recourants contestent le déclassement de leurs parcelles n^os 9030 et 3526 de zone de construction de villas ou maisons familiales en zone agricole. Ils demandent la réforme des décisions attaquées, en ce sens que leurs parcelles sont affectées à la zone de coteau B, le plan des valeurs paysagères étant amendé pour prendre en compte la stratégie de préservation définie par le rapport d'expertise privé du 30 avril 2008.

a) A titre préalable, il convient de délimiter l'objet du litige. Il ressort en effet de l'acte de recours, et en particulier de ses conclusions, que la contestation porte sur l'affectation des parcelles n^os 9030 et 3526 en zone agricole plutôt qu'en zone de coteau B. Si le préavis n° 31/2013 de la municipalité au conseil communal indique que ces deux parcelles doivent être colloquées en zone agricole, il ressort toutefois du nPGA (dans sa version mise à l'enquête publique en 2013), du rapport de la commission ad hoc du conseil communal et des procès-verbaux de séances du conseil communal que le déclassement - c'est-à-dire le passage de la zone à bâtir à une zone inconstructible (zone agricole) - ne concerne que la parcelle n° 9030, la parcelle n° 3526 demeurant en zone constructible (affectation en zone de coteau B prévue dans le premier projet de nPGA et pas modifiée ultérieurement).

Dans cette mesure, il faut comprendre que le recours ne porte que sur l'affectation de la parcelle n° 9030 en zone agricole.

b) Selon la planification de 1973 (plan d'extension partiel "Balcon de la Riviera") formellement encore applicable jusqu'à l'approbation définitive du nPGA, la parcelle n° 9030 est en zone de construction de villas ou maisons familiales. Le 1er janvier 1980 est entrée en vigueur la LAT. A compter de cette date, il incombait aux cantons de veiller à ce que les anciens plans d'affectation soient adaptés aux exigences du nouveau droit dans un délai de huit ans (art. 35 al. 1 let. b LAT), soit jusqu’au 1er janvier 1988. Mais la Commune de Montreux n'a entrepris qu'à partir de 2002 de réviser sa planification pour la partie de son territoire urbanisée, en vue de l’adapter aux exigences du droit de l'aménagement du territoire énoncées dans la LAT.

Selon l’art. 35 al. 3 LAT, les plans d'affectation adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT conservaient leur validité jusqu’au 1er janvier 1988. Ensuite, tant que le nouveau plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal (art. 36 al. 3 LAT; ATF 127 I 103 consid. 6; TF 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1; 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 4; arrêts AC.2016.0162 du 1er mai 2017 consid. 3b; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2a). Dans un arrêt 1C_361/2011 du 28 juin 2012, le Tribunal fédéral a précisé que les parties du RPGA 1972 de la Commune de Montreux qui n'étaient pas conformes aux dispositions de la LAT, concernant notamment la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT), étaient devenues caduques le 1er janvier 1988 et que les parties largement bâties étaient réputées zones à bâtir provisoires au sens de l'art. 36 al. 3 LAT (cf. consid. 5.1).

c) Dans cette situation, lorsque la contestation porte sur le déclassement d'un terrain qui avait été colloqué avant 1980 dans une zone constructible, il faut en principe se demander si cette zone était conforme à l'art. 15 LAT entré en vigueur le 1er janvier 1980. Selon cette disposition, pouvaient être classés dans la zone à bâtir les terrains propres à la construction déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir.

Or, il n'est pas nécessaire, dans la présente affaire, d'examiner plus avant la portée juridique de l'ancien plan d'affectation car il suffit de contrôler si les autorités de planification ont bien appliqué les normes fédérales de planification, en particulier celles relatives à la zone agricole et à la protection des biotopes.

3.                      Les recourants, qui avaient critiqué dans la procédure d'opposition la délimitation de l'aire forestière sur leur parcelle, ne le font plus dans leur recours au Tribunal cantonal. Lors de la révision d'un plan général d'affectation, dans une telle situation, il incombe en principe à l'autorité de planification de faire une constatation de la nature forestière (art. 10 al. 2 LFo). Le résultat de cette constatation, ou la fixation de lisière, ne sont donc pas contestés. Seule l'affectation du solde de la parcelle, hors aire forestière (cf. art. 18 al. 3 LAT) est litigieuse.

4.                      a) Conformément à l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b). Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue (al. 2). Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (al. 3).

Il apparaît clairement que le terrain concerné ne se prête pas à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette petite surface (moins de 2'000 m²), qui ne dépend pas d'un domaine agricole, qui n'est pas proche de terrains cultivés par des agriculteurs et pour laquelle les recourants n'ont trouvé aucun exploitant (pas même pour le fourrage ou la pâture du bétail) ne répond pas à la définition de l'art. 16 al.1 let. a LAT.

On pourrait dès lors se demander si ce terrain doit être classé en zone agricole parce que, dans l'intérêt général, il devrait être exploité par l'agriculture, conformément à l'art. 16 al. 1 let. b LAT. Cette disposition ne vise cependant pas cette hypothèse. En effet, selon la jurisprudence, l'intérêt général au classement en zone agricole est établi si, d'une part, le classement en zone à bâtir est exclu en vertu de l'art. 15 LAT et si, d'autre part, un classement dans une zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT, voire dans une autre zone inconstructible selon l'art. 18 LAT, ne s'impose pas (cf. arrêts 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.4, 1C_15/2008 du 10 juin 2008 consid. 2.2.3 et les références citées). En l'occurrence, comme on le verra ci-après, une mesure de planification selon l'art. 17 LAT s'impose concernant la parcelle n° 9030, de sorte qu'on ne peut considérer que, dans l'intérêt général, elle doit être exploitée par l'agriculture. Les conditions de l'art. 16  al. 1 LAT n'étant pas réunies, il convient de retenir que l'affectation de la parcelle n° 9030 en zone agricole ne se justifie pas.

b) En réalité, les autorités communales ont décidé l'affectation en zone agricole, plutôt qu'en zone à bâtir, à cause des caractéristiques naturelles de la parcelle et d'objectifs de protection des biotopes. En effet, il semble en l'état que les conditions de l'art. 15 LAT, relatif aux zones à bâtir, ne sont pas remplies pour ce terrain au regard de sa configuration et de sa situation. L'affectation en zone agricole, décidée par les autorités communales, est combinée avec une autre mesure du nPGA, prévue par le Plan des valeurs naturelles et paysagères qui indique l'existence de marais et zone humide recouvrant la quasi intégralité de la parcelle n° 9030, hors aire forestière. Cet espace fait l'objet d'une mesure de protection "a" selon ce même plan, signifiant qu'il présente des éléments à conserver. Les recourants ne contestent du reste pas l'existence de valeurs naturelles sur la parcelle, ni les exigences de conservation qui en découlent. A cet égard, l'art. 39 al. 2 nRPGA prévoit ce qui suit: "Le Plan des valeurs naturelles et paysagères identifie les éléments à conserver ou dignes d'intérêt. Les éléments à conserver sont protégés. Les propriétaires prennent les mesures adéquates pour assurer leur préservation".

En vertu du droit fédéral de l'aménagement du territoire, les zones à protéger comprennent notamment les biotopes des animaux et des plantes dignes d'être protégés (art. 17 al. 1 let. d LAT). Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT).

En l'occurrence, comme on le verra en détail ci-après, le rapport ******** fait état de la présence de biotopes dignes de protection sur la parcelle n° 9030. Cette protection est prescrite en particulier par le droit fédéral, à l'art. 18b de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) qui prévoit que les cantons veillent à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale. L'art. 14 de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1) précise que la protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces (art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigènes (al. 1). La protection des biotopes est notamment assurée par des mesures d'aménagement permettant d'atteindre l'objectif visé par la protection, de réparer les dégâts existants et d'éviter des dégâts futurs (let. c). Les biotopes sont désignés comme étant dignes de protection sur la base, entre autres, de la liste des milieux naturels dignes de protection figurant à l'annexe 1 de l'OPN, caractérisés notamment par des espèces indicatrices (al. 3 let. a).

Selon l'annexe 1 à l'OPN, figurent parmi les milieux naturels dignes de protection les prairies à molinie (de nom scientifique "Molinion"), les prairies mi-sèche médio-européenne (de nom scientifique "Mesobromion"), ainsi que la végétation des sources alcalines (de nom scientifique "Cratoneurion").

c) En l'espèce, selon le responsable du bureau ********, la définition des milieux naturels présents sur la parcelle n° 9030 a été faite par la recherche de plantes indicatrices. A cet égard, il ressort du rapport d'expertise que les secteurs 3, 4 et 5 (selon la subdivision adoptée) - qui s'étendent principalement sur la partie centrale et sud de la parcelle - comportent respectivement une végétation fontinale de type Cratoneurion, des prairies humides et roselière de pente, ainsi que des prairies à humidité variable. Conformément aux précisions apportées par l'expert privé, ces deux derniers types de végétation correspondent aux milieux naturels "Molinion caerulea avec roseaux" et "Mesobromion sans plantes d'ourlets", selon la terminologie "Delarze et al (2015)", qui est actuellement usuelle. Or, en application de l'art. 14 al. 3 let. a OPN et de l'annexe 1 à l'OPN, ces différentes espèces (à savoir "Cratoneurion", "Molinion" et "Mesobromion") sont indicatrices de milieux naturels qui doivent être désignés comme étant des biotopes dignes de protection. Sur ce point, le rapport précise que les valeurs naturelles observées ne sont pas dignes de protection selon les critères des inventaires fédéraux et cantonaux. En d'autres termes, la parcelle n° 9030 comporte des biotopes dignes de protection, d'importance locale, qui s'étendent d'ailleurs également sur la partie centrale de la parcelle, où le rapport ******** préconisait la délimitation d'un secteur constructible.

Dans ces circonstances, il convient de retenir qu'une mesure de planification fondée sur l'art. 17 al. 1 let. d LAT s'impose.

d) En l'occurrence, comme on l'a vu, l'affectation de la parcelle n° 9030 en zone agricole ne se justifie pas, les conditions de l'art. 16 al. 1 LAT n'étant pas réunies. De surcroît, les caractéristiques mêmes de la parcelle (de petite taille, pentue, enclavée, à l'écart d'autres terrains agricoles) rendent son entretien par l'agriculture illusoire, preuve en est qu'aucun exploitant n'a accepté de s'en occuper. Il s'ensuit que l'affectation de la parcelle n° 9030, telle que prévue par le nPGA, ne permet pas d'assurer la protection des biotopes en cause.

Quant à la mesure de conservation telle que prévue par le Plan des valeurs naturelles et le RPGA, on constate qu'elle n'est pas suffisamment précise. L'art. 39 RPGA se contente en effet d'indiquer que les éléments à conserver sont protégés et qu'il appartient aux propriétaires de prendre les mesures adéquates pour assurer leur conservation. Or, on ne saurait laisser la définition des mesures en question à l'entière appréciation et charge des propriétaires, étant précisé qu'elles peuvent se révéler particulièrement coûteuses.

Le Plan des valeurs naturelles et paysagères, avec l'art. 39 RPGA, ne constitue pas une mesure de planification équivalant au classement en zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. d LAT. Cette mesure n'est pas suffisante, au regard de l'objectif poursuivi par la commune. Une définition complète du statut d'une petite zone à protéger, comme celle qui se trouve sur la parcelle litigieuse, implique une analyse par la commune, dans le cadre de l'établissement du plan d'affectation, des mesures concrètes qui seront nécessaires pour garantir l'entretien et la conservation du biotope. Peut-être des mesures devront-elles être prévues en dehors du cadre strict de la définition, dans le RPGA, du mode d'utilisation du sol, parce que les modalités devront être réglées dans d'autres instruments, en collaboration avec les propriétaires fonciers concernés. L'analyse de la commune devra également porter sur la question d'une éventuelle indemnisation des recourants visant à couvrir les frais liés à la préservation du biotope. L'art. 18c LPN, intitulé "Situation des propriétaires fonciers et des exploitants", prévoit en effet à son al. 2 que les propriétaires fonciers ou les exploitants qui, par souci de garantir la protection des biotopes, limitent leur exploitation actuelle ou assurent une prestation sans avantage lucratif correspondant, ont droit à une juste indemnité. Cette disposition s'appliquent à tous les biotopes, y compris aux biotopes d'importance locale, comme c'est le cas en l'espèce. L'indemnité peut être ponctuelle ou périodique. L'objet de l'indemnisation n'est pas tout ce qui sert la protection du biotope, mais bien la moins-value au regard de l'utilisation actuelle ou de la prestation fournie. S'agissant de cette dernière, il suffit de déterminer si la prestation est nécessaire à la préservation ou la création du biotope, auquel cas elle doit être indemnisée quels que soient le type de biotope, la zone d'affectation, les utilisations interdites et les éventuelles utilisations possibles qui subsisteraient (Karin Sidi-Ali, La protection des biotopes en droit suisse - Etude de droit matériel, thèse Lausanne 2008, p. 237).

Dès lors que la commune a expressément prévu la conservation du biotope situé sur la parcelle des recourants dans son Plan des valeurs naturelles et paysagères, il lui incombe également d'étudier avec soin la question d'une éventuelle juste indemnité, au sens de l'art. 18c al. 2 LPN. A cet égard, il conviendra de prendre en considération le fait que l'entretien du biotope concerné (lequel impliquera vraisemblablement des interventions liées au débroussaillage, à la coupe, à l'évacuation du matériel coupé, etc.) pourrait se révéler relativement onéreux au regard des caractéristiques spécifiques de la parcelle (très pentue, enclavée, difficile d'accès), ce d'autant plus que les recourants ne sont pas agriculteurs eux-mêmes. Dans ce cadre, la possibilité d'une indemnité en nature ne saurait être exclue, quand bien même elle n'est pas expressément prévue par la loi.

Ce sont précisément ces questions qu'il incombe à l'autorité communale de revoir avant de décider d'une mesure de planification adéquate, en collaboration avec les services spécialisés du canton (DGE). Tout bien pesé, l'affectation en zone agricole avec une mesure de conservation telle que prévue par le Plan des valeurs naturelles et l'art. 39  RPGA n'est pas adéquate et ne permet pas d'assurer, à satisfaction, la protection du biotope situé sur la parcelle n° 9030. Partant, il convient d'annuler les décisions attaquées en tant qu'elles concernent cette parcelle et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour complément d'instruction sur la question de la protection du biotope, qui doit être prise en compte au stade de la planification déjà. En d'autres termes, le classement en zone agricole étant annulé, il incombera au conseil communal de se prononcer à nouveau sur l'adoption d'une mesure de planification appropriée pour la parcelle n° 9030, après que la municipalité aura étudié cette question de manière globale et consulté le SDT dans le cadre d'un examen préalable complémentaire (cf. art. 56 LATC), ce service devant veiller à ce que la Division Biodiversité et paysage de la DGE, spécialisée en matière de préservation de la nature et des espèces, puisse se prononcer.

5.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis. Les décisions du conseil communal et du département cantonal, portant sur l'adoption et l'approbation préalable du régime d'affectation de la parcelle n° 9030, doivent être annulée et la cause doit être renvoyée à la commune pour complément d'instruction, dans le sens des considérants ci-dessus, et nouvelle décision (la nouvelle décision du conseil communal devant ensuite être soumise à l'autorité cantonale pour approbation). Dans cette mesure, un émolument de justice réduit est mis à la charge des recourants et les dépens sont compensés (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      Les décisions du Conseil communal de Montreux des 3 et 4 septembre 2014 levant les oppositions de A.________ et B.________ et adoptant le nouveau Plan général d’affectation de Montreux, et la décision du Département du territoire et de l’environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement ce plan sont annulées en ce qu’elles concernent la parcelle n° 9030.

III.                    La cause est renvoyée au Conseil communal de Montreux pour complément d’instruction dans le sens des considérants et nouvelle décision.

IV.                    Un émolument de justice réduit de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants.

V.                     Les dépens sont compensés.

 

Lausanne, le 28 décembre 2017

 

Le président:                                                                                             La greffière:

Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 3 août 2018 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.