TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 janvier 2018

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

Recourants

A.________, à ********,

B.________, à ********,

tous deux représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Autorités intimées		1.		Conseil communal de Montreux, représenté par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
	2.		Département du territoire et de l’environnement, représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,

Autorités concernées		1.		Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, à Lausanne,
	2.		Office fédéral du développement territorial, à Berne.

Objet	plan d'affectation
	Recours A.________ et consort c/ décision du Département du territoire et de l'environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement le Plan général d’affectation de la commune de Montreux, et c/ décision du Conseil communal de Montreux du 4 septembre 2014 adoptant ce plan

Vu les faits suivants:

A. a) Le territoire de la commune de Montreux est régi par le Plan d'affectation communal et le Règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions, qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972 et sont actuellement en vigueur (ci-après: PGA 1972 et RPGA 1972). Le 7 mai 1985, le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a adopté une modification du plan pour la création de zones agricoles et de zones intermédiaires dans différentes parties du territoire communal, situées en dehors de l’agglomération de Montreux; cette modification a été approuvée par le Conseil d'Etat le 8 avril 1987.

b) Après l'aboutissement de la procédure d'élaboration de son Plan directeur communal (ci-après: PDCom), qui a été approuvé par le Conseil d’Etat le 26 février 2001, la commune de Montreux a entrepris, dès la fin de l’année 2002, des études de révision de sa planification pour la partie de son territoire urbanisée. Suite à un premier examen préalable par les services concernés de l’Etat, le 22 décembre 2005, un projet de Plan général d'affectation et de Règlement du plan général d'affectation entièrement révisés (ci-après: nPGA et nRPGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. Ce projet a suscité 88 oppositions ou interventions. En date du 9 janvier 2008, le Service du développement territorial (ci-après: SDT) a rendu un rapport d’examen préalable complémentaire.

c) Le 18 janvier 2008, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a rendu un rapport-préavis n° 03/2008, sur la base duquel le conseil communal a décidé, dans sa séance du 2 septembre 2009, d'adopter le projet de nPGA et son règlement tels qu'amendés, ainsi que les propositions de réponse aux oppositions telles qu'amendées.

d) Le projet de nPGA et son règlement ont subi diverses modifications, issues à la fois du traitement des oppositions, des amendements votés par le conseil communal et des remarques émises par le SDT dans son deuxième rapport d’examen préalable complémentaire du 28 janvier 2011, en lien avec l’entrée en vigueur du PDCom, le 1^er août 2008. Ces modifications ont fait l’objet d’un troisième rapport d’examen préalable complémentaire du SDT, le 23 avril 2013. Elles ont ensuite été soumises, du 4 septembre au 3 octobre 2013, à une enquête publique complémentaire, qui a suscité 44 oppositions.

e) Dans un préavis n° 31/2013 du 29 novembre 2013, la municipalité a formulé des propositions de réponse aux oppositions. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a accepté la proposition municipale de lever les oppositions formulées au cours de l’enquête publique. Il a également décidé d’adopter les modifications apportées au nPGA.

f) Outre le Plan des zones et le Plan fixant les limites des constructions, le nPGA est composé du Plan des valeurs naturelles et paysagères, qui "identifie les éléments naturels qui contribuent à la qualité du territoire urbanisé de Montreux et à sa diversité biologique" (art. 38 al. 2 nRPGA).

B. a) La localité de Glion, dans la commune de Montreux, se situe sur une colline entre les localités de Montreux et de Caux. Elle domine la baie de Montreux et le Lac Léman et offre une vue dégagée sur le paysage d’Est en Ouest, jusque sur la chaîne du Jura et celle des Alpes. A une centaine de mètres au-dessus de la gare de Glion, plus à l’Est, se trouve l’hôtel ********, qui est exploité par A.________, dont B.________ est l’administrateur président. B.________ est également le directeur de l’hôtel ********.

b) A.________ possède les parcelles n^os 5677, 5693, 5716, 5717, 5718, 5720, 5751 et 5761 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, et B.________ est propriétaire des parcelles n^os 4099 et 6376. Ces dix biens-fonds, situés sur un coteau en forte pente en direction du Sud-Ouest, constituent le site de l’hôtel ********. Ils forment ensemble une bande de terrain qui s’étire du Nord-Ouest au Sud-Est sur une longueur de 500 m environ et une largeur comprise entre 80 et 160 m environ, et qui est délimitée au Sud et à l’Ouest par la route de Valmont et au Nord et au Nord-Est par la route de Caux, qui se prolonge sur la route des Râpes. Le secteur attenant à l’Est est boisé. L’accès au site se fait par le chemin de Genevret, qui en traverse la partie supérieure, tandis que la partie inférieure est desservie par le chemin de Tovaux depuis l’hôtel.

L’hôtel ******** et son parc prennent place sur la parcelle n° 5717 à l’Ouest et sur la parcelle n° 5718 à l’Est. D’une surface de 15'748 m², la parcelle n° 5717 supporte une voie d’accès, un parking, l’hôtel ******** et son jardin, une piscine extérieure et plusieurs dépendances, parmi lesquelles le bâtiment ECA n° 8923 tout à l’Est. Un terrain de tennis se trouve ensuite à cheval sur les deux parcelles et borde un terrain d'entraînement ("practice") de golf. D’une surface de 39'481 m², la parcelle n° 5718 forme un vaste espace non bâti (26'066 m² en nature de pré-champ) entouré partiellement par la forêt au Nord et à l’Est (12'238 m² en nature de forêt). Elle englobe dans sa partie supérieure la parcelle n° 4099, sur laquelle se trouvent une ancienne ferme et un ancien bâtiment agricole, qui sont desservis par le chemin de Genevret. Elle borde dans sa partie inférieure, en dessus de la route de Valmont, les parcelles n^os 5719 (propriété de tiers) et 5761 ainsi que la parcelle n° 6376 tout à l’Est, en limite de forêt. Ces trois terrains, desservis par le chemin de Tovaux, supportent chacun un petit bâtiment d’habitation qui n’est pas lié à l’exploitation hôtelière. Juste en dessous de la route de Valmont, le tiers Est de la parcelle n° 5718 surplombe la parcelle n° 5751, qui est en nature de pré-champ et de forêt. A l’entrée du domaine de l’hôtel, au Nord-Ouest, se trouvent encore les parcelles n^os 5693 et 5720 et, de l’autre côté de la route de Caux, la parcelle n° 5677, ainsi que plus à l’Est, au-dessus de la route de Caux, la parcelle n° 5716; de plus petite taille, ces terrains accueillent des immeubles d’habitation ou sont libres de construction.

En aval de la route de Valmont, au niveau du premier tiers de la parcelle n° 5718, se situe le Temple de Glion, qui a reçu la note *2* au recensement architectural et est inscrit à l’inventaire cantonal des monuments non classés.

c) Dans le cadre de la modification du plan d'affectation qui est entrée en vigueur le 8 avril 1987, le site de l’hôtel ******** a été classé en zone de préservation des sites (parcelles n^os 5717 et 5720), en zone intermédiaire (parcelles n^os 5718, 5761, 4099, 6376 et 5716) et en zone agricole (parcelle n° 5751 et extrémité Est des parcelles n^os 5718 et 6376). Les parcelles n^os 5677 et 5693, au Nord-Ouest, ainsi que l’angle Nord‑Ouest de la parcelle n° 5717, sont restés en zone à restructurer, comme cela avait été prévu en 1972. Dans la zone de préservation des sites, qui est destinée à préserver certains sites particuliers, les bâtiments existants peuvent être entretenus et transformés dans leurs implantation et gabarit actuels, et des agrandissements et des constructions annexes liés à l’affectation actuelle des bâtiments sont autorisés sous réserve de leur intégration aux bâtiments et au site (art. 46 RPGA 1972). La zone intermédiaire, qui est une zone d’attente dont l’affectation sera définie ultérieurement sur la base de plans partiels d’affectation ou de quartier dont les périmètres seront déterminés de cas en cas, est pour sa part inconstructible, sous réserve de constructions ou installations d’intérêt public (art. 47 RPGA 1972, en lien avec l’art. 98 RPGA 1972).

d) Lors de l'établissement du premier projet de nPGA (cf. supra let. A.b), il était prévu de classer les terrains situés à l’Ouest du domaine de l’hôtel ******** en zone de préservation des sites, les terrains situés à l’Est en zone de verdure, et une petite partie du secteur au Sud-Est, le long de la route de Valmont, en zone de coteau B.

e) A.________ et B.________ (ci-après: les propriétaires) ont formé opposition durant l’enquête publique de 2007, en contestant l’affectation envisagée, plus particulièrement le classement d’une grande partie du site et de la parcelle n° 5718 en zone de verdure. Ils ont demandé que tous leurs terrains soient compris dans la zone de préservation des sites, à l’exception du périmètre classé en zone de coteau B, qui n’était pas remis en cause.

Dans son préavis n° 03/2008, la municipalité a proposé au conseil communal d’entrer en matière sur l’opposition des propriétaires et de faire passer le secteur en question comprenant la parcelle n° 5718 de la zone de verdure à la zone de préservation des sites. Elle a fait valoir ce qui suit:

"C’est à la suite d’une erreur d’impression du plan que la maison rurale située à l’Est du domaine a été affectée en zone de verdure, plutôt qu’en zone de préservation des sites.

De manière plus générale, compte tenu de l’appartenance de cette propriété à un équipement caractéristique de l’essor hôtelier de la « belle époque », il se justifie de l’affecter, à l’instar d’autres situations semblables, à la zone de préservation des sites, dont le but est de préserver ces éléments significatifs de l’histoire et du paysage de Montreux, y compris la partie de territoire prévue en zone de verdure, selon le plan soumis à l’enquête publique. Pour le surplus, la zone de coteau B en bordure de la route de Valmont demeure dans ses délimitations."

Le conseil communal a accepté la réponse municipale lors d’une séance du 21 avril 2009 et le projet de nPGA a été modifié en conséquence.

f) Dans le cadre de l’examen préalable complémentaire du 23 avril 2013, le SDT a refusé les modifications apportées au nPGA qui impliquaient d’augmenter la taille de la zone à bâtir en dehors du périmètre compact de l’agglomération Riviera - Veveyse - Haut-Lac, sur la base de la mesure A11 du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn), et il a demandé que les terrains concernés soient maintenus hors de la zone à bâtir. Il a ainsi préavisé négativement le passage des parcelles situées à l’Est du domaine de l’hôtel ******** dans la zone de préservation des sites, qui permettait la création de logements.

Compte tenu des remarques émises par le SDT, la municipalité a modifié le projet de nPGA en classant la partie Est du domaine hôtelier en zone intermédiaire, exception faite de la parcelle n° 4099, qu’elle a maintenue en zone de préservation des sites. Le rapport justificatif selon l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) soumis au SDT avant l’enquête publique complémentaire de 2013 mentionne à cet égard ce qui suit:

"[…] la révision du PGA prévoit une affectation des terrains comprenant des bâtiments à haute valeur architecturale, situés hors de la bande riveraine, pour la plupart à la zone de préservation des sites. Cette zone est très contraignante par rapport au respect des qualités des bâtiments eux-mêmes et de leurs alentours. La destination de cette zone est plus large qu'actuellement de manière à ce que ces bâtiments puissent trouver une utilisation qui leur permette d'être entretenus." (cf. ch. 2.4, p. 12)

Le rapport 47 OAT précise encore:

"[…] les caractéristiques des bâtiments et du parc de [la propriété de] l’hôtel ********, ainsi que son exploitation, répondent aux critères de la zone de préservation des sites. Toutefois, le besoin en nouvelles zone[s] à bâtir ne démontrant pas la nécessité d’ouvrir de nouvelles zones constructible[s], ces parcelles sont laissées à la zone intermédiaire, à l’exception de la construction existante afin de la pérenniser." (cf. annexe au ch. 4.3, "Justification des modifications apportées aux documents suite aux oppositions émises dans le cadre de l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007")

g) Le 3 octobre 2013, les propriétaires se sont opposés à l’affectation de la parcelle n° 5718 à la zone intermédiaire. Ils ont demandé le classement de toute la propriété de l’hôtel ******** dans la zone de préservation des sites, subsidiairement le maintien de la zone de verdure qui était prévue initialement.

Dans son préavis n° 31/2013, la municipalité a proposé au conseil communal de lever l'opposition des propriétaires, pour les motifs suivants:

"Les parcelles susmentionnées sont aujourd’hui affectées à la zone intermédiaire selon le statut du sol en vigueur (1972). Les zones intermédiaires situées hors du périmètre d’agglomération compact doivent être maintenues dans cette affectation, ceci ayant été exigé par l’Etat de Vaud dans son rapport d’examen préalable du 23 avril 2013 […].

La Municipalité n’a pas les moyens d’aller à l’encontre de la politique de développement territorial cantonale appliquée par le biais du plan directeur cantonal (PDCn). Toutes les zones intermédiaires situées hors du périmètre compact sont traitées à la même enseigne.

La parcelle No 4099 fait exception à ce qui précède : déjà occupée par une construction en relation avec l’Hôtel ********, cette parcelle peut être affectée à la zone de préservation des sites. Le SDT a validé cette exception. La Municipalité a pu obtenir de l’Etat de Vaud le maintien d’une partie de ce que le Conseil communal avait voté le 2 septembre 2009."

Se fondant sur ce préavis et sur un rapport de sa commission du 30 juillet 2014, le conseil communal a décidé, dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, de lever l’opposition des propriétaires et d’adopter les modifications apportées au nPGA telles qu’amendées.

h) D’après le nPGA, la zone de préservation des sites comprend la majeure partie de la parcelle n° 5717, jusqu’à la dépendance ECA n° 8923 située entre le chemin de Tovaux et le chemin de Genevret, soit l’hôtel ******** et une partie du parc aménagé en relation avec celui-ci. Elle englobe en outre les parcelles n^os 5720, 4099 et 6376. A partir du terrain de tennis, l’extrémité Est de la parcelle n° 5717, sur une vingtaine de mètres environ, et la partie supérieure de la parcelle n° 5718, sont colloquées en zone intermédiaire. Toujours à partir du terrain de tennis, la frange inférieure des parcelles n^os 5717 et 5718 est classée, avec les parcelles n^os 5761 et 5751, en zone de coteau B. La frange Nord et le tiers Est de la parcelle n° 5718 font partie de l’aire forestière, avec l’angle Sud-Est de la parcelle n° 6376. Enfin, les parcelles n^os 5677 et 5693 à l’entrée du domaine sont classées en zone de village et la parcelle n° 5716, plus à l’Est, en zone de coteau B.

A l’Ouest de l’hôtel ******** se trouvent deux autres secteurs de la zone de préservation des sites, plus grands, notamment sur le site de l’ancien hôtel ********, qui n’est plus en activité mais dont les jardins continuent à être entretenus. Plus au Sud-Est, une zone de préservation des sites bien plus vaste est destinée à la clinique ******** et à ses bâtiments annexes. Le territoire communal comprend encore quelques autres zones similaires.

La zone de préservation des sites est notamment réglementée comme suit dans le nRPGA:

"Art. 13.1 Définition

¹ Cette zone est composée essentiellement de propriétés hôtelières de la fin du 19^ème siècle – début 20^ème siècle.

² Elle comprend des bâtisses de qualité, représentatives de l’architecture de l’époque, entourées de parcs.

³ La zone a pour but de préserver ces éléments significatifs du paysage et de l’histoire de Montreux.

Art. 13.2 Affectation

La zone de préservation des sites est affectée à l'hôtellerie, para-hôtellerie, logement et autres activités non gênantes, au sens de l’art. 43 OPB.

Art. 13.3 Indice d'utilisation du sol (IUS)

L'indice d'utilisation du sol maximum est de 1.00.

Art. 13.4 Indice d'occupation du sol (IOS)

¹ L'IOS ne peut excéder 0.20. Le solde de la parcelle (ou l'ensemble des parcelles considérées), forêt non comprise, est aménagé sous forme de parc et jardin.

² Pour autant que la toiture soit végétalisée, les parkings souterrains sont assimilés à cette surface de parc et jardin, à l’exclusion des voies d’accès et des places de stationnement extérieures.

[…]

Art. 13.6 Bâtiments existants

¹ Les bâtiments existants sont entretenus ou reconstruits.

² Les bâtiments reconstruits respectent les implantations et gabarits généraux existants.

³ Les ajouts ou modifications sont autorisés pour autant qu’ils respectent les qualités architecturales et d’intégration du bâtiment existant.

⁴ Les adjonctions malencontreuses sont démolies ou intégrées.

Art. 13.7 Bâtiments nouveaux

¹ La construction de nouveaux bâtiments peut être autorisée sur la base d’un plan d’ensemble détaillant l’intégration des bâtiments dans le parc et le rapport aux parcelles voisines.

² Dans tous les cas, la prédominance du végétal est préservée.

[…]"

L’art. 19 nRPGA définit la zone intermédiaire de la façon suivante:

"¹ L’affectation de cette zone sera définie ultérieurement. Cette zone est inconstructible.

² Les bâtiments existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites du droit cantonal.

³ Le degré de sensibilité au bruit 3 est attribué à l’ensemble de la zone intermédiaire."

i) Selon le Plan des valeurs naturelles et paysagères, qui fait partie intégrante du nPGA (cf. art. 38 al. 1 nRPGA), la parcelle n° 5718 comporte trois vergers au niveau de sa partie centrale et de sa partie Est, qui sont colloquées en zone intermédiaire par le nPGA. Ces éléments sont répertoriés avec la cotation "b", signifiant qu’ils sont dignes d'intérêt mais peuvent faire l’objet d’un remplacement sur la parcelle ou sur un autre site (art. 39 al. 3 nRPGA); les mesures de préservation sont alors moins strictes que s’ils avaient été identifiés comme éléments à conserver (cotation "a" - art. 39 al. 2 nRPGA).

C. Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et de l’environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nPGA tel qu’amendé, sous réserve d’exceptions sans lien avec la nouvelle affectation du domaine de l’hôtel ********. Sa décision, ainsi que les décisions du conseil communal du 2 septembre 2009 et du 4 septembre 2014, ont été notifiées aux propriétaires les 26 juin et 2 juillet 2015.

D. Par acte du 31 août 2015, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont contesté les décisions du conseil communal des 2 septembre 2009 et 4 septembre 2014 et la décision du DTE du 10 juin 2015 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils ont conclu à ce que le nPGA soit réformé en ce sens que le secteur classé en zone intermédiaire sur la parcelle n° 5718 soit colloqué en zone de préservation des sites, et à ce que les autres moyens invoqués dans les oppositions soient au surplus admis. Subsidiairement, ils ont conclu à l’annulation des décisions attaquées.

Dans sa réponse du 25 novembre 2015, le SDT (pour le DTE) a conclu au rejet du recours. Dans sa réponse du 8 février 2016, le conseil communal a également conclu au rejet du recours.

Dans ses déterminations du 23 novembre 2015, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (ci-après: SIPAL) a conclu au rejet du recours. Il a relevé que Glion est décrit comme un cas particulier d'importance régionale dans la documentation relative à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ci-après: ISOS). Il a précisé que l’ISOS identifie un vaste périmètre environnant PE II ("Parc et vergers partiellement construits") qui englobe pratiquement tout le domaine de l’hôtel ********, pour lequel il émet un objectif de sauvegarde maximum ("a") relatif au maintien des espaces libres ou agricoles. A l’intérieur de ce périmètre, l’ISOS décrit l’hôtel ******** comme un élément individuel EI 0.0.15 ("Grand Hôtel avec parc et bâtiment annexe") faisant l’objet d’un objectif de sauvegarde maximum ("a"). Le SIPAL a indiqué que les affectations prévues en zone de préservation des sites et en zone intermédiaire sont en adéquation avec les objectifs de sauvegarde précités, tout en mentionnant que la zone intermédiaire est plus adéquate que la zone de préservation des sites pour assurer le maintien des surfaces libres de construction et conserver leur caractère agreste.

E. a) Dans l’intervalle, les autorités de la commune de Montreux ont entamé des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: l’ARE), qui avait aussi recouru contre la décision d’approbation préalable du DTE du 10 juin 2015. Dans ce cadre, la municipalité a engagé une procédure de modification du projet de nPGA en vue d’atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré, conformément aux exigences de l’ARE. En conséquence, l’instruction de la présente cause a été suspendue.

b) Les modifications apportées au projet de nPGA consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de "Maula Ferran" et de "La Saussaz", et également en la distinction, au sein des zones de verdure, entre une zone de verdure urbaine et une zone de verdure paysagère (cette dernière n’étant pas considérée comme une zone à bâtir).

Les parcelles des recourants n'ont pas été affectées par ces changements.

c) Les modifications susmentionnées ont été soumises à un examen préalable complémentaire du SDT le 2 juin 2016. Elles ont ensuite fait l’objet d’une enquête publique ouverte du 3 juin au 4 juillet 2016, qui a suscité douze oppositions.

d) Sur la base d’un préavis municipal n° 33/2016 du 22 août 2016 et d’un rapport de la commission du conseil communal du 4 octobre 2016, les modifications apportées au nPGA ont été adoptées par le conseil communal, le 12 octobre 2016, et approuvées préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

F. L’instruction de la cause a été reprise en date du 8 mars 2017. L'ARE a renoncé à prendre position sur le recours et le SDT a renoncé à déposer des déterminations complémentaires. Le 5 avril 2017, le conseil communal a indiqué qu’il n’avait pas d’observations complémentaires à formuler, dès lors que les modifications apportées au nPGA ne concernaient pas le recours objet de la présente procédure.

Le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties en date du 3 août 2017. Le procès-verbal de l’inspection locale a été transmis aux parties, qui ont eu la possibilité de se déterminer sur ce document.

Le 20 septembre 2017, les recourants ont produit un plan de situation établi le 12 septembre 2017 par un ingénieur géomètre breveté, accompagné de calculs tendant à démontrer que l’indice d’occupation du sol (ci-après: IOS) de 0.20 préconisé par le nRPGA dans la zone de préservation des sites est respecté sur les parcelles n^os 4099 et 6376, mais non sur la surface des parcelles n^os 5718 et 5720 affectée à cette zone (IOS de 0.24 à 0.26). Les recourants ont soutenu que la taille de la zone de préservation des sites était dès lors insuffisante et que le fait d’augmenter son emprise de façon à inclure le terrain de tennis permettrait de légaliser les bâtiments, places de stationnement et voies d’accès du domaine hôtelier. Le conseil communal et le SDT ont renoncé à formuler des observations complémentaires à ce sujet.

G. Le tribunal a délibéré puis statué le 17 janvier 2018. Le dispositif de l’arrêt a été immédiatement notifié aux parties, avec l’avis qu’une expédition complète leur serait communiquée ultérieurement.

Considérant en droit:

1. a) La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est définie aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête publique, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60 al. 1, 3^ème phrase LATC). Cette procédure a été suivie dans le cas présent. Les décisions communales des 2 septembre 2009 et 4 septembre 2014 et la décision cantonale du 10 juin 2015 ont été notifiées par le DTE simultanément et elles peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC).

Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal adoptant le nPGA, en tant qu'elles portent sur les parcelles des recourants, et contre la décision du DTE approuvant préalablement ce plan.

b) Les recourants, propriétaires des terrains formant le site de l’hôtel ********, dont l’affectation est redéfinie par le nPGA, ont qualité pour recourir selon l’art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Le recours est par ailleurs intervenu en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux autres conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient donc d’entrer en matière sur le fond.

2. Les recourants contestent le déclassement de l’extrémité Est de la parcelle n° 5717 de zone de préservation des sites en zone intermédiaire, ainsi que le maintien de la majeure partie de la parcelle n° 5718 en zone intermédiaire. Ils demandent la réforme des décisions entreprises, en ce sens que ces biens-fonds sont affectés à la zone de préservation des sites.

a) La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) est entrée en vigueur le 1^er janvier 1980. A compter de cette date, il incombait aux cantons de veiller à ce que les anciens plans d'affectation soient adaptés aux exigences du nouveau droit dans un délai de huit ans (art. 35 al. 1 let. b LAT), soit jusqu’au 1^er janvier 1988. Dans ce délai, la commune de Montreux a révisé sa planification pour créer des zones agricoles et des zones intermédiaires (modification du PGA 1972 approuvée par le Conseil d'Etat le 8 avril 1987). Selon le plan révisé en 1987, encore en vigueur actuellement, la parcelle n° 5717 se trouve en zone de préservation des sites, et la parcelle n° 5718 en zone intermédiaire et, pour une surface restreinte, dans la zone agricole ou l’aire forestière.

A partir de 2002, la commune de Montreux a entrepris de réviser sa planification pour la partie urbanisée de son territoire, y compris les parcelles précitées. A cet égard, il convient de contrôler si elle a bien appliqué les normes fédérales de planification, en particulier celles relatives à la zone intermédiaire et à la zone de préservation des sites. Dans le cadre de ce contrôle, il faut vérifier si, comme l’affirment les recourants, le droit fédéral imposait plutôt de colloquer l’intégralité de la parcelle n° 5717 ainsi que la partie supérieure de la parcelle n° 5718, aire de forêt non comprise, dans la zone de préservation des sites.

b) Cette zone de préservation des sites est une zone à bâtir, dans laquelle les possibilités de construire sont très limitées (IOS de 0.20) pour préserver la prédominance du végétal (cf. art. 13.4 et 13.7 nRPGA). Au moment où les autorités de planification ont adopté, respectivement approuvé le nPGA, c'est l'art. 15 LAT dans sa nouvelle teneur ‑ adoptée le 15 juin 2012 et entrée en vigueur le 1^er mai 2014 - qui était applicable. Cette révision de la LAT visait à la fois à contenir la dispersion des constructions et à mieux protéger les terres cultivables. Dans ce cadre, les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir ont été renforcées (cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.3.1 p. 966). L’art. 15 LAT est désormais libellé comme il suit:

"¹ Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

² Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

³ L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

⁴ De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:

a. ils sont propres à la construction;

b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;

d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;

e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur.

⁵ La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins."

c) Montreux fait partie des centres cantonaux définis par le PDCn, et les quartiers urbanisés du bas de la commune sont compris dans le périmètre compact de l’agglomération Riviera - Veveyse - Haut-Lac (cf. mesures B11 et R14); le site de l’hôtel ******** se trouve en dehors de ce périmètre compact. L’agglomération Riviera - Veveyse - Haut-Lac est prise en compte par la mesure A11 du PDCn, selon laquelle la révision des plans d’affectation doit garantir que les zones à bâtir légalisées correspondent aux besoins prévus à quinze ans, conformément à l’art. 15 LAT. Pour ce faire, les communes réaffectent d’abord les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement, puis densifient le territoire urbanisé, et enfin mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification. L’extension de la zone à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant de ces trois points est insuffisante pour répondre aux besoins à quinze ans. Elle se fait en priorité dans les sites stratégiques, puis dans les périmètres compacts d’agglomération ou de centre, et enfin en continuité du territoire urbanisé.

d) Aux termes de l'art. 18 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation (que les zones à bâtir, agricoles et à protéger; cf. art. 14 LAT) et régler le cas des territoires non affectés ou de ceux dont l'affectation est différée. Le législateur vaudois a fait usage de cette possibilité en édictant l'art. 51 LATC. Cette disposition définit la zone intermédiaire, qui comprend les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier (al. 1) et qui est considérée comme inconstructible (al. 2). Il ne s'agit pas d'une zone à bâtir, mais d'une zone dont l'affectation est différée. Si le développement urbain n'est pas encore clairement perceptible et que les modalités pratiques du classement de certains terrains contigus à une zone constructible sont encore incertaines, ceux-ci peuvent être rangés dans un territoire sans affectation spéciale, avec une fonction de réserve pour les 20 à 25 ans à venir. En revanche, lorsqu'un terrain remplit toutes les conditions d'un classement en zone à bâtir, il convient de l'affecter directement à la zone à bâtir (cf. notamment TF 1C_550/2016 du 15 janvier 2018 consid. 3.2.1).

3. Les recourants considèrent que l’affectation de l’extrémité Est de la parcelle n° 5717 et de la partie supérieure de la parcelle n° 5718 à la zone intermédiaire constitue une mesure excessivement restrictive. A leur avis, la zone de préservation des sites assure une protection suffisante de l’hôtel ******** et de son parc, puisqu’elle vise à répondre aux besoins particuliers des périmètres hôteliers et à préserver les parcs et jardins des hôtels, et qu’elle limite fortement les nouvelles constructions en exigeant en particulier que 80 % de la surface des terrains soit aménagée sous forme de parcs et de jardins et que la prédominance du végétal soit préservée. Les recourants soutiennent en outre que l’hôtel, son parc et ses vergers forment une unité sur le plan historique et architectural et qu’il serait plus cohérent de classer la plus grande partie du domaine dans la zone de préservation des sites. Une telle affectation coïnciderait aussi mieux avec l’ISOS, qui classe ces éléments dans un seul périmètre de protection (périmètre environnant PE II).

Le conseil communal estime que le fait de ne pas classer en zone à bâtir des surfaces pour l’heure inconstructibles situées en dehors du périmètre de l’agglomération Riviera - Veveyse - Haut-Lac permet de répondre aux exigences de la LAT visant à réduire l'étendue des zones à bâtir sur le territoire communal.

a) Le nPGA prévoit de colloquer le site de l’hôtel ******** en une zone de préservation des sites, à l’Ouest, et une zone intermédiaire, à l’Est, bordée au Nord et à l’Est par l’aire forestière et au Sud par la zone de coteau B; cette dernière s’étire sur toute la partie basse de la localité de Glion. Par rapport au régime actuellement en vigueur, l’emprise de la zone de préservation des sites est quelque peu réduite sur la parcelle n° 5717, dont l’extrémité Est est affectée à la zone intermédiaire. Le statut de la parcelle n° 5718, en zone intermédiaire, reste en majeure partie inchangé, sous réserve de la frange basse qui devient constructible (zone de coteau B).

Le classement, respectivement le maintien de cette portion du territoire en zone intermédiaire apparaît justifié au regard des exigences de la LAT révisée de 2012, concernant l’affectation de nouveaux terrains en zone à bâtir. La mesure A11 du PDCn, qui définit la stratégie à adopter pour que les zones à bâtir correspondent aux besoins prévus à quinze ans, indique en effet que les communes réaffectent en priorité les terrains qui excèdent les besoins ou sont peu adéquats au développement, avant de densifier le territoire urbanisé et de mettre en valeur les réserves et les friches. Lorsque la capacité est insuffisante pour répondre aux besoins à quinze ans, l’extension de la zone à bâtir se fait en priorité dans les sites stratégiques, puis dans les périmètres compacts d’agglomération ou de centre, et enfin en continuité du territoire urbanisé. Or le secteur considéré se situe en dehors du périmètre compact de l’agglomération Riviera - Veveyse -Haut-Lac (cf. mesure R14 du PDCn). Il constitue une vaste étendue non construite, située en marge d’une importante aire de forêt, au Nord et à l’Est, et de terrains construits ou constructibles (zone de coteau B), au Nord-Ouest et au Sud. Il est de plus implanté sur un coteau en forte pente, qui ne se prête que difficilement à la construction. Il s’agit donc d’une bande de terrain qui ne remplit pas les critères pour pouvoir être classée en zone à bâtir, sauf au niveau de la frange inférieure, qui comporte déjà de petits immeubles d’habitation et/ou qui est en relation spatiale directe avec la partie basse de Glion, laquelle est vouée à l’habitation. En définitive, la nouvelle zone intermédiaire prévue par le nPGA est conforme aux objectifs de la LAT et du PDCn.

b) Cela étant, la délimitation entre cette zone et la zone de préservation des sites manque de cohérence, dans la mesure où elle ne tient pas compte des particularités spatiales de la propriété des recourants. En effet, le terrain sur lequel se trouve l’hôtel ******** n’est pas exclusivement aménagé sous forme de parcs et de jardins, comme c’est par exemple le cas de la propriété de l’hôtel ******** ou de la clinique ********. Il comporte en plus des installations sportives (piscine extérieure, terrain de tennis, practice de golf) qui sont destinées aux clients de l’hôtel et sont, par conséquent, directement liées à l’exploitation hôtelière. Le parc de l’hôtel a été aménagé pour permettre la réalisation de ces équipements. Ainsi, le terrain de tennis et le practice de golf se trouvent sur une surface plane, qui est creusée dans le coteau et entourée de prés. De par ses aménagements extérieurs, le domaine de l’hôtel ******** se distingue de la conception générale des parcs hôteliers que l’on trouve dans les autres exploitations hôtelières ou para-hôtelières de Montreux.

Or cette caractéristique n’est pas prise en considération dans la nouvelle planification, puisque le périmètre de la zone de préservation des sites s’étend jusqu’à la dépendance ECA n° 8923, sur la parcelle n° 5717, sans inclure le terrain de tennis et le practice de golf, qui font pourtant partie du parc aménagé. On rappelle que la zone de préservation des sites a pour but de préserver les propriétés hôtelières et leurs parcs, en tant qu’éléments significatifs du paysage et de l’histoire de Montreux (art. 13.1 nRPGA). Cette disposition vise les bâtiments et leurs alentours, et donc également les installations qui leur sont directement liées. Dans ces conditions, la délimitation de la zone de préservation des sites n’est pas adéquate et ne permet pas d'assurer, à satisfaction, l’objectif de préservation du parc hôtelier poursuivi par le nRPGA. En d'autres termes, avec ce tracé de la limite de la zone de préservation des sites, la planification n'est pas adaptée à la situation effective (la présence d'installations liées à l'exploitation hôtelière), alors qu’il s’agit d’un critère qu'il y a lieu de prendre en considération lors de la révision des plans d'affectation. Il en va ainsi quand cette adaptation à la situation effective correspond aux principes et objectifs de l'aménagement du territoire (cf. ATF 121 I 245 consid. 6b; dans la jurisprudence non publiée du Tribunal fédéral, il est également rappelé qu'un plan d'affectation peut être modifié pour être adapté à la situation effective, quand il s'agit notamment de corriger des erreurs d'aménagement: cf. 1C_488/2014 du 27 octobre 2015 consid. 4.1, 1C_172/2010 du 9 février 2011 consid. 5.1).

En l'occurrence, pour protéger au maximum la propriété de l’hôtel ********, il s’impose d’étendre la zone de préservation des sites à l’ensemble des éléments du parc aménagé, soit également au terrain de tennis et au practice de golf situés (à cheval) sur la parcelle n° 5718, qui sont en relation directe avec l’exploitation de l’hôtel. C’est d’ailleurs à ce titre que la municipalité, en préparant la révision du nPGA, a inclus la parcelle n° 4099 dans la zone de préservation des sites (cf. préavis n° 31/2013, dans lequel elle relève que ce terrain peut être affecté à la zone de préservation des sites puisqu’il est déjà occupé par une construction - ancienne ferme - en relation avec l’hôtel). Partant, il convient d'annuler les décisions attaquées en tant qu'elles portent sur le régime d’affectation des parcelles n^os 5717 et 5718 et de renvoyer le dossier aux autorités communales pour qu’elles complètent l’instruction sur cette question. Dans ce cadre, il leur incombera de redéfinir le périmètre de la zone de préservation des sites, pour qu’elle porte sur l’intégralité de la parcelle n° 5717 et sur une partie de la parcelle n° 5718, jusqu’à la limite effective du parc aménagé de l’hôtel.

Du point de vue des réserves en zone à bâtir, l’augmentation de la surface de la zone de préservation des sites n’aura a priori pas d’influence directe sur la situation démographique de la commune de Montreux. Certes, cette zone peut être affectée à du logement, en sus des activités hôtelières et para-hôtelières. Les possibilités de bâtir y sont toutefois très limitées, dès lors que l’IOS est limité à 0.20 et que la prédominance des parcs et jardins doit être préservée (cf. art. 13.4 et 13.7 nRPGA). En outre, le secteur à sortir de la zone intermédiaire est déjà considérablement aménagé, avec plusieurs dépendances et des équipements sportifs, si bien qu’il paraît difficilement concevable de réaliser encore un immeuble destiné à l’habitation. A l’audience, les recourants ont de plus évoqué la nécessité de créer des infrastructures supplémentaires en lien avec l’exploitation hôtelière, comme un spa ou une piscine, et non des logements. Dans ces circonstances, et compte tenu de la vocation hôtelière du site, il n’y a pas de perspective concrète d’augmentation des surfaces vouées à l’habitat sur le territoire communal. Il appartiendra néanmoins à la commune de compléter l’instruction sur cette question et d’examiner, le cas échéant, si l’éventuelle extension de la zone à bâtir qui pourrait résulter de la nouvelle délimitation du périmètre de la zone de préservation des sites doit être compensée par le déclassement d’une surface équivalente au niveau de la partie inférieure de la parcelle n° 5718 comprise dans la zone de coteau B, pour maintenir l’équilibre général de réserves constructibles. L'adaptation de la planification à la situation effective, dans ce cas particulier, n'est donc pas contraire aux buts et principes de l'aménagement du territoire.

4. a) Les recourants font valoir que, pour le solde de leur propriété, l’affectation contestée restreint de manière disproportionnée leur droit de propriété. Ils exposent avoir besoin de conserver des droits à bâtir pour pouvoir continuer à développer leur exploitation hôtelière et en assurer la pérennité. A l’audience, ils ont relevé que la réalisation d’infrastructures supplémentaires comme un spa ou une piscine permettrait d’augmenter l’attractivité des lieux. Le SDT souligne que la révision du nPGA n’aboutit pas à une diminution des possibilités de construire pour les recourants, mais implique au contraire une extension de la zone à bâtir sur leurs terrains, puisqu’il est prévu de classer la frange basse de la parcelle n° 5718 et les parcelles n^os 5751, 5761 et 5716 en zone de coteau B constructible, et les parcelles n^os 4099 et 6376, actuellement situées en zone intermédiaire ou agricole, en zone de préservation des sites. Les parcelles n^os 5677 et 5693 passent en outre de la zone à restructurer à la zone de village.

b) Quand la contestation porte sur la modification d'un plan d'affectation, le propriétaire foncier dont le fonds devient partiellement ou totalement inconstructible peut invoquer la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) en faisant valoir que la restriction n'est pas justifiée par un intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.) ni conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Or l'application des règles d'aménagement du territoire implique une pesée des intérêts, les intérêts publics à prendre en compte étant protégés par des normes du droit fédéral ou cantonal, dans le domaine de l'aménagement du territoire proprement dit (art. 1, 3, 14 ss LAT notamment) ou dans d'autres domaines juridiques (ATF 132 II 408 consid. 4.3; TF 1C_441/2011 du 9 mars 2012 consid. 6.1). Ces différents intérêts publics doivent être mis en balance avec l'intérêt du propriétaire à pouvoir construire.

c) En l’espèce, les recourants ne subissent pas de restriction supplémentaire à leur droit de propriété avec la révision du nPGA, puisqu’ils jouissent d’un régime d’affectation plus favorable qu’avec la planification de 1972, respectivement de 1987. On a vu en effet qu’il appartiendra à la commune de modifier le périmètre de la zone de préservation des sites pour qu’elle empiète légèrement sur la parcelle n° 5718, actuellement colloquée en zone intermédiaire. En outre, les parcelles n^os 4099 et 6376 passent de la zone intermédiaire ou agricole à la zone de préservation des sites, et toute la frange basse du domaine ainsi que la parcelle n° 5716, de la zone intermédiaire ou agricole à la zone de coteau B, ce qui maintient une possibilité de développement économique pour l’hôtel. Ainsi, les recourants bénéficient en réalité de nouvelles possibilités de bâtir, qu’ils pourront mettre à profit en restaurant par exemple l’ancienne ferme située sur la parcelle n° 4099, comme ils en ont exprimé le souhait à l’audience.

Le choix de la commune de ne pas étendre encore davantage la zone à bâtir sur la parcelle n° 5718 se justifie également, dans une certaine mesure, par la présence sur ce terrain de trois vergers considérés comme dignes de protection par le Plan des valeurs naturelles et paysagères. La nouvelle planification répond ainsi à un intérêt public tendant à préserver ces éléments naturels, qui contribuent à la qualité du territoire urbanisé et à sa diversité biologique (cf. art. 38 al. 2 nRPGA).

Par conséquent, le grief tiré de la violation de la garantie de la propriété est mal fondé.

5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis. Les décisions du conseil communal et du département cantonal, portant sur l’adoption et l’approbation préalable du régime d’affectation des parcelles n^os 5717 et 5718, doivent être annulées, et le dossier doit être renvoyé à la commune pour qu’elle complète l’instruction, dans le sens des considérants ci-dessus, et qu’elle rende une nouvelle décision (la nouvelle décision du conseil communal devant ensuite être soumise au département cantonal pour approbation).

Dans cette mesure, un émolument de justice réduit est mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Comme les recourants et la commune obtiennent chacun partiellement gain de cause, avec l'assistance d'un avocat, les dépens auxquels ils ont droit sont compensés (art. 55 et 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. Les décisions du Conseil communal de Montreux des 3 et 4 septembre 2014 levant les oppositions des recourants A.________ et B.________ et adoptant le nouveau Plan général d’affectation de Montreux et la décision du Département du territoire et de l’environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement ce plan sont annulées en ce qu’elles concernent les parcelles n° 5717 et 5718, le dossier étant renvoyé à la commune de Montreux pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

III. Un émolument de justice réduit de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV. Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 17 janvier 2018

Le président: La greffière:

Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 8 août 2018 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.