TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 19 janvier 2017

Composition

M. François Kart, président; MM. Antoine Thélin et Georges Arthur Meylan, assesseurs.

 

Recourante

 

A.________ à ******** représentée par Jérôme BENEDICT, Avocat, à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Service des communes et du logement, Division logement, 

  

Autorité concernée

 

Service du logement et des gérances,  

  

 

Objet

       Divers    

 

Recours A.________ c/ décision du Service des communes et du logement du 2 juillet 2015 (réfection de trois logements de 2 pièces vacants dans l'immeuble avenue de ******** à Lausanne)

 

Vu les faits suivants

A.                     B.________ a, le 21 janvier 2005, acquis la parcelle n°1657 du cadastre de la commune de Lausanne, sur laquelle est édifié un immeuble d'habitation dont l'adresse est ********, pour le prix de 3'100'000 francs. Cet achat a été financé par des fonds propres à hauteur de 640'000 fr. et un emprunt auprès de la banque Coop de 2'460'000 francs. Les droits de mutation se sont élevés à 102'300 fr. et 13'494 fr. 55. Ils ont été acquittés par B.________ au moyen de fonds propres. Des amortissements ont été opérés à concurrence de 450'000 francs.

Dans le cadre d'une restructuration, B.________ a intégré ses actifs immobiliers, par apport, dans la société A.________ (ci-après: la société). Celle-ci est ainsi, depuis le 12 janvier 2012, propriétaire de l'immeuble susmentionné. La valeur comptable de celui-ci a été arrêtée à 3'215'794 fr. 55, sous déduction des dettes afférentes, totalisant 3'325'000 francs. Sa valeur d'assurance ECA était de 4'803'240 francs en 2015. Cette même année, le service de la dette a représenté un montant annuel d'intérêts de 106'462 fr. 50; pour la période allant de 2012 au 31 août 2015, les charges courantes et d'entretien se sont en moyenne élevées à 138'640 francs.

La surface au sol du bâtiment est de 422 m2, dont un garage de 74 m2. Son cubage totalise 6'388 m3 et celui des vingt-et-un appartements qu'il comporte est de 4'795 m3. Entre 2005 et 2013, dix logements ont fait l'objet de travaux pour un montant de 537'675 fr. 50. Aucune autorisation ou dispense d'autorisation n'a été sollicitée dans ce cadre auprès du Service des communes et du logement (ci-après: SCL).

B.                     Par courrier du 15 janvier 2015, la société a informé le SCL que des travaux d'entretien et de rénovation (dont une réfection comprenant les  colonnes de chute communes) de trois appartements vacants de 2 pièces d'une surface de 63 m2 allaient être entrepris pour un montant d'environ 123'000 francs. Elle a formulé une demande de dispense d'autorisation, la justifiant par le fait que le coût des transformations ne représentait que 2.66 % de la valeur ECA (soit 4'611'110 francs en 2014).

Le 3 mars 2015, le SCL a répondu à la société qu'une dispense d'autorisation ne pouvait être délivrée compte tenu du coût des travaux, supérieur à la valeur ECA rapportée par ratio à chacun des appartements. Il a expliqué que le loyer mensuel moyen net admissible après travaux serait calculé sur la base de la méthode dite "de la valeur objective", appliquée de manière constante dans le cadre de la LDTR, sur la base d'un taux de rendement de 4% (base: taux hypothécaire OFL de 2%), généralement renté dans une fourchette entre 70 % et 100%. Il a également demandé diverses informations relativement aux travaux entrepris entre 2005 et 2013, sur les caractéristiques des appartements loués et sur les loyers pratiqués, réservant une décision ordonnant un correctif des loyers.

Le 13 avril 2015, la commune de Lausanne, Direction du logement et de la santé publique, service du logement et des gérances (ci-après: la commune de Lausanne), a préavisé favorablement l'exécution des travaux à la condition "que le coût total des travaux pour ces trois logements de 2 pièces (aux 1er et 3ème étages) soumis à la loi ne soit pas supérieur à CHF 123'000.-" et "que le loyer mensuel consécutif aux travaux de remise à neuf de ces trois appartements ne soit pas supérieur en moyenne à CHF 172.-/m2/an maximum.".  La commune de Lausanne a également demandé que les loyers soient contrôlés durant dix ans après la rénovation, compte tenu de la forte pénurie de logements dans cette catégorie de prix.

Le 2 juillet 2015, le SCL a rendu la décision suivante:

"

Considérant,

que la commune de Lausanne figure dans la liste des communes où sévit la pénurie de logements;

qu'en conséquence, la rénovation de locaux d'habitation est soumise à autorisation;

que les logements concernés par les travaux sont trois appartements de 2 pièces de 63 m2 (aux 1er et 3ème étages) aux derniers loyers mensuels nets respectifs de CHF 576.-,  CHF 578.- et CHF 850.-, soit un loyer moyen de CHF 668.-/mois net, actuellement vacants, qui entrent manifestement dans des catégories "à pénurie" sur le territoire de la commune de Lausanne, comme cette dernière le confirme dans son préavis;

que dans un tel cas, l'autorisation sera refusée (art. 3 LDTR), sauf si les circonstances justifient la délivrance d'une autorisation (art. 4 al. 1 LDTR);

que la Division logement ne peut donc pas exercer la faculté de délivrer une dispense d'autorisation au sens de l'art. 1 a[l]l. 2 RLDTR pour l'exécution des travaux envisagés, mais qu'elle se doit de statuer sous la forme d'une décision au sens de la LDTR;

que les travaux consistent en le ponçage et la vitrification des parquets, la peinture des murs, des plafonds et des boiseries, la rénovation des carrelages dans les cuisines et les salles de bains, la fourniture et la pose d'un nouvel agencement de cuisine ainsi que d'une nouvelle salle[s] de bains (y compris les appareils sanitaires), la réfection des colonnes de chute et la mise en conformité de l'électricité;

que sur la base du dossier qui lui a été transmis et après avoir procédé à une inspection locale en collaboration avec le Service du logement et des gérances de Lausanne, la Division logement du Service des communes et du logement ne conteste pas la nécessité de ces travaux, ni leur coût;

que, selon le Service des communes et du logement, le loyer mensuel moyen net après travaux de ces trois appartement ne devra pas excéder CHF 902.-/mois net;

que pour autant que ce montant soit respecté, l'autorisation requise peut être accordée dans le cadre de l'art. 4 al. 1 LDTR;

qu'appelée à préaviser cette requête, la commune de Lausanne a préavisé favorablement, "à condition que le coût total des travaux pour ces trois logements ne soit pas supérieur à CHF 123000.- (CHF 41'000.- par logement) et que leur loyer mensuel moyen net consécutif aux travaux de remise à neuf ne dépasse pas CHF 902.-/mois net ou CHF 172.- le m2/an au maximum et que le Service des communes et du logement contrôle les loyers durant dix ans après rénovation en raison de la forte pénurie de logements dans cette catégorie de prix, en application de l'art. 15 du Règlement d'application du 6 mai 1988";

que pour sa part, la Division logement estime qu'un contrôle des loyers d'une durée de cinq ans paraît suffisante, en l'espèce, à assurer l'objectif de préservation du parc locatif vaudois assigné à la LDTR;

que la commune a préavisé favorablement;

par ces motifs,

le Service des communes et du logement autorise la rénovation de ces trois appartements de 2 pièces, à la condition suivante:

Le loyer mensuel moyen net de ces trois logements sera contrôlé pour une durée de cinq ans après travaux. Il ne devra pas excéder CHF 902.-/mois net en moyenne lors de leurs mise en location après travaux (valeur 2015, taux hypothécaire de référence OFL de 2 % en vigueur au moment de la requête), sous réserve d'éventuels dépassements justifiés à communiquer au Service des communes et du logement avec le décompte final, avant ou en parallèle à la signature de tout nouveau bail.

Les baux à loyers lors de la remise en location de ces logements devront être transmis, pour contrôle, à la Division logement du Service des communes et du logement.

Ce dossier nécessitant une décision complémentaire sur d'autres travaux déjà réalisés dans l'immeuble sans autorisation de la Division logement, la question de l'inscription ou non  d'une mention au registre foncier pour garantir l'effectivité de ces contrôles sera traitée de manière séparée.

[…] "

Par courrier séparé du même jour, le SCL a réitéré sa demande d'informations complémentaires du 3 mars 2015. Par écriture du 10 juillet 2015, elle a transmis à la société copie du dossier, sans toutefois lui indiquer les détails du calcul ayant abouti à un loyer mensuel de 902 francs nets, tel que cette dernière l'avait requis par écriture du 6 juillet 2015.

C.                     Par acte du 7 septembre 2015, la société a, sous la plume de son avocat, recouru contre la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP, le Tribunal). Elle a conclu, sous suite de frais et dépens, principalement, à la réforme de la décision entreprise en ce sens que les loyers relatifs aux trois appartements en cause ne sont soumis à aucun contrôle étatique, subsidiairement, à son annulation et, très subsidiairement, à sa réforme en ce sens que les loyers relatifs aux trois appartements en cause ne pourront excéder 271 fr. 04 par m2 et par an (valeur 2015, taux hypothécaire de référence OFL de 2 %), ce contrôle étant limité à la première mise en location après travaux.

L'autorité intimée a déposé sa réponse le 13 novembre 2015, concluant en substance au rejet du recours. La recourante a répliqué le 18 avril 2016 et l'autorité intimée a dupliqué le 30 juin 2016. La recourante a encore déposé des déterminations le 16 août 2016, le 21 septembre 2016 et le 17 octobre 2016. L'autorité intimée en a fait de même le 2 septembre 2016 et le 5 octobre 2016. Invitée à se déterminer sur les taux appliqués pour calculer le loyer objectif avant travaux et le loyer objectif après travaux, l'autorité intimée s'est déterminée sur cette question le 10 novembre 2016. La recourante ne s'est pas déterminée sur cette dernière écriture dans le délai imparti à cet effet.

Les arguments des parties seront pris ci-après dans la mesure de leur pertinence.

Considérant en droit

1.                      a) La réglementation de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV 840.15) répond à un but d'intérêt public, à savoir conserver sur le marché des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles. Le but de la LDTR est de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus défavorisées. Il s'agit ainsi de combattre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population (voir ATF 89 I 178; 101 Ia 502; voir aussi ATF 119 Ia 355 consid. 3b; 116 Ia 401; 113 Ia 132 consid. 7). La loi tend à enrayer la diminution du nombre des logements à pénurie, tout en permettant le bon entretien des immeubles (voir Bulletin du Grand Conseil [BGC], février 1985, p. 1426).

Les mesures cantonales visent non seulement à éviter la disparition de logements à la suite de démolition et de changement d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement de loyers résultant de transformations architecturales trop importantes (pénurie qualitative) (cf. arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 3a; FO.2006.0016 du 30 octobre 2009 consid. 2).

b) Dans les communes où sévit la pénurie de logements, la démolition, la transformation, ainsi que la rénovation, totales ou partielles, de maisons d'habitation, sont ainsi soumises à une autorisation spéciale (art. 1er al. 1, 1ère phrase, LDTR). Le Conseil d'Etat arrête la liste des communes ou fractions de communes où sévit la pénurie (art. 2 LDTR).

En règle générale, l'autorisation est refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR).

L'autorisation est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, en particulier dans les cas visés par l'art. 39 de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01); elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1 LDTR). Le département peut alors subordonner l'octroi de l'autorisation à certaines conditions, notamment celles fixées aux al. 3 et 4 (art. 4 al. 2 LDTR). Ainsi, il peut soumettre pendant dix ans la vente par appartement, ou toute autre opération permettant d'atteindre un but économique analogue, à une autorisation, pour éviter la diminution de logements loués dans une catégorie où sévit la pénurie, et contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés, afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la présente loi (art. 4 al. 3 LDTR).

c) L'autorité cantonale doit tenir compte du niveau des loyers avant et après transformation mais aussi de l'importance des travaux envisagés, de l'équipement et du confort des appartements transformés (ATF du 29 septembre 1982 [Pensionskasse Eternit et crts] reproduit à la RDAF 1983 p. 251 consid. 2b p. 254). Elle ne peut se contenter d’avaliser une enveloppe financière, mais elle doit vérifier si les travaux prévus sont indispensables au sens de l’art. 4 LDTR (cf. arrêts AC.2006.0034 du 21 septembre 2007; AC.2002.0066 du 11 février 2003 consid. 3; voir aussi AC.2000.0082 du 13 décembre 2000). Elle est ainsi amenée à définir les travaux admissibles et nécessaires pour assurer la réalisation du but d'intérêt public recherché par le législateur cantonal, à savoir le maintien de logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles (ATF 89 I 182; voir également ATF 101 Ia 507). L’autorité cantonale doit d'abord déterminer les travaux qui sont nécessaires au sens de l’art. 4 LDTR pour arrêter ensuite le revenu locatif admissible (cf. arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 3a; FO.2003.0014 du 11 août 2004, voir aussi arrêts FO.2006.0016 du 30 octobre 2009 et FO.2003.0013 du 24 février 2005). Le contrôle des loyers est seulement destiné à éviter que les propriétaires autorisés à transformer les logements ne les soumettent à des augmentations qui excèdent celles qui avaient été annoncées pour obtenir l'autorisation ou qui ont été fixées par l'autorité cantonale (ATF du 29 septembre 1982 publié à la RDAF 1983 p. 255 consid. 3; arrêt AC.2014.0414 du 29 juillet 2016 consid. 2b).

2.                      L'autorité intimée ne remet pas en cause le fait qu'on est en présence de travaux "indispensables" au sens de l'art. 4 al. 1 LDTR. Pour sa part, la recourante ne conteste pas que les 21 logements de son immeuble appartiennent à "une catégorie où sévit la pénurie" au sens de l'art. 3 LDTR. Celle-ci fait valoir en revanche que les travaux litigieux ne sont pas soumis à une autorisation fondée sur la LDTR. Elle soutient à cet égard avoir droit à une dispense d'autorisation au sens de l'art. 1er al. 2 du règlement du 6 mai 1988 appliquant la LDTR (RLDTR; RSV 840.15.1) dans la mesure où la valeur des travaux réalisés et annoncés est, selon elle, inférieure aux 20% de la valeur à neuf de l'assurance incendie de l'immeuble dans son ensemble.

a) L’art. 1 RLDTR a la teneur suivante :

1 En règle générale, les travaux de rénovation qui ne s'inscrivent pas dans le cadre de l'entretien courant du bâtiment sont soumis à autorisation.

2 Le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce  (ci-après : le département) peut toutefois dispenser le propriétaire de présenter une demande lorsque les travaux envisagés représentent un coût inférieur aux 20 % de la valeur à neuf de l'assurance-incendie de l'immeuble . Si le bâtiment n'est pas taxé en valeur à neuf, la valeur de référence est déterminée par le volume du bâtiment retenu par l'ECA, multiplié par un prix au m3 de 525.-, correspondant à 105 points à l'indice ECA (100,0 en janvier 1990).

3 Lorsque les travaux ne concernent qu'une partie du bâtiment, le calcul de la valeur de référence est établi selon les directives du département.

b) La recourante fait valoir que la valeur des travaux réalisés et annoncés pour les trois logements est inférieure aux 20% de la valeur à neuf de l'assurance incendie de l'immeuble dans son ensemble. Partant, en application de l'art. 1er al. 2 RLDTR, ces travaux ne seraient pas soumis à autorisation.

Il ressort de l'art. 1er al. 2 RLDTR et de la jurisprudence (cf. arrêt FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 2b et 6) que l'autorité a la faculté et non l'obligation d'octroyer une dispense d'autorisation. La jurisprudence a ainsi précisé que l'autorité dispose d'une marge d'appréciation étendue pour refuser de dispenser des travaux d'autorisation (cf. FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 6b).

Cela étant, il convient de vérifier si on est dans le cas d'espèce en présence d'un abus du pouvoir d'appréciation conféré à l'autorité par l'art. 1 al. 2 RLDTR (cf. art. 98 let.a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36] qui prévoit que, dans le cadre du recours de droit administratif devant la CDAP, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation). Il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsqu’une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu’elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310; 110 V 365 consid. 3b in fine; 108 Ib 205 consid. 4a).

c) aa) La recourante fait valoir que les directives mentionnées à l’al. 3 de l’art. 1 RLDTR n’existent pas. Elle en déduit que, également lorsque les travaux ne concernent qu'une partie du bâtiment, il y a lieu de s’en tenir à la méthode de calcul prévue à l’al. 2. Selon elle, la pratique de l'autorité intimée - qui consiste, lorsque les travaux ne concernent que certains logements, à rapporter, par ratio des surfaces/cubages, le montant des travaux propres à chacun d’eux aux 20 % de leur valeur ECA individuelle pour établir si les travaux peuvent ou non être dispensés d’autorisation - est par conséquent dépourvue de fondement.

bb) Les directives de l'administration, dans la mesure où elles sont destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, n'ont pas force de loi et, par voie de conséquence, ne lient ni les administrés ni les tribunaux; elles n'ont pas à être suivies par le juge. Elles servent tout au plus à créer une pratique administrative uniforme et présentent à ce titre une certaine utilité; elles ne peuvent en revanche sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, les directives ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (cf. ATF 141 II 338 consid. 6.1 p. 346; 133 V 346 consid. 5.4.2 p. 352 et les références).

cc) En l’espèce, la pratique administrative de l’autorité intimée, appliquée depuis une quinzaine d’année, est exposée, notamment, sur le site internet www-.vd.ch/logement, rubrique "parc locatif", puis "rénovation simple". La recourante ne le conteste pas. La pratique en question concrétise l’art. 1 al. 3 RLDR, soit une disposition légale de laquelle il découle que la valeur de référence doit - ou à tout le moins peut - être calculée différemment de ce qui est prévu à son al. 2 lorsque les travaux ne portent pas sur l’ensemble du bâtiment. Dans ces conditions, le fait que la pratique de l'autorité intimée ne soit pas formalisée dans une "directive" au sens strict ne suffit pas à la rendre inapplicable.

d) aa) Sur le fond, la recourante fait valoir à titre principal que la pratique de l'autorité intimée la pénaliserait par rapport à un propriétaire rénovant l'ensemble de son immeuble en une fois. Elle soutient qu’il serait plus adéquat, à la place de la pratique de l'autorité intimée, de rapporter le coût de l’ensemble des travaux réalisés et annoncés au cours des dix années précédant la demande de dispense d’autorisation à la valeur ECA de l'ensemble du bâtiment, y compris lorsque les travaux ne concernent que des appartements isolés. Elle relève à cet égard que le coût des travaux réalisés dans l'immeuble ******** durant les 10 dernières années précédant la demande de dispense d’autorisation se montent au total  à 660'675 fr. 50, soit un montant correspondant à 13,75% de la valeur ECA de l'ensemble du bâtiment.

bb) Il échappe à la recourante que dans le cas qu'elle évoque (soit celle du propriétaire rénovant l'ensemble de son immeuble en une fois), la rénovation est en principe de même ampleur pour tous les appartements concernés, de sorte que les coûts se répartissent de manière à la fois égale et proportionnelle sur l'ensemble des appartements. Ceci signifie que lorsque le coût des travaux ne dépasse pas le 20 % de la valeur à neuf de l'assurance-incendie (ci après: valeur ECA) de l'immeuble, la part de ce coût, imputée à chaque appartement individuel au prorata de sa surface/son cubage, n'excède usuellement pas sa valeur ECA individuelle. En d'autres termes, si le coût de la rénovation d'un appartement d'un immeuble excède le 20 % de la valeur ECA de cet appartement, le coût de la rénovation de tous les appartements de l'immeuble dépassera également le 20 % de la valeur ECA de l'immeuble dans sa totalité. S'agissant de l'immeuble ********, on peut ainsi partir de l'idée que si tous les appartements avaient été rénovés au moment de son acquisition par B.________ en 2005 dans une proportion identique à la rénovation des appartements déjà réalisée ou à réaliser, le coût total de la rénovation aurait dépassé le 20 % de la valeur ECA de l'immeuble, ce qui implique que l'opération aurait été soumise à la procédure d'autorisation LDTR. La recourante ne le conteste pas. C'est par conséquent à tort qu'elle soutient que la pratique de l'autorité intimée la pénalise par rapport à un propriétaire rénovant l'ensemble de son immeuble en une fois.

Pour déterminer si le raisonnement de l'autorité intimée est correct lorsque des travaux portent sur des appartements individualisés, il convient également de prendre en considération le but de la LDTR. On rappelle à cet égard qu'on est en présence d'un dispositif de droit public visant la préservation du parc locatif existant et à combattre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population (cf. ATF 101 Ia 507 consid. 2c). Comme le relève l'autorité intimée dans sa réponse au recours, la LDTR vise notamment à éviter le renchérissement des loyers résultant de transformations architecturales trop importantes. Il s'agit de maintenir une substance d'appartements susceptibles de répondre aux besoins de la population. Le régime d'autorisation a ainsi pour but d'éviter des hausses de loyer allant à l'encontre de ce maintien d'un parc locatif "abordable", accessible au plus grand nombre.

L'expérience (et le cas d'espèce) montre que lorsque des appartements individualisés sont rénovés, les loyers sont aussi adaptés en conséquence de manière individuelle. L'objectif de préservation du parc locatif poursuivi par la LDTR implique dès lors que chaque rénovation d'appartement individualisé fasse l'objet d'un examen dès le moment où les travaux sont d'une certaine importance et risquent d'entraîner des hausses de loyers susceptibles de faire sortir les logements concernés des objets répondant aux besoins prépondérants de la population. La nécessité de soumettre ce type d'opérations à la procédure LDTR est clairement démontrée dans le cas d'espèce puisque les rénovations des appartements de l'immeuble ******** qui n'y ont pas été soumis ont entraîné des hausses de loyer massives (les loyers des logements rénovés se montent à 292 fr. le m2 en moyenne), qui ont fait sortir les appartements concernés du parc locatif répondant aux besoins prépondérants de la population. 

Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que la méthode utilisée par l'autorité intimée (soit soumettre les travaux à la procédure LDTR dès que leur coût est égal ou supérieur à 20% de la valeur à neuf incendie du logement concerné) permet de garantir le respect des objectifs visés par la LDTR. Rapporter la valeur des travaux effectués sur un ou plusieurs logements isolés d'un immeuble à la valeur ECA de l'ensemble de l'immeuble comme le voudrait la recourante risque au contraire d'entraîner la soustraction de certains logements à pénurie à la surveillance de l'autorité LDTR et, partant, d'engendrer des hausses de loyer contraires aux buts de cette loi.

d) La recourante soutient encore que lorsque l'autorité intimée calcule la valeur au m3 d'un logement isolé, elle devrait exclusivement tenir compte de la surface/du cubage du logement en question, et non pas des parties communes ou des caves. A défaut, une cave ou un appartement aurait la même valeur au m3, ce qui constituerait une erreur méthodologique.

Les parties communes et les caves sont essentielles à la viabilité du logement, à son utilisation ou, à tout le moins, contribuent à sa valeur. Il en est d’ailleurs tenu compte lors de la détermination du prix de vente/d'achat d’un appartement. Dans ces conditions, le calcul de l'autorité intimée, qui se présente comme suit (cf. p. 3 s. de la détermination du 2 septembre 2016), n’est pas critiquable:

"Dans un premier temps, la Division logement a pris pour base la valeur ECA de l'immeuble de CHF 4'803'240.-, pour un  cube total de 6'338 m3, soit un prix au m3 ECA de CHF 757.85. Avec une surface totale de logements de 1'502 m2, le ratio m3/m2 moyen est de 4.22 (ou 6'338 m3 : 1'502 m2).

La Division logement a ensuite appliqué ce ratio à la surface des trois appartements concernés, soit 189 m2 pour obtenir le cube ECA de la seule partie relative à ces trois appartements, soit un m3 ECA de 797,52 (189 m2 x 4,22).

Elle a ensuite multiplié ce volume ECA de 797 m3 par le prix au m3 ECA de l'immeuble pour obtenir la valeur ECA de la seule partie concernée, soit 604'402.- (ou 797, 52 m3 x CHF 757,85 m3 ECA)."

e) Il découle de ce qui précède que l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant à la recourante une dispense au sens de l'art. 1er al. 2 RLDTR. On relèvera à toutes fins utiles que, compte tenu de la marge d'appréciation étendue dont dispose l'autorité, la conclusion serait la même si on devait suivre l'argument de la recourante selon lequel on ne doit pas prendre en compte les autres parties de l'immeuble pour déterminer le prix au m3. Dans cette hypothèse, on aboutirait en effet à coût réel des travaux correspondant à 18,94% de la valeur ECA des appartements, ce qui resterait très près du seuil de 20%.

3.                      La recourante soutient que le loyer mensuel moyen de 902 fr. net  (soit 172 fr./m2 par an) arrêté par l'autorité intimée dans la décision attaquée viole le droit fédéral du bail dès lors que ce montant ne couvre pas le rendement que le propriétaire serait en droit d'obtenir en vertu de ce dernier, soit 263 fr. 15/m2 par an, ce indépendamment de l'exécution de quelconques travaux.

a) Selon le document intitulé "Vacance des logements à louer et à vendre selon la taille et les loyers à Lausanne", dans son état au mois de juin 2015, établi par le Service communal, sont considérés comme logements de deux pièces à loyers abordables (soit correspondant aux revenus de la majorité de la population) ceux dont le loyer mensuel est inférieur à 1'000 fr., à loyers intermédiaires (loyers situés entre ceux correspondant aux revenus de la majorité des ménages lausannois et le prix estimé des loyers de logements ordinaires, rénovés ou neufs) ceux dont le loyer mensuel est compris entre 1'000 et 1'400 fr., et à loyers supérieurs (loyers supérieurs aux prix des logements ordinaires et logements neufs) ceux dont le loyer mensuel est de 1'400 francs. Ces seuils ont été fixés sur la base du revenu des habitants à partir de leur déclaration d'impôt et de la part de celui-ci, estimée à 25%, qui est attribuée aux loyers en ville de Lausanne (cf. ATF 1C_504/2010 du 18 juillet 2011 consid. 2.2 et la référence citée; AC.2015.0205 du 19 avril 2016 consid. 3b).

b) Le loyer effectif moyen des trois appartements litigieux atteignait, avant résiliation des contrats de bail en vue de la réalisation des travaux,  668 fr. (576 + 850 + 578) : 3 = 668 fr.) par mois et par appartement, ce qui les place, du moins sous cet angle, dans la catégorie correspondant selon les statistiques au dossier, aux revenus de la majorité de la population.

c) En présence de travaux à caractère mixte d'entretien courant et de rénovation, l'autorité LDTR doit, pour fixer le loyer net admissible après travaux, recourir à une méthode dite "de la valeur objective". Cette méthode vise notamment à déterminer la part des travaux correspondant à une rénovation, qui peut seule être mise à la charge des locataires, à l'exclusion de la part des travaux correspondant à l'entretien (cf. arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 5; FO.2006.0013 du 27 octobre 2008 consid. 3a).

aa) Pour ce faire, l'autorité LDTR détermine en premier lieu le loyer objectif.  

Elle fixe d'abord la valeur objective de l'immeuble, en prenant en considération la valeur à neuf du bâtiment sur la base du cube ECA, en y ajoutant la valeur du terrain et celle des aménagements extérieurs (plus taxes et divers) et en tenant compte d'une déduction de vétusté.

Pour déterminer le loyer objectif, l'autorité LDTR considère ensuite qu'il correspond au rendement admis, au taux de référence des loyers, de la valeur objective de l'immeuble.

bb) L'autorité LDTR calcule en second lieu le loyer admissible après travaux.

A cet effet, elle détermine d'abord le pourcentage admissible du coût des travaux pouvant être répercuté sur les locataires. Pour calculer ce pourcentage, elle considère que le 30% du loyer objectif correspond à une part d'entretien, alors que le 70% permet au propriétaire de rentabiliser ses frais financiers et peut être répercutée sur les loyers. Ainsi, la part du loyer effectif dépassant le 70% du loyer objectif est celle qui peut effectivement être affectée à l'entretien de l'immeuble et ne peut être répercutée sur les loyers. Il déduit cette part du 100% des travaux pour arrêter le pourcentage du montant total des travaux qui peut être répercuté sur les loyers. De manière générale, en pratique et sous réserve de cas exceptionnels où les loyers sont manifestement et de longue date particulièrement excessifs, le SCL ne descend pas en dessous de 50% afin de garantir un minimum de rentabilité au propriétaire. 

Puis, elle fixe le loyer admissible après travaux en ajoutant au loyer effectif le rendement admissible des travaux, renté au taux de référence des loyers. Les travaux réellement à plus-value (création d'un élément qui n'existait pas) ou qui s'inscrivent dans une perspective de développement durable ou d'économies d'énergie (cf. art. 39 LVLEne) sont rentabilisés à 100%, toujours au taux de référence des loyers.

cc) L’autorité intimée a en l'espèce fait siens les résultats des calculs de la commune. Celle-ci a fixé la valeur objective des trois appartements concernés (selon une valeur ECA) à 718'309 francs. Compte tenu de cette valeur objective et d'un rendement (au taux de référence des loyers) de 4,%, le revenu locatif objectif atteignait ainsi 152 fr. 02/m2/an, arrondis à 152 fr./m2/an. Cela portait le loyer objectif moyen par mois et par appartement à 798 fr. (28'732 fr. : 3 : 12).

Elle a ensuite arrêté la valeur des travaux de rénovation standard à 98'400 fr. et celle de ceux liés à des plus values à 24'600 francs. Elle les a rentés au taux de référence des loyers de 4 %, 70 % des premiers et 100 % des seconds pouvant être répercutés sur les loyers. Elle y a jouté le revenu locatif actuel et ainsi abouti à un montant annuel de 32'471 fr. (2'755 fr. + 948 fr. + 28'732 fr.), équivalant à un loyer mensuel de 902 fr. (32'471 : 12 : 3  = 901 fr. 97) et à un loyer arrondi à 172 fr./m2/an (32'471 : 189 = 171 fr. 80).

dd) Ces calculs et leurs résultats sont conformes à la méthode dite de la valeur objective. Des loyers de 902 fr. permettent aux appartements concernés d'être maintenus dans la catégorie de ceux répondant aux besoins de la majorité de la population.

d) Selon le calcul de la valeur de rendement opéré par la recourante - non contesté par l'autorité intimée -, des loyers mensuels de 1381 fr. 53 ([263 fr. 15 * 189] : 3 : 12) - soit un montant se trouvant à peine au-dessous de la limite des loyers excédant les loyers de logements ordinaires ou neufs - seraient admissibles au regard du droit privé fédéral. La recourante estime que la législation cantonale ne peut limiter cette possibilité de fixer les loyers prévue par le droit fédéral du bail, soit  la faculté d'un propriétaire de fixer le loyer de son choix pour autant qu'il soit conforme à l'art. 269 CO.

aa) Dans un arrêt 1C_184/2013 du 8 janvier 2014 relatif à la loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (consid. 2.1), le Tribunal fédéral a rappelé que selon l'art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Ce principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 137 I 167 consid. 3.4 p. 174). La jurisprudence admet qu'il est interdit aux cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, réglés exhaustivement par le droit fédéral (ATF 131 I 333 consid. 2.2 p. 335). Les cantons demeurent cependant libres d'édicter des mesures destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif, par exemple en soumettant à autorisation la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation (ATF 101 Ia 502; 99 Ia 604; 89 I 178). Si l'institution d'un contrôle permanent et général des loyers est incompatible avec le droit fédéral (ATF 116 Ia 401 consid. 4b/aa p. 408), il est possible en revanche de conditionner l'autorisation de rénover des logements à un contrôle des loyers pendant une durée de dix ans (ATF 101 Ia 502). Le Tribunal fédéral a ainsi rappelé à de multiples reprises que les dispositions cantonales qui soumettent à une autorisation les transformations de maisons d'habitation et qui imposent un contrôle des loyers ne sont en principe pas contraires aux règles du droit civil fédéral qui régissent les rapports entre bailleurs et locataires (ATF 116 Ia 401; 101 Ia 502; 99 Ia 604). Il a ainsi confirmé que les règles de contrôle temporaire des loyers prévues par la loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation respectaient le principe de primauté du droit fédéral (arrêt 1P.20/2005 du 18 mars 2005). Ces réglementations cantonales portent une atteinte évidente à la liberté contractuelle énoncée à l'art. 19 CO. Le droit public peut en effet interdire, ou au contraire imposer, la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit fédéral. La liberté contractuelle bénéficie certes de la protection assurée par le principe de primauté du droit fédéral (ATF 131 I 333 consid. 2.3 p. 337). Elle n'est toutefois pas illimitée: elle est notamment soumise aux restrictions qui sont réservées à l'art. 19 al. 1 et 2 CO ainsi qu'à l'art. 20 CO. Certaines dérogations à cette liberté peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que l'inscription, dans le contrat de bail et pour la durée du contrôle, du loyer arrêté en application des critères de la LDTR concourt à l'objectif de politique sociale de maintien d'un certain parc locatif. Cette intervention étatique, à l'instar du contrôle du loyer, est limitée dans le temps, les parties demeurant libres de modifier le contrat de bail à l'issue de la période de contrôle.

bb) Il résulte de ce qui précède que, dans le cadre de sa politique sociale du logement, la collectivité publique cantonale peut contrôler les loyers dans le but de garantir la maintien de logements avec des loyers correspondant aux ressources de la majorité des familles. La LDTR instaure ainsi un contrôle des loyers alors que le CO prévoit un système de surveillance de loyers convenus librement, le locataire étant en mesure de les contester. En cas de contrôle des loyers par la collectivité publique, il existe, d'une part, un rapport de droit public entre la collectivité et le propriétaire qui impose à ce dernier certaines charges et, d'autre part, un contrat de bail entre le propriétaire et le locataire, lequel relève en principe du droit privé. L'art. 269 CO vise le rendement net des fonds propres investis. Ce rendement correspond au rapport entre les revenus nets que la chose louée procure au bailleur, après déduction de toutes les charges, et les fonds propres investis. Le loyer doit d'une part offrir un rendement raisonnable par rapport aux fonds propres investis et d'autre part couvrir les charges immobilières. Le calcul du rendement net relève de la méthode absolue, où le loyer est contrôlé sur la base de la situation financière de l'immeuble à un moment donné, sans égard aux accords antérieurs (cf. arrêt du TF 4A_147/2016 du 12 septembre 2016 consid. 2.1). La méthode utilisée dans le cadre de  LDTR, agréée par la jurisprudence, prévoit en revanche que les loyers sont fixés en fonction de la valeur d'assurance-incendie, soit une valeur objective découlant du marché et non des coûts concrets liés à l'acquisition de l'immeuble. Cette différence dans la manière de calculer le loyer est de nature à induire des contradictions. Quoiqu'il en soit, on relève que les mécanismes du droit du bail ne permettent pas de garantir le maintien des logements dans la catégorie de ceux répondant aux besoins prépondérants de la population. En d'autres termes, ils peuvent se révéler inefficaces ou insuffisants sous l'angle des buts poursuivis par la LDTR. Les législations cantonales qui tendent à combattre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population peuvent dès lors imposer aux propriétaires des loyers inférieurs au loyer maximal admissible selon le CO. Ceci n'est pas en soi contraire au droit fédéral et à la garantie de la propriété. Il convient toutefois de procéder au cas par cas à une pondération des intérêts en présence et d'examiner si la garantie de la propriété est respectée (cf. arrêt du TF 1C_16/2015 du 3 septembre 2015 relatif à la législation voisine sur l'aliénation d'appartements loués qui tend également à la protection du parc locatif répondant aux besoins prépondérants de la population).

e) aa) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi respecter le principe de la proportionnalité, qui exige notamment que le but visé ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante (ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173; 135 I 233 consid. 3.1 p. 246; TF 1C_16/2015 précité consid. 5.1).

bb) En l'occurrence, il est vrai que le loyer maximal imposé à la propriétaire pour les trois logements concernés est a priori inférieur à celui qui serait considéré comme non-abusif en application de l'art. 269 CO.

Dans le cadre du respect du principe de la proportionnalité en relation avec la garantie de la propriété, il convient toutefois de prendre en considération le fait que l'autorité intimée a limité la mesure à cinq ans alors que l'art. 4 al. 3 LDTR aurait permis un contrôle des loyers sur une durée de dix ans. Il convient également de prendre en compte le fait que la propriétaire des appartements concernés est une société immobilière qui a d'ores et déjà procédé - dans le même immeuble et sans solliciter d'autorisation - à des travaux ayant débouché sur des loyers de l'ordre de 292 fr. le m2/an pour les logements rénovés, soit une augmentation de 112% aboutissant à des loyers qui dépassent largement ceux correspondant aux besoins prépondérants de la population lausannoise (et qui sont même a priori abusif au sens de l'art. 269 CO si l'on s'en tient aux calculs de la valeur de rendement présentés  la recourante). Ceci démontre que, en ce qui concerne l'immeuble de la recourante, l'objectif de protection du parc locatif répondant aux besoins prépondérants de la population visé par la LDTR ne peut être garanti que si des mesure de contrôle des loyers sont imposées en relation avec les travaux successifs de rénovation des logements, ceci dans la mesure où ces travaux sont susceptibles d'être autorisés comme indispensables au sens de l'art. 4 al. 1 LDTR. On se trouve par conséquent dans l'hypothèse visée par l'art. 15 al. 1 RLDTR dans laquelle un contrôle du loyer sur une certaine durée s'impose au motif que les dispositions du droit du bail concernant la protection contre les loyers abusifs ou d'autres prétentions abusives du bailleur en matière de baux d'habitations et de locaux commerciaux ne peuvent pas empêcher des hausses contraires aux buts poursuivis par la loi. En l'espèce, cette situation justifie notamment de ne pas de limiter le contrôle à la première mise en location, comme le demandent les recourants.

cc) Vu ce qui précède, le loyer mensuel de 902 fr., fixé en application de la méthode usuelle appliquée par l'autorité LDTR, est conforme à la garantie de la propriété, notamment au regard du principe de proportionnalité. Il en va de même du contrôle des loyers d'une durée de 5 ans après travaux qui est prévu.

4.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. Compte tenu du sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge de la recourante et cette dernière n'a pas droit aux dépens requis.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service des communes et du logement du 2 juillet 2015 est confirmée.

III.                    Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à charge de A.________.

IV.                    Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

 

Lausanne, le 19 janvier 2017

 

                                                          Le président:                                      

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.