TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 15 juin 2016

Composition

M. André Jomini, président, Mme Silvia Uehlinger et M. Gilles Pirat, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourant

 

Jacques BARILLON, à Coppet, représenté par Me Elie ELKAIM, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Département du territoire et de l’environnement (DTE),   Service du développement territorial (SDT), à Lausanne,   

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Burtigny, à Burtigny,

  

 

Objet

Ordre de remise en état           

 

Recours Jacques BARILLON c/ décision du Service du développement territorial du 31 juillet 2015 (remise en état des aménagements faits sur les parcelles n° 82 et 251)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Jacques Barillon a acquis en 2002 les parcelles contiguës n° 251 et 82 du registre foncier sur le territoire de la Commune de Burtigny. L'ancien propriétaire de ces parcelles est Yves Piaget qui les avait acquises en 1990. Jacques Barillon est également propriétaire depuis 2005 de la parcelle voisine n° 257. Ces bien-fonds sont situés à l'écart en contrebas du village de Burtigny au lieu-dit "Le Roseley - Les Coteaux". D'après les données cadastrales, la parcelle n° 251 a une surface totale de 139'000 m², dont 65'263 m² de forêt. Elle supporte une maison d'habitation de 207 m² (bâtiment ECA n° 127a, ancienne ferme transformée vers 1990), deux garages de respectivement 43 et 38 m² (ECA n° 246 et 127c), ainsi qu'un petit bâtiment de 21 m² (ECA n° 127b). Quant à la parcelle n° 82, elle a une surface totale de 64'989 m², dont 54'376 m² de forêt. La parcelle n° 257 a quant à elle une surface de 11'267 m², dont 2'859 m² de forêt. Ces biens-fonds sont colloqués dans la zone agricole (à l'exception des secteurs inclus dans l'aire forestière), selon le plan général d'affectation de la commune.

B.                     Le 11 septembre 2013, Jacques Barillon, par l'intermédiaire de son notaire, a soumis au Service du développement territorial (ci-après: le SDT), division améliorations foncières, une demande de morcellement de la parcelle n° 251, visant à créer un nouveau bien-fonds, d'environ 5'900 m², à l'endroit où se trouvent les bâtiments existants (demande de soustraction de ce périmètre au régime du droit foncier rural). Un plan cadastral du 26 novembre 2013 (échelle 1:500) a été transmis au SDT. Le fond du plan est une photographie aérienne, où l'on voit les constructions. Le plan figure par ailleurs des barrières existantes. Cette demande de morcellement a été soumise au SDT, division hors zone à bâtir (SDT-HZB), pour décision préalable selon l'art. 4a de l'ordonnance sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110).

C.                     Le 15 septembre 2014, le SDT, division hors zone à bâtir, a rendu une décision favorable au morcellement (autorisation pour le changement d'affectation sans travaux). Cette décision retient par ailleurs ce qui suit:

"A noter que les aménagements et installations exécutés sans les autorisations communales et/ou cantonales nécessaires feront l'objet d'une procédure séparée. En effet, les bâtiments ECA n° 127 et 246 sont soumis aux dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et de son ordonnance (OAT) relatives aux constructions existantes sises hors de la zone à bâtir et non-conformes à l'affectation de la zone agricole."

D.                     Le statut de certaines installations et constructions proches de la maison d'habitation avait en effet été examiné par le SDT après le dépôt de la demande de morcellement. Par une lettre du 3 mars 2014, le SDT a demandé des compléments d'information à Jacques Barillon. Il a exposé qu'il avait constaté, sur la base de vues aériennes de la parcelle n° 251, datant de 1995 et de 2012 (photographies de la maison et de ses abords immédiats), que les aménagements suivants avaient été réalisés sur cette parcelle:

"1. La piscine existante a été remplacée et ses abords modifiés (mouvements de terre, terrasse, pavillon, etc.);

2. un abri entouré d'un enclos a été érigé côté Nord;

3. une aire de stationnement a été aménagée devant le portail;

4. selon le rapport de la visite locale du 31 octobre 2013, établi par M. Claude Tilleu, un garage enterré se trouve côté Est;

5. un aménagement semble avoir été réalisé côté sud;

6. un petit pavillon a été érigé côté Ouest."

Le SDT relevait qu'aucune autorisation cantonale n'avait, semble-t-il, été délivrée pour ces ouvrages. Afin de pouvoir se prononcer de façon circonstanciée sur la légalité de ces constructions, il demandait à Jacques Barillon, ainsi qu'à la Municipalité de Burtigny (ci-après: la municipalité), de produire pour l'ensemble de ces ouvrages une copie des permis de construire et des plans s'y rapportant, une copie de la correspondance éventuellement échangée entre la municipalité et Jacques Barillon, un dossier photographique illustrant chacun de ces ouvrages, ainsi qu'un bref descriptif de leur destination (détention d'animaux à titre de loisir, cabane de jardin, garage, etc.) avec la date de leur construction.

Le SDT a organisé une séance le 10 avril 2014 dans ses locaux à Lausanne, à laquelle a participé Jacques Barillon. Lors de cette séance, les différents ouvrages visés dans la demande de renseignements du 3 mars 2014 ont été discutés. Le compte-rendu de cette séance figure dans un courriel du SDT, adressé le 14 avril 2014 à Jacques Barillon, dont la teneur est la suivante:

"1. La piscine existante n'a pas été remplacée mais enterrée, de légers aménagements (bordure d'environ 50 cm en teck) ont été installés afin de circuler autour de ladite piscine. A l'ouest de cette installation, un pavillon de jardin en bois a été installé. Celui-ci a nécessité la plantation de poteaux ainsi que la pose de gravier perméable. Le c[ô]té nord a fait l'objet d'une pose de toile végétale afin de stabiliser la terre à proximité de la piscine.

2. Le chenil au nord du bâtiment principal accueille aujourd'hui 5 chiens. A ce titre, notre service a fait remarquer que ces boxes devraient prendre place à l'intérieur des bâtiments, Si cela ne s'avérait pas faisable, une surface minimale pour les boxes et pour l'enclos devra être défini[e] et ceux-ci devront être rapprochés du bâti.

3. La place goudronnée a été exécutée afin de permettre le retournement des engins lors du déblaiement de la neige ou pour l'accès aux services des pompiers ou [des] ambulance[s].

4. Le garage à l'est du bien-fonds n'est pas enterré. Celui-ci a dû être effectué par M. Piguet [sic], ancien propriétaire de la parcelle. Cet équipement est un garage double, fermé.

5. L'aménagement à la lisière de la forêt au sud de la parcelle est un assemblage de plusieurs blocs de type "muraflor" accueillant plusieurs variétés de plantes et rosiers. Cet aménagement rappelle les nombreux rosiers plantés par l'ancien propriétaire.

6. Cet équipement est un parasol démontable."

Dans ce même courriel, le SDT a demandé à Jacques Barillon de lui transmettre une copie de l'autorisation et, dans la mesure du possible, les plans d'exécution du garage à l'est du bien-fonds, de préciser les dimensions des boxes à chiens et de l'enclos du chenil cités au point 2, ainsi que de lui transmettre un dossier photographique complet des installations des points 1, 4 et 5. Suite à cela, il indiquait qu'il pourrait se déterminer sur la légalité de ces constructions.

E.                     Par une lettre du 17 octobre 2014, le SDT a avisé Jacques Barillon que les aménagements réalisés sur la parcelle n° 251, selon les constatations de sa division hors zone à bâtir, l'avaient été sans les autorisations cantonales requises (art. 25 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT; RS 700]; art. 120 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 [LATC; 700.11]). Il concluait sa lettre ainsi: "Après réception des divers compléments, notre service vous informe que votre dossier est à l'examen. Les travaux illicites feront l'objet d'une décision".

Jacques Barillon a transmis au SDT les informations et documents demandés par le SDT. Des courriels ont été échangés. Jacques Barillon a indiqué qu'il avait pris spontanément les mesures de remise en état suivantes: démontage du box à chiens entouré d'un chenil; démontage de la gloriette aménagée à proximité de la piscine; suppression du revêtement bitumineux sur la place de dégagement. Par courriel du 26 mars 2015, le SDT a pris acte de la remise en état de ces éléments et annoncé à Jacques Barillon qu'une décision concernant la piscine lui serait prochainement notifiée.

F.                     Puis, par un courriel du 27 avril 2015, le SDT a avisé Jaques Barillon que dans le cadre de la procédure relative à la régularisation des aménagements réalisés sans autorisation sur la parcelle n° 251, il avait pris contact avec l'inspecteur des forêts du 14ème arrondissement (ci-après: l'inspecteur des forêts) qui avait porté à sa connaissance l'existence de clôtures "conséquentes" érigées sur sa propriété. Selon la description faite par l'inspecteur des forêts, ces clôtures avaient une hauteur d'environ deux mètres en treillis tendu et elles étaient composées de traverses de chemin de fer. Il précisait que ce type d'installations, sans lien avec une activité agricole ou forestière, nécessitait l'octroi d'une autorisation cantonale. Le SDT demandait à Jacques Barillon de lui transmettre une description de ces aménagements, leur localisation sur une vue aérienne (longueur et distance à la forêt), ainsi qu'un dossier photographique complet (de qualité satisfaisante) permettant de juger de l'ampleur de la clôture ainsi que de sa nature. Le SDT précisait qu'il déciderait, à réception de ces documents, si une visite sur place s'avèrerait nécessaire. Le propriétaire était par ailleurs invité à informer le SDT dans l'éventualité où il serait disposé à supprimer de son propre chef ces clôtures.

Jacques Barillon a répondu par un courriel du 15 mai 2015, ainsi libellé:

"[...] Ces traverses, qui délimitent des enclos destinés originellement à des chevaux, puis à des vaches, existaient bien avant que je devienne acquéreur de ce domaine, en 2002, voici treize ans, de M. Yves G. Piaget, comme vous le savez parfaitement.

Il est vrai que, n'ayant ni chevaux ni vaches, j'ai utilisé certains de ces enclos pour mes chiens, nombreux à l'époque, et qu'à cet effet, j'ai fait poser de légers grillages pour que mes animaux ne puissent fuir.

Vous trouverez en pièces jointes trois photographies, que je suis allé prendre hier. Je ne dispose d'aucun document supplémentaire.

Devrais-je faire enlever lesdits grillages, je pourrais m'en accommoder. Je relève toutefois que de tels grillages et poteaux d'appoints existent notamment dans l'un des enclos, celui où se trouvait le chenil que vous m'avez demandé de démonter, ce que j'ai fait, en m'autorisant à conserver lesdits grillages et piquets en l'état.

Je vous prie de considérer que je satisfais ainsi à votre requête, dans les limites de ce qui est raisonnablement exigible d'un citoyen […]."

G.                    Le 11 juin 2015, l'inspecteur des forêts a adressé au SDT un courriel dont le contenu est le suivant:

"Suite à votre demande téléphonique, le soussigné a pris le temps d‘une rapide reconnaissance de I'état·actuel de la situation en forêt et en Iisière sur les parceIles n° 82, 251 (selon état avant projet de morcellement) et 257 de Burtigny, propriété de M. Jacques Barillon (voir plan annexé).

D'abord nous tenons à préciser deux points:

- Le soussigné comme le Garde forestier chargé du territoire communal de Burtigny n'ont pas la disponibilité ni la mission de surveiller en continu Ia bonne application de la Iégislation forestière; ils le font dans le cadre de leurs différentes missions, à I'occasion de passages généralement suscités par d'autres motifs. Dans de tels secteurs forestiers, essentiellement en mains privées, peu accessibles et où Ies forêts sont Iargement laissées à elles mêmes depuis des décennies suite à Ia chute de Ia rentabilité de la production de bois, ces passages sont plutôt rares.

- D'après nos informations, les clôtures concernées ont été implantées par le propriétaire précédent (il y a moins de 30 ans), pour ses chevaux; on parle ici des parties en bois de ces clôtures (traverses de chemin de fer au titre de support et perches horizontales, hauteur 180 cm environ). Malgré ce parcours de bétail et au fil des années et d'une vraisemblable sous-exploitation des herbages, Ia forêt s'est progressivement densifiée et élargie dans ce secteur. Depuis lors M. Jacques Barillon a acquis ces parcelles en 2002, d'après les indications du Registre Foncier. Mais une partie de ces clôtures ont été ensuite munies de treillis (m.e hauteur) les rendant infranchissables pour la faune comme pour les hommes.

A l'heure d'une demande de morcellement, d'une régularisation des aspects de police des constructions et d'une perspective de changement de propriétaire, les aspects les plus contraires à la législation sur les forêts (et au Code civil suisse, art 699) devraient être réglés. A ce titre nous redemandons que

- le parcours du bétail (actuellement des ânes et des moutons) soit supprimé dans les surfaces forestières, conformément à la législation forestière en cours depuis des décennies (article 36 de la Ioi actuelle: Loi forestière vaudoise du 8 mai 2012 [LVLFo]) et que les clôtures actuelles y soient éliminées;

- le treillis porté par les clôtures situées en forêt et à moins de 10 mètres de la forêt soit enlevé afin de permettre l'accessibilité des forêts pour la faune et les hommes conformément à l'article 699 du Code civil suisse et des articles 27, 28 et 58 de la LVLFo.

Vous trouverez en annexe Ia situation des secteurs concernés par ces deux demandes ainsi que 3 exemples de situations, mais toutes précisions pourront être données sur place en temps opportun et sur demande du propriétaire."

Les documents mentionnés par l'inspecteur des forêts dans ce courriel, en particulier les "trois exemples de situations", n'ont pas été imprimés pour figurer en annexe au courriel dans le dossier du SDT. Le plan de situation semble être celui annexé à la décision du 31 juillet 2015 (cf. infra, let. G).

H.                     Le 31 juillet 2015, le SDT – par délégation du Département du territoire et de l'environnement (DTE) – a notifié à Jacques Barillon une décision dont le dispositif est le suivant:

"A. Travaux pouvant être tolérés

1. La piscine d'une surface totale d'environ 40 m².

2. Les margelles en teck d'une largeur de 50 cm autour de la piscine.

3. Une mention inscrite au Registre foncier indiquera le statut illicite mais toléré de ces ouvrages (ch. 1 et 2) et précisera qu'en cas de démolition volontaire ou accidentelle, ceux-ci ne pourront pas être reconstruits (art. 44 OAT).

B. Travaux de remise en état

4. Suppression du parcours du bétail (actuellement des ânes et des moutons) en forêt.

5. Elimination des clôtures (y compris treillis) en forêt et à moins de 10 mètres de la lisière.

6. En zone agricole, suppression de l'ensemble des treillis fixés sur les clôtures en bois.

Les éléments mentionnés sous chiffres 5 et 6 sont figurés en jaune et en rouge sur le plan annexé à la présente décision.

C. Autres mesures

7. Un délai au 30 octobre 2015 est imparti au propriétaire pour procéder aux mesures de remises en état ordonnées ci-dessus.

[...]".

Le plan annexé, intitulé "Annexe décision de remise en état - parcelles n° 82 et 251" (ci-après: le plan de remise en état)" a pour fond une photographie aérienne du domaine de Jacques Barillon, à une échelle d'environ 1:4200. Il comporte les indications suivantes, étant précisé que les tracés sont "indicatifs et approximatifs" - les traits rouge (un tronçon) et jaunes (deux tronçons) représentant, sur le terrain, une bande d'environ 13 m de largeur:

"En rouge: barrières en forêts de 180 cm de hauteur (traverses de chêne et 3 perches) sans treillis à éliminer – supprimer la présence de bétail en forêt.

En jaune: barrières en forêt et en lisière de 180 cm de hauteur (traverses de chêne et 3 perches) avec treillis à éliminer."

Dans ses motifs, la décision retient notamment ce qui suit. Le propriétaire avait été informé par le SDT, par courrier du 17 octobre 2014, qu'une décision de remise en état des lieux serait prise, des travaux ayant été réalisés sans autorisation. Il s'agit des constructions suivantes: piscine enterrée et abords modifiés (mouvements de terre); box à chiens entouré d'un chenil érigé au nord du bâtiment ECA n° 127c; place de stationnement avec muret aménagée devant le portail de la propriété; aménagement de blocs "muraflor" [recte: muraflore] au sud du bâtiment ECA n° 127a, à proximité de la lisière forestière; gloriette aménagée à proximité de la piscine (let. D de la partie "faits" de la décision). Informé de ces faits, le propriétaire a procédé spontanément à la remise en état des éléments suivants: démontage du box à chiens entouré d'un chenil au nord du bâtiment ECA n° 127c; démontage de la gloriette aménagée à proximité de la piscine; suppression du revêtement bitumineux sur la place de dégagement, rendue ainsi perméable (let. E).

Dans le cadre de l'examen des travaux entrepris sans autorisation sur la parcelle n° 251, le SDT a consulté la DGE-Forêt/Inspection des forêts du 14ème arrondissement afin de s'assurer que les blocs "muraflor" situés à proximité de la lisière forestière n'entraient pas en contradiction avec la législation forestière. Cette consultation a permis de constater la présence de nombreuses clôtures et barrières dans l'aire forestière et en zone agricole sur les parcelles n° 82 et 251 (let. G). Dans son préavis du 11 juin 2015, l'inspecteur des forêts a expliqué que les clôtures en bois avaient été implantées par le précédent propriétaire il y a moins de 30 ans pour ses chevaux. Il s'agit de traverses de chemin de fer au titre de support et perches horizontales, d'une hauteur approximative de 180 cm. L'actuel propriétaire a muni de treillis une partie de ces clôtures les rendant infranchissables pour la faune comme pour les individus. Il en va de même pour les clôtures situées dans la zone agricole qui sont, elles aussi, dotées de treillis (cf. let. H).

Dans la partie "droit" de sa décision, le SDT a exposé qu'il tolérait le maintien de la piscine, dans sa configuration actuelle, par "souci de proportionnalité" (consid. 4b). En revanche, il a retenu, sur la base de l'avis du 11 juin 2015 de l'inspecteur des forêts, que les clôtures en forêt, qui auraient dû faire l'objet d'une demande d'autorisation de construire et qui n'ont aucune relation avec la gestion et la conservation des forêts, ne pouvaient pas être maintenues, que le parcours du bétail (actuellement des ânes et des moutons) dans l'aire forestière devait être supprimé, et que les treillis portés par les clôtures en forêt et à moins de dix mètres des lisières devaient être enlevés afin de ne pas entraver le passage et garantir le libre accès en forêt. Il est fait référence à des dispositions de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0) et de la loi forestière vaudoise du 8 mai 2012 (LVLFo; RSV 921.01) (consid. 1).

I.                       Par acte du 14 septembre 2015, Jacques Barillon a recouru contre la décision du Département du territoire et de l'environnement du 31 juillet 2015 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut à l'annulation partielle de la décision en ce sens que les chiffres 4 à 7 du dispositif de la décision sont annulés. A titre subsidiaire, il conclut au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et nouvelle décision sur les chiffres 4 à 7 du dispositif de la décision.

Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu dans la mesure où il n'a pas eu la possibilité de se déterminer sur l'avis du 11 juin 2015 de l'inspecteur des forêts avant que la décision attaquée ne soit rendue (cet avis ne lui ayant été transmis qu'après la notification de la décision attaquée). Il estime en outre que la motivation de la décision est lacunaire. Sur le fond, il se plaint d'une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents et d'une violation des dispositions relatives à la gestion de forêts. Il conteste en substance que les clôtures entraveraient le libre accès aux forêts, étant destinées à empêcher l'accès à sa propriété. Cela étant, il serait prêt à améliorer les points de passage pour les personnes et la faune au besoin. Il se prévaut par ailleurs de sa bonne foi et de celle de l'ancien propriétaire, lequel aurait érigé ces clôtures et installé les treillis lors des travaux de transformations de sa ferme en 1990, au su des autorités communale et cantonale. Il estime que l'ordre de supprimer ces clôtures serait contraire au principe de la proportionnalité.

Dans sa réponse du 19 octobre 2015, le SDT, conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il soutient que les clôtures litigieuses sont contraires à la législation sur les forêts et qu'elles constituent une entrave au libre accès aux forêts garanti par l'art. 699 CC. Cette réponse comporte en outre les explications suivantes:

" En I'espèce, le plan de synthèse des servitudes [du 15 octobre 2015, produit en annexe à la réponse] permet de constater que Ia pose des barrières entrave considérablement l’exercice des servitudes que ce soit par le public ou par les propriétaires forestiers bordiers. ll n’est ainsi pas possible d’emprunter ces dessertes, compte tenu du fait, qu’hormis les deux portails sur les chemins carrossables, les autres barrières et portails ont une hauteur d’environ deux mètres. Comme les forêts hors de ces dessertes forestières sont très difficiles à parcourir (coteaux pentus, cours d‘eau, glissements de terrain, défaut d’entretien, etc.), les barrières litigieuses constituent une sévère entrave au libre accès aux forêts, raison pour Iaquelle Ia décision querellée exige Ieur démantèlement. Le recourant soutient que les clôtures visent à empêcher que le public ne rejoigne, depuis Ia forêt, les abords immédiats de son habitation. La décision querellée tient compte des préoccupations du recourant sur ce point en précisant qu’hors forêt et à plus de dix mètres des lisères, seuls les treillis fixes sur les clôtures en bois doivent être éliminés. II convient de rappeler que les tracés des servitudes de passage public doivent rester accessibles et ouverts au public. L’intérêt "d’empêcher Ia fuite des animaux qui viennent paître dans les prés adjacents" peut être résolu comme dans de nombreux endroits du canton par des clôtures agricoles traditionnelles, offrant la possibilité de passage à Ia faune sauvage. S’agissant enfin de Ia présence de bétail en forêt (actuellement des ânes et des moutons), I'article 36 LVLFo prévoit que le parcours du bétail est interdit dans les forêts et qu’il appartient aux propriétaires ou aux exploitants des fonds contigus à Ia forêt de prendre les dispositions nécessaires pour prévenir Ia divagation du bétail dans les forêts".

Le SDT estime que le principe de la proportionnalité est respecté dans la mesure où sa décision tolère le maintien de la piscine et de ses abords, des blocs "muraflor", ainsi que des clôtures dans la zone agricole, seul l'enlèvement du treillis sur ces clôtures étant exigé pour permettre le passage de la faune.

Le recourant n'a pas répliqué dans le délai fixé. Il a présenté spontanément des observations complémentaires le 3 mai 2016.

La Municipalité de Burtigny n'a pas déposé d'observations.

 

Considérant en droit:

1.                      Le recours est dirigé contre la décision du SDT qui comporte deux volets: d'une part la renonciation à ordonner une remise en état pour certains travaux réalisés sans autorisation (let. A, ch. 1 à 3 du dispositif, "Travaux pouvant être tolérés"), et d'autre part un ordre de remise en état (let. B et C, ch. 4 à 7 du dispositif, "Travaux de remise en état" et "Autres mesures"). Le premier volet n'est pas contesté par le recourant. Cette partie de la décision met un terme à la procédure ouverte par le SDT en vue d'obtenir la remise en état ou la régularisation de certaines installations et constructions proches de la maison d'habitation, le principe de la proportionnalité permettant de tolérer le maintien de la piscine.

La contestation porte donc uniquement sur le second volet de la décision, imposant au recourant la remise en état ou la démolition d'ouvrages situés dans la zone agricole et dans l'aire forestière, au-delà des abords directs de la maison d'habitation. Une telle décision peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le propriétaire à qui ces mesures sont imposées a manifestement qualité pour recourir au sens de l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et dans le respect des conditions formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu en faisant valoir que la motivation juridique, sur la question litigieuse, est "quasi inexistante", le SDT s'étant en réalité borné à reprendre tel quel le contenu du préavis de l'inspecteur des forêts du 11 juin 2015, document qui ne lui a été transmis que postérieurement à la notification de la décision attaquée, de sorte qu'il n'a pas pu se déterminer préalablement sur son contenu.

a) En vertu de l'art. 33 al. 1 LPA-VD, hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties à une procédure administrative ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant. La loi cantonale de procédure administrative précise que le droit d'être entendu comprend le droit de participer à l'administration des preuves (art. 34 LPA-VD) et le droit de consulter le dossier (art. 35 LPA-VD). Ces normes du droit cantonal concrétisent la garantie de l'art. 29 al. 2 Cst, selon laquelle le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 141 V 557 consid. 3.1; ATF 140 I 85 consid. 6.3.1; ATF 137 II 266 consid. 3.2; ATF 135 II 286 consid. 5.1; ATF 135 I 279 consid. 2.3). Sur cette base, la jurisprudence retient que l'autorité qui verse au dossier de nouvelles pièces dont elle entend se prévaloir dans sa décision est tenue d'en aviser les parties et de leur donner l'occasion de se déterminer à leur sujet (ATF 124 II 132 consid. 2b; cf. aussi, à propos du droit de s'exprimer sur le résultat de l'administration des preuves, art. 34 al. 2 let. e LPA-VD).

b) Il convient de remarquer en premier que, s'agissant de la remise en état ou de la régularisation des ouvrages mentionnés dans le courrier du SDT du 3 mars 2014 – à savoir la piscine existante et ses abords, l'abri à chiens entouré d'un enclos, l'aire de stationnement, le garage à l'est de la parcelle et le pavillon (gloriette) –, les exigences du droit d'être entendu ont été respectées. Le recourant avait été formellement avisé, par lettre du SDT, que les aménagements précités allaient faire l'objet d'une décision de régularisation. Le recourant a pu s'exprimer, par écrit et oralement lors d'une séance, sur ces ouvrages avant que le SDT ne rende sa décision. Il a aussi pu effectuer spontanément certains travaux de remise en état, de sorte que la décision finale du SDT, fondée sur une appréciation globale de la situation et prise en application du principe de la proportionnalité, est une décision de régularisation (premier volet de la décision attaquée).  

En revanche, ni la lettre du SDT du 3 mars 2014 ni l'avis de l'ouverture d'une procédure de régularisation du 17 octobre 2014 ne mentionnent les clôtures, les treillis, et le parcours de bétail litigieux. La seule référence à des clôtures par le SDT figure dans un courriel du 27 avril 2015 adressé au recourant dans lequel ce service indique qu'il a contacté l'inspecteur des forêts du 14ème arrondissement, lequel l'a informé de l'existence de clôtures "conséquentes" érigées sur la propriété du recourant.

Par ce courriel du 27 avril 2015, le SDT a demandé au recourant de collaborer à l'établissement des faits, en lui fournissant un dossier photographique et des plans. A l'évidence, les renseignements communiqués par le recourant dans son courriel du 15 mai 2015 ne permettent pas de déterminer avec précision l'emplacement de toutes les clôtures visées par l'ordre de démolition (clôtures à éliminer totalement, lorsqu'elles se trouvent en forêt et à moins de 10 mètres de la lisière, clôtures à modifier en zone agricole lorsqu'elles sont munies de treillis – ch. 5 et 6 du dispositif de la décision attaquée). Les renseignements donnés par le recourant ne permettent pas non plus de comprendre ce qu'est le "parcours de bétail" qui doit être supprimé.

Le SDT, à qui il incombe d'établir les faits d'office lorsqu'il engage une procédure de remise en état (art. 28 al. 1 LPA-VD), aurait pu demander au recourant de donner par écrit des indications plus complètes. Il aurait aussi pu organiser une séance dans ses bureaux à Lausanne – comme il l'avait fait lorsqu'il fallait examiner les ouvrages non autorisés aux abords de la maison d'habitation – ou sur place. En réalité, après avoir reçu les premiers renseignements du recourant au sujet des clôtures, le SDT a chargé l'inspecteur des forêts de procéder à des constatations complémentaires et de lui fournir un rapport. D'après l'art. 29 LPA-VD qui définit les moyens de preuve auxquels l'autorité peut recourir, il est admissible de demander un rapport officiel ou des renseignements à une autre autorité (cf. art. 29 al. 1 let. d et e LPA-VD). Il faut alors que ce rapport, au même titre que les autres preuves, soit soumis au propriétaire concerné, afin qu'il puisse s'exprimer sur son contenu. Cette possibilité n'a pas été donnée au recourant dans le cas particulier. Le SDT a donc violé son droit d'être entendu en imposant des travaux de remise en état directement après avoir reçu le rapport de l'inspecteur des forêts.

Ce rapport ou préavis du 11 juin 2015 a du reste été considéré comme un élément décisif. Dans la motivation de la décision, la justification de l'ordre de suppression des clôtures et du parcours du bétail repose exclusivement sur les constatations faites dans ce rapport. A première vue, le plan annexé à la décision attaquée est celui que l'inspecteur des forêts avait annexé à son rapport. Il n'y a pas, dans cette décision, des indications provenant d'autres sources, au sujet des clôtures litigieuses.

Il convient au demeurant de relever que l'inspecteur des forêts n'a pas présenté son rapport du 11 juin 2015 comme une analyse complète de la situation, puisqu'il indiquait en conclusion que des précisions pourraient être données sur place, sur demande du propriétaire. Le plan annexé à la décision comporte des tracés "indicatifs et approximatifs" des clôtures concernées; ces tracés couvrent en réalité des surfaces longues de plusieurs centaines de mètres et larges d'une dizaine de mètres. Compte tenu de leur situation et du manque de précision du plan, il n'est pas possible de déterminer si les clôtures litigieuses se trouvent en forêt, dans les dix mètres à la lisière ou en dehors des distances légales à la forêt. Les clôtures en zone agricole visées au ch. 6 du dispositif ne sont pas figurées sur ce plan; il en va de même des endroits où le parcours du bétail devrait être supprimé.

Il est possible, dans certaines situations, qu'une violation du droit d'être entendu par l'autorité administrative soit réparée dans le cadre de la procédure judiciaire, quand le tribunal dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité administrative. Une telle réparation du vice n'entre toutefois pas en considération dans le cas particulier car cela impliquerait, pour la Cour de céans, de constituer en quelque sorte le dossier, et d'administrer de nombreuses preuves, déjà pour déterminer l'emplacement et la longueur des clôtures litigieuses. Ensuite, il y aurait lieu d'examiner si, pour chaque tronçon de clôture, une autorisation de construire était nécessaire – c'est en principe une exigence du droit fédéral pour les clôtures relativement hautes en zone agricole (ATF 118 Ib 49) –, d'évaluer le coût de la remise en état puis d'appliquer le principe de la proportionnalité, en tenant compte du temps écoulé depuis l'édification des clôtures (cf. ATF 136 II 359 consid.8; TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 5.1; 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1). Sur tous ces points, il importe que l'autorité administrative se prononce en premier lieu, le Tribunal cantonal, comme unique autorité de recours au niveau cantonal, n'ayant pas à reprendre le traitement de cette affaire quasiment ab ovo à la place du SDT.

Il faut donc admettre le grief de violation du droit d'être entendu et, en vertu de la nature formelle de cette garantie, annuler la décision attaquée, dans la mesure où elle est contestée. La cause doit être renvoyée au SDT pour qu'il complète l'instruction et rende une nouvelle décision, les constatations de fait de la décision attaquée, à propos des clôtures et du parcours du bétail en forêt, étant manifestement incomplètes (cf. art. 98 let. b LPA-VD).

c) Il y a lieu d'ajouter que l'aire forestière est, d'après la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, définie et protégée par la législation sur les forêts (art. 18 al. 3 LAT). Le département en charge des forêts est le Département du territoire et de l'environnement (DTE), et le service en charge de l'application de la législation forestière est la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturels (DGE-DIRNA). Selon l'art. 27 du règlement d'application de la loi forestière du 8 mai 2012 (RLVLFo; RSV 921.01.1), la compétence d'ordonner l'enlèvement des clôtures en forêt appartient au service en charge de l'application de la législation forestière, soit la DGE-DIRNA. Celle-ci est également compétente pour octroyer des dérogations pour les constructions ou installations dans la distance légale à la forêt (art. 26 RLVLFo) et pour le parcours du bétail en forêt si ces dérogations ont une portée locale (art 35 al. 2 RLVLFo). Il n'est pas certain qu'un simple avis de l'inspecteur des forêts puisse être considéré comme valant décision de la DGE-DIRNA, lorsque le SDT ordonne la suppression de clôtures en forêt et applique, notamment, les règles de droit public contenues dans l'art. 699 CC (cf. ATF 114 Ib 236; ATF 106 Ib 47). Cette question devra toutefois être examinée plus avant par le SDT, après le renvoi de la cause.  

3.                      Vu l'issue de la cause, il n’y a pas lieu de percevoir des frais judiciaires (art. 52 LPA-VD). Le recourant, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de l’Etat de Vaud (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La lettre B, chiffres 4 à 6, et la lettre C, chiffre 7, du dispositif de la décision prise le 31 juillet 2015 par le Service du développement territorial sont annulés et la cause est renvoyée à ce Service pour nouvelle décision au sens des considérants.

La décision du 31 juillet 2015 est confirmée pour le surplus.

III.                    Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

IV.                    Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer au recourant Jacques Barillon à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par le Département du territoire et de l'environnement.

 

Lausanne, le 15 juin 2016

 

Le président:                                                                                             La greffière:
                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE et l'OFEV .

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.