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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 7 juin 2016 |
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Composition |
M. Pascal Langone, président; MM. André Jomini et Laurent Merz, juges. |
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Marina LUONGO, à Morges, tous représentés par Me Daniel GUIGNARD, avocat, à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Municipalité de Tévenon, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne, |
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Objet |
Permis de construire |
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Recours Philippe JODOC et consorts c/ décision de la Municipalité de Tévenon du 16 octobre 2015 (refusant de délivrer le permis de construire la villa individuelle sur la parcelle 625, propriété de Philippe JODOC et Vanessa ELMIGER et promis-vendu à Francesco ROSELLI et Marina LUONGO) |
Vu les faits suivants
A. Les communes de Fontanezier, Romairon, Vaugondry et Villars-Burquin sont réunies en une seule et nouvelle commune de Tévenon depuis le 1er juillet 2011. En vue d'adopter un seul et même plan général d'affectation (PGA) pour l'ensemble de son territoire et de réduire le surdimensionnement de sa zone à bâtir, la Municipalité de Tévenon a, dans sa séance du 14 septembre 2015, approuvé l'instauration d'une zone réservée sur l'ensemble de sa zone à bâtir.
Dans le cadre d'un examen préalable, le Service du développement territorial (SDT) a, le 18 septembre 2015, délivré à la commune de Tévenon un préavis favorable à l'instauration d'une zone réservée sur l'ensemble de ses zones à bâtir (à l'exception de la zone d'utilité publique), afin de stopper le mitage du territoire et de pouvoir réviser le plan général d'affectation (PGA) de manière réfléchie. La commune de Tévenon a mis à l'enquête publique du 26 septembre au 26 octobre 2015 un projet de plan et de règlement de "Zone réservée" au sens de l'art 46 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), d'une part, et le rapport explicatif selon l'art. 47 de l'Ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1).
Selon le projet de règlement, la zone réservée est destinée à rendre inconstructibles, temporairement, les terrains compris dans la zone définie sur le plan (art. 1er); la zone est délimitée par le périmètre figurant sur le plan (art. 2); toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance (art. 3 al.1); la zone réservée est valable pour une durée de 5 ans à compter de sa mise en vigueur (art. 4 al. 1). Ce projet a suscité plusieurs oppositions.
B. Philippe Jodoc et Vanessa Elmiger sont propriétaires en mains communes de la parcelle n° 625 de la commune de Tévenon. Située dans la localité de Villars-Burquin, cette parcelle, de 900 m2, est colloquée en zone de villas et chalets, selon le PGA de Villars-Burquin approuvé le 2 mars 1984 par le Conseil d'Etat. La parcelle n° 625 a été incluse dans le périmètre du projet de plan de la zone réservée.
Le 24 septembre 2015, les propriétaires ainsi que Francesco Roselli et Marina Luongo, promettant-acquéreurs de la parcelle n° 625, ont présenté une demande de permis de construire une villa individuelle avec abri à voitures et place de parc.
C. Par décision du 16 octobre 2015, la Municipalité de Tévenon (ci-après: la municipalité) a indiqué que, dans le cadre de la refonte de son PGA, et jusqu'à l'expiration de cette mesure temporaire (zone réservée) ou jusqu'à l'adoption du nouveau PGA de Tévenon, elle ne pouvait plus délivrer de permis de construire en application de l'art. 79 LATC et ce, pour les projets contraires aux dispositions de la zone réservée.
D. Le 18 novembre 2015, Philippe Jodoc et Vanessa Elmiger, ainsi Francesco Roselli et Marina Luongo ont interjeté recours auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP), à l'encontre de la décision municipale du 16 octobre 2015, dont ils demandent principalement l'annulation.
E. Le 13 janvier 2016, le SDT s'en est remis à justice quant à l'issue du recours, ne s'estimant pas concerné par le litige portant sur un permis de construire en zone à bâtir. Dans sa réponse du 20 janvier 2016, la municipalité a conclu au rejet, respectivement à l'irrecevabilité du recours. Dans leur réplique du 9 mars 2016, les recourants ont confirmé leurs conclusions. Le 22 mars 2016, la municipalité a répliqué et maintenu ses conclusions.
F. A la requête de la municipalité, le SDT a, le 14 avril 2016, accepté la prolongation du délai de 6 mois pour l'adoption de la zone réservée par le Conseil communal de Tévenon, soit au plus tard jusqu'au 25 octobre 2016, conformément à l'art. 77 LATC, applicable par renvoi de l'art. 79 al. 2 LATC.
G. Le Conseil général de Tévenon a, dans sa séance du 28 avril 2016, adopté la procédure de planification d’une zone réservée sur le territoire de la commune.
Considérant en droit
1. Dans sa décision attaquée, la municipalité a refusé de délivrer un permis de construire en zone à bâtir en invoquant un projet de création d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC. Le bien-fondé de ce refus doit être examiné à la lumière des art. 77 et 79 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
L'art. 77 LATC a la teneur suivante:
"1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."
L'art. 79 LATC prévoit ce qui suit:
"1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."
2. a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2007.0204 du 31 janvier 2008 et références).
b) Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. arrêts CDAP AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. arrêts CDAP AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c). Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. arrêt CDAP AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247). Lorsqu'un projet de plan d'affectation est mis à l'enquête publique après le dépôt d'un recours dirigé contre la décision de la municipalité statuant sur une demande de permis de construire, l'incidence du plan d'affectation sur le permis de construire doit être examinée au regard de l'art. 79 LATC (cf. arrêt CDAP AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a).
c) Lorsque la commune a adopté la nouvelle réglementation, celle-ci est dotée d'un effet anticipé négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase, seules peuvent être autorisées les constructions à la fois conformes à l'actuelle et à la future réglementations; l'obligation de refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet peut désormais s'exercer sans délai, jusqu'à l'octroi ou au refus de l'approbation cantonale (RDAF 1990 p. 247, 1986 p. 192, 1975 p. 62, 1971 p. 338). Dès son approbation, la nouvelle réglementation s'applique seule (AC.2000.0212 du 12 juillet 2006).
3. En l'occurrence, la municipalité a approuvé, le 14 septembre 2015, l'instauration d'une zone réservée selon l'art. 46 LATC, aux termes duquel la commune ou l'Etat peut établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige (al. 1; voir aussi art. 27 LAT). Le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se distingue de la décision de créer une zone réservée, mais les deux instruments constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification et ont les mêmes effets (cf. arrêt 1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée. La mesure provisionnelle "de type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).
En l'espèce, l'enquête publique relative au projet de "zone réservée" a eu lieu du 26 septembre 2015 au 26 octobre 2015, soit peu après le dépôt de la demande de permis (24 septembre 2015). La municipalité était donc fondée à se prévaloir d'un effet anticipé négatif du projet de "zone réservée" dès la mise à l'enquête publique de celle-ci en application de l'art. 79 LATC. La municipalité non seulement pouvait, mais devait refuser de délivrer le permis de construire requis, à partir du moment où le projet du constructeur n'était pas conforme au plan et au règlement du projet de zone réservée. Et, contrairement à ce que laissent entendre les recourants, la création d'une zone réservée n'apparaît ici pas manifestement contraire à l'art. 46 LATC au point que cette mesure devrait être considérée comme radicalement nulle et sans effets. Comme le relève à juste titre la municipalité, les réserves en zone à bâtir de la Commune de Tévenon permettent une croissance démographique de 90,3 % pour la période 2008/2030; on peut donc concevoir l'adoption d'une zone réservée en relation avec une diminution de la surface des zones à bâtir dans le cadre de l'établissement du nouveau plan général d'affectation des communes fusionnées. L'art. 79 LATC est donc applicable au cas présent. Les griefs des recourants ayant trait au bien-fondé de la création de la zone réservée (qui a été adoptée par le Conseil général de Tévenon le 28 avril 2016, mais n'a pas encore été approuvé préalablement par le département cantonal compétent) ne peuvent de toute manière pas être examinés dans le cadre de la présente procédure de permis de construire, mais uniquement dans la procédure de planification relative à la zone réservée. Il en va de même des arguments soulevés à l'encontre de la révision du PGA de la commune. C'est pourquoi, il n'y a pas lieu de faire droit à la requête des recourants tendant à la production de l'ensemble du dossier relatif à la révision du PGA.
4. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Succombant, les recourants doivent supporter un émolument judiciaire et verser une indemnité à titre de dépens à la commune de Tévenon, agissant par l'intermédiaire d'un avocat (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Tévenon du 16 octobre 2015 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants Philippe Jodoc et consorts, débiteurs solidaires, verseront une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à la Commune de Tévenon à titre de dépens.
Lausanne, le 7 juin 2016
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.