TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

M. André Jomini, président; Mme Imogen Billotte et M. Pascal Langone, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Municipalité de Bavois, à Bavois, représentée par Me Philippe CONOD, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Service immeubles, patrimoine et logistique, Division patrimoine, à Lausanne,

Objet	permis de construire
	Recours Municipalité de Bavois c/ décision du Service immeubles, patrimoine et logistique, Division patrimoine, Section monuments et sites, du 28 octobre 2015, relative aux travaux de transformation de l'ancien collège de Bavois (parcelle n^o 222).

Vu les faits suivants:

A. La commune de Bavois est propriétaire de la parcelle n^o 222 du registre foncier, sur son territoire, au centre du village. Un bâtiment communal – maison de commune et école – y a été construit en 1836 (bâtiment n° ECA 125).

Le bâtiment n° 125 (ci-après: l'ancien collège) a été inscrit à l'inventaire cantonal des monuments historiques, inventaire régi par les art. 49 ss de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Il n'a pas fait l'objet d'un classement fondé sur cette loi (cf. art. 52 ss LPNMS).

B. La Municipalité de Bavois (ci-après: la municipalité) a cherché une nouvelle affectation pour l'ancien collège, après le transfert des classes et de l'administration communale dans d'autres bâtiments. Il a été envisagé d'y installer une unité d'accueil pour écoliers (UAPE) et six appartements protégés. L'architecte de la municipalité a présenté le 21 octobre 2013 un avant-projet de transformation au Service immeubles, patrimoine et logistique, Division patrimoine, Section monuments et sites (SIPAL-MS). Ce service a fait des remarques, qui ont amené la municipalité à modifier certains éléments de son projet.

Le projet définitif de transformation de l'ancien collège a été mis à l'enquête publique du 13 décembre 2014 au 11 janvier 2015. Le dossier a été transmis par la municipalité aux services concernés de l'administration cantonale. Les autorisations spéciales nécessaires ont été délivrées et regroupées dans la synthèse CAMAC n° 152119 du 22 janvier 2015. Cette synthèse comporte la décision suivante du SIPAL-MS:

" Le [SIPAL-MS] délivre l'autorisation spéciale requise aux conditions impératives ci-dessous:

Protection du bâtiment:

Recensement architectural:

Le bâtiment ECA 125 a obtenu une note *2* lors du recensement architectural de la commune de Bavois en février 1981. D'importance régionale, l'ensemble doit être conservé dans sa forme et sa substance, et d'éventuelles modifications ne doivent pas altérer son caractère.

Mesure de protection légale:

L'ensemble est inscrit à l'inventaire cantonal des Monuments historiques non classés du 30 août 1985 au sens des articles 49 et suivants de la [LPNMS].

Développement du projet:

Le projet a été soumis préalablement à la Section monuments et sites du SIPAL (SIPAL-MS), dont les remarques ont été très largement prises en compte.

Examen du projet mis à l'enquête et conditions particulières de la Section monuments et sites:

Dans son dernier courrier du 21 août 2014, le SIPAL-MS avait encore proposé de conserver, pour les fenêtres anciennes munies de nouvelles menuiseries, de conserver pour celles-ci la typologie originale, à savoir deux vantaux, avec petits-bois. Les fenêtres nouvellement créées, en particulier les lucarnes et le long bandeau vertical du couloir central, pourraient conserver une menuiserie de caractère contemporain.

Conditions générales:

Le projet ainsi que sa réalisation doivent être effectués par un architecte qualifié (art. 124 LATC). Au cas où l'auteur du projet n'assure pas la direction du chantier, les coordonnées du directeur des travaux doivent être transmises à la Section.

Toute la substance patrimoniale doit être conservée et restaurée dans les règles de l'art.

Les détails d'exécution touchant à la conservation-restauration de la substance ancienne doivent être soumis à la Section pour validation avant la commande des travaux.

La mise en couleurs de l'enveloppe doit être soumise à la Section pour validation avant la commande des travaux.

Tous les aménagements ou modifications n'apparaissant pas dans le présent dossier, y compris les mises aux normes légales (sécurité, incendie, énergie...) devront être soumises à la Section pour autorisation.

La Section demande à être conviée sur place dans le cadre de la délivrance du permis d'habiter.

Conclusion:

La Section monuments et sites considère que cette réalisation ne porterait pas atteinte au bâtiment protégé et délivre l'autorisation spéciale au sens des art. 17 et 51 LPNMS pour autant que soient prises en compte les conditions énoncées ci-dessus.".

Le 30 juin 2015, la municipalité a délivré le permis de construire requis pour la transformation de l'ancien collège (permis n° 512/2014). Il y est précisé que les conditions fixées dans la synthèse CAMAC du 22 janvier 2015 devront être respectées.

C. Le 7 septembre 2015, la municipalité a écrit au SIPAL-MS pour l'informer que les travaux de transformation de l'ancien collège étaient en cours et qu'il n'avait pas été possible de conserver les murs de refend (murs porteurs intérieurs), comme cela avait été convenu. Selon la municipalité, "il en allait de la sécurité et du maintien de l'édifice"; la suppression de ces éléments avait été décidée après analyse de l'ingénieur, en accord avec l'architecte et l'entreprise de démolition.

Par une décision du 17 septembre 2015, le SIPAL-MS a sommé la municipalité de suspendre immédiatement tous travaux sur son immeuble. Il est exposé, à l'appui de cette sommation, que "les travaux engagés ne se sont pas déroulés conformément aux plans et aux conditions du permis de construire, qui prévoyait le maintien non seulement des murs de refend, mais aussi des solivages". Les bases légales invoquées dans la décision sont les art. 10 LPNMS, 47 LPNMS et 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11).

D. Le 15 octobre 2015, la municipalité a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du SIPAL-MS du 17 septembre 2015. Elle a conclu à ce que la mesure de suspension des travaux soit levée, afin qu'elle puisse sécuriser son bâtiment (cause AC.2015.0291). Le 10 novembre 2015, la municipalité a retiré son recours. La cause a été rayée du rôle par le juge instructeur le 16 novembre 2015.

E. Le SIPAL-MS a rendu le 28 octobre 2015 une nouvelle décision dans cette affaire. Le titre de cette décision, adressée à la municipalité, est "Modification du projet, reprise des travaux". Son dispositif est ainsi libellé:

"En application de l'article 93 LPNMS, les structures verticales porteuses seront faites de maçonnerie appareillée et les structures horizontales de poutraisons en bois. Ces structures seront le cas échéant renforcées pour des raisons statiques ou de respect des normes, et leur insertion conçue en fonction des impératifs de la physique du bâtiment.

Par ailleurs, le SIPAL-MS rappelle que, contrairement à ce que laissent lire les plans, les fenêtres devront être en bois, à deux vantaux et munis de petits-bois."

Le SIPAL-MS a motivé cette décision en indiquant notamment qu'il lui paraissait "disproportionné […], pour des raisons de coût et de gain de fonctionnalité, d'exiger [le] remplacement [des structures démolies] à l'identique en réparation de cette atteinte conformément à l'article 93 [LPNMS]". Il a ajouté que la solution proposée par l'architecte de la commune, à savoir des structures en béton, ne pouvait être acceptée, "celle-ci consistant à insérer une structure, un matériau et une mise en œuvre qui sont étrangers au bâtiment et qui en aggravent l'atteinte".

F. Le 27 novembre 2015, la municipalité a recouru contre la décision du SIPAL-MS du 28 octobre 2015. Elle conclut à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que les structures verticales porteuses et horizontales peuvent être reconstruites en béton, et à l'annulation de cette décision en ce qui concerne les fenêtres en bois, à deux vantaux, avec petits-bois.

G. Dans sa réponse du 19 janvier 2016, le SIPAL-MS a relevé qu'il pourrait accepter une reconstruction à la condition que le recours au béton se limite aux deux dalles sous et sur le rez-de-chaussée inférieur, ainsi qu'à la cage d'ascenseur; pour le reste, les structures verticales porteuses devraient être faites de maçonnerie appareillée et les structures horizontales de poutraison en bois. Ce service demande dès lors à la Cour de droit administratif et public de prendre acte que sa décision du 28 octobre 2015 était modifiée en ce sens (conclusion 1 de la réponse). Il conclut pour le surplus au rejet du recours, dans la mesure où celui-ci n'est pas devenu sans objet (conclusion 2 de la réponse).

Le SIPAL-MS a encore précisé dans sa réponse que lorsqu'il avait autorisé les travaux de rénovation de l'ancien collège, il avait estimé qu'il ne se justifiait pas, à ce stade, d'entamer une procédure de classement, la protection de l'inventaire paraissant suffisante; après que toute la substance intérieure du bâtiment avait été démolie, y compris le gros œuvre, un classement ne ferait pas de sens. Il a ajouté que de son point de vue, la procédure de classement fixée aux art. 18 et 48 LPNMS ne s'appliquait pas dans le cadre d'un ordre de remise en état.

La recourante a répliqué le 11 mars 2016, en confirmant ses conclusions. Le SIPAL-MS a encore déposé des observations le 13 avril 2016.

H. La recourante a demandé à être autorisée, par voie de mesures provisionnelles, à faire immédiatement reconstruire les deux premières dalles du bâtiment n^o ECA 125 en béton armé. Le 18 décembre 2015, la recourante a informé le tribunal que ses conclusions provisionnelles avaient perdu leur objet, car elle avait pris des mesures alternatives pour sécuriser son bâtiment.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée est fondée sur la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et elle ordonne à la Commune de Bavois, propriétaire d'un bâtiment en cours de transformation, d'effectuer certains travaux dans le cadre du chantier. Une telle décision, prise en application du droit public cantonal, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le recours a été formé dans le délai de l'art. 95 LPA-VD. La municipalité, qui agit au nom de la commune propriétaire de l'immeuble et destinataire de l'ordre de remise en état, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies (cf. art. 79 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. La décision du SIPAL-MS du 28 octobre 2015 a été rendue après que ce service avait appris que les travaux de transformation de l'ancien collège de Bavois ne s'étaient pas déroulés comme cela avait été prévu dans le permis de construire, puisque des éléments du bâtiment existant avaient été démolis, alors qu'ils auraient dû être conservés. Selon son dispositif, la décision attaquée est prise en application de l'art. 93 LPNMS, aux termes duquel la poursuite des contraventions à cette loi "a lieu sans préjudice du droit de l'Etat d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la modification des travaux portant atteinte à l'objet protégé, ainsi que la remise des trouvailles". Cette décision n'est cependant pas une décision en matière de poursuite d'une contravention, puisque d'après la loi du 19 mai 2009 sur les contraventions (LContr, RSV 312.11), l'autorité compétente pour connaître des contraventions de droit cantonal est le préfet, voire le ministère public (art. 5 et 6 LContr), mais non pas le service de l'administration chargé de la protection des monuments historiques. Il y a donc lieu d'examiner plus en détail la portée et le fondement de la décision attaquée.

3. La recourante conteste les exigences constructives posées par le SIPAL-MS en faisant valoir en substance qu'elles ne permettent pas d'assurer la stabilité du bâtiment. Elle qualifie également ces exigences de disproportionnées, les planchers et murs existants s'étant révélés être dénaturés et délabrés, partant non dignes d'être conservés. La recourante met donc en doute l'intérêt public à imposer une reconstruction des structures verticales porteuses en maçonnerie appareillée, et une reconstruction des structures horizontales avec des poutres en bois. Vu cette argumentation, il y a lieu d'examiner le fondement juridique des mesures pouvant être prises pour la protection de l'ancien collège.

L'ancien collège a été inscrit à l'inventaire cantonal institué en vertu de l'art. 49 LPNMS, inventaire comprenant "tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et des antiquités immobilière situés dans le canton, qui méritent d'être conservés en raison de l'intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent" (art. 49 al. 1 LPNMS). Les effets juridiques de l'inscription d'un objet à l'inventaire sont en substance les suivants:

Le propriétaire de l'objet a l'obligation d'annoncer au département en charge des monuments, sites et archéologie tous travaux qu'il envisage d'y apporter (art. 16 LPNMS, par renvoi de l'art. 51 LPNMS). Cette annonce est faite par une communication au département de la demande de permis de construire, avec les pièces qui doivent y être annexées selon la LATC (cf. art. 4 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS [RLPNMS; RSV 450.11.1]); elle peut donc intervenir par la transmission de la demande de permis aux services de l'administration cantonale (via la CAMAC), en vue de l'octroi des autorisations cantonales spéciales requises. Le département en charge des monuments, sites et archéologie, qui est compétent pour la protection des monuments historiques et des sites archéologiques (art. 87 al. 1 LPNMS), est actuellement le Département des finances et des relations extérieures (DFIRE), auquel est rattaché le Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPAL). Au sein du SIPAL, la Division patrimoine a pour mission d'identifier, de protéger, de conserver, de sauvegarder et de mettre en valeur le patrimoine historique et archéologique cantonal. Elle est subdivisée en deux sections, dont la section monuments et sites, dirigée par le conservateur cantonal des monuments et des sites. L'art. 87 al. 1 LPNMS dispose que le département cantonal (en l'occurrence le DFIRE) peut confier au conservateur cantonal des monuments et des sites certaines tâches qui lui incombent.

Après l'annonce prescrite, le département peut, en vertu de l'art. 17 LPNMS (titre: "Effets de l'inventaire"), "soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue de classement" (al. 1). L'art. 18 LPNMS dispose alors que "l'enquête doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce des travaux projetés par le propriétaire; à ce défaut, les travaux sont réputés autorisés". Cela signifie en d'autres termes que l'absence de mise à l'enquête publique d'un projet de décision de classement dans les trois mois dès la communication au département cantonal d'une demande de permis de construire déposée auprès de la municipalité, en vue d'une démolition ou d'une transformation du bâtiment inscrit à l'inventaire, équivaut à l'octroi d'une autorisation spéciale par ce département (cf. art. 89 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC [RLATC; RSV 700.11.1] et annexe II à ce règlement). Inversement, pour empêcher valablement la municipalité de délivrer l'autorisation de construire, le département cantonal doit mettre sans retard à l'enquête publique un projet de décision de classement (cf. arrêt AC.2014.0245 du 16 avril 2015, consid. 3a).

Dans la doctrine, il a été exposé que l'objet inscrit à l'inventaire se voyait muni d'une "sonnette d'alarme" qui retentit au moment où le propriétaire envisage des transformations; le département décide alors s'il autorise les travaux envisagés, ce qui est présumé s'il n'y a pas d'enquête en vue de classement, ou si, au contraire, il entend procéder au classement. La mise à l'inventaire n'est donc qu'une mesure préalable et indirecte de protection. Celle-ci n'est vraiment assurée que par le classement, qui a pour effet, conformément aux art. 54 et 23 LPNMS, qu'aucune atteinte ne peut être portée à l'objet classé sans autorisation préalable du département (cf. Philippe Gardaz, La protection du patrimoine bâti en droit vaudois, RDAF 1992 p. 7; cf. aussi Philip Vogel, La protection des monuments historiques, thèse Lausanne 1982, p. 91, où l'auteur écrit que l'inventaire a une "utilité plutôt interne pour l'administration" car il n'a pas d'autre effet que de contraindre le propriétaire de l'objet inscrit à avertir le canton lorsqu'il envisage des travaux).

4. a) En l'espèce, la municipalité a annoncé les travaux de transformation envisagés au SIPAL-MS et elle a obtenu une autorisation spéciale expresse de la part de ce service (ou du conservateur cantonal des monuments et des sites). La municipalité pouvait donc établir, pour son projet, un permis de construire (cf. art. 104 LATC) et elle pouvait exécuter les travaux prévus selon les plans mis à l'enquête publique.

Au cours de l'exécution des travaux, des éléments intérieurs (murs, planchers), qui auraient dû être maintenus dans le cadre de la transformation, ont été démolis. Il incombait alors à la municipalité – non pas en tant que constructrice, mais en tant qu'autorité compétente en matière de police des constructions (cf. art. 17 LATC) – de se prononcer sur les conséquences de cette démolition imprévue: soit les éléments démolis devaient être reconstruits à l'identique, soit ils devaient être remplacés par des éléments différents (autres matériaux et structures, éventuellement autres emplacements), auquel cas le permis de construire originel devait être complété ou modifié.

Dans les situations où les travaux effectués par un constructeur ne sont pas en tous points conformes au projet décrit dans la demande de permis de construire (ou sur les plans joints à cette demande), il est courant que la municipalité doive examiner si un ordre de remise en état se justifie, ou si au contraire une régularisation des travaux non autorisés peut entrer en considération. S'il y a lieu d'ordonner la remise en état, celle-ci est fondée sur l'art. 105 al. 1 LATC, ainsi libellé: "La municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, au frais du propriétaire, tous les travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires". Cela étant, l'ordre de remise en état doit dans tous les cas respecter le principe de la proportionnalité (voir notamment la jurisprudence citée in Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4^e éd. 2010, n. 1.2 ad art. 105 LATC). Dans le cas particulier, on ne sait pas, sur la base du dossier, si la municipalité a pris une décision formelle pour compléter le permis de construire n° 512/2014. Il résulte cependant de ses écritures qu'elle a étudié, avec ses mandataires techniques, une solution consistant à reconstruire certaines structures verticales au moyen d'une maçonnerie appareillée et à utiliser le béton pour d'autres éléments, pour des motifs de stabilité et de pérennité du bâtiment (voir l'écriture du 11 mars 2016 de la recourante). Il est possible que la municipalité, en tant qu'autorité compétente, ait approuvé le projet de reconstruction ou régularisation qu'elle a élaboré comme constructrice, et qu'elle ait donc renoncé à des mesures plus importantes de reconstruction, en application du principe de la proportionnalité. Il n'est cependant pas nécessaire d'examiner plus en détail la situation.

Dans ce projet de transformation d'un bâtiment communal, la municipalité cumule les fonctions de maître de l'ouvrage (constructeur) et d'autorité compétente, ce qui peut éventuellement l'inciter à appliquer le principe de la proportionnalité d'une manière plus favorable aux intérêts patrimoniaux de la commune qu'aux autres intérêts publics à prendre en considération. C'est pourquoi l'art. 105 al. 1 LATC donne aussi à un département cantonal la compétence d'ordonner la remise en état. Le département, au sens de cette disposition, est le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (art. 10 LATC), à savoir le Département du territoire et de l'environnement (DTE – cf. art. 5 du règlement du 2 juillet 2012 sur les départements de l’administration [RDéA ; RSV 172.215.1]). Ce département a aussi qualité pour recourir contre une décision municipale relative à un permis de construire (art. 104a LATC). La LATC ne confère en revanche pas à un autre département le droit d'ordonner la suspension ou la remise en état de travaux non conformes, sur la base de l'art. 105 LATC. Aussi ni le DFIRE, ni le conservateur cantonal des monuments et des sites, au nom de ce département (art. 87 al. 1 et 4 LPNMS) ne peuvent se prévaloir de l'art. 105 LATC pour statuer à la place d'une municipalité, lorsqu'un ordre de remise en état se justifie, et même lorsque cette justification serait liée à la protection d'un monument ou d'un site.

En effet, il est possible au chef du DFIRE ou au conservateur cantonal des monuments et des sites de signaler le cas au chef du DTE, si la bonne application de la législation cantonale nécessite une intervention du département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions sur la base de l'art. 105 LATC, voire en application de l'art. 104a LATC. Il est vrai que cette question de compétence ne se posait pas il y a quelques années, par exemple quand l'ancien Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) regroupait le Service de l'aménagement du territoire et le Service des bâtiments, auquel était rattaché le conservateur des monuments historiques; le chef du DTPAT pouvait prendre des mesures fondées à la fois sur la LATC et la LPNMS, son département étant l'autorité compétente dans les deux domaines. La réorganisation de l'administration cantonale empêche désormais le conservateur cantonal des monuments et des sites de prendre des mesures directement fondées sur l'art. 105 LATC.

Il résulte de ce qui précède que dans sa décision du 17 septembre 2015, le SIPAL-MS n'était pas fondé à invoquer l'art. 105 al. 1 LATC à l'appui de son ordre de suspension immédiate des travaux. Le SIPAL-MS ne pouvait pas ordonner d'autres mesures de remise en état sur la base de l'art. 105 LATC. Ainsi, cette disposition ne peut pas constituer implicitement le fondement de la décision attaquée, du 28 octobre 2015.

b) Les deux autres dispositions légales invoquées dans la décision de suspension des travaux du 17 septembre 2015, à savoir les art. 10 et 47 LPNMS, sont en revanche pertinentes. L'art. 47 LPNMS, dans le chapitre "Protection générale des monuments historiques et des antiquités", a la teneur suivante:

Art. 47

Mesures conservatoires

¹ Lorsqu'un danger imminent menace un tel objet, le département en charge des monuments, sites et archéologieprend les mesures nécessaires à sa sauvegarde.

² L'article 10, alinéas 2 et 3, est applicable.

L'art. 10 LPNMS, dans le chapitre "Protection générale de la nature et des sites, a la teneur suivante:

Art. 10

Mesures conservatoires

¹ En présence d'un danger imminent, le Département de la sécurité et de l'environnement prend les mesures de sauvegarde nécessaires.

² Les municipalités sont tenues de lui signaler immédiatement de tels dangers.

³ Il peut notamment ordonner l'arrêt immédiat des travaux qui porteraient atteinte à l'objet, le cas échéant le rétablissement de son état antérieur.

Les mesures conservatoires fondées sur l'art. 47 LPNMS, en relation avec l'art. 10 LPNMS, sont possibles à l'égard de tout monument présentant un "intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif" qui n'est pas classé comme monument historique. Cela relève de la "protection générale des monuments historiques et des antiquités" (titre du chapitre IV de la LPNMS, art. 46 ss). Le régime des mesures conservatoires est encore précisé à l'art. 48 LPNMS, dans les termes suivants:

Art. 48

¹ Si aucune enquête en vue du classement n'a été ouverte dans un délai de trois mois dès la date des mesures conservatoires, celles-ci deviennent caduques. En cas de nécessité, le Conseil d'Etat peut prolonger ce délai de six mois au plus.

Il apparaît ainsi que le département cantonal (par le SIPAL-MS) peut, au titre des mesures conservatoires, ordonner la suspension des travaux et le rétablissement de l'état antérieur. La première décision prise dans la présente affaire, le 17 septembre 2015 (suspension des travaux) reposait donc sur une base légale claire. Les art. 10 et 47 LPNMS auraient également pu être invoqués dans la décision attaquée, du 28 octobre 2015, puisqu'elle ordonne un rétablissement partiel de l'état antérieur (cf. art. 10 al. 3 LPNMS).

c) Toutefois, ces mesures conservatoires ont en vertu de la loi un caractère provisoire et elles deviennent en principe caduques après trois mois, si le département n'élabore pas et ne publie pas dans ce délai, par une mise à l'enquête publique selon l'art. 24 LPNMS (par renvoi de l'art. 54 LPNMS), un projet de décision de classement. Ce système, applicable à tous les monuments soumis à la protection générale, présente certaines analogies avec le régime de l'annonce au département d'un projet de transformation d'un bâtiment non classé mais inscrit à l'inventaire (cf. supra, consid. 3): le département cantonal a la possibilité de bloquer provisoirement le projet ou les travaux, mais une mesure de protection définitive ou durable présuppose une décision de classement. En d'autres termes, si le département estime, après examen du projet de transformation d'un bâtiment à l'inventaire, que les travaux envisagés risquent de porter atteinte au monument (situation décrite au consid. 3 ci-dessus), ou si le département identifie, dans une autre situation, un risque actuel d'atteinte à un monument non classé (danger imminent, selon l'art. 47 LPNMS), et que dans l'un ou l'autre cas les mesures conservatoires de durée limitée ne suffisent pas, il lui incombe d'ouvrir une procédure de classement. Ainsi, d'après l'art. 48 LPNMS en relation avec les art. 47 al. 1 et 10 al. 3 LPNMS, un ordre de rétablir l'état antérieur, prononcé au titre des mesures conservatoires, devient caduc si, trois mois après, aucun projet de décision de classement du bâtiment concerné n'a été mis à l'enquête publique.

En l'espèce, le délai de trois mois – que son point de départ corresponde à la première décision de mesures conservatoires, du 17 septembre 2015, ou qu'il corresponde à la décision attaquée du 28 octobre 2015, qui ne se limite pas à la suspension des travaux mais ordonne le rétablissement de l'état antérieur – est parvenu à échéance (au plus tard à la fin du mois de janvier 2016) sans qu'un projet de décision de classement n'ait été élaboré, ni a fortiori n'ait été mis à l'enquête publique, le SIPAL-MS ayant renoncé à garantir ainsi la protection de l'ancien collège. Il suffit donc de constater la caducité de la décision attaquée, en tant qu'elle doit être considérée comme une décision de mesures conservatoires au sens des art. 47 et 10 LPNMS.

d) Le SIPAL-MS a par ailleurs expressément mentionné, dans la décision attaquée, l'art. 93 LPNMS. Cet article figure dans le chapitre X de la loi, intitulé "contraventions" (art. 92 ss LPNMS). L'art. 92 LPNMS est une clause pénale, qui permet de condamner celui qui contrevient à la LPNMS à une peine prévue par la loi cantonale sur les contraventions. L'art. 93 LPNMS prévoit ensuite – après la règle constituant le fondement de la sanction – que "la poursuite a lieu sans préjudice du droit de l'Etat d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la modification des travaux portant atteinte à l'objet protégé, ainsi que la remise des trouvailles."

Il faut interpréter cette norme, de caractère pénal, dans le sens que le droit de l'Etat d'exiger "la suppression ou la modification des travaux portant atteinte à l'objet protégé" ne peut être mis en œuvre que dans le cadre prévu par les dispositions spéciales de la LPNMS, définissant de manière précise les mesures de protection ainsi que les règles de procédure administrative à observer pour la mise en œuvre de la protection. En d'autres termes, lorsqu'une atteinte est portée à un bâtiment non classé, ce sont les dispositions précitées sur les mesures conservatoires (consid. 4b), puis sur le classement, qui règlent la manière dont l'Etat (par le DFIRE) peut exiger la suppression ou la modification de travaux constituant une atteinte. L'art. 93 LPNMS rappelle, en quelque sorte, que le prononcé d'une amende n'exclut pas d'autres mesures administratives, et que le propriétaire contrevenant ne peut pas contester des mesures conservatoires ou un classement de son bâtiment comme monument historique, en faisant valoir qu'il a déjà été sanctionné sur le plan pénal. En revanche, cet art. 93 LPNMS ne saurait faire obstacle à la caducité des mesures conservatoires, quand celle-ci découle de l'art. 48 LPNMS. En d'autres termes, cet art. 93 LPNMS ne donne pas au Département des finances et des relations extérieures le droit d'intervenir en tout temps, pour ordonner une remise en état, quand il estime qu'une atteinte a été portée à un bâtiment non classé comme monument historique.

C'est donc à tort que le SIPAL-MS s'est référé, dans la décision attaquée, à l'art. 93 LPNMS, cette décision ordonnant des mesures conservatoires fondées sur les art. 10 et 47 LPNMS.

5. Les mesures conservatoires, non validées par la mise à l'enquête publique d'un projet de décision de classement, étant devenues caduques après le dépôt du recours de la municipalité (cf. supra, consid. 4c), ce recours est dès lors devenu sans objet. Il incombe à la Cour de céans de le constater et de rayer la cause du rôle.

6. Le présent arrêt doit être rendu sans frais (art. 52 LPA-VD). Dès lors que le sort de la procédure découle du refus du SIPAL-MS de valider les mesures conservatoires après le dépôt du recours, il se justifie d'allouer des dépens à la Commune de Bavois, représentée par un avocat, à la charge de l'Etat de Vaud (par le DFIRE – cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Il est constaté que la décision prise le 28 octobre 2015 par le Service immeubles, patrimoine et logistique, Division patrimoine, Section monuments et sites, est caduque.

II. La cause est rayée du rôle, le recours étant devenu sans objet.

III. Il n'est pas perçu d'émolument.

IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Bavois à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud (par le Département des finances et des relations extérieures, Service immeubles, patrimoine et logistique).

Lausanne, le 23 mai 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.