TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 mai 2016

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Renée-Laure Hitz, assesseur et M. Emmanuel Vodoz, assesseur; Mme Leticia Blanc, greffière.

Recourants	1.	Didier PFISTER, à Cheseaux-Noréaz, représenté par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
	2.	Thierry PFISTER, à Yverdon-les-Bains, représenté par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par Me Patrice GIRARDET, avocat, à Lausanne,

Objet	permis de construire
	Recours Didier et Thierry PFISTER c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 24 novembre 2015 refusant le permis de construire de deux villas mitoyennes de deux appartements, avec 7 places de parc, sur les parcelles No 113 et 5475 d'Yverdon-les-Bains, rue du Buron 24

Vu les faits suivants

A. a) Didier Pfister et Thierry Pfister ont acquis au mois de février 2011 la parcelle n°113 du cadastre de la Commune d'Yverdon située à la rue du Buron n^o 24; la surface de la parcelle s’élève à 1163 m² et elle comprend un bâtiment d’habitation (ECA 1072) avec une surface au sol de 66 m².

b) En date du 2 avril 2015, Didier et Thierry Pfister ont procédé à une division de la parcelle n°113 afin de détacher la partie construite donnant sur la rue du Buron, d'une surface de 303 m^², et de créer une nouvelle parcelle n°5475 sur la partie du jardin située dans le prolongement des bâtiments existants, d'une surface de 860 m².

B. a) Les parcelles nos 113 et 5475 sont classées dans la zone résidentielle 2 du plan général d'affectation approuvé par le département compétent le 17 juin 2003 (PGA). Le règlement sur le Plan général d'affectation (ci-après: RPGA ou le règlement) fixe la distance des constructions aux limites des propriétés voisines à 5 m (art. 53 RPAG) avec un coefficient d'occupation du sol (COS) de 0.25, dépendances comprises, et un indice de verdure de 0.4 au minimum. Le règlement autorise deux niveaux sous la corniche avec une hauteur à la corniche maximale de 7.50 m; les combles sont habitables sur un niveau et les toitures plates sont autorisées (art. 54 RPGA).

b) Le secteur compris à l'ouest de la rue du Buron, comprenant l'ensemble des parcelles desservies par la rue du Buron ainsi que le canal du Buron, est classé dans le secteur des "Unités urbanistiques de valeur" selon le plan des données du site, légalisé avec le PGA. Les secteurs répertoriés dans les unités urbanistiques de valeur sont régis par l'art. 94 RPGA, qui prévoit notamment que lors des constructions, les types d'implantation et la topologie des bâtiments doivent être respectés, de même que les espaces extérieurs, mis en valeur fonctionnellement et spatialement.

C. a) Didier et Thierry Pfister ont fait étudier par le Bureau d'architecture Florian Alberti un projet de deux villas mitoyennes de deux logements chacune sur la parcelle n°5475, desservie par une voie à créer en limite nord-est des parcelles nos 113 et 5475 avec sept places de parc extérieures dont deux places prévues sur la parcelle n°113.

b) L'architecte Florian Alberti a déposé le 1^er juillet 2015 une demande de permis de construire à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) en vue de la réalisation de ce projet. Le dossier de plans joint avait préalablement été soumis au Service de l'urbanisme qui avait demandé à l'architecte différentes adaptations concernant notamment l’organisation des sous-sols. Ces discussions portaient notamment sur le partage d'une chaudière commune aux deux villas mitoyennes, l'aménagement de caves et de buanderies distinctes par unité de logement. Il a aussi été demandé la création d'une bande d'un mètre de large pour permettre la plantation d'une haie d'essence indigène assurant la transition avec la parcelle voisine n°112.

c) Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 18 juillet au 16 août 2015. Il a soulevé l'opposition de Dominique et Renaud Weissbrodt, propriétaires de la parcelle voisine au nord-est (parcelle n°111), opposition contresignée par plusieurs habitants de la rue du Buron. La Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis à la municipalité le 21 août 2015 la synthèse des différentes autorisations et préavis des services concernés de l'administration cantonale.

d) En date du 7 septembre 2015, la municipalité a adressé la lettre suivante à l'architecte Florian Alberti:

"(...)

Comme vous le savez, votre projet a fait l'objet d'une opposition groupée qui soulève un certain nombre d'éléments que la Municipalité a jugé pertinents, notamment quant à la manière dont vous proposez d'intégrer l'objet dans le site. A la lecture des plans présentés, elle regrette notamment le peu de reconnaissance des règles du tissu urbain existant, la forte densité proposée. Elle souhaite une architecture qui prendrait mieux en compte son implantation au milieu de petites unités volumétriques, dont la qualité d'ensemble est encore préservée, de surcroît dans une zone urbanistique de valeur.

La Municipalité admet qu'une densification est possible et ne s'y oppose pas. Toutefois, et sans refuser aujourd'hui le permis de construire, elle vous demande de revoir votre projet de manière à limiter son impact direct sur le voisinage. Nous vous invitons à travailler sur un dessin plus harmonieux des façades et des toitures, quitte à revoir le programme légèrement à la baisse.

Si toutefois vous désirez aller au bout de la procédure amorcée, nous vous remercions de prendre position sur ce qui précède afin que la Municipalité puisse vous communiquer sa décision quant au projet tel que présenté. Mais sachez que la voie de la discussion reste privilégiée. En effet, une rencontre pourrait permettre aux différents intervenants de s'exprimer, y compris les opposants, ceci afin de développer ensemble un projet mieux intégré dans le site bâti. Le service de l'urbanisme et des bâtiments peut, le cas échéant, organiser une rencontre dans ses locaux.

(...)"

e) Le 13 septembre 2015, l'architecte Florian Alberti a répondu à la municipalité dans les termes suivants:

"(...)

Monsieur le Syndic, Mesdames et Messieurs les Municipaux,

J'accuse réception de votre correspondance du 7 ct et vous en remercie.

Le maître de l'ouvrage et moi-même sommes étonnés de la demande de revoir ce projet. En effet, plusieurs séances avec URBAT ont eu lieu pour répondre au mieux à une intégration du lieu et au respect des exigences urbanistiques avant le dépôt des plans pour la mise à l'enquête.

Nous restons toutefois disposés à faire un tour de table avec toutes les parties responsables et décisionnelles pour finaliser ce dossier.

Dans l'attente de proposition d'URBAT pour des dates de rencontre, veuillez recevoir, Monsieur le Syndic, Mesdames et Messieurs les Municipaux, mes salutations distinguées.

(...)"

f) Par un message e-mail du 9 octobre 2015, il a été demandé à l'architecte Florian Alberti de transmettre un projet modifié sur la base des remarques formulées dans la lettre de la municipalité du 7 septembre 2015, en précisant que la possibilité d'obtenir une décision municipale restait réservée. Florian Alberti a répondu le 21 octobre 2015 en demandant de suivre les voies de communication d'une décision municipale.

D. a) Par décision du 24 novembre 2015, la municipalité a refusé l'octroi du permis de construire en se référant à son courrier du 7 septembre 2015.

b) Didier et Thierry Pfister ont contesté la décision municipale par le dépôt d'un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal ou CDAP) le 5 janvier 2016. Ils concluent à l'admission du recours et à ce que la décision municipale du 24 novembre 2015 soit réformée en ce sens que le permis de construire de deux villas mitoyennes de deux appartements chacune avec sept places de parc extérieures soit accordé sur les parcelles nos 113 et 5475. La municipalité a déposé sa réponse au recours le 15 mars 2016 en concluant au rejet du recours. Didier et Thierry Pfister ont déposé une écriture complémentaire le 22 mars 2016.

E. a) Le tribunal a tenu une audience le 30 mars 2016. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :

(…)

Me Haldy expose que le projet litigieux respecte les normes quantitatives et dimensionnelles fixées par le règlement du plan général d'affectation (RPGA). Laurent Thiémard ne le conteste pas, il souligne en revanche la qualité spatiale du site sur lequel il est prévu de construire les habitations litigieuses. Il relève que les exigences d'intégration et d'urbanisme priment sur les exigences quantitatives; en l'espèce il s'agit de protéger un ensemble de bâtiments formant une entité urbanistique protégée.

Me Haldy produit des photographies des différentes constructions qui ont été autorisées dans la zone résidentielle 2. Il relève le caractère sommaire, voire laconique, de l'argumentation développée par la municipalité dans la décision attaquée.

Me Estoppey souligne l'unité urbanistique de valeur que présente le site auquel est rattachée la parcelle des recourants. Elle estime que le projet litigieux, qui prévoit la construction de deux villas mitoyennes de deux appartements chacune est massif par rapport aux petites constructions individuelles se trouvant à proximité. La volumétrie du projet litigieux serait trop importante; les recourants auraient pu présenter un projet comportant deux immeubles séparés ou un seul (comme celui réalisé sur la parcelle n°6446).

Me Haldy relève que les règles dimensionnelles du RPGA sont nécessaires pour des motifs liés à la sécurité du droit. Me Estoppey relève toutefois que l'on se trouve dans une zone urbanistique spéciale, par conséquent protégée.

L'audience est suspendue à 14h45 afin de procéder à l'inspection locale, qui débute à 15h00 en présence des mêmes parties, le long de la rue du Buron.

Il est constaté que la rue du Buron se caractérise par une rangée de maisons individuelles, pour l’essentiel en ordre non contigu, alignées en avant des parcelles, sur la rue. Des petits murs avec clôtures et portails marquent la délimitation entre l'espace public et l'espace privé. A l'arrière des espaces "jardin", avec une prédominance de verdure, sont aménagés; il y a quelques dépendances, dont certaines ont été transformées en habitation. La présence des jardins à l’arrière semble apporter un caractère verdoyant au quartier avec quelques exceptions.

La cour et les parties se déplacent devant la parcelle n°5475, propriété des recourants, sur laquelle le projet litigieux est prévu. Cette parcelle sera desservie par une voie à créer en limite nord-est des parcelles nos 113 et 5475, les recourants étant également propriétaires de la parcelle n°113. Un immeuble locatif de cinq étages est situé à l'arrière de la parcelle en direction du nord-ouest, sur la parcelle 99. Au nord-est, une ancienne villa composée de deux étages est construite sur la parcelle n°111. Au sud-ouest (sur la parcelle n°6446) il y a une maison nouvelle de trois étages et devant au sud-est (parcelle n°113), une petite maison d’habitation de deux étages, qui semble être utilisée par une entreprise. Il n'y a en revanche pas de bâtiment ou de villa mitoyenne qui aurait été construit dans le sens de la longueur des parcelles.

Me Estoppey relève que le secteur est répertorié dans le périmètre 8 de l'inventaire ISOS de la Ville d'Yverdon-les-Bains qui préconise la conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site et de tous les espaces libres avec la suppression des interventions parasites.

La cour et les parties se dirigent vers la rue du Midi pour observer le bâtiment construit sur la parcelle n°4840, en tête d’îlot. Les recourants relèvent que ce bâtiment possède une volumétrie quasi identique et même plus importante que celle du projet contesté, ce que le tribunal constate aussi. Il semblerait que le bâtiment ait été autorisé dans les années 1980.

Me Estoppey requiert que le tribunal consulte la Commission cantonale d'urbanisme et d'architecture. Me Haldy s'y oppose.

(…)

b) Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte-rendu résumé de l'audience. La municipalité a produit les permis de construire délivrés pour les bâtiments construits sur les parcelles nos 4840 et 6446 et un échange d’écritures est intervenu sur ce point (déterminations de la municipalité des 15 et 19 avril 2016 et déterminations des recourants des 18 et 25 avril 2016).

Considérant en droit

1. a) Les recourants soulignent le fait que le seul argument invoqué pour s'opposer au projet de construction relèverait de la clause d'esthétique et d'intégration, le projet étant considéré comme parfaitement réglementaire pour le surplus et sous l'angle technique. Selon les recourants, la question se pose de savoir si la municipalité était justifiée à vider ainsi de sa substance les règles de police des constructions en refusant un projet qui respecte en tous points les normes, en particulier dimensionnelles des bâtiments. Selon les recourants, il faut des éléments objectifs pour refuser un projet qui respecte les normes de police des constructions. Il conviendrait ainsi d'examiner si le projet présente, par ses dimensions caractéristiques architecturales, des éléments particulièrement choquants au point qu'on puisse le refuser quand bien même il est encore une fois en stricte conformité au niveau de la taille et du nombre de logements à ce que le planificateur communal a voulu dans ce secteur.

Le refus d'autoriser un projet réglementaire relèverait ainsi d'un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité municipale à défaut d'éléments objectifs fondés et pertinents qui justifieraient le refus du permis. Compte tenu du bâti environnant et des caractéristiques architecturales du projet, il n'y aurait pas de motifs esthétiques ou d'intégration qui peuvent justifier le refus d'un projet tout à fait réglementaire. La sanction de cet abus du pouvoir d'appréciation devrait être en conséquence l'admission du recours et la délivrance du permis de construire.

b) Le chapitre 1^er du titre VI sur la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) traite de l'esthétique et de l'intégration des constructions. L'art. 86 LATC pose une règle générale qui est formulée dans les termes suivants:

"(...)

Art. 86 – Règle générale

La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.

Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.

Les règlements communaux doivent contenir les dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords.

(...)"

Le Tribunal fédéral a rendu un arrêt de principe concernant la clause d'esthétique en date du 21 mai 1975, qui a été publié aux ATF 101 Ia p. 213 et ss. Cette jurisprudence est fondée sur l'ancien art. 57 de l'ancienne loi sur les constructions et l'aménagement du territoire, du 5 février 1941 (LCAT), précisant que "sont interdites toutes constructions de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou à nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou pittoresque". Dans cette affaire, le Tribunal fédéral a jugé la question de savoir si l'autorité communale ou cantonale pouvait interdire la construction d'un bâtiment conforme aux règlements en vigueur pour le motif qu'il ne serait pas en harmonie, par son volume, avec les constructions avoisinantes, de dimensions plus modestes. Il a relevé que le but d'un plan général d'affectation était de fixer des règles destinées à assurer un aménagement rationnel du territoire de la commune, divisé en différentes zones d'affectation, correspondant à un type de construction dont les caractéristiques essentielles étaient fixées par le règlement. Une intervention de l'autorité communale ou cantonale sur la base de la clause d'esthétique devait donc s'inscrire dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux (ATF 101 Ia 213, consid. 6c p. 222). Le Tribunal fédéral a ainsi été amené à poser le principe suivant:

"(...)

Ce sont en effet ces textes qui définissent l'orientation que doit suivre le développement des localités. Il faut certes admettre que les plans de zone ont un caractère de généralité qui met obstacle à ce qu'ils prennent en considération la situation particulière de telle ou telle portion restreinte du territoire. Mais les buts qu'ils poursuivent indiquent dans quelle mesure il peut être tenu compte de ces situations de fait particulières. Ainsi, lorsqu'un plan des zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire basée sur l'art. 57 LCAT, en raison du contraste que formerait par son volume le bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse comme étant déraisonnables et irrationnelles. Tel sera par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction.

(...)"

c) La clause d'esthétique était donc un des seuls moyens à disposition des autorités pour assurer une protection des sites de valeur, des paysages méritant protection et des ensembles digne de protection. Toutefois, depuis l'arrêt du Tribunal fédéral du 21 mai 1975, qui conserve toute sa portée et sa pertinence, la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 1980, a prévu d’autres instruments complémentaires à la clause d’esthétique pour assurer la protection des sites de valeur, en particulier des zones à protéger pour les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels (art. 17 al. 1 let. c LAT).

2. a) La préservation de la nature, des sites et des monuments concourt à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al. 1 LAT). Ce but est détaillé par l'énumération des principes définis à l'art. 3 al. 2 LAT. Le législateur fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire, à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaires LAT, art. 17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est dictée par les caractéristiques des objets concernés.

Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 7).

c) Selon l'art. 17 LAT, les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT, mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés, tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 74). La mise sous protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière que, malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 75). En ce qui concerne les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan de zones classique et du règlement qui l'accompagnent - nécessite d'imposer une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81). Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).

3. a) En droit vaudois, la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) attribue aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al.1 LAT en prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC).

b) La loi vaudoise sur la protection de la nature et des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS) fait partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure une protection générale de la nature et des sites, englobant tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4 LPNMS) ainsi qu'une protection générale des monuments historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire de l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités mobilières et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46 LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS) ainsi qu'un inventaire lié à la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Lorsque des travaux sont envisagés sur un objet soumis à la protection générale, le Département des infrastructures peut prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa sauvegarde (art. 10 et 47 LPNMS), la validité de la mesure provisionnelle étant subordonnée à la condition que l'autorité cantonale ouvre une enquête publique en vue du classement de l'objet dans un délai de trois mois, pour les monuments historiques et les antiquités, et de six mois pour les objets soumis à la protection générale de la nature et des sites, ces deux délais étant prolongeables chacun de six mois par le Conseil d'Etat (art. 11 et 48 LPNMS).

Lorsque l'objet fait partie d'un inventaire, l'enquête en vue du classement doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce des travaux par le propriétaire (art. 18 et 51 LPNMS). Pour la protection spéciale de la nature et des sites, l'arrêté de classement désigne alors l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises, les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas échéant, le département compétent peut fixer au propriétaire un délai convenable pour exécuter les travaux d'entretien nécessaires et, à défaut, les faire effectuer aux frais de ce dernier (art. 29 LPNMS). Pour la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités, l'arrêté de classement désigne aussi l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises et il définit les mesures de conservation ou de restauration nécessaires à charge du propriétaire (art. 53 LPNMS). L'arrêté de classement permet en outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par voie d'expropriation à l'acquisition de l'objet (art. 64 LPNMS). L'Etat dispose également d'un droit de préemption légal sur les monuments historiques et les antiquités classés (art. 65 LPNMS; voir aussi ATF 119 Ia, p. 88, consid. 4a, p. 93-94).

c) Enfin, la clause générale d'esthétique de l'art. 86 LATC fait également partie des autres mesures prévues par le droit cantonal au sens de l'art. 17 al.2 LAT (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 87 et 88). L'application de cette norme intervient dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. L'art. 86 LATC prévoit que la municipalité doit veiller à ce que les constructions et les aménagements qui leur sont liés présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1 ) et lui impose de refuser les permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). L'évaluation de la valeur d'un objet dans le cadre des procédures d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux constitue un élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour statuer sur l'application de la clause d'esthétique (voir arrêt TA AC 2002/0128 du 12 mars 2004 consid. 4b p.16).

d) Le choix de la mesure de protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés et des caractéristiques propres de chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe de proportionnalité : lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif visé, l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC). Ainsi, les arrêtés de classement, qui peuvent entraîner des restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée illimitée (art. 27 LPNMS) et les obligations d’entretien à charge du propriétaire (art. 29 à 31 LPNMS) et le droit de préemption et d'expropriation qu'elles impliquent en faveur de l'Etat (art. 64 et 65 LPNMS), ne s'imposent que si les mesures prévues par les plans et règlement d'affectation ou la clause d'esthétique ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation recherchés (voir notamment arrêt TA AC 2001/0220 du 17 juin 2004 consid. 3c/dd/ccc p. 13-14).

e) En l'espèce la Ville d'Yverdon-les-Bains est inscrite à l'inventaire fédéral des sites d'importance nationale au sens de l'art. 5 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1^er juillet 1966 (LPN; RS 451). L'annexe à l'ordonnance concernant l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse du 9 septembre 1981 (OISOS; RS 451.12), répertorie la Ville d'Yverdon-les-Bains comme un site construit d'importance nationale. La Ville d'Yverdon-les-Bains fait ainsi partie des localités typiques, lieux historiques et monuments naturels ou culturels, c'est-à-dire des ensembles bâtis qui regroupent des unités urbanistiques harmonieuses et pour lesquelles les cantons doivent prévoir des mesures de protection en application de l'art. 17 al. 1 let. c LAT. Le PGA de la Commune d'Yverdon-les-Bains comporte à cet égard un plan intitulé "les données du site" qui répertorie les unités urbanistiques de valeur. Ces zones particulières sont régies par l'art. 94 RPGA, dont la teneur est la suivante:

("...)

Art. 94 – Définition et portée de la protection

1. Les unités urbanistiques de valeur répertoriées au plan des données du site sont protégées.

2. Leur structure urbanistique est préservée. Lors des constructions, les types d'implantation et la typologie des bâtiments sont respectés.

3. Les espaces extérieurs sont également respectés et mis en valeur fonctionnellement et spatialement.

(...)"

Dans sa jurisprudence, le tribunal a considéré que de telles dispositions ont une portée plus restrictive et bien distincte de celle de la clause générale d'esthétique, en ce sens qu'elles posent des exigences spécifiques d'intégration des nouveaux bâtiments par rapport aux constructions existantes et fait partie des mesures que les communes ont la compétence d'édicter dans leur plan d'affectation pour les paysages, les sites, les localités et les ensembles méritant protection au sens de l'art. 47 al. 2 ch. 2 LATC (voir les arrêts AC.2012.0346 du 28 août 2013 consid. 8d, AC.2012.0238 du 28 mars 2013 consid. 1c, AC.2011.0068 du 27 décembre 2011 consid 1b, AC.2010.0299 du 18 octobre 2011 consid. consid. 3b, AC.2006.0044 du 30 octobre 2006 consid. 3d, AC.2003.0204 du 21 décembre 2004 consid. 2b). Dans le cadre des critères d’intégration plus sévères résultant d’une zone à protéger au sens des art. 17 al. 1 let. c LAT et 47 al. 2 ch. 2 LATC, l’autorité communale ne bénéficie pas de la même marge d’appréciation que celle résultant de l’application de la clause d’esthétique (art. 86 LATC), car les impératifs de protection s’imposent de manière plus précise et détaillée (arrêts AC.2015.0089 du 11 novembre 2015 consid. 2a/bb; AC.2013.0397 du 19 août 2014, consid. 5d; AC.2012.0238 du 28 mars 2013, consid. 1c; AC.2010.0207 du 12 juillet 2011, consid. 2b, AC.2004.0204 du 21 décembre 2004, AC.2003.0204 du 21 décembre 2003 consid. 2b).

f) Par ailleurs, pour appliquer et interpréter les dispositions communales qui, comme l’art. 94 RPGA, fixent des exigences de qualité d’intégration plus poussées que la simple clause d’esthétique dans les localités typiques au sens de l’art. 17 al. 1 let.c LAT, l’autorité communale peut se référer aux documents précisant la portée de la protection de l’inventaire ISOS ainsi qu’aux critères d’évaluation qui ont été utilisés pour procéder au recensement architectural des bâtiments du canton au sens de l’art. 30 du règlement d'application du 22 mars 1989 de la LPNMS (RLPNMS; RSV 450.11.1).

aa) Le recensement architectural comporte une classification des bâtiments de 1 à 7 en vue de déterminer lesquels seront portés à l’inventaire cantonal des monuments historiques et des antiquités au sens de l’art. 49 LPNMS. Selon la directive cantonale sur le recensement architectural, la note *1* comprend les bâtiments d’importance nationale. La note *2* recense les monuments d’importance régionale, qui ont en principe une valeur justifiant un classement comme monument historique. Ils sont également inscrits à l’inventaire. La note *3* recense les objets intéressants au niveau local. Le bâtiment mérite d’être conservé mais il peut être modifié à condition de ne pas altérer les qualités qui ont justifié la note *3*. Les objets auxquels la note *4* est attribuée sont qualifiés de bien intégrés. Les objets de cette catégorie forment en général la majorité des bâtiments d’une localité. Ils sont donc déterminants pour l’image d’une localité et constitutifs du site. A ce titre, leur identité mérite d’être sauvegardée. Toutefois, ils ne possèdent pas une authenticité, ni une qualité architecturale justifiant une mesure de protection spéciale en cas de travaux. La jurisprudence a ainsi précisé que le recensement architectural est un élément d’appréciation que les communes doivent prendre en considération pour l’élaboration de leur plans d’affectation et déterminer si un projet de construction respecte les exigences d’intégration spécifique de la réglementation communale pour les localités typiques au sens de l’art. 17 al. 1 let. c LAT (arrêts AC.2013.0397 du 19 août 2014, consid. 5d; AC.2010.0141 du 16 novembre 2011, consid. 4b; .2008.0328 du 27 novembre 2009 consid. 4, AC.2007.0147 du 31 juillet 2008, consid. 3c, AC.2006.0113 du 12 mars 2007, consid. 7c/cc, AC.2002.0128 du 12 mars 2004 consid. 4b et AC.2000.0122 du 9 septembre 2004 consid. 3c).

bb) L’inventaire ISOS quant à lui répertorie le site en périmètres et en ensembles construits, en périmètres environnants et en échappées dans l’environnement. Les critères retenus portent sur les qualités historiques et spatiales du tissu, ainsi que sur l’état, la signification et l’objectif de sauvegarde de chacune des composantes du site. Les périmètres et les ensembles se différencient par leur taille, mais souvent également par la prégnance et l’intensité de leur cohésion spatiale ou historique. Le périmètre « P » est une composante bâtie de taille honorable, pouvant être perçue comme entité de par ses caractéristiques historico-architecturales et spatiales ou de par sa spécificité régionale.

L’appréciation de la valeur des périmètres "P" et des ensembles construits est déterminée par une "catégorie d’inventaire" indiquant les qualités spécifiques du site, à laquelle correspond des "objectifs de sauvegarde".

Par exemple, la catégorie d’inventaire "A" indique l’existence d’une substance d’origine. La plupart des bâtiments et des espaces présentent les caractéristiques propres d’une même époque ou d’une même région. Pour cette catégorie d’inventaire, l’objectif de sauvegarde correspondant "A" conseille la sauvegarde de la substance, soit la conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les espaces libres et la suppression des interventions parasites.

La catégorie d’inventaire "B" indique l’existence d’une structure d’origine. L’organisation spatiale historique est conservée ; la plupart des bâtiments présentent les caractéristiques propres à une même époque ou à une même région. L’objectif de sauvegarde correspondant "B" préconise la sauvegarde de la structure, la conservation de la disposition et de l’aspect des constructions et des espaces libres, ainsi que la sauvegarde intégrale des éléments et des caractéristiques essentiels pour la conservation de la structure.

La catégorie d’inventaire "C" relève l’existence d’un caractère spécifique d’origine. Les constructions anciennes et nouvelles sont mélangées ; les bâtiments et les espaces présentent des caractéristiques propres à une époque ou à une région différentes. L’objectif de sauvegarde correspondant "C" recommande la sauvegarde du caractère. Maintien de l’équilibre entre les constructions anciennes et nouvelles; sauvegarde intégrale des éléments essentiels pour la conservation du caractère.

Cette appréciation est complétée par une évaluation de la qualité spatiale, de la qualité historique et architecturale et de la signification du périmètre ou dans le site. Ces critères sont évalué à trois niveaux, par exemple, la qualité spatiale peut être "prépondérante" (X) ou "évidente (/) ou peu évidente".

Les appréciations sur la qualité des sites construits d’importance nationale n’est pas sans effets juridiques. Les inventaires fédéraux prévus à l'art. 5 LPN, dont fait partie l'ISOS, comportent une description précisant le contenu de la protection, qui est déterminante pour apprécier la portée de l’inventaire (ATF 127 II 273 consid. 4c p. 282; 123 II 256 consid. 6a p. 263). En outre, la jurisprudence prévoit que les inventaires doivent en principe être repris dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT), soit par les zones protégées au sens de l'art. 17 al. 1 LAT ou par la mise en œuvre des autres mesures de protection prévues à l'art. 17 al. 2 LAT (ATF 135 II 209 consid. 2.1 p. 213 et ATF 1C_130/2014 du 6 janvier 2015 consid. 3.2).

g) L'art. 94 al. 2 RPGA fixe une règle particulière concernant l'implantation des constructions et la typologie des bâtiments. Cette disposition exige que les types d'implantation et la typologie des bâtiments soient respectés. Or, le secteur de la rue du Buron, qui est classé comme une unité urbanistique de valeur, se caractérise par un parcellaire très régulier donnant sur la rue du Buron, où les constructions, pour la plupart individuelles, sont implantées sur un ancien alignement très proche de la limite du domaine public (3 m) ; les parcelles sont relativement étroites les 200 premiers mètres depuis la rue de la Plaine, et où un secteur est construit en contiguïté (rue du Buron nos 6, 7, 8 et 9); la largeur moyenne des parcelles est de l'ordre de 15 m sur une profondeur d'environ 40 m, avec une partie de jardin à l'arrière des bâtiments donnant sur la rue du Buron, agrémentés de quelques annexes. Puis, dans la deuxième partie de la rue du Buron, située plus au sud-ouest, la largeur des parcelles est plus importante (20 à 25 m) avec, à l'arrière des bâtiments d'habitation, des jardins et des espaces de verdure dans lesquels des petites dépendances sont construites. Historiquement, seule la parcelle n°112 comporte une construction sur la partie arrière de la parcelle d’origine, qui a été fractionnée (parcelle n°111); la construction à l’arrière est comparable à la typologie des bâtiments construits sur la rue du Buron, à savoir une maison individuelle de dimensions relativement modestes. Dans la description de l'inventaire ISOS, ce secteur fait partie d’un périmètre "P", décrit comme un "long développement linéaire sur la rive gauche du Buron, petites habitations en ordre généralement discontinu, gouttereau ou pignon sur rue, jardins de devant clôturés, 1894-1938; digue du canal du Buron flanquée d'une rampe de bouleaux". Ce secteur est répertorié dans le périmètre 8 de l'inventaire ISOS de la Ville d'Yverdon-les-Bains avec un objectif de sauvegarde A (sauvegarde de la substance). La qualité spatiale de l'unité urbanistique est considérée comme prépondérante et la qualité historique architecturale ainsi que la signification sont qualifiées d'évidentes. Enfin, la fiche 556 f d'Yverdon-les-Bains précise que l'ensemble de la rue du Buron est caractérisé comme une rangée de maisons individuelles, alignées en avant des parcelles, sur la rue. Il est relevé que des petits murs avec clôtures et portails marquent la délimitation entre l'espace public et l'espace privé.

h) Il en ressort que la typologie des constructions est constituée de petites habitations, pour l’essentiel en ordre non contigu, à l'arrière desquelles des espaces de jardin sont aménagés, donnant une prédominance de verdure importante, avec toutefois quelques dépendances, dont certaines ont été transformées. L'aménagement d'une deuxième construction dans la partie arrière des parcelles donnant sur la rue du Buron est exceptionnelle dans l'évolution historique du site en dehors du cas de la parcelle voisine n°111, de la construction autorisée dans les années 1980 sur la parcelle n°4840 et du bâtiment voisin qui vient d’être autorisé sur la parcelle n°6446.

Ainsi, l'analyse de l'unité urbaine de valeur révèle les caractéristiques suivantes: la typologie des bâtiments correspond à un type d'habitation individuelle fin 19ème et début 20^ème siècles, sur deux niveaux avec toiture en pente, implantée en front de rue sur une limite des constructions située vraisemblablement à 3 m du domaine public avec à l'arrière des jardins grandement majoritaires, donnant un caractère verdoyant au quartier avec quelques exceptions, notamment la maison individuelle construite sur la parcelle n°111, le bâtiment d'habitation collective de la parcelle n°4840 en tête d'îlot sur le côté sud-ouest et le bâtiment d'habitation qui vient d'être autorisé sur la parcelle voisine n°6446. On ne trouve pas dans l'unité urbanistique de la rue du Buron, protégée par l'art. 94 RPGA, de bâtiments ou de villas mitoyennes dans le sens de la longueur des parcelles; le seul secteur contigu est parallèle à la rue du Buron. Il est concentré sur cinq parcelles différentes (nos 6 à 9 avec une amorce plus au nord-est au nos 4 et 5). Les types d'implantation existant dans l'unité urbanistique ne comprennent aucune implantation de maison contiguë ou mitoyenne dans le sens de la longueur du parcellaire. Pour cette raison, l'implantation prévue par le projet contesté avec deux villas mitoyennes dans le sens de la longueur de la parcelle n°5475, est contraire à l'art. 94 al. 2 RPGA car il ne respecte pas les types d'implantation dans le secteur. De même, la typologie des bâtiments est celle de petits bâtiments d'habitation individuelle d'un ou de deux logements et l'aménagement d'un bâtiment de villas mitoyennes de quatre logements s'écarte ainsi également de la typologie prépondérante du secteur. Enfin, les espaces extérieurs en arrière du front de construction donnant sur la rue du Buron ont une prédominance de verdure. Or, le projet contesté occupe, avec l'implantation des deux villas contiguës, des accès et des places de stationnement qui y sont liés, une grande partie de l'espace de verdure, de sorte que la caractéristique de l'espace extérieur avec sa prédominance de verdure n'est pas non plus respectée et contrevient à l'art. 94 al. 3 RPGA. Il est vrai que les règles dimensionnelles de la zone résidentielle 2 sont respectées par le projet contesté, mais les exigences spécifiques d'intégration des unités urbanistiques de valeur, précisées à l'art. 94 RPGA ne sont pas prises en compte par le projet. Ces dispositions d'intégration sont des dispositions d'application de l'art. 17 al. 1 let. c LAT, elles sont conformes à l’inventaire ISOS et priment les règles dimensionnelles de la zone résidentielle 2, ce que confirme l'art. 3 al. 1 RPGA.

i) Pour ces différentes raisons, la décision municipale refusant le permis de construire est conforme au règlement du plan général d'affectation dès lors que le projet contesté ne respecte pas les exigences spécifiques d'intégration posées à l'art. 94 RPGA concernant les unités urbanistiques de valeur, s'agissant au surplus d'un site d'importance nationale figurant à l'inventaire ISOS et répertorié dans un périmètre où les objectifs de sauvegarde sont élevés.

4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Dès lors que les conclusions des recourants sont rejetées, les frais de justice et les dépens doivent en principe être mis à leur charge (art. 49 al. 1 et 55 al. 1 LPA-VD). Toutefois, le tribunal constate que la municipalité, dans les pourparlers engagés avec l'architecte des recourants, n'a pas rendu attentifs les constructeurs aux exigences spécifiques d'intégration posées par l'art. 94 RPGA. Elle a en quelque sorte laissé les constructeurs présenter et faire les frais d'une demande de permis de construire qui n'était clairement pas conforme à la réglementation communale. Pour ce motif, les frais de justice seront laissés à la charge de l'Etat (art. 50 LPA-VD) et les dépens compensés (art. 56 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 24 novembre 2015 refusant le permis de construire requis par Didier et Thierry Pfister sur les parcelles nos 5475 et 113 est maintenue.

III. Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.

IV. Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 3 mai 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.