TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 11 avril 2017
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente; MM. Eric Brandt et Laurent Merz, juges

 

Recourants	1.	A.________ à ********
	2.	B.________ à ********

  

	Autorités intimées		1.		Département des infrastructures et des ressources humaines, représenté par Direction générale de la mobilité et des routes, Section juridique, à Lausanne Adm cant VD,
		2.		Conseil communal de Corbeyrier, représenté par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,

  

 

Objet	plan routier
	Recours A.________ et B.________ c/ décision du Département des infrastructures et des ressources humaines du 5 janvier 2016, et c/ décision du Conseil communal de Corbeyrier, du 17 septembre 2015 (projet d'entretien des chemins agricoles et élargissement des DP 1025 et 1029)

 

Vu les faits suivants

A.                     A une date indéterminée, la Commune de Corbeyrier a entrepris un projet général de réfection des chemins agricoles. Dans ce contexte, le Service du développement territorial (SDT) a pris position, le 24 juin 2014, sur plusieurs projets de réfection de chemins, en particulier sur ceux des chemins n° 12 - Rouge Terre inférieur et n° 13 – Rouge Terre supérieur. Pour ce dernier tronçon (d'une longueur de 270 m), cette autorité a retenu ce qui suit:

"- L'élargissement du chemin aux standards AF est justifié. La pérennité de ce chemin est ainsi garantie en regard des charges et de la largeur des essieux des véhicules agricoles modernes.

-  Subvention selon coût de l'ouvrage."

B.                     Selon un préavis municipal du 29 septembre 2014 (n° 14-08) adressé au Conseil communal de Corbeyrier (ci-après: le "Conseil communal"), la Municipalité de Corbeyrier (ci-après: la "Municipalité") a rappelé qu'elle avait mandaté le Bureau d'ingénieurs forestiers C.________ (ci-après le "Bureau C.________") en 2009 afin de procéder à une analyse permettant d'évaluer l'ensemble de l'entretien et de la réfection des chemins agricoles communaux. Vu l'ampleur de ce travail, il a été scindé en deux étapes dont la première avait été exécutée en 2012. Les travaux concernant la seconde étape concernent 4 chemins, dont le chemin goudronné n° 13, Chalouge (depuis le Pessot jusqu'à Rouge Terre, 270 m). Le préavis formulait la remarque suivante concernant ce chemin:

"En ce qui concerne ce chemin d'une largeur de 2,20m, le Service du Développement Territorial (SDT) exige qu'il soit élargi d'au moins 80 cm et renforcé afin d'obtenir les subventions fédérales et cantonales. Par conséquent, la Municipalité a entrepris les démarches auprès des huit propriétaires de parcelles bordant le chemin, en vue de leur soumettre une convention de cession de terrain et droits nécessaires à la réalisation du projet. Les accords une fois signés, ledit projet fera l'objet d'une mise à l'enquête publique."

Ce préavis proposait l'approbation du projet de réfection, de l'élargissement du chemin agricole n° 13 de Chalouge, ainsi que du financement proposé. Le 27 novembre 2014, le Conseil communal a accepté ce préavis.

C.                     Le 21 novembre 2014, respectivement le 11 mars 2015, le Bureau C.________ a élaboré en vue de la mise à l'enquête publique, un rapport technique relatif à l'élargissement de la route communale DP 1025/1029 d'une longueur de 270 m, sise aux lieux-dits En Chalouge et Les Crétex (ci-après le "rapport C.________"). Aux termes de ce rapport, les techniques d'exploitation agricole ont évolué depuis la construction de ce chemin, en ce sens que pour l'entretien et l'exploitation des prairies de fauche et des pâturages, les agriculteurs utilisent de gros véhicules agricoles (tracteur avec remorque), dont la largeur dépasse celle du chemin existant. On assiste ainsi à un affaissement des bords du chemin (rapport C.________, p. 4). Il est donc projeté d'élargir la chaussée, actuellement large de 2.20 m, à une largeur de 3.00 m, sans modification du profil en long. Il n'est pas prévu de construction d'ouvrages d'art, ni d'aménagement de talus, de sorte que la configuration du terrain ne sera pas modifiée (rapport C.________, p. 5). Du point de vue de la nature et du paysage, ce rapport rappelle qu'au Nord du chemin se trouve une prairie classée à l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs (PPS n° 6152). La limite de cet inventaire déborde localement de 2 à 3 m au Sud du chemin existant, mais il s'agit vraisemblablement d'une imprécision de la limite de l'objet n° 6152 car il n'est pas justifié que la route soit enregistrée dans l'inventaire, ni la prairie au Sud. La distinction de la végétation entre les prés au Sud et au Nord du chemin est claire. L'élargissement projeté de la route se situe du côté Sud de celle-ci, sur toute sa longueur. Il ne touche donc pas les prairies et pâturages secs. Du côté Nord, le renforcement de la banquette existante se situe à l'intérieur du domaine public actuel et ne porte que sur une largeur de 40 cm. Il n'y aura donc pas d'impact sur les prairies et pâturages secs (rapport C.________, p. 6). S'agissant de la protection des eaux, le rapport C.________ relève que le chemin se situe en zone S2 (partie inférieure) et S3 (partie supérieure) de protection des eaux. Les excavations projetées pour l'élargissement de la route sont prévues à une profondeur de 0.60 m pour largeur de 0.40 m au Nord et 1.40 m au Sud. Il s'agit donc de terrassements d'ampleur limitée qui n'auront pas d'impact sur la circulation des eaux souterraines. Des mesures très strictes seront entreprises pendant le chantier (rapport C.________, p. 7). En termes de protection des sols, les emprises sur les sols seront au total d'environ 500 m² sur des terrains qui avaient été aménagés lors de la construction du chemin actuel. Tout le travail se fera depuis la route existante et aucune machine ne circulera sur les terrains voisins. L'impact du chantier sera donc faible et momentané (rapport C.________, p. 8).

D.                     Ce rapport, avec le dossier d'enquête a été transmis à la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) pour examen préalable. Le 26 février 2015, la DGMR a émis un préavis positif, sous réserve du respect de plusieurs conditions impératives. Ainsi, la Direction générale de l'environnement, Division Biodiversité et paysage (DGE/BIODI) a formulé le préavis suivant:

"Le projet est situé dans le périmètre de l'inventaire fédéral des paysages, site et monuments naturels d'importance nationale (IFP n° 1515) et dans l'inventaire des corridors à faune d'importance régionale (CFAU, objet n° 520).

Une prairie maigre figurant dans le périmètre de l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs (PPS, objet n° 6152, Les Joux) se situe au nord du projet. Après vérification des données de base (PPS 2010), la limite de la PPS se situe au nord du chemin agricole. Dans la mesure où l'élargissement de la chaussée carrossable s'effectue au sud du chemin existant, le projet ne portera pas atteinte à la PPS et est acceptable.

Deux arbres sont présents au sud du chemin agricole et ils permettent de structurer le paysage. Dans la mesure où l'on se situe dans un IFP, les deux arbres devront être conservés.

Considérant ce qui précède, cette Division préavise favorablement le projet aux conditions impératives suivantes:

- Au niveau fédéral, les prairies et pâturages secs figurant dans l'inventaire des PPS bénéficient d'une protection absolue.

Aucune atteinte ne devra donc être portée au nord du chemin agricole sur la prairie PPS (objet n° 6152, Les Joux).

Cette PPS devra être délimitée de manière visible (type barrière) avant le début des travaux.

Aucune atteinte (aucun dépôt de matériel, de machine, de terre ou de mouvement de matériaux terreux, aucune installation de chantier), même temporaire, n'est autorisée sur la PPS.

- Les deux arbres situés au sud du chemin agricole devront être préservés de toute atteinte. Pour ce faire, la norme VSS 640'577a concernant la protection des arbres lors des travaux de chantier sera appliquée.

Si les arbres devaient être touchés par les travaux, une plantation quantitative et qualitative devra impérativement être réalisée. Les plantations seront réalisées exclusivement avec des essences indigènes et adaptées à la station et elles devront être effectuées dans l'année qui suit l'achèvement des travaux.

- Les mouvements des matériaux terreux sur les chantiers sont aujourd'hui les sources de dispersion des plantes exotiques envahissantes les plus importantes (renouées asiatiques, buddleja, solidages, etc.).

Avant le début des travaux, le maître d'ouvrage doit vérifier la présence de plantes exotiques dans le périmètre du projet et prendre les mesures de lutte nécessaires pour les éliminer et éviter leur dissémination.

Dans les conditions contractuelles avec les entreprises qui réalisent les travaux, il doit être stipulé que les apports de matériaux terreux sont garantis exempts de plantes exotiques (racines, rhizomes ou graines).

A la suite des travaux et pendant trois ans, un contrôle doit être effectué par le maître d'ouvrage pour constater qu'aucune plante exotique ne s'est développée sur les surfaces réaménagées. En cas d'apparition de ces plantes, les travaux d'élimination seront entrepris à la charge du maître de l'ouvrage. Justification: Prévention de la propagation des plantes exotiques envahissantes conformément à l'article 15, al. 2, et article 52, al. 1 de l'ordonnance sur la dissémination dans l'environnement (ODE du 10 septembre 2008, RS 814.911)."

La DGE, Division ressources en eau et économie hydraulique (DGE/Eau) a formulé le préavis suivant:

"Eaux souterraines – Hydrogéologie

Le projet se situe dans les zones de protection S2 et S3 des sources de Rouge Terre appartenant à la commune d'Yvorne et alimentant le réseau public de distribution d'eau potable.

Il est rappelé que la zone S2 de protection rapprochée est inconstructible. L'aménagement de chemins, même agricoles ou forestiers, n'est pas autorisé dans cette zone.

L'étude hydrogéologique du bureau D.________ portant sur la délimitation des zones S montre que les captages de Rouge Terre sont vulnérables. Un essai de coloration, réalisé dans la zone S2 en bordure du chemin à élargir, vers la limite de la parcelle n° 188 côté aval, a montré des vitesses de circulation des eaux souterraines élevées, de l'ordre de 80 m par jour.

En conséquence et bien que le projet ne nécessite pas d'excavations importantes, la suppression de la couche végétalisée assurant une bonne protection naturelle de l'aquifère pourrait entraîner une dégradation de la qualité de l'eau lors des travaux dans la zone S2 (turbidité, bactériologie). Ce risque de pollution augmentera à proximité des captages, dont le plus proche se trouve à 30 m seulement du chemin à l'endroit le plus défavorable.

Compte tenu de ce qui précède, s'agissant de travaux d'entretien d'un chemin existant, une dérogation exceptionnelle à l'interdiction de construire est accordée pour l'élargissement, aux conditions suivantes de protection des eaux souterraines:

-  le bureau d'hydrogéologues-conseils de la commune d'Yvorne devra être mandaté pour effectuer une surveillance hydrogéologique des travaux dans la zone S2 de protection rapprochée. La surveillance inclura le contrôle des sources de Rouge Terre avant, pendant et après les travaux.

-  en fonction des conditions du chantier, météorologiques notamment, les sources devront provisoirement être mises en décharge. Dans ce cas, la réintroduction de l'eau dans le réseau devra se faire selon les directives du Service de la consommation et des affaires vétérinaires du Laboratoire cantonal (SCAV).

-  les mesures décrites en page 7 du rapport du bureau C.________ seront scrupuleusement respectées.

-  les engins de chantier seront équipés d'huile biodégradable dans les circuits hydrauliques.

-  à l'issue des travaux, un rapport hydrogéologique de surveillance sera remis à cette Division.

-  l'usage du chemin dans la zone S2 devra être strictement réservé aux activités agricoles et forestières."

E.                     Le projet d'élargissement de la route communale Chalouge/Le Crétex, DP 1025 et 1029, ainsi que l'expropriation des terrains et droits nécessaires à la réalisation du projet ont été mis à l'enquête publique, du 1^er avril au 30 avril 2015. Il ressort des plans de situation, ainsi que d'une annexe au rapport C.________ dans sa version du 11 mars 2015, que ce chemin borde plusieurs parcelles, notamment les parcelles n^os 187, 188, 190, 195 et 197, au Sud, propriété de E.________, et la parcelle n° 207 au Nord, propriété de A.________ et B.________. L'élargissement envisagé est situé pour l'essentiel sur la partie Sud, en aval du chemin existant. Parmi les parcelles dont une expropriation partielle est envisagée figurent notamment les parcelles précitées de E.________, dans les proportions suivantes: 41 m² sur la parcelle n° 187, 24 m² sur la parcelle n° 188, 14 m² sur la parcelle n° 189, 19 m² sur la parcelle n° 190, 2 m² sur la parcelle n° 195 et 20 m² sur la parcelle n° 197.

Ce projet a suscité plusieurs oppositions, soit celle de G.________, ainsi que celles de A.________ et B.________ et F.________. La Municipalité a organisé plusieurs séances d'information avec les opposants. Dans une lettre du 4 juin 2015 à G.________, la Municipalité a pris l'engagement d'intégrer les mesures suivantes au projet d'élargissement:

"Les matériaux dégrapés sur la côte nord du chemin seront stockés provisoirement sur le côté opposé du chemin

Sur les deux côtés, les accotements et talus du chemin seront rétablis avec un sol maigre provenant du site, pour permettre la réinstallation d'une prairie maigre

Une plantation d'une dizaine d'arbres fruitiers hautes tiges sera effectuée le long du chemin, en accord avec les propriétaires et l'exploitant agricole du site."

En conséquence, G.________ a retiré son opposition le 9 juin 2015. Les autres oppositions ont été maintenues.

F.                     Le 10 août 2015, la Municipalité a adressé son préavis n° 15-05 au Conseil communal demandant l'approbation du projet d'élargissement du chemin n° 13 et la levée des oppositions. Elle a présenté les arguments suivants:

"-le Chemin de Chalouge, actuellement d'une largeur de 2,20 mètres, ne correspond plus au trafic des véhicules agricoles atteignant à l'heure actuelle la largeur de 2,50 mètres. De ce fait, le passage des roues abîme le bitume, d'autant plus que les bords ne sont pas renforcés,

-  ledit chemin est déjà existant et goudronné. Il ne s'agit dès lors pas d'une création de route. Par conséquent, il ne péjore pas le paysage, ni l'environnement et n'altère en aucun cas les eaux souterraines.

-  ce projet a été élaboré par M. H.________, du Bureau C.________, et examiné par les services de l'Etat qui ont délivré un préavis favorable,

-  quant au profit de subventions mis en question par les opposants, il a été accordé par les instances cantonales et fédérales. On ne saurait dès lors faire le reproche à la Municipalité de dépenser abusivement cette aide financière,

-  lors de séances de conciliation, la Municipalité s'est engagée à planter des arbres fruitiers et à ensemencer les bordures favorisant la flore,

-  lors du relevé des bornes de la parcelle de Mme B.________, un point limite a été relevé à 20 cm de la limite. En conséquence, le chemin sera rectifié aux frais de la commune afin de respecter les points limites".

Le 6 septembre 2015, une commission du Conseil communal, formée des conseillers communaux I.________, E.________ et J.________, a proposé au Conseil communal de lever les oppositions au projet de réfection et d'élargissement du chemin n° 13 de Chalouge.

G.                    Le 17 septembre 2015, le Conseil communal a décidé d'approuver la position de la Municipalité dans le projet d'élargissement du chemin n° 13, chemin de Chalouge, de lever les oppositions et d'adopter les réponses aux opposants, selon les arguments de la Municipalité.

H.                     Le 6 janvier 2016, le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a décidé d'approuver préalablement le projet d'entretien des chemins agricoles et élargissement des DP 1025 et 1029 et de lever les oppositions y relatives.

I.                       Le 9 février 2016, A.________ et B.________ ont recouru contre ces décisions devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent à l'annulation des décisions précitées. Dans un premier moyen, ils font grief à l'autorité communale intimée de ne pas avoir récusé deux des membres de la commission du conseil communal chargée d'examiner le projet litigieux, à savoir I.________ et E.________, vu l'intérêt personnel de ces derniers dans l'affaire.

Le DIRH, représenté par la DGMR, s'est déterminé sur le recours, le 14 avril 2016, en concluant à son rejet.

Le Conseil communal et la Municipalité se sont également déterminés sur le recours, par l'intermédiaire de leur conseil commun, le 31 mai 2016. Ces autorités concluent, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. En ce qui concerne le grief relatif à la récusation de deux membres précités du conseil communal, elles considèrent ce grief irrecevable, dès lors que la compétence pour statuer sur cette question relève du Conseil d'Etat, conformément à l'art. 145 de la loi sur les communes.

Le 21 juin 2016, les recourants se sont encore déterminés et le conseil des autorités communales a répondu le 1^er juillet 2016. L'autorité cantonale intimée a renoncé à se déterminer davantage.

Le 14 décembre 2016, l'autorité communale concernée a produit le règlement du conseil communal de Corbeyrier, approuvé le 13 avril 2015 (ci-après "RCC"). Elle a précisé à cette occasion que les commissions de cette autorité sont nommées en principe par le bureau, sans avis public. Les séances du Conseil communal font quant à elles l'objet d'une convocation affichée au pilier public, qui comprend l'ordre du jour.

Le Tribunal a procédé à un échange de vues avec le Conseil d'Etat, s'agissant de la compétence pour statuer sur la demande de récusation de membres du Conseil communal. Le Conseil d'Etat, par le Service juridique et législatif, s'est déterminé le 22 février 2017.

La question de la compétence du Tribunal cantonal pour statuer sur le grief de récusation de membres d'un conseil communal ou d'une municipalité a été soumise à une procédure de coordination selon l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC, RSV 173.31.1), à laquelle les juges de la Première Cour de droit administratif et public ont participé.

 

Considérant en droit

1.                      Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L'art. 95 LPA-VD prévoit que le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision.

a) Les recourants ont formé opposition lors de la procédure d'enquête publique et sont propriétaires d'une parcelle qui borde le chemin dont l'élargissement est contesté. Ils ont ainsi qualité pour recourir.

b) Quant au respect du délai de recours, l'autorité intimée cantonale a produit l'extrait des envois de la poste dont il ressort que les décisions contestées ont été notifiées aux recourants le 10 janvier 2016. Formé le 9 février 2016, leur recours respecte le délai de l'art. 95 LPA-VD.

Le recours étant recevable, il convient d'entrer en matière sur celui-ci.

2.                      Dans un premier grief, les recourants sollicitent la récusation de deux membres de la commission du Conseil communal chargée de se prononcer sur le préavis de la Municipalité relatif au projet litigieux. Ils allèguent que ces membres auraient dû se récuser, compte tenu de leur fonction, respectivement de leur intérêt personnel dans l'affaire. Ainsi, I.________ serait chargé de l'entretien des routes et se trouve donc sous l'autorité directe du municipal en charge du dossier. Quant à E.________, il est agriculteur et exploite le domaine agricole desservi par le chemin dont la réfection est contestée. L'autorité communale intimée conteste pour sa part la recevabilité de ce grief devant la CDAP. Sur le fond, elle conteste un intérêt personnel particulier des deux membres précités justifiant leur récusation.

a) Sous le titre marginal "Récusation", l'art. 40j de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) prévoit ce qui suit:

"1 Un membre du conseil général ou communal ne peut prendre part à une décision ou à une discussion lorsqu'il a un intérêt personnel ou matériel à l'affaire à traiter. Il doit se récuser spontanément ou, à défaut être récusé par un membre du conseil ou par le bureau. Le conseil statue sur la récusation.

2 Les décisions sur la récusation et sur l'affaire à traiter sont prises à la majorité des membres restants du conseil. Dans ce cas, les articles 15, alinéa 1 et 26, alinéa 1 de la présente loi ne sont pas applicables.

3 Il est fait mention de la récusation au procès-verbal et sur l'extrait de décision.

4 Le règlement du conseil peut instituer un registre des intérêts."

L'art. 9 al. 1 let. a LPA-VD prévoit quant à lui que toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision doit se récuser si elle a un intérêt personnel dans la cause.

b) L'art. 40j LC est entré en vigueur le 1^er juillet 2013. Cette disposition est le pendant de l'art. 65a LC concernant la municipalité. Au niveau communal, l'art. 54 RCC reprend le texte de l'art. 40j LC. A l'occasion de la révision précitée de la loi sur les communes, l'art. 145 LC a également été modifié et prévoit un recours administratif au Conseil d'Etat dans les termes suivants:

"1 Les décisions prises par le conseil communal ou général, la municipalité ou le préfet revêtant un caractère politique prépondérant, de même que les contestations portant sur des vices de procédure ou d'autres irrégularités susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil ou de la municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours administratif au Conseil d'Etat.

2 En cas de doute sur la nature de la décision, l'article 7 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative est applicable."

Avant cette modification législative, le Tribunal de céans a eu l'occasion de se prononcer sur le grief de récusation d'un membre de la municipalité, dans le cadre de procédures de permis de construire relevant de sa compétence (cf. notamment AC.2010.0314 du 21 juin 2012; AC.2011.0158 du 7 mai 2012; AC.2005.0235 du 20 novembre 2006; CCST.2009.0008 du 5 février 2010). A la suite de la révision législative précitée, cette question n'a pas été clairement résolue, s'agissant en tout cas de la municipalité (voir par ex. AC.2015.0164 du 11 juillet 2016 où la question a été laissée ouverte). En ce qui concerne l'autorité législative communale, soit le conseil communal dans le cas présent, l'art. 145 LC prévoyait déjà dans sa teneur antérieure à 2013 un recours au Conseil d'Etat contre les décisions prises par cette autorité. Il semble ressortir de l'exposé des motifs relatif à la révision de 2013 (EMPL n° 453, Bulletin du Grand Conseil 2012-2017, Tome 2, Conseil d'Etat, p. 304 ss, 316; voir aussi David Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 231ss, 274ss) que la compétence pour statuer sur la récusation des membres du conseil communal relève du Conseil d'Etat:

"[...]

Si le conseiller ne se récuse pas spontanément, la question de la récusation est tranchée par le conseil (al. 2). Le conseiller concerné ne participe pas au scrutin. Le procès-verbal doit mentionner le résultat du vote (al. 3). Le décision du conseil est susceptible de recours au Conseil d'Etat conformément à l'art. 145 LC. [...]"

c) Le Tribunal cantonal a procédé à un échange de vues avec le Conseil d'Etat (art. 7 LPA-VD), relatif à la portée de l'art. 145 LC. Le Conseil d'Etat a notamment expliqué que la mention, à l'art. 145 LC, des vices de procédure et autres irrégularités constitue une codification d'une pratique née antérieurement au Tribunal administratif (qui était entré en fonction le 1^er juillet 1991 et auquel a succédé la CDAP en 2008) qui avait principalement pour but d'éviter que des actes communaux qui ne pouvaient faire l'objet d'un recours au fond, notamment parce qu'ils ne constituaient pas des décisions au sens de l'actuel art. 3 LPA-VD, et dont l'adoption était entachée de vices essentiels de procédure ou d'autres irrégularités affectant la formation de la volonté du législatif communal, ne puissent pas être revus par une autorité de recours. Cette pratique a perduré sous l'empire de l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), essentiellement en raison du fait qu'un certain nombre d'actes adoptés par les législatifs communaux n'étaient pas sujets à recours, par exemple les règlements communaux qui ne pouvaient alors faire l'objet d'un contrôle, du moins avant l'institution de la Cour constitutionnelle en 2005. Depuis lors, cette pratique a perdu une grande partie de sa justification. Selon le Conseil d'Etat, le législateur n'a pas voulu créer deux voies de droit concurrentes à l'encontre d'une seule et même décision. Par ailleurs, la solution consistant à suspendre la procédure au fond devant le Tribunal cantonal, en attendant une décision du Conseil d'Etat sur la récusation serait contraire à la célérité de la procédure. Il conclut que l'art. 145 al. 1 LC ne doit dès lors s'appliquer qu'à titre subsidiaire, lorsqu'aucune autre voie de recours n'est ouverte à l'encontre de l'acte supposé entaché de vices de procédure ou d'autres irrégularités.

Il convient encore de rappeler que la loi fédérale du 17 juin 2005 sur la Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) exige des cantons qu'ils instituent des tribunaux supérieurs chargés de statuer en dernière instance cantonale, sous réserve de quelques exceptions, dont font partie les décisions à caractère politique prépondérant (cf. art. 86 LTF). L'art. 92 al. 2 LPA-VD exclut le recours au Tribunal cantonal contre les décisions du Conseil d'Etat. Cette exigence fédérale justifie ainsi une interprétation restrictive de l'art. 145 LC, s'agissant des recours pour vice de procédure ou autres irrégularités de procédure, sous peine d'empêcher un contrôle judiciaire de dernière instance cantonale sur ces griefs.

Il n'est pas contesté que le Tribunal cantonal est compétent pour statuer sur le présent litige au fond. Dans cette mesure, le principe d'économie de procédure justifie qu'il se saisisse de l'ensemble des griefs, même ceux relevant en principe d'une autre autorité, par attraction de compétence (cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, 2^ème éd., Berne 2015, p. 118-119; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3^ème éd., Berne 2011, p. 270). Cette solution correspond d'ailleurs à sa pratique constante jusqu'à ce jour.

Au bénéfice des explications précitées et par économie de procédure, il convient en définitive de retenir, à l'issue d'une procédure de coordination selon l'art. 34 ROTC, que nonobstant la révision législative précitée, le Tribunal cantonal est compétent, par attraction de compétence, pour statuer sur le grief de récusation de membres d'un conseil communal ou d'une municipalité dans le cadre d'un recours contre une décision relevant de sa compétence au fond.

Il convient en conséquence d'entrer en matière sur le grief de récusation dans le cas présent.

3.                      Conformément à l'art. 10 al. 2 LPA-VD, les parties qui souhaitent demander la récusation d'une autorité ou de l'un de ses membres doivent le faire dès la connaissance du motif de récusation (cf. ATF 132 II 485 consid. 4.3).

a) En l'occurrence, il ressort du règlement du Conseil communal de Corbeyrier (RCC) que les séances de cette autorité sont annoncées au pilier public ainsi que l'ordre du jour (art. 50 al. 3 RCC). En revanche, il ne ressort pas de ce règlement que la nomination des membres d'une commission ferait l'objet d'une publication. Ce point a été confirmé par l'autorité communale intimée, dans son écriture du 14 décembre 2016. Les recourants, qui ont formé opposition lors de l'enquête publique, n'ont ainsi pas pu avoir connaissance de la composition de la commission dont le rapport est daté du 6 septembre 2015, ni quand cette dernière devait siéger, avant la notification des décisions contestées dans la présente procédure. En conséquence, leur demande de récusation formée au stade du recours contre les décisions cantonale et communale respecte le délai précité de l'art. 10 al. 2 LPA-VD.

b) aa) Quant au fond, la jurisprudence du Tribunal fédéral considère (v. arrêt TF 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale : AC.2015.0164 précité consid. 1; AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3 ; AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 3) que de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires. Contrairement à l’art. 30 al. 1 Cst. (qui ne concerne que les procédures judiciaires), l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres des autorités administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que se trouvaient en situation de récusation les membres d'un exécutif communal qui ont pris part comme jurés à un concours d'architecture et qui doivent ensuite statuer sur un plan d'aménagement fondé sur ce concours: ceux-ci donnaient en effet l'apparence objective de ne plus pouvoir s'écarter, lors de l'appréciation des oppositions au plan d'aménagement des choix pris dans le cadre du concours (ATF 140 I 326 consid. 7.3).  

Il résulte de ce qui précède que la portée de l'obligation de se récuser n'est donc pas la même suivant le type d'autorité : pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause implique cette réduction (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016; TF 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a fortiori être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477; AC.2015.0164 précité).

Selon la doctrine (David Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 231ss, 237), il doit y avoir récusation en principe dès que, pour une raison ou une autre, il est plausible que le membre de la municipalité puisse avoir, de par une confusion d'intérêts, une opinion préconçue. Pour le législateur, les motifs de récusation doivent être admis de manière restrictive, car il doit exister un lien particulièrement évident et direct entre les intérêts d'un conseiller en cause et l'objet soumis aux délibérations du conseil, susceptible de créer un véritable problème pour les tiers concernés, notamment au niveau des apparences. L'exposé des motifs précité mentionne notamment comme exemple de cas de récusation, celui du conseiller communal qui aurait formé une opposition contre un plan d'affectation, opposition qui devrait ensuite être levée par le conseil communal (EMPL n° 453, Bulletin du Grand Conseil 2012-2017, Tome 2, Conseil d'Etat, p. 316).

Ainsi, les motifs de récusation doivent être appréciés de manière restrictive, surtout pour les membres d'une assemblée législative. Les membres du conseil communal ou général représentent en effet les opinions des différents électeurs et groupes d'intérêt ou d'influence et ils expriment des prises de position politiques qui alimentent les débats du conseil. Par la nature de son mandat politique, le conseiller communal est appelé à se prononcer sur des objets le concernant et à défendre des positions, à intervenir et faire part de son opinion en fonction de ses connaissances professionnelles, de son expérience et de ses convictions. Comme l'a relevé l'autorité communale intimée, la plupart des conseillers communaux sont concernés par les objets relevant de l'autorité législative au sein de laquelle ils siègent. A titre d'exemple, dans le cas de l'adoption d'un plan général d'affectation, tous les membres du conseil communal ou général seront intéressés à un titre ou à un autre, soit comme habitant, soit comme propriétaire, sans que cela ne remette en principe en question leur capacité à prendre des décisions sur un tel objet. Une éventuelle récusation ne se pose que lorsque l'intérêt personnel ou matériel d'un conseiller dans l'objet à traiter apparaît de nature à créer une situation de conflit d'intérêts, comme l'a relevé la doctrine précitée (Equey, op. cit, p. 237). Tel peut en particulier être le cas lorsqu'un conseiller communal se trouve partie à une procédure sur laquelle le conseil communal doit se prononcer (cf. par exemple dans ce sens l'art. 68 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), qui prévoit la récusation obligatoire des membres de l'assemblée générale d'une association pour les décisions relatives à une affaire ou un procès de l'association, lorsqu'ils sont eux-mêmes parties en cause, ou ses parents ou alliés en ligne directe).

bb) Dans le cas présent, les recourants ont requis la récusation des conseillers communaux I.________ et E.________, dans la mesure où ces conseillers étaient membres de la commission ad hoc chargée d'examiner le préavis de la Municipalité relatif au projet routier contesté. Concernant I.________, les recourants estiment que sa fonction d'employé communal sous l'autorité du municipal en charge des travaux nuirait à son impartialité. A la lumière de la jurisprudence et de la doctrine précitées, il apparaît douteux que le seul fait d'exercer un emploi au sein d'une autorité communale constitue un intérêt personnel ou matériel au projet contesté au sens des art. 40j LC, 9 LPA-VD et 54 RCC justifiant une récusation. En l'absence d'autres éléments, il n'y a pas lieu de retenir un motif de récusation à l'encontre du conseiller communal I.________.

Il en va en revanche différemment du conseiller communal E.________. Il ressort du dossier que ce dernier est propriétaire de plusieurs parcelles desservies par le chemin agricole dont la réfection et l'élargissement sont litigieux. Il ressort également des allégations non contredites des recourants qu'il serait agriculteur et principal bénéficiaire de ces travaux, en tant qu'utilisateur professionnel de ce chemin. Le rapport C.________ indique en effet que ce chemin sert de desserte de terrains agricoles exploités principalement par deux agriculteurs. Le projet routier litigieux mis à l'enquête publique inclut l'expropriation des terrains nécessaires à l'élargissement du chemin agricole, en particulier sur les parcelles n^os 187, 188, 190, 195 et 197, propriété de E.________. Ce dernier est donc partie à la procédure en ce qui concerne l'acquisition des surfaces de terrains nécessaires, peu importe les modalités d'acquisition prévues. Dans ces circonstances, il est manifeste qu'il a un intérêt personnel au projet contesté. Sa participation au sein de l'autorité appelée à statuer sur un tel projet, qui plus est au sein de la commission ad hoc du conseil communal, lui confère en outre une autorité particulière dans cette prise de décision. En effet, conformément aux art. 40 ss RCC, les membres d'une commission ad hoc sont chargés d'examiner les propositions de la Municipalité (art. 42 RCC). Une telle commission peut solliciter des explications ou informations complémentaires à la Municipalité (art. 48 RCC). A l'issue de son examen, la commission va ensuite déposer un rapport destiné au Conseil communal (art. 44 et 45 RCC). Il est ainsi évident que le rapport d'une telle commission qui est chargée d'étudier et de prendre position sur un objet donné, est susceptible d'avoir un impact particulier sur les autres membres du conseil communal, au moment du vote sur ledit objet. Force est ainsi de constater qu'en sa qualité de conseiller communal, membre de surcroît de la commission chargée de rapporter sur le préavis municipal concernant le projet litigieux, la récusation du conseiller communal E.________ se justifiait au regard des art. 40j LC, 9 LPA-VD et 54 RCC.

La décision de l'autorité communale intimée a en conséquence été prise dans une composition irrégulière et doit être annulée, le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision dans une composition régulière. Il convient par conséquent d'annuler également la décision de l'autorité cantonale intimée.

4.                      Le recours doit en conséquence être admis et les décisions attaquées annulées, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs des recourants. Il se justifie de renoncer à la perception d'un émolument de justice (art. 52 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens aux recourants qui n'ont pas procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision du Département des infrastructures et des ressources humaines, du 5 janvier 2016, est annulée.

III.                    La décision du Conseil communal de Corbeyrier, du 17 septembre 2015, est annulée.

IV.                    Il n'est pas perçu d'émolument de justice, ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 11 avril 2017

 

                                                         La présidente:                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.