TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 17 juillet 2018
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; M. Christian-Jacques Golay et M. Jacques Haymoz, assesseurs. Mme Leticia Blanc, greffière.

 

Recourant

A.________ à ********

  

Autorité intimée

Service du développement territorial,

  

Autorité concernée

Municipalité d'Orzens,

  

 

Objet	Remise en état
	Recours A.________ c/ décisions du Service du développement territorial du 2 février 2016 (fixant un délai de remise en état des constructions et aménagements illicites sur les parcelles 138 et 142 d'Orzens) et du 14 septembre 2017 (ordonnant la remise en état d'autres éléments de constructions réalisés sur lesdites parcelles). Dossier joint: AC.2017.0355

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire depuis 2007 des parcelles 138 et 142 du territoire de la Commune d'Orzens. D'une surface de 5'671 m², le bien-fonds 142 comporte un secteur de champ/pré/pâturage de 5'106 m² ainsi qu'un accès/place privée de 345 m². Il supporte en outre une habitation de 68 m² (ECA 142) de même qu'une habitation et garage de 152 m² (ECA 143). Pour sa part, le bien-fonds 138, enserré dans une encoche de la parcelle 142, dispose d'une surface de 720 m² entièrement en pré-champ.

La parcelle 142 est classée pour sa partie Est (dont les deux bâtiments) en zone de village A selon le plan général d'affectation entré en vigueur en 1992, le solde étant colloqué en la zone agricole. La parcelle 138 est intégralement affectée en zone agricole. Les deux biens-fonds ne sont plus soumis à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) depuis 2007.

A.________ n'est pas exploitant agricole.

B.                     En 2008 et/ou 2009, le Service du développement territorial (SDT) a procédé à une visite des biens-fonds 138 et 142, en présence d'un représentant de la municipalité. Il y a constaté l'existence de diverses constructions, installations et aménagements réalisés sans autorisation cantonale en zone agricole.

Le 26 mars 2014, le SDT a tenté de prendre contact avec A.________, en vain. Par courrier du 14 mai 2014, envoyé sous pli simple et recommandé, il a averti l'intéressé que sans nouvelle d'ici au 30 mai 2014, son service rendrait une décision en l'état du dossier. Par lettre du 27 août 2014, également postée sous pli simple et recommandé, le SDT a communiqué à A.________ un projet de décision en lui impartissant un délai au 30 septembre 2014 pour se déterminer. A.________ n'a réagi à aucune de ces deux missives.  

C.                     Par décision du 12 janvier 2015, le SDT a ordonné la remise en état des ouvrages illicites constatés en zone agricole sur les parcelles 138 et 142 ainsi qu'il suit (ch. III.1 à III.5 de la décision et extraits des considérants topiques):

1.    Le jardin potager d'environ 100 m² ne pouvait être régularisé. Il pouvait cependant être toléré.

2.    La barrière, à savoir une clôture en treillis métallique entourant ce jardin, ne pouvait être ni régularisée ni tolérée. Le propriétaire devait la démonter et acheminer les éléments la composant vers un lieu approprié.

3.    La double haie de thuyas située sur le côté Ouest de la parcelle 138, sur une longueur de 40 m, ne pouvait être ni régularisée ni tolérée. Le propriétaire devait l'arracher et acheminer ces végétaux vers un lieu approprié.

4.    Le cabanon ne pouvait être ni régularisé ni toléré. Cet ouvrage, en tôle, d'une surface d'environ 50 m², faisait office de dépôt pour divers matériels. Le propriétaire devait le démonter et démolir la dalle en béton située sous et à côté de cette construction (parvis d'environ 40 m²). Il devait acheminer les matériaux vers un lieu approprié, reconstituer la pente naturelle du terrain et réensemencer l'espace ainsi libéré.

5.    L'abri à moutons ne pouvait être ni régularisé ni toléré. D'une surface estimée à 60 m², utilisé pour stocker du bois et des fruits, cet ouvrage avait certes été autorisé par la municipalité en novembre 1985 mais n'avait pas fait l'objet d'une demande d'autorisation cantonale. Le propriétaire devait le démonter, ainsi que ses fondations. Il devait acheminer les matériaux vers un lieu approprié, reconstituer la pente naturelle du terrain et réensemencer l'espace ainsi libéré.

Le SDT impartissait un délai au 14 juin 2015 à A.________ pour procéder aux mesures de remise en état susmentionnées, une séance de constat étant d'ores et déjà fixée sur place, au 15 juin 2015, en présence du propriétaire et des autorités communale et/ou cantonale.

Cette décision du 12 janvier 2015 n'ayant pas fait l'objet d'un recours, elle est entrée en force.

D.                     Lors de la séance de constat du 15 juin 2015, il a été observé que les travaux de remise en état n'avaient pas été exécutés. A cette occasion, A.________ a requis des délais supplémentaires.

Par décision du 2 juillet 2015, le SDT a imparti à l'intéressé un ultime délai au 15 décembre 2015 pour procéder aux remises en état ordonnées le 12 janvier 2015, à l'exception de la reconstitution du terrain naturel et du réensemencement. Ces deux dernières mesures devaient être exécutées au plus tard le 15 mars 2016, délai qui ne serait pas davantage prolongé. Enfin, le SDT fixait d'ores et déjà deux séances de constat au 16 décembre 2015 et au 16 mars 2016, en présence de l'intéressé et de celle des autorités communales, lesquelles informeraient le service de la teneur de leur constat, photographies à l'appui.

Restée incontestée, la décision du 2 juillet 2015 est entrée en force.

E.                     A l'issue de la séance de constat du 16 décembre 2015, la municipalité a avisé le SDT, selon un rapport du 20 janvier 2016, que la barrière n'avait pas été démontée, que la double haie de thuyas n'avait été que partiellement arrachée et que l'abri pour moutons avait certes été démonté, mais que les matériaux dont il était constitué n'avaient pas été évacués et que les fondations n'avaient pas été démolies.

Par décision du 2 février 2016, le SDT a accordé à A.________ une nouvelle et ultime prolongation au 16 mars 2016, en précisant que la bonne exécution de la décision du 12 janvier 2015 serait contrôlée par la municipalité lors de la séance de constat agendée le 16 mars 2016.

F.                     Agissant le 29 février 2016, A.________ a déféré la décision du 2 février 2016 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant implicitement à l'annulation des prononcés des 12 janvier 2015 et 2 février 2016. Il requérait en particulier la récusation des membres de la municipalité.

Au terme de sa réponse du 27 avril 2016, la municipalité a proposé en substance le rejet du recours.

Le 11 mai 2016, le SDT a également conclu au rejet du recours.

G.                    Une audience a été aménagée le 13 juin 2016. Il s'est avéré à cette occasion que le recourant n'avait pas achevé les remises en état ordonnées par la décision du 12 janvier 2015, qu'il avait de surcroît aménagé, dès 2013, une pisciculture à la place du jardin potager (un captage étant situé à côté du cabanon) et qu'il avait entreposé des machines ainsi que du matériel. On extrait du compte-rendu d'audience ce qui suit:

"Le président relève que la décision du SDT du 12 janvier 2015, ordonnant les mesures de remise en état des parcelles nos 138 et 142, est entrée en force, le recourant ne l'ayant pas contestée. La seule question qui se pose en l'espèce est de savoir si le délai octroyé par le SDT, dans sa décision du 2 février 2016, pour procéder à la remise en état est convenable.

Le recourant expose avoir exécuté certains des travaux ordonnés par la décision du 12 janvier 2015. Il explique que s'il ne les a pas tous exécutés c'est, d'une part, parce qu'il n'a pas obtenu des réponses claires à certaines de ses questions et, d'autre part, en raison des intempéries survenues cet hiver. Le recourant soutient que la municipalité n'est pas en mesure de répondre aux questions techniques que soulève la remise en état; il déplore l'absence d'un interlocuteur compétent. Me Besse relève que le recourant ne l'a pas contacté afin d'obtenir des renseignements plus précis, en rappelant qu'en matière de constructions et installations hors zone à bâtir la municipalité a un rôle d’autorité de surveillance à l'égard du SDT en veillant à la bonne application du droit et en faisant respecter les décisions cantonales (voir art. 17 LATC).

Le recourant déclare ne pas contester la décision du SDT du 12 janvier 2015, mais la compétence de la municipalité. Me Courvoisier relève que quand bien même il est notoire qu'en zone agricole aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans une autorisation cantonale, cette règle générale est sévère car elle lèse des propriétaires ayant acquis des biens-fonds de bonne foi. Le président relève que la municipalité n'a fait que constater que l'ordre d'exécution n'avait pas été effectué. B.________ indique qu'une autorisation a certes été délivrée en 1985 à l'ancien propriétaire, mais qu'à cette époque la commune n'était pas dotée d'un plan général d'affectation.

Le recourant réitère qu'il a besoin de réponses claires et précises afin de pouvoir exécuter les travaux ordonnés car le coût de la remise en état s'élève à 70'000 fr. Me Besse relève que le recourant ne s'est pas déterminé lorsqu'il lui a été demandé de le faire avec le projet de décision du 27 août 2014.

L'audience est suspendue à 14h50 afin d'aller procéder à l'inspection locale, qui débute à 15h05 sur les parcelles contigües nos 138 et 142, propriétés du recourant, en présence des mêmes parties. De nombreuses machines de chantier et du matériel en tout genre, dont un bateau, y sont entreposés.

La cour et les parties se déplacent vers l'emplacement sur lequel se trouvait l'abri à moutons. Il est constaté que celui-ci a été démoli, des gravats subsistent et un engin de chantier (pelle mécanique) est stationné sur une partie des gravats. La dalle de l’abri n’a pas été démolie. Une partie de la haie de thuyas située sur la parcelle n°138, longeant la route cantonale, a également été enlevée.

Le recourant expose s'être lancé en 2013 dans une activité de pisciculture. Le recourant précise que sa décision de commencer une activité piscicole sur la parcelle n°142 est antérieure au projet de décision du SDT du 27 août 2014. La pisciculture a été installée à la place du jardin potager.

La cour et les parties se déplacent vers le cabanon se trouvant en contrebas, à l'est, de l'ancien abri à moutons. Il est constitué d’une armature métallique (attaquée par la rouille) avec une toiture en tôle; le recourant explique qu'il y entrepose les machines nécessaires à l’exploitation de la pisciculture. B.________ indique que la municipalité ignore si ce cabanon a été autorisé en 1985 ou avant. Le recourant souligne que des problèmes techniques se posent en vue de la démolition du cabanon, à savoir des problèmes de terrassement. Il mentionne aussi l'existence d'une source et montre l'emplacement du captage se trouvant à proximité du cabanon qui sert de petit hangar. Le recourant souhaite obtenir une réponse technique à cette problématique. Il précise qu'il aimerait, dans la mesure du possible, pouvoir conserver ce cabanon tout en démolissant le dallage au sol. Me Courvoisier relève que le recourant n'a pas fait preuve de mauvaise volonté et précise qu'il faut veiller à respecter le principe de proportionnalité car le cabanon ferait office de "mur de soutènement". Me Besse indique que le SDT sera certainement ouvert à une discussion visant à clarifier cet aspect technique.

Le recourant indique que les machines et matériaux entreposés sur ses parcelles sont, d’une part, liés à son activité piscicole et, d’autre part, à la démolition de l’abri à moutons. Il a dû acheter des remorques pour entreposer tout le matériel qui se trouvait dans l’abri à moutons. Ces remorques sont bâchées pour protéger de la pluie les objets qui y sont entreposés.

La cour et les parties se déplacent vers le bassin de pisciculture, qui a été installé à la place du jardin potager, la clôture qui entourait celui-ci n'a toutefois toujours pas été démontée. Le recourant explique qu'il y cultive des carpes et des tanches; il en fait des souches. Cette année c'est la phase de reproduction, il espère pouvoir poursuivre son activité. La clôture n'a pas été enlevée car elle empêche les renards de venir manger les poissons. Des filets de protection ont été installés au-dessus et sur tous les côtés de la pisciculture, ils protègent celle-ci des oiseaux en particulier du héron cendré. Mais les filets ne sont pas suffisants pour lutter contre les renards, qui peuvent passer s’il y a une ouverture. Le recourant précise qu’en raison de la présente procédure, il a mis en suspens son activité piscicole; activité pour laquelle il devra requérir une autorisation cantonale comme le relève Me Besse.

Le recourant réitère que le principal problème technique à résoudre, et pour lequel il souhaite obtenir une réponse claire avant d'exécuter les travaux ordonnés par la décision du 12 janvier 2015, est celui lié au "mur de soutènement" dont fait office le cabanon, à savoir le mur ouest de celui-ci.

La cour et les parties retournent vers le cabanon. Il est constaté qu’un mur de soutènement existe à l’arrière du cabanon, qui est construit en quelque sorte contre ce mur. Selon les représentants de la municipalité, le mur aurait été construit à la même époque où des travaux de remblaiement ont été entrepris sur la parcelle voisine n°136, qui formait une sorte de dépression. Ces travaux auraient été réalisés dans les années 1950. Le recourant invoque qu'en cas de fortes pluies, l'eau de la parcelle voisine, située en amont, se déverse sur ses parcelles. La haie qu’il doit enlever protège actuellement son terrain des inondations; s'il l'arrache, il devra trouver une solution pour retenir l’eau.

Me Besse propose au recourant de convenir d'un rendez-vous avec le service hors zone à bâtir afin de discuter de cette problématique. A l'issue de cette discussion, le SDT rendra une nouvelle décision. Le président indique que le recourant sera alors invité à préciser s'il maintient ou retire son recours."

H.                     Invité à s'exprimer par le SDT sur les nouveaux éléments découverts à l'audience, A.________ a déposé ses déterminations le 9 juin 2017, en s'opposant à un ordre de démontage de la pisciculture et du cabanon.

Par décision du 14 septembre 2017, le SDT a prononcé ce qui suit (ch. III.1 à 3 de la décision et extraits des considérants topiques):

1.    La pisciculture située sur le fonds 142 ne pouvait être ni régularisée ni tolérée. Alimentée par une source captée à proximité du cabanon, cette pisciculture occupait une surface de plus de 100 m², elle avait nécessité des travaux de creusement (environ un mètre entre le fond des bassins et le niveau du sol naturel, selon le propriétaire) et d'étanchéification des bassins, elle était entourée d'une barrière et recouverte de filets. Elle constituait ainsi un aménagement soumis à autorisation, non seulement en raison de l'aménagement en lui-même, mais également de l'impact sur l'environnement et le changement d'affectation du sol en découlant. Les faits allégués par le propriétaire, selon lesquels cette installation n'aurait impliqué aucun bétonnage, pourrait être démontée aisément et ne serait pas appelée à perdurer plus de dix ans en tout, ne conduisaient pas à une autre conclusion.

       Ainsi, les éléments constituant la pisciculture ou liés à celle-ci (filets, plastiques, containers, bidons, barrières, etc.) devaient être ôtés et évacués vers un lieu approprié. Le terrain naturel devait être reconstitué et réensemencé.

2.    Tout le matériel (machines de chantier; machines agricoles, bidons, citernes, etc.) entreposé sur les fonds 138 et 142 devait être évacué vers un lieu approprié.

3.    La décision du 12 janvier 2015 était révoquée en ce sens que le mur de soutènement situé à l'Ouest du cabanon (à démolir) sur la parcelle 142 pouvait être toléré et que le terrain naturel à cet emplacement n'avait pas à être reconstitué. En revanche, l'emplacement laissé libre par la démolition du cabanon et de la dalle en béton devait être réensemencé.

       Une mention serait inscrite par le SDT au Registre foncier précisant qu'en cas de destruction volontaire ou involontaire, ce mur ne pourrait être reconstruit (art. 44 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire; OAT; RS 700.1).

Au terme de cette décision, le SDT impartissait un délai au 31 mars 2018 à A.________ pour procéder aux mesures de remise en état susmentionnées. Une séance de constat serait organisée sur place, en avril 2018, en présence du propriétaire. La date serait communiquée ultérieurement.

I.                       Agissant le 12 octobre 2017, A.________ a recouru devant la CDAP contre la décision du SDT du 14 septembre 2017. Ce second recours a été enregistré sous la référence AC.2017.0355. L'intéressé conteste l'ordre de démontage de la pisciculture et du cabanon. Il conclut implicitement à l'annulation de la décision attaquée.

Le 6 novembre 2017, les causes AC.2016.0059 et AC.2017.0355 ont été jointes, sous la première référence.

Le 14 novembre 2017, la municipalité a renoncé à se déterminer, la cause relevant de la compétence exclusive du SDT.

Le SDT a communiqué sa réponse le 21 décembre 2017, concluant au rejet du recours. Il a annexé un courriel du 20 décembre 2017 que lui avait adressé un collaborateur de la Direction générale de l'environnement, ainsi libellé:

"Après consultation de mes collègues spécialistes de la faune et de la pêche, voici nos conclusions sur ce dossier:

·      pas d'intérêt cantonal, ni en matière d'élevage/pisciculture, ni en matière de pêche, en tout cas pas pour DGE-BIODIV.

·      Cette personne n'a pas d'autorisation pour élevage-détention de poissons, à notre connaissance. Elle pourrait donc être dénoncée selon l'art. 47 LPêche (autorisation du service pour "immersion d'animaux aquatiques dans les eaux publiques") ou l'art. 51 LPêche (lorsqu'il y a un but d'élevage). Nous n'allons pas la dénoncer si un assainissement est prévu.

·      Vous pourriez aussi vérifier auprès du SCAV si cette personne dispose d'une autorisation de leur part et si elle respecte bien la loi sur la protection des animaux."

Le recourant a déposé une réplique le 1^er mars 2018, maintenant sa conclusion principale et requérant à titre subsidiaire que son activité d'alevinage puisse être maintenue jusqu'en 2023.

Par avis du 20 avril 2018, les parties ont été informées que la cause avait été transférée à la soussignée. La composition de la cour a été annoncée le 9 mai 2018.

Le recourant s'est encore exprimé le 13 juin 2018.

La cause a ensuite été jugée, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Propriétaire des ouvrages dont la remise en état est ordonnée par les décisions querellées, le recourant dispose par conséquent de la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Déposé pour le surplus en temps utile et selon les formes requises, les recours s'avèrent ainsi recevables sous cet angle.

2.                      Le recourant requiert la récusation des membres de la municipalité.

a) A l'appui de sa demande de récusation, le recourant affirme que les éléments à remettre en état auraient été aménagés par le précédent propriétaire, ancien président du conseil de la commune, que la municipalité aurait délivré à ce précédent propriétaire un permis de construire l'abri à moutons et qu'elle l'aurait autorisé à réaliser le cabanon, à poser la barrière ainsi qu'à planter la double haie de thuyas. La municipalité aurait ainsi un intérêt personnel dans la cause, si bien que ses membres devaient se récuser dans la mission de contrôle que le SDT lui avait confiée au terme des décisions attaquées.

b) Selon l'art. 9 al. 1 LPA-VD, toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser si elle a intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à une autre titre (let. b), ou si elle pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e).

c) En l'occurrence, la municipalité ne dispose d'aucun pouvoir de décision, les ordres de remise en état ainsi que les délais à fixer à cet effet relevant de la seule compétence du SDT. Pour le surplus, on ne discerne pas en quoi les éléments allégués par le recourant laisseraient soupçonner une quelconque prévention de la municipalité à son encontre, encore moins en quoi une telle prévention pourrait s'exercer dans le cadre de la seule mission de contrôle confiée à cette autorité. Enfin, le recourant est à tard pour requérir une telle récusation, la tâche assignée à la municipalité lui étant connue de longue date, en tout cas depuis la décision du 2 juillet 2015. Ce grief doit ainsi être écarté.

3.                      Le recourant conteste implicitement la décision rendue le 12 janvier 2015, prononçant la remise en état d'une série d'ouvrages réalisés en zone agricole, sur ses parcelles 138 et 142.

a) On rappelle que la décision du 12 janvier 2015 ordonne au recourant de procéder aux mises en conformité suivantes (ch. III.2 à III.5 de la décision; voir supra partie En fait, let. C):

2.    le démontage de la barrière et l'acheminement des éléments qui la composent vers un lieu approprié;

3.    l'arrachage de la double haie de thuyas et l'acheminement de ces végétaux vers un lieu approprié;

4.    la démolition du cabanon et de sa dalle en béton, l'acheminement des matériaux vers un lieu approprié et le réensemencement de l'espace ainsi libéré;

5.    le démontage de l'abri à moutons et de ses fondations, l'acheminement des matériaux vers un lieu approprié ainsi que la reconstitution de la pente naturelle du terrain et le réensemencement de l'espace libéré.

b) Ce prononcé a été rendu par le SDT, autorité compétente en matière de constructions en zone agricole. Il a été notifié régulièrement au recourant, par lettre recommandée, et comporte à son pied les voie et délai de recours. Il était ainsi loisible au recourant de contester cette décision en temps utile et de faire valoir l'ensemble de ses arguments à cette occasion. Faute de recours, la décision du 12 janvier 2015 est entrée en force et ne peut plus être remise en cause.

En particulier, le recourant n'est habilité à utiliser son recours dirigé contre la décision du SDT du 2 février 2016 pour y contester les ordres de remise en état signifiés le 12 janvier 2015. En effet, le prononcé du 2 février 2016 se borne à accorder au recourant une prolongation de délai pour opérer les remises en état ordonnées le 12 janvier 2015; il constitue ainsi une décision d'exécution de la décision au fond du 12 janvier 2015. Or, selon la jurisprudence, le recours dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de remettre en cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne saurait faire exception à ce principe qu'à certaines conditions, non réalisées ici, à savoir si la décision tranchant le fond du litige a été prise en violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou lorsqu'elle est nulle de plein droit (TF, 1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1; 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid. 2.3; 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1; cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc p. 499).

c) Dans ces conditions, le recours est irrecevable en tant qu'il s'en prend à la décision du 12 janvier 2015.

Les trois remises en état ordonnées aux ch. III.2, III.3 et III.5 de la décision du 12 janvier 2015 conservent ainsi leur pleine validité et devront être exécutées. Contrairement à ce que soutient le recourant, le SDT n'a nullement renoncé à ces mesures. Il convient également de souligner, quant à l'abri à moutons (ch. III.5), qu'il ne s'agit pas seulement de le démolir, mais encore de démonter ses fondations, d'acheminer les matériaux vers un lieu approprié, de reconstituer la pente naturelle du terrain et de réensemencer l'espace libéré.

La seule exception concerne la remise en état prononcée au ch. III.4 (démolition du cabanon et de sa dalle en béton, acheminement des matériaux vers un lieu approprié et réensemencement de l'espace ainsi libéré), revue par le SDT par décision du 14 septembre 2017, qui sera traitée au consid. 5 infra.

4.                      Le recourant conteste le ch. III.1 de la décision du 14 septembre 2017 imposant le démontage de la pisciculture.

a) Comme exposé ci-dessus (partie En fait, let. H), la décision du 14 septembre 2017 ordonne le démontage de la pisciculture et des éléments auxquels elle est liée (filets, plastiques, containers, bidons, barrières, etc.), leur évacuation vers un lieu approprié ainsi que la reconstitution du terrain naturel et son réensemencement.

b) Selon l’art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Sont considérés comme des constructions ou installations tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 113 Ib 314 consid. 2b p. 315; 123 II 256 consid. 3 p. 259). La pisciculture litigieuse occupe une surface de plus de 40 m² pour les seuls bassins; elle a impliqué des travaux de creusement d'environ un mètre sous le sol naturel ainsi que des mesures d'étanchéification. Enfin, elle est liée à d'autres aménagements tels que des filets et des dépôts de matériels. Dans ces conditions, la pisciculture constitue un aménagement durable et fixe exerçant une incidence sur l'affectation du sol et, par conséquent, soumis à une autorisation de construire de l'autorité compétente. Contrairement à ce que soutient le recourant, la pisciculture ne saurait être tenue pour provisoire dès lors qu'elle est appelée à ses dires à durer dix ans, ni pour mobilière au vu de la creuse opérée.

D'après les art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1, 1^ère phrase, de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département (art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT. En l'occurrence, du moment qu'elle est édifiée en zone agricole, la pisciculture devait être soumise à l'autorisation spéciale du SDT, qui n'a pas été délivrée. En d'autres termes, elle ne bénéficie pas de l'autorisation de construire nécessaire.

c) Il convient d'examiner si ladite autorisation de construire peut être délivrée après coup.

aa) Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, la construction doit être conforme à l'affectation de la zone dans laquelle est prévu son aménagement, en l'occurrence la zone agricole.

D'après l'art. 16a al. 1, 1^ère phrase LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Autrement dit, le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 133 II 370 consid. 4.2 p. 375; 129 II 413 consid. 3.1; 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités). L'art. 34 al. 1 OAT reprend cette définition en indiquant que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont - dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a al. 3 LAT - nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées pour: la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente (let. a); l'exploitation de surfaces proches de leur état nature en précisant que sont conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne (let. b).

Les poissons ne sont pas considérés comme des animaux de rente selon la législation agricole, mais comme des animaux sauvages (dont la détention à titre professionnel est soumise à autorisation). Les constructions et installations qui servent à la pisciculture ne sont donc pas conformes à l'affectation de la zone agricole. Elles doivent être construites en zone à bâtir ou dans une zone spéciale prévue à cet effet (Ruch/Muggli, in Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, n. 13 et nbp 15 ad art. 16a LAT; réponse du 11 février 2015 du Conseil fédéral à la question parlementaire Louis Schelbert 14.1089). En l'occurrence, la pisciculture litigieuse ne peut donc pas être considérée comme un ouvrage conforme à la zone agricole, de sorte qu'elle ne saurait bénéficier d'une autorisation au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT.

bb) Encore faut-il élucider si le recourant peut bénéficier d'une autorisation dérogatoire au sens des art. 24 ss LAT. L'intéressé n'étant pas agriculteur, l'art. 24b LAT n'entre pas en considération, pas plus que l'art. 24c LAT, les bâtiments d'habitation étant situés en zone à bâtir (arrêt TF 1A.226/2006 du 25 avril 2007 consid. 4.2). Il reste à déterminer si le recourant peut se prévaloir de l'art. 24 LAT, ainsi libellé:

Art. 24   Exceptions prévues hors de la zone à bâtir

En dérogation à l’art. 22, al. 2, let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si:

a.  l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;

b.  aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose.

L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération; il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218 et les références citées). Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; 129 II 63 consid. 3.1. p. 68; 123 II 256 consid. 5a p. 261). L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (cf. ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; 117 Ib 270 consid. 4a p. 281, 379 consid. 3a p. 383; arrêt 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1). 

La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend en outre, selon l'art. 3 OAT, la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit évidemment d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT -, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois spéciales (LPE, LPN, LFo, OPB, OPAir); les intérêts privés sont également pris en compte (ATF 134 II 97 consid. 3.1 p. 100; 129 II 63 consid. 3.1 p. 68). L'autorité doit ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT). Selon la jurisprudence récente, la décision d’accorder, au titre de l'art. 24 LAT, une dérogation pour une construction ou une installation donnée, implantée à un endroit déterminé, présuppose que tous les avantages et inconvénients des sites raisonnablement envisageables à l’intérieur et à l’extérieur de la zone à bâtir soient connus et puissent être comparés entre eux, afin d’identifier la solution qui soit globalement la meilleure et exerce les plus faibles effets possibles sur le territoire et l’environnement. Cela exclut qu’une décision intermédiaire attaquable soit prise quant au critère de l’implantation imposée par la destination de la construction avant que ne soit effectuée la pesée des intérêts découlant de l'art. 24 let. b LAT (Muggli, in Commentaire pratique LAT déjà cité, n. 9 ad art. 24 LAT, et la jurisprudence citée, en particulier ATF 141 II 245 consid. 7).

En l'occurrence, le recourant expose que le choix de l'implantation aurait été dicté par la proximité du captage ainsi que de la barrière existante. Il indique que son projet de bassin d'élevage d'alevinage aurait débuté en 2013. La décision du 12 janvier 2015 ayant révélé qu'une procédure était en cours, il aurait placé son projet de pisciculture en attente. Il précise qu'il élèverait des carpes et des tanches à raison d'un cheptel global inférieur à 1000 unités. A ses dires, il ne détiendrait pas ces animaux à des fins commerciales, mais uniquement scientifiques, entendant créer une souche particulière de poissons. En effet, l'endroit s'avérerait particulièrement approprié pour un bassin d'alevinage de poissons de fonds tels que les carpes et les tanches, en raison de la présence d'une source souterraine non contaminée, notamment libre de "PCB" (des polluants organiques). Le recourant ajoute que ses objectifs consisteraient en particulier à maîtriser la reproduction en milieu aquatique tiré de la source souterraine, à disposer d'une souche "propre" de poissons et à démontrer que la reproduction en eau non contaminée peut être maîtrisée sans moyens artificiels ni antibiotiques. A ses yeux, une souche propre d'alevins/reproducteurs résultant d'une sélection sévère et soignée de plus de trois ans, sise dans le canton de Vaud, donc à cheval sur la ligne de séparation des eaux mer du Nord/mer Méditerranée, revêtirait un intérêt certain pour le canton. Il précise encore qu'il entendrait démontrer par son projet qu'il est possible de créer des sources de poissons plus gros que les alevins, permettant ainsi le rempoissonnement "à taille adulte" d'espèces sinon incapables de se reproduire dans leur biotope usuel en raison des contaminations altérant ce milieu. De l'avis du recourant, les boues des bassins et les surplus d'eaux, riches en nitrates, pourraient de surcroît être utilisés comme eau d'arrosage pour les arbres fruitiers et comme engrais. Toujours selon le recourant, l'impact sur l'environnement serait faible, dès lors que la surface au sol des bassins, de 40 m², représenterait moins de 0,7% de la surface de la parcelle 142 (de plus de 5'000 m²). Enfin, le recourant se plaint d'une inégalité de traitement par rapport à deux piscicultures sises respectivement sur les parcelles 319 de L'Isle et 1805 de Bex.

Cette argumentation ne suffit pas à démontrer que la pisciculture ne peut être implantée qu'à l’endroit retenu en dehors de la zone à bâtir. La présence d'une source à proximité immédiate ne constitue pas un motif suffisant à ce propos, l'eau pouvant aisément être dérivée vers la zone à bâtir (dans ce sens arrêts TF 1C_188/2016 du 20 octobre 2016 consid. 4.2; 1A.161/2004 du 1^er février 2005 consid. 2; voir aussi arrêt du Tribunal cantonal du canton du Jura ADM 157/2016 du 4 avril 2018 consid. 3.2, citant l'arrêt TF 1A.88/1999 du 8 novembre 1999 consid. 3a in fine). La pesée des intérêts conduit à un même résultat: compte tenu de l'ampleur globale de la pisciculture (bassins de 40 m², barrière, filets et matériaux divers tels que découlant des indications du recourant lui-même, du compte-rendu d'audience, du descriptif de la décision attaquée restés incontestés, ainsi que des photographies de la barrière au dossier), son impact sur l'environnement est loin d'être négligeable. A l'inverse, un intérêt public sérieux à une telle pisciculture n'a nullement été démontré par le recourant. Celui-ci n'allègue pas avoir pris contact avec des autorités, institutions, associations ou autres spécialistes susceptibles d'attester de l'utilité de son projet, et ne prétend pas sérieusement disposer des formations spécifiques ou des autorisations nécessaires aux objectifs poursuivis (voir aussi le courriel de la DGE du 20 décembre 2017). Enfin, le recourant ne démontre pas que sa situation serait similaire à celle qui aurait conduit à autoriser une pisciculture sur les parcelles 319 de L'Isle (au demeurant en zone à bâtir) et 1805 de Bex.

cc) En conclusion, la pisciculture ne peut bénéficier d'aucune autorisation de construire. 

d) Il convient enfin de traiter la question de la proportionnalité de l'ordre de remise en état, consistant dans la démolition de la pisciculture.

aa) Conformément aux art. 105 et 130 LATC, le SDT peut notamment exiger la remise en état des constructions, à savoir la suppression ou la modification des travaux non conformes qui ne peuvent être régularisés.

D'après la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_70/2015 du 28 août 2015 consid. 4.1 et les références).

Il existe un intérêt public important, maintes fois rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; arrêts TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c, in ZBl 103/2002 p. 364). Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6 p. 364). La jurisprudence considère ainsi que l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 39 ss).

bb) En l'occurrence, le recourant affirme avoir veillé à ce que son installation respecte les législations en vigueur. Il expose sous cet angle qu'il aurait procédé à des mouvements de terre inférieurs à 1 mètre et qu'il se serait borné à une construction provisoire - limitée à dix ans -, considérant que les ouvrages conformes à ces conditions ne seraient pas, selon ses recherches, soumis à autorisation. De son avis, sa bonne foi ne pourrait donc pas être remise en cause.

cc) La pisciculture litigieuse est située en zone agricole, là où l'intérêt public au respect du droit fédéral revêt une importance toute particulière. De plus, conformément à ce qui précède, le recourant n'a pas établi que cet ouvrage, d'un impact non négligeable sur la zone agricole, répondrait à un intérêt public. L'intérêt privé du recourant, qui indique lui-même que la pisciculture peut être démontée, n'apparaît ainsi pas prépondérant. Pour le surplus, le recourant soutient en vain que ses propres recherches l'auraient convaincu que son installation n'était pas soumise à autorisation. Il lui appartenait de se renseigner auprès d'une autorité ou d'une personne de loi.

Tout bien pesé, le SDT n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en ordonnant, au ch. III.1 de la décision du 14 septembre 2017, le démontage de la pisciculture et des éléments y rattachés, leur évacuation vers un lieu approprié, ainsi que la reconstitution du terrain naturel et son réensemencement.

5.                      Le recourant conteste également la décision du 14 septembre 2017 dans la mesure où elle refuse le maintien du cabanon. Il soutient que la démolition de cet ouvrage créerait un danger, dès lors qu'elle laisserait ouverte une dépression de l'ordre de 3 m de profondeur.

a) Le ch. III.3 de la décision du 14 septembre 2017 revoit partiellement le ch. III.4 de la décision du 12 janvier 2015. En effet, selon ce ch. III.3, le SDT tolère le mur de soutènement situé à l'Ouest du cabanon et renonce à ordonner la reconstitution du terrain naturel à cet emplacement, mais maintient l'ordre de démolition du cabanon et de la dalle en béton, ainsi que le réensemencement de l'emplacement ainsi libéré.

Toutefois, le ch. III.3 de la décision du 14 septembre 2017 doit être lu à la lumière des considérants de celle-ci, notamment du passage suivant (ch. II.15 de la décision du 14 septembre 2017):

"Si, lors de la planification ou de l'exécution des mesures de remise en état ordonnées, il apparaît que le mur ne pouvait tenir debout sans être appuyé sur le cabanon ou sur la dalle en béton, le propriétaire sera invité à soumettre au SDT une proposition quant aux mesures qu'il suggère de prendre pour permettre son maintien. Celles-ci devront être limitées au strict nécessaire et à la fonction de soutènement (sans création d'un espace couvert utilisable à quelques fins que ce soit). Le SDT se réserve le droit de requérir du propriétaire la production d'une expertise justifiant de la nécessité des mesures proposées.

Le propriétaire est en outre expressément rendu attentif au fait que l'aménagement d'un éventuel garde-corps au-dessus du mur est soumis à autorisation."

En d'autres termes, la réserve découlant de ce considérant suffit à parer au danger craint par le recourant. Le ch. III.3 de la décision du 14 septembre 2017 doit ainsi être confirmé.

b) Encore faut-il relever pour être complet que le recourant ne conteste pas sérieusement le ch. III.2 de la décision du 14 septembre 2017 ordonnant l'évacuation vers un lieu approprié de tout le matériel (machines de chantier, machines agricoles, bidons, citernes, etc.) entreposé sur les fonds 138 et 142. Au demeurant, on ne discerne aucun argument permettant d'annuler ce point, qui doit dès lors être confirmé.

6.                      Le recourant s'en prend par ailleurs à la décision du SDT du 2 février 2016 lui fixant au 16 mars 2016 un délai d'exécution de la décision du 12 janvier 2015. A première vue, ce délai apparaît convenable au vu des reports déjà alloués antérieurement, au 14 juin 2015 puis au 15 décembre 2015. Cela étant, le délai contesté est désormais largement échu. Dans ces conditions, et compte tenu de surcroît de la décision du 14 septembre 2017 intervenue entre-temps, il convient de considérer que le recours dirigé contre la décision du 2 février 2016 est devenu sans objet.

Il appartiendra au SDT de fixer lui-même un nouveau délai tant pour les remises en état ordonnées par la décision du 12 janvier 2015 (sous réserve du ch. III.3 de la décision du 14 septembre 2017) que pour celles imposées par la décision du 14 septembre 2017.

7.                      Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable en tant qu'il est dirigé contre la décision du SDT du 12 janvier 2015. Il est devenu sans objet en tant qu'il conteste la décision du SDT du 2 février 2016. Enfin, il doit être rejeté en tant qu'il vise la décision du SDT du 14 septembre 2017, celle-ci devant ainsi être confirmée. Succombant, le recourant doit assumer un émolument judiciaire. Il n'est pas alloué de dépens.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est irrecevable en tant qu'il est dirigé contre la décision du SDT du 12 janvier 2015.

II.Le recours est devenu sans objet en tant qu'il est dirigé contre la décision du    SDT du 2 février 2016.

III.                    Le recours est rejeté en tant qu'il est dirigé contre la décision du SDT du 14 septembre 2017.

La décision du SDT du 14 septembre 2017 est confirmée.

IV.                    Le SDT est invité à impartir au recourant un nouveau délai pour procéder aux mesures de remises en état imposées par les décisions des 12 janvier 2015 et 14 septembre 2017.

V.                     Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge du recourant.

VI.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 juillet 2018

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.