TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 juin 2016

Composition

M. André Jomini, président; M. Pierre Journot et Mme Imogen Billotte, juges, Mme Cécile Favre, greffière.

Daniel et Claudine CHRISTINET, à Verbier, représentés par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,

Autorité intimée

Municipalité de Morges, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,

Objet	Police des constructions
	Recours Daniel et Claudine CHRISTINET c/ décision de la Municipalité de Morges du 21 mars 2016 ordonnant la mise en conformité de l'immeuble sis chemin de l'Alouette 2 à Morges, sur la parcelle n° 1080.

Vu les faits suivants:

A. Daniel et Claudine Christinet sont propriétaires de la parcelle n° 1080 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Morges. Un bâtiment d'habitation (immeuble locatif) a été construit en 1964 sur cette parcelle; il compte une vingtaine d'appartements.

B. Le 16 décembre 2015, le Service Aménagement du territoire et développement durable de la commune de Morges (ci-après: le service communal), sous la signature d'un conseiller municipal et de la cheffe de service, a adressé à Daniel et Claudine Christinet la lettre suivante:

"Ch. de l'Alouette 2, parcelle n° 1080, votre propriété

Mise en conformité de l'immeuble

Madame, Monsieur,

Notre service a constaté sur place le 9 décembre dernier que vous entrepreniez des travaux dans un logement sans aucune autorisation. Cet immeuble locatif est soumis à la LDTR (loi sur la démolition, transformation et rénovation des maisons d'habitation). A ce titre, ces travaux doivent faire l'objet d'une dispense de la part de l'office cantonal du logement (travaux de moins de 20 % de la valeur ECA du bâtiment).

Nous exigeons l'arrêt immédiat des travaux et vous remercions de bien vouloir nous faire parvenir dans les plus brefs délais la dispense cantonale précitée.

Pour tous travaux entrepris dans un bâtiment construit avant le 1^er janvier 1991, le propriétaire doit s'assurer de la présence ou non d'amiante dans son immeuble et le cas échéant prendre les mesures nécessaires d'assainissement.

Nous vous remercions de bien vouloir nous transmettre immédiatement le rapport d'amiante qui a été réalisé par un professionnel reconnu.

Lors de cette visite, les préposés à la police des constructions ont constaté que l'ensemble des contrecœurs des fenêtres et parapets de balcon ne sont plus conformes aux normes en vigueur actuellement (norme SIA 358). Nous vous rendons attentifs à l'art. 58 du Code des obligations (CO) qui rend le propriétaire responsable du dommage causé par des vices de construction ou par un défaut d'entretien.

Un délai de 3 mois maximum, soit jusqu'au 31 mars 2016, vous est accordé pour entreprendre les travaux nécessaires à la mise en conformité de ces éléments particulièrement dangereux pour les locataires. Dans l'intervalle, nous vous demandons de prendre immédiatement des mesures provisoires afin d'assurer la sécurité des habitants.

Des travaux ont été entrepris sans autorisation dans les locaux techniques du sous-sol au mépris de toutes les normes et directives en matière de protection incendie.

Les compartimentages nécessaires à la sécurisation des voies de fuite doivent être impérativement rétablis. Nous vous rendons attentifs à l'art. 19 alinéa 2 de la norme de protection incendie établie par l'association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI) stipulant que les propriétaires et les exploitants de bâtiments et d'autres ouvrages veillent à garantir la sécurité des personnes et des biens.

Un délai de 3 mois maximum, soit jusqu'au 31 mars 2016, vous est accordé afin de nous présenter un concept incendie établi par un professionnel qualifié accompagné des plans et du planning des mises en conformité qui seront réalisées.

[…]"

C. Daniel et Claudine Christinet ont réagi à cette lettre en écrivant à la Municipalité de Morges (ci-après: la municipalité) le 18 janvier 2016, par l'intermédiaire de leur avocat, et en demandant à cette autorité, si elle devait confirmer les injonctions précitées, de rendre une décision susceptible de recours, conforme aux exigences de l'art. 42 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36). Dans leur courrier, l'avocat des propriétaires a notamment écrit ceci:

"2. Sur le fond, il apparaît que le service [communal] ne s'est pas suffisamment renseigné sur la situation avant d'adresser son courrier du 16 décembre à mes mandants.

a) S'il est exact que mes mandants ont entrepris des travaux, ceux-ci se limitent à la rénovation d'un petit studio d'une quinzaine de m², qui avait été loué à un locataire récemment décédé, lequel l'occupait depuis une quarantaine d'années.

Il s'agit de repeindre les murs du studio, de remplacer la cuisine et les appareils sanitaires. Les frais de réfection de ce studio devraient représenter au plus 20'000 fr. Par ailleurs et contrairement à ce qu'indique le courrier précité, M. et Mme Christinet n'ont pas entrepris de travaux au sous-sol, notamment dans les locaux techniques qui s'y trouvent. La disposition des locaux est identique à celle qui résulte des plans d'enquête, qui datent de 1964.

b) Au regard de la faible ampleur des travaux, on peut se demander s'ils sont véritablement soumis à autorisation au sens de l'art. 68 RLATC, dans la mesure où il n'y a aucune transformation ni changement d'affectation prévus.

Pour couper court à toute discussion, mes mandants vont néanmoins recueillir une dispense d'autorisation auprès de la Division logement du SCL et ils vont faire effectuer un diagnostic amiante, limité au studio dans lequel des travaux d'entretien ont été entrepris.

c) L'ampleur très limitée des travaux ne saurait être considérée comme suffisante pour fonder une mise aux normes les plus récentes de l'ensemble du bâtiment et porter ainsi atteinte aux droits acquis des propriétaires. L'application de la norme SIA 358, même pour les bâtiments entièrement nouveaux, ne va au demeurant pas de soi au regard de la jurisprudence qui a constaté que cette norme n'était pas directement applicable (cf. AC.2010.0219, du 12 juin 2012).

d) Le même raisonnement vaut pour l'ordre d'établir un concept incendie selon une directive entrée en vigueur il y a à peine une année, pour les sous-sols du bâtiment, qui n'ont fait l'objet d'aucune modification quelconque depuis leur construction.

Les ordres de mise en conformité de l'ensemble du bâtiment avec la norme SIA 358 et de remise d'un concept incendie conforme aux dernières directives de l'AEAI ne sont dès lors pas fondés et ils sont expressément contestés par mes mandants […]."

D. Le 21 mars 2016, la municipalité a adressé à l'avocat de Daniel et Claudine Christinet une décision, où il est indiqué que, dans sa séance du 21 mars 2016, cette autorité a "décidé de confirmer formellement les exigences émises par la Direction de l'aménagement du territoire dans sa lettre du 16 décembre 2015". En guise de motivation de cette décision, la municipalité a reproduit le contenu de sa lettre du 16 décembre 2015 (cité ci-dessus, sous lettre B), en remplaçant à deux reprises la date du 31 mars 2016 par celle du 21 juin 2016 comme terme du "délai de 3 mois maximum". Par ailleurs, la municipalité a ajouté le passage suivant, avant le dernier paragraphe du texte cité ci-dessus (let. B):

"Contrairement à ce qui est affirmé dans votre correspondance, la modification récente des locaux techniques sans autorisation par l'installation des machines à laver et sécher ainsi que de caves supplémentaires dans un espace en lien direct avec la cage d'escalier de l'immeuble (voie de fuite) ne correspond pas à la disposition des locaux initialement prévue dans les plans de 1964".

La municipalité a déclaré sa décision immédiatement exécutoire, "compte tenu des problèmes liés à la sécurité et à la santé des occupants du bâtiments" et elle a indiqué qu'un éventuel recours serait privé de l'effet suspensif.

E. Agissant le 2 mai 2016 par la voie du recours de droit administratif, Daniel et Claudine Christinet demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler la décision de la municipalité du 21 mars 2016.

La municipalité a été invitée à produire son dossier. Il n'a pas été demandé de réponse au recours.

F. Par une décision prise le 26 mai 2016 à la requête des recourants, le juge instructeur a restitué l'effet suspensif au recours, sauf en ce qui concerne l'arrêt immédiat des travaux de rénovation en cours dans un des appartements de l'immeuble.

Considérant en droit :

1. La décision de la municipalité, qui impose aux recourants différentes mesures – arrêt de travaux de rénovation en cours, réalisation immédiate de travaux de mise en conformité, fourniture de certains documents –, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss LPA-VD. Les recourants ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD) et leur mémoire satisfait aux conditions formelles des art. 77 et 79 LPA-VD. Le recours est donc recevable.

2. Les recourants font valoir que les travaux de rénovation d'un studio d'une quinzaine de mètres-carrés, qui sont à l'origine de l'intervention du service communal puis de la décision attaquée, ne sont pas soumis à une autorisation de construire au sens des art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11). Ils contestent que, dans ces conditions, des travaux de mise en conformité puissent leur être imposés.

a) Une des mesures imposées par la municipalité est l'arrêt immédiat des travaux de rénovation en cours dans un logement. La base légale de cet ordre n'est pas indiquée dans la décision. Elle se trouve vraisemblablement à l'art. 127 LATC, qui est ainsi libellé:

"La municipalité ordonne la suspension des travaux dont l'exécution n'est pas conforme aux plans approuvés, aux prescriptions légales et réglementaires ou aux règles de l'art de construire."

Lorsqu'elle statue sur la base de l'art. 127 LATC, la municipalité rend en quelque sorte une décision de mesures provisionnelles. Selon la jurisprudence, l'autorité n'a pas à examiner d'emblée, en détail, si les travaux en cause sont ou non réglementaires: pour une telle décision, provisoire, il suffit de procéder à un examen rapide de la situation. La suspension des travaux doit être ordonnée avant que leur avancement n'ait créé un état de fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait revenir qu'à grands frais (cf. arrêt AC.2007.0068 du 13 août 2007, rés. in RDAF 2008 I p. 281).

Dans le cas particulier, la municipalité, constatant que des travaux étaient en cours dans le bâtiment des recourants, était fondée à ordonner l'arrêt immédiat des travaux à titre de mesure provisionnelle en décembre 2015. A partir du moment où des explications lui ont été données par les recourants le 18 janvier 2016, à propos de la nature de ces travaux, la municipalité devait se prononcer sur la question de savoir s'ils étaient soumis à autorisation en vertu des art. 103 ss LATC – la question de la dispense formelle d'autorisation fondée sur la LDTR étant réglée, les recourants s'étant engagés à demander cette dispense au service cantonal compétent.

b) La règle de l’art. 103 al. 1 LATC ("Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé") découle d'un principe du droit fédéral. En effet, aux termes de l’art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), "aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente". Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt CDAP AC.2010.0198 du 14 octobre 2011 consid. 4). En conséquence, de petits projets, de dimensions limitées et qui n’ont d’impact ni sur des intérêts publics, ni sur l’intérêt des voisins – par exemple des modifications d’éléments de construction à l’intérieur des bâtiments – ne sont pas soumis à autorisation en vertu de l’art. 22 al. 1 LAT (cf. ATF 139 II 134 consid. 5.2).

L'art. 103 al. 2 LATC mentionne certains travaux non soumis à autorisation et renvoie en outre, à ce propos, au règlement cantonal – le règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RS 700.11.1). L'art. 68a RLATC définit les objets dispensés d'autorisation de construire, principalement des constructions et installations de minime importance. Selon la jurisprudence, cela vise aussi les travaux d'entretien de constructions existantes ainsi que des petites transformations intérieures, tendant à maintenir la construction dans son état ou à la moderniser sans en modifier la nature ni l'affectation (voir les références in Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4^e éd. 2010, n. 2.2 ad art. 103 LATC; voir aussi les arrêts AC.2012.0220 du 31 janvier 2013, consid. 4, et AC.2011.0238 du 3 août 2012, consid. 3, où il est précisé que les travaux intérieurs ne sont en principe pas soumis à autorisation).

c) En l'espèce, il incombait à la municipalité d'exposer de manière plus détaillée que par une simple affirmation – le reproche d'avoir entrepris des travaux sans autorisation – pourquoi un permis de construire était requis, en vue de la transformation de l'appartement litigieux. Comme il est également reproché aux recourants d'avoir modifié des locaux techniques au sous-sol sans autorisation, une description plus précise des travaux effectués devait être présentée par la municipalité, de manière à ce que l'on comprenne pourquoi les travaux étaient plus importants que ceux qui sont dispensés d'autorisation en vertu des règles précitées du droit cantonal. Après avoir mieux décrit les travaux, la municipalité devait également exposer sur la base de quelle règle, du droit cantonal, fédéral ou communal, la norme SIA 358 – qui n'est elle-même pas une règle de droit – imposait des travaux de modification de certaines installations, non seulement dans l'appartement en cours de rénovation mais également dans les autres appartements du bâtiment des recourants. Cette question est délicate et il n'est pas admissible, sans autre examen de la situation concrète, de fixer d'emblée un délai de trois mois pour l'exécution de travaux importants. De même, la simple référence à une norme de l'AEAI, qui exprime une obligation générale de veiller à la sécurité des personnes et des biens, ne permet pas de comprendre sur la base de quelle règle du droit public l'établissement d'un "concept incendie" peut être exigé, concept tendant à imposer la réalisation de travaux de mise en conformité. Par ailleurs, la transmission d'un rapport d'amiante, réalisé par un professionnel reconnu, est imposée par la municipalité sans aucune référence ni à une norme d'une association professionnelle, ni à une règle du droit public.

Sur tous ces points, la décision attaquée est dépourvue d'une motivation suffisante. L'obligation, pour l'autorité administrative, de motiver sa décision est prescrite, au niveau légal, par l'art. 42 LPA-VD: la décision doit notamment contenir "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie" (art. 42 let. c LPA-VD). Comme, sur le fond, la solution n'est pas évidente, sur aucun des points litigieux – la nécessité d'une autorisation de construire (étant précisé que la simple rénovation d'un appartement, lorsque les travaux se limitent à ce que décrivent les recourants dans le cas particulier, ne requiert pas un permis de construire), la possibilité d'exiger une mise en conformité aux prescriptions actuelles de la norme SIA 358, la possibilité d'exiger de nouvelles mesures de protection incendie dans les sous-sols en vertu des normes AEAI, l'obligation de fournir à ce stade un rapport au sujet de la présence d'amiante dans le bâtiment –, la municipalité ne pouvait pas ordonner plusieurs mesures de remise en état sans motiver plus soigneusement sa décision, à propos des faits pertinents et des règles juridiques applicables; il lui incombait également de mieux étayer son appréciation, sur chaque point, étant rappelé que des mesures de remise en état ne peuvent pas être ordonnées sans examen de leur proportionnalité.

La violation des règles sur la motivation des décisions, qui équivaut selon les cas à une violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), peut parfois être réparée devant l'autorité de recours, à condition que cette dernière dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et pour autant qu'il n'en résulte aucun préjudice pour la partie lésée. Il ne se justifie cependant pas, dans le cas particulier, de procéder ainsi. Cela signifierait que l'autorité statuant en dernière instance cantonale devrait constater tous les faits pertinents à la place la municipalité, laquelle dispose pourtant de services administratifs spécialisés, aptes à instruire l'affaire. En outre, si des mesures de remise en état ou de mise en conformité doivent être ordonnées, il importe que la municipalité se prononce en premier lieu sur l'application du principe de la proportionnalité. Une réparation du vice formel affectant la décision attaquée n'entre donc pas en considération. Au contraire, il se justifie de statuer immédiatement, sur la base du dossier communal et sans échange d'écritures (cf. art. 82 LPA-VD).

3. Il s'ensuit que le recours doit être admis, la décision attaquée ayant été rendue en violation de l'art. 42 let. c LPA-VD; cette décision comporte en outre une constatation incomplète des faits pertinents (cf. art. 98 let. b LPA-VD). Partant, cette décision doit être annulée, la cause étant renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision.

Il incombera à la municipalité de se prononcer d'abord, à bref délai, sur la nécessité d'une autorisation de construire, pour les travaux de rénovation en cours dans un appartement et pour les aménagements déjà effectués au sous-sol. La municipalité se prononcera ensuite, s'il y lieu, sur les meures de remise en état ou de mise en conformité.

Le présent arrêt doit être rendu sans frais. Les recourants, assistés par un avocat, ont droit à des dépens, à la charge de la Commune de Morges (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision prise le 21 mars 2016 par la Municipalité de Morges est annulée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer aux recourants à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Morges.

Lausanne, le 17 juin 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.