TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 17 mai 2017
Composition	M. Alex Dépraz, président; M. Claude Bonnard, assesseur et M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

 

Recourants	1.	A.________ à ******** représenté par Me Olivier BLOCH, avocat, à Yverdon-les-Bains,
	2.	B.________ à ******** représenté par Me Gloria CAPT, avocate, à Lausanne,

  

	Autorités intimées		1.		Conseil communal de Sainte-Croix, représenté par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
		2.		Département du territoire et de l’environnement (DTE), représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,

  

 

Objet	Plan d'affectation
	Recours A.________ c/ décision du Département du territoire et de l'environnement du 17 mars 2016 approuvant préalablement la révision du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" et c/ décision du Conseil communal de Sainte-Croix du 26 octobre 2015 adoptant cette révision et recours B.________ c/ dites décisions (dossier joint AC.2016.0142).

 

Vu les faits suivants

A.                     Le secteur dit "La Combe aux Guerraz", situé en limite est de la Commune de Sainte-Croix, à 2.5 km environ du centre de la localité, a fait l'objet d'un plan de quartier approuvé par le Conseil d'Etat le 11 août 1976. Des constructions, dont certaines sont imposantes ("grands chalets" caractéristiques des années 1970-1980), ont été érigées sur la plupart des parcelles concernées.

Le territoire de la Commune de Sainte-Croix est par ailleurs régi par un plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 5 novembre 1993. Ce plan est composé de plusieurs plans sectoriels d'affectation. Le plan du secteur 3 concerne les lieux dits "La Combe aux Guerraz" et "Crêt-Junod". Concernant "La Combe aux Guerraz", ce plan reporte le périmètre du plan de quartier approuvé en 1976, sous réserve d'une modification concernant la zone hospitalière, qui se superpose à la zone F du plan de quartier.

B.                     A.________ et B.________ sont propriétaires des parcelles n^os 3480 et 3481, respectivement des parcelles n^os 3461, 3462 et 3464 du cadastre de la Commune de Sainte-Croix. Ces parcelles, qui ne sont pas bâties, se trouvent dans la zone de chalets D, située au nord-est du périmètre du plan de quartier "La Combe aux Guerraz".

C.                     Confrontée à de nouvelles demandes de permis de construire, la Commune de Sainte-Croix a entrepris, dès 2009, une révision de la planification de ce secteur.

Le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a transmis à la Municipalité de Sainte-Croix (ci-après: la Municipalité) son rapport de synthèse suite à l'examen préalable du projet de nouveau plan de quartier "La Combe aux Guerraz", accompagné des préavis des différents services cantonaux consultés, le 20 novembre 2013. Le projet a encore fait l'objet d'un examen préalable complémentaire par le SDT le 20 mai 2014.

Le nouveau plan de quartier "La Combe aux Guerraz" et le règlement y relatif ont été approuvés par la Municipalité dans sa séance du 18 août 2014. D'après ce nouveau plan, toutes les parcelles encore libres de construction sont affectées hors des zones à bâtir.

Le plan de quartier "La Combe aux Guerraz" et le règlement y relatif ont été soumis à l'enquête publique du 30 août au 28 septembre 2014. Ils ont fait l'objet de plusieurs oppositions, dont celles émanant de A.________ et de B.________. Ceux-ci ont contesté la nouvelle affectation de leurs parcelles en zone de protection du paysage.

Des séances de conciliation avec les opposants ont eu lieu les 13 novembre et 1^er décembre 2014.

Suite au traitement des oppositions, le plan de quartier "La Combe aux Guerraz" a été modifié s'agissant de la hauteur maximale autorisée sur la parcelle n^o 2530. Cette modification a fait l'objet d'un examen préalable complémentaire par le SDT le 2 avril 2015. Le règlement relatif au plan de quartier, dans sa teneur modifiée, a été approuvé par la Municipalité en séance du 27 avril 2015 et mis à l'enquête publique du 2 au 31 mai 2015.

Selon le préavis n^o 15 - 12 du 11 septembre 2015, la Municipalité a proposé au Conseil communal de Sainte-Croix d'adopter la révision du plan de quartier  "La Combe aux Guerraz" et son règlement, d'adopter les réponses aux oppositions et de lever ces dernières. La Municipalité a en particulier justifié la réduction de la zone à bâtir dans le secteur concerné en application de la mesure A12 du plan directeur cantonal et de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dans sa nouvelle teneur, précisant qu'il s'agissait en l'espèce de réduire la taille d'une zone à bâtir située nettement hors du périmètre du centre, dans un contexte de surdimensionnement des zones à bâtir au niveau communal.

La commission d'urbanisme chargée d'examiner le préavis municipal précité a recommandé de l'accepter.

Dans sa séance extraordinaire du 26 octobre 2015, le Conseil communal de Sainte-Croix a adopté la révision du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" et son règlement ainsi que les réponses aux oppositions et a levé celles-ci.

Le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: le DTE) a approuvé préalablement le plan de quartier en date du 17 mars 2016.

Le SDT a notifié les décisions précitées aux opposants par courrier recommandé du 18 mars 2016.

D.                     Le 3 mai 2016, A.________ a déféré les décisions du DTE du 17 mars 2016 et du Conseil communal de Sainte-Croix du 26 octobre 2015 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Il a conclu, principalement, à l'annulation de ces décisions et au renvoi de la cause à l'autorité communale pour élaborer une nouvelle planification selon laquelle les parcelles dont il est propriétaire demeurent en zone de chalets.

Le 3 mai 2016, B.________ a également déféré les décisions précitées à la CDAP. Il a conclu à leur annulation et au renvoi de la cause à l'autorité communale afin que la planification soit modifiée dans le sens du maintien des parcelles dont il est propriétaire dans la zone constructible.

Les causes ont été jointes par avis du 26 mai 2016.

Dans sa réponse du 8 juillet 2016, le SDT, au nom du DTE, a considéré que la planification communale respecte les exigences légales, concluant implicitement au rejet des recours.

Le 15 juillet 2016, le Conseil communal de Sainte-Croix a conclu au rejet des recours et à la confirmation des décisions attaquées. Il a en outre requis la levée partielle de l'effet suspensif.

E.                     Par décision incidente du 24 août 2016, le juge instructeur a rejeté la requête de levée partielle de l'effet suspensif.

F.                     Le Tribunal a tenu audience le 12 décembre 2016 et il a procédé à une inspection locale. Les observations effectuées ont en particulier porté sur le quartier et son environnement ainsi que sur la situation des parcelles propriété des recourants et leur équipement. Elles seront reprises ci-après en tant que besoin.

Le SDT et le Conseil communal de Sainte-Croix se sont déterminés au sujet du procès-verbal d'audience le 12 janvier 2017, respectivement le 23 janvier 2017.

Les recourants ont déposé des mémoires complémentaires le 23 janvier 2017. Ils ont confirmé les conclusions prises dans leurs recours.

G.                    Le Tribunal a ensuite statué et a adopté le présent arrêt par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                      Les recours sont dirigés contre les décisions du  Conseil communal de Sainte-Croix et du Département du territoire et de l'environnement par lesquelles la révision du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" et son règlement ont été adoptés puis approuvés préalablement. Ces deux décisions ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés (art. 60 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11] applicable par renvoi de l'art. 67 al. 3 LATC). Elles peuvent faire ensemble l'objet d'un recours de droit administratif à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC; art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

La qualité pour recourir est par ailleurs reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Les recourants, qui se sont opposés à la révision du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" et qui sont propriétaires des parcelles n^os 3480 et 3481, respectivement des parcelles n^os 3461, 3462 et 3464 du cadastre de la Commune de Sainte-Croix, dont il est prévu qu'elles seront affectées en zone de protection du paysage, inconstructible, ont qualité pour former recours.

Les recours ont de plus été formés dans le délai et le respect des formes prescrites (art. 79 al. 1, 92 al. 1, 95 et 99 LPA-VD). Ils sont donc recevables.

2.                      L'art. 33 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) impose aux cantons d'instituer une protection juridique en matière de plans d'affectation et de prévoir "qu'une autorité de recours au moins ait un libre examen" (art. 33 al. 3 let. b LAT). Ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'appréciation du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. Dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit toutefois préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'art. 2 al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (cf. ATF 1C_424/2014, 1C_425/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1 et les arrêts cités). Sur le plan matériel, lors de l'adoption d'un plan de quartier, l'autorité communale bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière que l'autorité de recours contrôle avec retenue. En dépit de son pouvoir d'examen complet, la seconde ne peut intervenir et, cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (ATF 1C_424/2014, 1C_425/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1 et les arrêts cités). Ainsi, agit par exemple en violation de l'art. 2 al. 3 LAT l'autorité de recours qui, fondée sur son pouvoir d'appréciation en opportunité, annule un plan de quartier qui ne consacre pourtant aucune violation évidente des principes de l'aménagement du territoire (ATF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6).

Cela étant, la liberté d'appréciation des autorités en charge de l'aménagement du territoire n'est pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT) (cf. ATF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 3.1).

3.                      a) Les recourants font valoir que la planification actuellement en vigueur daterait du 5 novembre 1993, correspondant à l'approbation du plan général d'affectation. Ils bénéficieraient de droits acquis en vertu de ce plan, adopté postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT.

Dans la mesure où les parcelles des recourants ne sont pas bâties, ceux-ci ne peuvent toutefois pas se prévaloir valablement de la garantie de situations acquises (cf. ATF 117 Ib 243 consid. 3c; 113 Ia 119 consid. 2a; cf. également Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, éd. 2016, ad art. 21 nos 68 ss). Ils peuvent tout au plus invoquer le principe de la stabilité des plans, tel qu'il découle de l'art. 21 al. 2 LAT.

b) Selon l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. L'art. 63 LATC, d'après lequel les plans d'affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé, contient la même règle formulée de manière légèrement différente.

L'art. 21 al. 2 LAT exprime un compromis entre la nécessité de l'adaptation régulière des plans, d'une part, et l'exigence de la sécurité du droit, d'autre part. Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction. La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation. Ceux-ci doivent toutefois être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption (ATF 128 I 190 consid. 4.2 et les arrêts cités; ATF 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1). L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes: en premier lieu, il convient de déterminer si les circonstances ont évolué de façon à ce qu'il faille réviser le plan d'affectation; l'adaptation proprement dite du plan intervient dans un second temps (ATF 140 II 25 consid. 3; ATF 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1; cf. aussi arrêt AC.2014.0354 du 21 juin 2016 consid. 4b).

Lorsqu'il s'est écoulé un certain temps depuis l'entrée en vigueur d'un plan d’affectation, il peut arriver que l'on constate une évolution des circonstances de fait qui avaient été prises en considération à la date de son adoption. Les prévisions qui avaient été opérées, notamment quant à la surface des terrains nécessaires pour la construction dans les quinze années à venir (art. 15 let. b LAT en vigueur jusqu'au 30 avril 2014; depuis le 1^er mai 2014 art. 15 al. 1 LAT), peuvent a posteriori se révéler inexactes. Par ailleurs, dans l'intervalle, les normes qui sont en relation avec l'aménagement du territoire – dans le domaine de la protection de l'environnement par exemple – auront parfois été révisées ou complétées (ATF 120 Ia 227 consid. 2b et les arrêts cités; cf. également Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, éd. 2016, ad art. 21 nos 44 s.). Dans l'appréciation des motifs de modification, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la modification du plan directeur ou la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures (ATF 128 I 190 consid. 4.2 et les réf. citées; ATF 1C_172/2010 du 9 février 2011 consid. 5.1; cf. aussi arrêt AC.2014.0354 du 21 juin 2016 consid. 4b). Par ailleurs, plus un plan d'affectation est ancien, plus la stabilité dont il jouit en vertu de l'art. 21 al. 2 LAT se trouve affaiblie (ATF 128 I 190 consid. 4.2; 120 Ia 227 consid. 2c; ATF 1C_636/2015 du 26 mai 2016 consid. 2.3.1; 1C_172/2010 du 9 février 2011 consid. 5.1).

c) Le plan général d'affectation de la Commune de Sainte-Croix, approuvé le 5 novembre 1993, reporte le périmètre du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" approuvé en 1976 s'agissant du secteur dit "La Combe aux Guerraz", sous réserve d'une modification touchant la zone F de ce plan (zone hospitalière). Il n'est toutefois pas nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si la planification dont la révision est contestée date de 1976 ou de 1993 dans le cadre de la présente procédure, pour les motifs qui suivent.

Si l'on devait retenir l'année 1993 comme déterminante, on se trouverait en présence d'une planification datant de 22 ans au moment de l'adoption par le Conseil communal de la révision du plan de quartier litigieux et de son approbation préalable par le département. Dans ce laps de temps, les circonstances de fait se sont sensiblement modifiées. Suite à de nouvelles demandes de permis de construire en 2009, il s'est notamment avéré que le plan de quartier "La Combe aux Guerraz" était devenu obsolète. A cela s'ajoute que l'aire forestière s'est étendue de quelques 22'000 m² depuis l'établissement du plan général d'affectation en 1990 (cf. rapport selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS.700.1], p. 27 s.). Les prévisions qui avaient été effectuées concernant les besoins de surfaces constructibles se sont par ailleurs révélées a posteriori inexactes, puisque la zone à bâtir de la Commune de Sainte-Croix est surdimensionnée (cf. rapport selon l'art. 47 OAT, p. 8). Dans ces circonstances, une révision de la planification du secteur de "La Combe aux Guerraz" s'imposait.

4.                      a) Selon l'art. 44 LATC, l'affectation et la mesure de l'utilisation du sol peuvent être définies par un plan général d'affectation portant sur l'ensemble du territoire d'une ou de plusieurs communes, par un plan partiel d'affectation, limité à une partie du territoire d'une ou de plusieurs communes, par un plan de quartier dans la mesure où il n'est pas de compétence municipale ou par un plan d'affectation cantonal. A teneur de l'art. 64 al. 1 LATC, le plan de quartier est un plan d'affectation communal ou intercommunal limité à une portion déterminée du territoire et fixant des conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre. Selon l'art. 65 LATC, le périmètre d'un plan de quartier est délimité autant que possible par des voies publiques ou privées existantes ou projetées, par des éléments construits importants ou par des obstacles naturels tels que forêts ou cours d'eau (al. 1). Il peut comprendre des terrains bâtis ou non (al. 2). Le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les objectifs d'aménagement de la (ou des) commune(s) et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir; il abroge dans le périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires (art. 66 al. 1 LATC).

Dans la mesure où les règles relatives à l'enquête, à l'adoption, à l'approbation et à la révision du plan de quartier sont les mêmes que celles relatives aux plans d'affectation communaux (art. 67 al. 3 LATC), le plan de quartier vaudois équivaut au plan général d'affectation d'un point de vue formel. Sous l'angle matériel, ces plans occupent en principe le même rang hiérarchique dès lors que l'art. 66 LATC permet au plan de quartier de déroger au plan d'affectation (ATF 1C_424/2014, 1C_425/2014 du 26 mai 2015, consid. 4.1.2.; Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse, Genève/Bâle/Zurich 2010, p. 51 et 345 ss).

En l'absence en droit vaudois d'une hiérarchie formelle entre ces deux instruments, il importe surtout de s'assurer que la commune fait une pesée des intérêts à une échelle pertinente, dans le respect du plan directeur. Une large part d'autonomie doit être reconnue aux communes dans le choix de l'instrument de planification, en particulier lorsque celle-ci apparaît conforme aux planifications supérieures récentes. La Cour de céans ne saurait à cet égard substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale (ATF 1C_424/2014 précité consid 4.3, admettant le recours dirigé contre l'arrêt de la CDAP AC.2013.0177 du 29 juillet 2014 annulant un plan de quartier au motif qu'une planification globale était préférable à titre général).

b) En l'espèce, le rapport explicatif selon l'art. 47 OAT définit comme suit les objectifs de la révision (p. 5):

"Le site de la Combe aux Guerraz fait l'objet d'un plan de quartier approuvé en 1976. Pour l'essentiel, il a été bâti. De récentes demandes de permis de construire ont relevé l'inapplicabilité de ce plan en raison de son obsolescence. L'évolution de l'état parcellaire et l'extension de la forêt justifient également cette révision. En outre, les règles régissant la constructibilité de certaines parcelles ne sont pas définies.

La révision du plan de quartier vise ainsi prioritairement à disposer d'un outil légal opérationnel permettant de disposer d'une base légale claire. Du fait de sa situation excentrée, notamment hors périmètre du centre, dans un contexte de surdimensionnement communal, la révision ne vise pas à une densification. Au contraire, elle aboutit à la diminution des possibilités de bâtir. Par ailleurs, la révision procède à un "toilettage" réglementaire et la mise en conformité avec le cadre légal actuel.

Enfin, pour ce qui a trait aux éléments paysagers, la révision actualise les mesures de protection".   

S'agissant plus particulièrement de la réduction des possibilités de bâtir, qui constitue l'un des objectifs de la révision, il résulte du rapport explicatif que la zone à bâtir de la Commune de Sainte-Croix est surdimensionnée. Le calcul du dimensionnement de la zone à bâtir a déterminé un surdimensionnement de 3.6, ce qui implique, pour une mise en conformité avec la mesure A12 du Plan directeur cantonal (PDCn), une réduction de la zone à bâtir de 58% hors périmètre du centre (cf. rapport selon l'art. 47 OAT, p. 8). Sainte-Croix figure en outre dans la liste des communes comportant des "villages ou quartiers hors centre surdimensionnés" selon la mesure A11 du projet de quatrième adaptation du PDCn adoptée par le Conseil d'Etat le 29 septembre 2016.

Le Département du territoire et de l'environnement a par ailleurs édité, en octobre 2015, de nouvelles directives intitulées "Redimensionnement de la zone à bâtir, Lignes directrices à l'intention des communes vaudoises". Dans le cadre de la procédure de redimensionnement, les zones à bâtir situées hors des périmètres des centres et des territoires urbanisés sont les premières à devoir être examinées pour être reclassées (p. 12). Il est en outre recommandé aux communes d'éviter une péjoration de la situation existante durant la procédure de redimensionnement des zones à bâtir. Celles-ci disposent à cet effet de la possibilité d'établir des zones réservées (art. 46 LATC) et de refuser un permis de construire lorsqu'un projet compromet la planification envisagée (art. 77 LATC; directives précitées p. 16; cf. aussi mesure A11 de la quatrième adaptation du PDCn). Le département a également établi des fiches techniques d'aide à l'application du redimensionnement des zones à bâtir. Dans l'optique de la quatrième adaptation du PDCn, les communes sont incitées à dézoner en priorité, en modifiant leur plan général d'affectation, les réserves excédentaires situées hors du territoire urbanisé (fiche 9).

c) S'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir, il est exposé ce qui suit dans le rapport selon l'art. 47 OAT (p. 8):

Etant donné que la commune est en cours de révision de son PGA, elle a pleinement conscience de son surdimensionnement de 3.6 et de la nécessité d'une réduction de 58 % doit être visée. Ainsi, il est apparu évident que la révision du PQ devait également porter sur une réduction de sa capacité. Un "effort équivalant" à ce que le territoire communal (hors périmètre du centre) doit "subir" a été visé, et le projet prévoit une réduction de 63 % de la capacité"

On peut douter que cette justification soit pertinente. En effet, il ne suffit pas qu'une commune dont la zone à bâtir est surdimensionnée décide de réduire ses zones à bâtir situées hors du périmètre du centre dans une proportion partout équivalente pour se conformer aux exigences légales. Au contraire, afin de respecter les principes qui gouvernent l'aménagement du territoire, une réflexion globale pour l'ensemble du territoire communal devrait en principe être menée, sur la base de critères objectifs et d'une pesée de tous les intérêts en présence, afin de déterminer quels terrains pouvant potentiellement être déclassés le seront effectivement et dans quels secteurs. Le plan général d'affectation communal voire intercommunal – l'art. 15 al. 3 LAT imposant une coordination par-delà les frontières communales pour l'emplacement et la dimension des zones à bâtir – constitue donc en règle générale l'instrument approprié pour procéder à un redimensionnement des zones à bâtir (ATF 1C_436/2010 du 14 avril 2011 consid. 6.2.). Une révision du plan général d'affectation de la Commune de Sainte-Croix est d'ailleurs en cours pour atteindre l'objectif de réduction des zones à bâtir.

Toutefois, l'un des objectifs principaux de la modification de la LAT entrée en vigueur le 1^er mai 2014 est d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, afin de lutter contre le mitage du territoire. A cette fin, dans l'optique de la mise en œuvre de la quatrième adaptation du PDCn, le canton recommande aux communes, dans le cadre de la procédure de redimensionnement de leurs zones à bâtir, d'examiner en priorité les zones à bâtir situées hors des périmètres des centres et des territoires urbanisés pour être déclassées. En ce sens, le plan de quartier litigieux, en tant qu'il prévoit de réduire la zone à partir dans un secteur excentré, apparaît conforme aux objectifs de la LAT.

A cela s'ajoute que la révision du plan de quartier vise également d'autres objectifs, indépendants de la révision du plan général d'affectation et qui ne concernent que le périmètre en cause. Il s'agit notamment de tenir compte de l'évolution de l'état parcellaire ainsi que de l'extension de la forêt. Sur ce point, l'inspection locale menée par le Tribunal a permis de confirmer que le secteur considéré, distinct des autres zones à bâtir de la Commune de Sainte-Croix, avec ses constructions caractéristiques de type "grand chalet", peut justifier un traitement particulier. Au vu de ce qui précède, le Conseil communal n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en procédant à la révision du plan de quartier litigieux nonobstant la révision du plan général d'affectation en cours.

5.                      a) Les recourants s'opposent à l'affectation de leurs parcelles en zone de protection du paysage. Ils font en particulier valoir que cette affectation ne répondrait pas à un intérêt public prépondérant, faute de qualités naturelles des parcelles justifiant une telle protection. Le secteur serait en outre idéalement situé pour le développement touristique et l'affectation des parcelles litigieuses dans la zone de protection du paysage serait contradictoire avec la volonté communale de développer le pôle d'attraction du Restaurant Les Petites Roches. Leurs parcelles auraient d'ailleurs été équipées. Les recourants font en outre valoir que le changement d'affectation de leurs parcelles, situées au sein d'un ensemble bâti, ne serait pas conforme à l'objectif de la LAT de lutter contre le mitage du territoire.

L'autorité communale justifie la modification de l'affectation des parcelles en cause par la nécessité de redimensionner ses zones à bâtir selon l'art. 15 al. 2 LAT. Ces parcelles seraient situées dans une zone caractérisée par des constructions plutôt rares et disséminées et le secteur est excentré par rapport à la localité de Sainte-Croix. Elle aurait en outre tenu compte du fait que les propriétaires n'ont jamais fait part de leur intention de construire. La révision du plan de quartier répondrait par ailleurs à un objectif de préservation du paysage.

Selon le SDT, l'affectation en zone de protection du paysage des parcelles concernées se justifie par la proximité avec un secteur considéré comme un réservoir selon l'inventaire cantonal des corridors à faune et par sa situation sensible du point de vue paysager. Concernant le dimensionnement de la zone à bâtir, le SDT fait valoir que selon le bilan cantonal, les zones à bâtir de la Commune de Sainte-Croix situées en dehors du périmètre du centre sont manifestement surdimensionnées. Il serait donc conforme aux exigences légales de redimensionner la zone à bâtir dans le secteur considéré.

b) Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT prévoyait que les zones à bâtir comprenaient les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement bâtis (let. a) ou seraient probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seraient équipés dans ce laps de temps (let. b). Selon la jurisprudence prévalant déjà sous l'ancien art. 15 LAT, les zones à bâtir surdimensionnées étaient contraires à la LAT et devaient être réduites (ATF 141 II 393 consid. 2; 140 II 25 consid. 4.3; 136 II 204 consid. 7; ATF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.3).

Selon le nouvel art. 15 LAT, en vigueur depuis le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). Avec cette révision de la LAT, le législateur a entendu durcir la législation préexistante, jugée lacunaire, en établissant de manière précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (ATF 141 II 393 consid. 2 et les réf. citées; ATF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1). Si le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, il apporte néanmoins certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2 et les réf. citées; ATF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.3 et les réf. citées).

c) Il découle par ailleurs de l'art. 2 al. 3 LAT que les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches et notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence, objectivement justifiable (art. 3 OAT) (ATF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.2; 1C_630/2015 du 15 septembre 2016 consid. 5.1; 1C_898/2013 du 23 juin 2014 consid. 6.1).

d) Avec la révision du plan de quartier "La Combe aux Guerraz", les parcelles des recourants, situées jusqu'à présent en zone constructible, seront affectées en zone de protection du paysage, qui comprend une aire de protection du paysage et un secteur de protection de la vue. Selon l'art. 45 du règlement révisé, l'aire de protection du paysage, inconstructible, "se destine à préserver le caractère naturel, la biodiversité et les valeurs paysagères".

aa) Le Conseil communal justifie ce changement d'affectation par la nécessité de redimensionner la zone à bâtir de la Commune de Sainte-Croix conformément à l'art. 15 al. 2 LAT, celle-ci étant largement surdimensionnées (cf. consid. 4b supra). Il motive en outre son choix en raison de la situation des parcelles des recourants, dans une zone caractérisée par des constructions plutôt disséminées et hors du périmètre du centre, constat que l'inspection locale effectuée par le Tribunal a permis de confirmer. Dans la mesure où il prévoit une réduction de la zone à bâtir dans un secteur excentré, le plan de quartier litigieux apparaît conforme à la LAT, dont l'un des objectifs principaux est d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, ainsi qu'aux recommandations cantonales à cet égard (cf. consid. 4c supra).

Les recourants soutiennent par ailleurs en vain que le maintien de leurs parcelles en zone constructible se justifierait du point de vue du développement touristique. Si, par le passé, les autorités communales de Sainte-Croix entendaient satisfaire à une demande de ce type en classant les parcelles litigieuses en zone de chalets, il s'est depuis lors avéré que la zone à bâtir sur le territoire communal doit nécessairement être réduite afin de satisfaire aux exigences de l'art. 15 al. 2 LAT.

En outre, il subsiste à tout le moins un doute sur la question de savoir si la construction de résidences secondaires, limitée par l'art. 75b Cst. et par la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), est encore possible sur le territoire communal. En effet, selon les inventaires communaux des logements publiés en application de l'art. 2 al. 2 de l'ordonnance du 4 décembre 2015 sur les résidences secondaires (ORSec) par l'Office fédéral du développement territorial (ARE) fin mars 2017, la Commune de Sainte-Croix figure sur la liste des communes comptant un taux de résidences secondaires supérieur à 20 % (https://www.are.admin.ch/are/fr/home/develop

pement-et-amenagement-du-territoire/droit-de-l_amenagement-du-territoire/residences-se

condaires.html).

Les recourants invoquent également le fait que leurs parcelles sont équipées. Cet élément n'est toutefois pas déterminant. Selon la jurisprudence en effet, le fait qu'une parcelle soit déjà équipée ne commande pas de l'affecter en zone à bâtir ni ne constitue un élément qui permettrait de s'opposer à un déclassement (ATF 113 Ia 444 consid. 4b; ATF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.5; 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4.2). L'autorité communale a de plus indiqué avoir tenu compte du fait que les terrains en question, classés en zone à bâtir il y a une quarantaine d'années et acquis par leurs propriétaires actuels il y a une vingtaine d'années, n'avaient pas été utilisés pour la construction. Ces derniers n'ont en effet jamais soumis à l'enquête publique le moindre projet en ce sens ni démontré d'une autre manière leur intention de construire. La présence de fondations bétonnées et d'un escalier extérieur sur les parcelles n^os 3480 et 3481 ne permet pas d'aboutir à une autre conclusion dans la mesure où ces travaux, qui remontent probablement à l'époque de l'adoption du plan de quartier initial il y a quarante ans, sont restés sans suite concrète.

bb) Le Conseil communal justifie par ailleurs le changement d'affectation contesté au motif que le secteur en cause mérite d'être protégé du point de vue paysager. A cet égard, les considérations suivantes résultent du rapport explicatif selon l'art. 47 OAT (p. 19):

"La surface du plan de quartier, vaste prairie en pente, fait partie d'un ensemble paysager constitué d'une série de clairières enherbées séparées en limite est et ouest par des corridors boisés protégés. Le renforcement de ce caractère paysager a déjà été intégré dans le plan de 1976 et la présente révision vise à consolider cet aspect.

Le plan de quartier prévoit de:

>   limiter les nouvelles constructions disséminées, au contraire, les possibilités de bâtir sont concentrées de manière à préserver les surfaces de prairie;

>   maintenir le caractère de prairie à l'essentiel des espaces libres;

>   lorsque le contexte le permet, rendre les surfaces à la zone agricole;

>   définir des mesures limitant les plantations sur des secteurs situés en zone agricole préservant ainsi le caractère de clairière;

>   maintenir la protection des aires forestières classées et des zones boisées remarquables situées en lisière du site urbanisé;

>   préserver les arbres, les haies arbustives et bosquets structurants qui renforcent la lisibilité et la composition du paysage;

>   de nouvelles plantations visant à l'intégration paysagère des surfaces de stationnement."

Dans sa réponse au recours, le Conseil communal de Sainte-Croix a précisé que les parcelles des recourants, en partie boisées, assurent la transition avec l'aire forestière et qu'elles répondent dès lors, de par leur nature et leur situation, à la définition de l'aire de protection du paysage. L'un des objectifs de la révision du plan de quartier selon le rapport explicatif précité est effectivement de maintenir la protection des aires forestières et des zones boisées situées en lisière du site urbanisé.

A cet égard, l'inspection locale mise en œuvre par le Tribunal a permis de constater que la végétation se fait plus abondante au nord-est du périmètre du plan de quartier, où sont situées les parcelles des recourants. Les parcelles n^os 3461, 3462 et 3464 sont recouvertes de nombreux arbres (hêtraie). Le Tribunal a également constaté une coupe récente de jeunes arbres sur la parcelle n^o 3481 ainsi que le développement du boisement, dont l'emprise est légèrement supérieure aujourd'hui. Selon le plan de quartier révisé, la limite de l'aire forestière empiète légèrement sur les parcelles n^os 3480 et 3481 à l'est de celles-ci. Elle se situe à quelques dizaines de mètres des parcelles n^os 3461, 3462 et 3464. Dans ces circonstances, le classement des parcelles des recourants en zone de protection du paysage, inconstructible, répond donc à un objectif de protection du caractère naturel du site, de la biodiversité et des valeurs paysagères. Le Conseil communal n'a à cet égard pas excédé l'importante liberté d'appréciation dont il dispose, en tant qu'autorité planificatrice, en modifiant l'affectation des parcelles non bâties dans le secteur en cause.

e) En conclusion, les recourants font valoir à tort que le déclassement de leurs parcelles serait contraire aux objectifs de la LAT, étant rappelé que l'intérêt public à réduire les zones à bâtir surdimensionnées revêt une importance prépondérante (cf. consid. 3b supra). Ils soutiennent également en vain que leurs parcelles ne présentent aucune qualité qui justifierait leur affectation en zone de protection du paysage. Ces griefs doivent être écartés.

6.                      Les recourants invoquent par ailleurs une atteinte à la garantie constitutionnelle de la propriété.

a) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 137 I 167 consid. 3.6 et les arrêts cités; 136 IV 97 consid. 5.2.2; ATF 1C_452/2015 du 11 novembre 2016 consid. 6.1; 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 4.1). Ce dernier principe exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 137 I 167 consid. 3.6 et les arrêts cités; 136 IV 97 consid. 5.2.2; ATF 1C_452/2015 du 11 novembre 2016 consid. 6.1).

b) La restriction au droit de propriété des recourants repose en l'espèce sur l'art. 15 al. 2 LAT, soit une base légale au sens formel. Elle est justifiée notamment par la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire en réduisant une zone à bâtir surdimensionnée et elle répond en ce sens à un intérêt public prépondérant. Les recourants ne prétendent par ailleurs pas que cette finalité pourrait être atteinte par un moyen moins incisif que le changement d'affectation des parcelles en cause. La mesure de planification litigieuse repose  pour le surplus sur des motifs objectifs pertinents (cf. consid. 5d supra). L'atteinte portée au droit de propriété des recourants respecte ainsi le principe de la proportionnalité. Ce grief doit être rejeté.

7.                      Les recourants invoquent enfin une inégalité de traitement par rapport à certains propriétaires qui voient leurs constructions légalisées. Ils se réfèrent aussi à un projet de construction sur la parcelle n^o 2530.

a) Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 136 I 297 consid. 6.1; 131 I 394 consid. 4.2; 129 I 113 consid. 5.1; ATF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1). Le droit à l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb; ATF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; 1C_26972014 du 4 juillet 2014 consid. 6; 1C_80/2007 du 6 septembre 2007 consid. 3.1).

b) Les parcelles des recourants ne sont pas construites, sous réserve de fondations (plateformes bétonnées) sur deux d'entre elles. A cet égard, leur situation se distingue donc de celle des parcelles sur lesquelles des chalets ont été érigés. Toutes les parcelles libres de constructions dans le périmètre du plan de quartier ont d'ailleurs été soustraites de la zone à bâtir. Quant à la construction projetée sur la parcelle n^o 2530, elle remplacera un bâtiment existant. Les choix opérés par l'autorité communale, s'agissant des parcelles affectées ou non en zone de protection du paysage, reposent donc sur des motifs objectifs et aucun élément ne permet de retenir une inégalité de traitement. Ce grief doit être écarté.

8.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours et à la confirmation des décisions du Conseil communal de Sainte-Croix du 26 octobre 2015 et du Département du territoire et de l'environnement du 17 mars 2016 par lesquelles la révision du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" et son règlement ont été adoptés puis approuvés préalablement.

Les frais de justice seront supportés par les recourants, qui succombent, solidairement entre eux (art. 49 al. 1, 51 al. 2, 91 et 99 LPA-VD). Vu l'issue du litige, la Commune de Sainte-Croix, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la charge des recourants (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Les recours sont rejetés.

II.                      Les décisions du Conseil communal de Sainte-Croix du 26 octobre 2015 et  du Département du territoire et de l'environnement du 17 mars 2016 sont confirmées.

III.                    L'émolument judiciaire, arrêté à 4'000 (quatre mille) francs, est mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV.                    A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Sainte-Croix une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 17 mai 2017

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.