TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 18 janvier 2017  

Composition

M. François Kart, président; M. Christian-Jacques Golay, assesseur et M. Jacques Haymoz, assesseur.  

 

Recourant

 

A.________ à ******** représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Penthalaz, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,   

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Penthalaz du 13 avril 2016 (rejetant sa demande d'autorisation de construire un dépôt non chauffé et sans place de parc et aménagement d'une piste d'accès, sur la parcelle ********, CAMAC 142170)

 

Vu les faits suivants

A.                     A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n°  ******** de la commune de Penthalaz. Ce bien-fonds, d'une surface de 9'916 m2, est en nature de pré-champ pour 8'769 m2 et en nature de forêt pour le solde. La partie en nature de pré-champ est colloquée en zone industrielle selon le plan des zones et le Règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions  de mars 1991 (ci-après: RC).

Depuis plusieurs années, la commune de Penthalaz a entrepris de modifier le plan général d'affectation communal (PGA).  Le projet de nouveau PGA, mis à l'enquête publique du 16 janvier au 16 février 2015, prévoit d'affecter la parcelle n°  ******** en zone agricole protégée, sous réserve de l'aire forestière. Le nouveau PGA n'a pas été adopté à ce jour.

B.                     A.________ et B.________ ont soumis à l'enquête publique du 27 septembre 2013 au 28 octobre 2013 la construction d'un dépôt sur la parcelle n° ********. Il est prévu d'implanter le bâtiment dans la partie Sud-Est de la parcelle. Sous la rubrique "description de l'ouvrage", la demande de permis de construire mentionne ce qui suit: "création d'un dépôt non chauffé et sans place de parc et aménagement d'une piste d'accès". Le bâtiment projeté, doté d'une toiture plate, comporte un  niveau avec une surface au sol de 250 m2. Aucun équipement sanitaire (point d'eau/WC ) n'est pévu. Les plans soumis à l'enquête publique indiquent que les surfaces disponibles seront des "surfaces de stockage"  Les constructeurs ont remis à la commune le 23 juillet 2013 un descriptif de la construction dont il ressort que la construction sera utilisée par les propriétaires et sera destinée à du stockage d'objets et de fournitures diverses. Il est précisé qu'aucun produit inflammable ou explosif ne sera utilisé et qu'aucune place de parc n'est prévue.

Le projet a fait l'objet de 15 oppositions.

C.                     Par décision du 22 novembre 2013, la Municipalité de Penthalaz (ci-après: la municipalité) a refusé le permis de construire. La municipalité invoquait l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) au motif que selon elle  le projet n'était pas conforme au nouveau PGA en cours d'élaboration. Compte tenu d'une prolongation octroyée par le Service du développement territorial (SDT), le projet de PGA a été mis à l'enquête publique dans le délai de l'art. 77 al. 2 LATC. Le PGA n'a en revanche pas été adopté par l'autorité compétente dans le délai imparti par l'art. 77 al. 3 LATC.

D.                     Le 17 février 2016, les constructeurs sont intervenus auprès de la municipalité afin qu'elle statue à nouveau sur la demande de permis de construire en application de la réglementation en vigueur.

Par décision du 13 avril 2016, la municipalité à une nouvelle fois refusé le permis de construire. Elle faisait valoir que la description du projet était trop imprécise pour déterminer si les stockages seront liés à des activités industrielles ou artisanales. Elle relevait en outre qu'elle n'était pas en mesure de vérifier le respect de l'art. 65 RC, s'agissant en particulier des éventuels besoin en places de parc.

E.                     Par acte du 17 mai 2016, A.________ a recouru contre la décision municipale du 13 avril 2016 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut à sa réforme en ce sens que le permis de construire est délivré. La municipalité a déposé sa réponse le 14 juillet 2016. Elle conclut au rejet du recours. Le recourant a déposé des observations complémentaires le 26 août 2014.

Le tribunal a tenu audience le 1er novembre 2016. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès -verbal de l'audience, transmis aux propriétaires le 10 novembre 2016, a la teneur suivante:

(...)

L'audience est ouverte à 09:30 sur la parcelle n°******** du cadastre de la commune de Penthalaz, propriété de A.________ et de son frère B.________.

Se présentent:

A.________, recourant, accompagné B.________ et assisté de Me Yves Nicole, avocat;

Pour la municipalité de Penthalaz: C.________, syndic, D.________, vice-syndic, accompagnés de E.________, chef technique et assistés de Me Alain Thévenaz, avocat.

Sur question du président, A.________ explique qu'il est ingénieur en génie civil et que son frère est agriculteur. Il entend réserver 1/3 des locaux projetés à son propre usage, le reste devant être loué à des tiers. Les espaces litigieux serviront d'entrepôt et seront éventuellement divisés en boxes. Ils pourront par exemple être utilisés comme garde-meubles. Les appartements sont devenus trop petits. Il y a ainsi une demande pour des locaux de stockage. Une utilisation autre que celle d'entrepôt n'est pas envisageable en l'absence d'eau et d'électricité.

Me Thévenaz craint que les locaux ne soient utilisés pour stocker du matériel agricole, notamment du foin et des outils. B.________ répond que les espaces ne sont pas aménagés pour l'agriculture. Il n'a lui-même pas de bétail et dispose déjà de hangars. Il n'a pas d'intérêt à occuper les lieux. En cas de réalisation du projet, A.________ deviendrait seul propriétaire de la parcelle

Me Thévenaz considère que les places de parc devraient être dimensionnées selon le type et l'importance de l'affectation des locaux. A.________ estime qu'en l'occurrence, des places de parc ne sont pas nécessaires, car les usagers viendront uniquement pour charger et décharger leurs biens. Une place de rebroussement est prévue. Elle figure sur les plans en tant qu'"accès et places de parc".

Les parties désignent le lieu d'implantation du bâtiment litigieux.

Me Nicole relève que la parcelle n°******** borde la ligne de chemin de fer et se trouve à côté des anciennes câbleries de Cossonay, dont les locaux abritent actuellement d'autres activités.

Pour le reste, les parties réitèrent les arguments figurant dans leurs écritures.

Sans autre réquisition, la séance est levée à 09:03.

(...)

Le 20 septembre 2016, la municipalité a formulé les 3 remarques suivantes au sujet du procès-verbal de l'audience:

(...)

1.     La Municipalité était représentée notamment par M. D.________ (et non pas D.________).

2.     Après que les parties aient désigné le lien d'implantation du bâtiment litigieux, M. le Syndic C.________ a relevé que la parcelle adjacente, no ******** (propriété de F.________) a récemment été affectée en zone agricole dans le PPA Câbleries Nord et que la ligne CFF constitue une limite infranchissable.

3.     L'heure de fin de l'audience est erronée.

(...)

Le recourant a déposé des déterminations finales les 9 décembre 2016.

Considérant en droit

1.                      La municipalité relève qu'il résulte du dossier que les locaux seront des "surfaces de stockage", sans que soit précisée la nature exacte du matériel stocké. Elle soutient que, à cet égard, le dossier n'est pas suffisamment clair et complet. Elle fait valoir que les exigences en ce qui concerne l'indication de la destination des locaux résultant de l'art. 109 al. 2 LATC et des art. 72 let. f et 69 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) ne sont pas respectées. Elle soutient également que, dans ces conditions, il n'est pas possible de vérifier que les dépôts auront une utilisation conforme aux art. 58 ss RC relatifs à la zone industrielle. Le recourant soutient pour sa part que l'affectation du bâtiment en tant que dépôt, qui ressort clairement du questionnaire général et des plans soumis à l'enquête publique, est parfaitement conforme à l'affectation de la zone industrielle telle que définie à l'art. 58 RC. Il souligne que cette disposition mentionne expressément les entrepôts.

a) Aux termes de l’art. 58 RC, la zone industrielle est réservée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales.

b) aa) Aux termes de l’art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si (al. 2): la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a); le terrain est équipé (let. b). L'art. 48 al. 1 LATC précise que les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.

L’art. 109 al. 2 LATC prévoit que l’avis d’enquête doit notamment indiquer de façon précise la destination du bâtiment. L’art. 72 let. f RLATC précise que l’avis d’enquête doit indiquer la destination précise de l'ouvrage et la nature des travaux. Cette règle vaut pour toutes les constructions pour lesquelles une autorisation de construire est demandée, ce qui est le cas en l’espèce. Elle doit permettre tant aux autorités concernées qu’aux tiers intéressés d’être renseignés de manière complète sur la nature véritable des travaux projetés (cf. arrêts AC.2014.0322 du 14 octobre 2015 consid. 2a; AC.2014.0121 du 24 avril 2015 consid. 3a; AC.2013.0475 du 8 décembre 2014 consid. 2a; AC.2005.0157 du 30 novembre 2005 consid. 2). L'art. 69 al. 1 ch.2  RLATC relatif aux pièces et indications à fournir avec la demande de permis de construire prévoit pour sa part que les plans doivent préciser, pour chaque étage, la destination des locaux.

bb) En l’occurrence, l'avis d'enquête relatif au projet litigieux mentionnait la construction d'un "dépôt". Les plans soumis à l'enquête publique indiquaient pour leur part  que les surfaces disponibles seraient des "surfaces de stockage". Ces éléments permettaient de comprendre quelle était la destination future des locaux. A ce stade, on ne pouvait exiger des constructeurs qu'ils donnent des précisions supplémentaires, notamment en ce qui concernait la nature exacte de ce qui allait être stocké. A cet égard, on peut relever qu'il est fréquent que des permis de construire soient délivrés pour des bâtiments artisanaux et industriels sans que la nature des activités qui seront exercées soit connue de manière précise. Contrairement à ce que soutient la municipalité, il y a lieu dès lors de constater que l'avis d'enquête et le dossier d'enquête étaient suffisamment précis et ne posaient pas problème au regard des exigences posées par les art. 109 al. 2 LATC, 72 let. f RLATC et 69 al. 1 ch.2  RLATC.   

c) aa) Lors de l'audience, le recourant a expliqué qu'une partie de locaux pourrait être mise à disposition de tiers pour servir comme "garde-meubles". La municipalité soutient qu'une telle utilisation n'est pas conforme à la zone industrielle dès lors qu'elle n'a pas de lien avec une activité industrielle ou artisanale.

bb) La municipalité dispose d'une importante latitude de jugement pour interpréter son règlement. Celle-ci découle de l'autonomie communale garantie par l'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), autonomie dont jouissent les communes vaudoises dans le domaine du droit public des constructions (cf. TF 1C_340/2015 du 16 mars 2016 consid.4.2 et les références citées). Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. ATF 1C_103/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2.4 et les arrêts cités). Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (cf. arrêts AC.2014.0337 du 3 mars 2015 consid. 4b; AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b, AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 4, AC.2007.0267 du 5 mai 2008 consid. 5).

cc) Selon la jurisprudence, les activités sans rapport avec la production, la fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas compatibles avec une zone industrielle et artisanale. Des dépôts non liés à une activité ne sont dès lors a priori pas conformes à une zone industrielle ou artisanale (cf. arrêts AC.2014.0322 du 14 octobre 2015 consid. 2b, AC.2012.0315 du 31 mai 2013 consid. 1a/bb; AC.2008.0019 du 27 octobre 2008 consid. 4). En l'espèce, la situation est toutefois particulière dès lors que l'art. 58 RC relatif à la destination de la zone industrielle mentionne expressément les "entrepôts". Il n'existe aucune raison de penser que le législateur communal entendait par là exclusivement des entrepôts en lien avec une activité industrielle ou artisanale. Il va en effet de soi que, dans une zone industrielle ou artisanale, les entreprises actives dans la zone peuvent disposer des entrepôts nécessaires à leur activité. La mention du terme "entrepôt" à l'art. 58 RC ne peut par conséquent être comprise qu'en ce sens qu'une activité consistant dans l'entreposage de biens ou de marchandise est également conforme à la zone, ceci même si l'entreprise concernée n'exerce pas d'activité artisanale ou industrielle au sens où on l'entend usuellement.

d) Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce que soutient la municipalité, le dossier d'enquête, en tant qu'il permet de constater que le bâtiment projeté sera affecté à un usage de dépôt avec des surfaces de stockage, est suffisant pour démontrer que l'affectation prévue est conforme à la zone industrielle. On peut en effet admettre que la construction abritera un "entrepôt" au sens de l'art. 58 RC.

2.                      A l'appui du refus du permis de construire, la municipalité invoque également les art. 65 RC et 99 RC. Selon elle, le dossier produit par les constructeurs ne permet pas de statuer sur la question des places de parc. Dans sa réponse au recours, elle relève notamment une contradiction entre le plan de situation du géomètre, qui figure une surface teintée en rose clair affectée aux "accès et places de parc" (sans qu'aucune place de parc ne soit indiquée précisément), et le descriptif du projet établi par le recourant le 23 juillet 2013 dont il ressort qu'aucune place de parc n'est prévue. Elle relève également que le dossier ne comprend pas de plan des aménagements extérieurs.

a) L'art. 65 RC, relatif à la zone industrielle, prévoit que le dossier d'enquête comprendra un plan d'aménagement complet de la propriété (accès, parking, plantations, etc.).

L'art. 99 RC a la teneur suivante:

Art. 99                        La Municipalité fixe le nombre de places privées de stationnement

Places de parc           ou de garages pour voitures qui doivent être aménagés par les propriétaires à leurs frais et sur leur terrain, en rapport avec l'importance et la destination des constructions :

1.         pour des bâtiments d'habitation, il sera exigé 2 places de stationnement au moins par logement, avec au minimum 3 places par bâtiment

2.         pour les immeubles artisanaux et industriels, il sera exigé des places de stationnement proportionnellement à l'importance de leurs véhicules et du trafic qu'ils occasionnent.

Pour la zone village, se référer aux règles supplémentaires (art. 24).

Les emplacements de stationnement doivent être prévus en arrière des limites des constructions, de même que les rampes d'accès, de manière à ce que ceux-ci restent utilisables même si la route est élargie ultérieurement.

b) aa) Avant de délivrer le permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et au plan d'affectation légalisé ou en voie d'élaboration. Cet examen intervient sur la base du dossier d’enquête. La forme de la demande de permis de construire, ainsi que la constitution du dossier d'enquête sont régies, en vertu de la délégation figurant à l'art. 108 al. 2 LATC, par les art. 68 à 73 RLATC. Le principe général est que la demande de permis doit être accompagnée de toutes les indications nécessaires pour rendre compte de l'importance et de la nature des travaux projetés (art. 69 al. 2 RLATC; cf arrêt AC.2015.0247 du 12 février 2016 consid. 2a et les arrêts cités). Est notamment exigé un plan des aménagements extérieurs avec le tracé précis du raccordement au réseau routier (art. 69 al. 1 ch.  8 RLATC).

bb) En l'espèce, le plan de situation mentionne l'accès au bâtiment litigieux. Le descriptif général de construction du 23 juillet permettait en outre de comprendre qu'aucune place de parc n'était prévue. Si la municipalité entendait exiger une ou plusieurs places de parc en application de l'art. 99 RC, il lui appartenait d'informer les constructeurs de cette exigence. De même, il lui appartenait cas échéant de demander la production d'un plan des aménagements extérieurs. L'autorité intimée ne pouvait pas simplement refuser le permis de construire. Pour ce qui est des places de parc, on relève que la municipalité disposait des éléments nécessaires pour se prononcer. Elle pouvait notamment se référer à la norme VSS 64.281 qui, pour les entrepôts et dépôts, prescrit 0,01 place par 100 m2 de surface brute de plancher pour les visiteurs et les clients.

3.                      Vu ce qui précède, c'est à tort que la municipalité a refusé le permis de construire au motif que le dossier produit ne permettait pas de vérifier le respect des art. 58 RC, 65 RC et 99 RC. Le recours doit par conséquent être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à la municipalité pour qu'elle se prononce à nouveau sur le permis de construire, ceci après avoir cas échéant requis les pièces complémentaires dont elle a besoin pour statuer (notamment la production d'un plan des aménagements extérieurs).

Il appartiendra aux constructeurs de compléter le formulaire de demande de permis de construire en cochant les chiffres 166 et 169. Ils devront également soumettre à la municipalité tous les éléments requis pour la vérification du respect des prescriptions de protection incendie (cf. art. 3 du règlement du 28 septembre 1990 d'application de la LPIEN [RLPIEN; RSV 962.11.1]). Il appartiendra au surplus à la municipalité d'indiquer au recourant si elle entend exiger une place de parc en application de l'art. 99 RC. Devrait en outre a priori être vérifié si, comme le recourant l'a soutenu lors de l'audience, la place prévue devant le bâtiment permettra le rebroussement des véhicules et par conséquent la sortie en marche avant sur la route communale, sortie en marche avant qui semble a priori s'imposer en application de l'art. 32 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 735.01). Cas échéant, la municipalité devra indiquer aux constructeurs si un agrandissement de la place prévue à l'ouest du bâtiment est nécessaire. Il appartiendra enfin à la municipalité de se prononcer sur les oppositions.

4.                      Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge de la Commune de Penthalaz. Cette dernière versera en outre des dépens au recourant, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Penthalaz du 13 avril 2016 est annulée et le dossier lui est retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                    Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la Commune de Penthalaz.

IV.                    La Commune de Penthalaz versera à A.________ une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 janvier 2017

 

                                                          Le président:


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.