TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 novembre 2017

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur et M. Jean-Marie Marlétaz, assesseur; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

Recourants

A.________ à ********

B.________ à ********

tous deux représentés par Me Jean CAVALLI, avocat à Saint-Sulpice,

Autorité intimée

Municipalité de Montherod, représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey,

Autorité concernée

Service du développement territorial, à Lausanne,

Objet	Divers
	Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Montherod du 15 mars 2016 leur ordonnant de retirer une caravane et de supprimer une haie de bambou sur la parcelle n° ********.

Vu les faits suivants:

A. A.________ et B.________ ont acquis, le 14 octobre 2011, un droit distinct et permanent de superficie jusqu'au 14 octobre 2041 (DDP n° ********) sur une portion de la parcelle n° ******** du cadastre de la Commune de Montherod, propriété de dite commune. Un chalet de week-end (n° ECA ********) est érigé sur la partie de ce bien-fonds objet du droit distinct et permanent de superficie. La parcelle n° ******** est située en zone agricole.

B. En 2011, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour la transformation du chalet existant. Ce projet a par la suite fait l'objet de modifications. Selon la synthèse de la centrale des autorisations CAMAC du 13 août 2013, le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a refusé l'autorisation spéciale requise, aux motifs que les travaux envisagés ne pouvaient pas être admis comme respectant l'identité du bâtiment et de ses abords et qu'ils permettaient une modification importante de l'utilisation du bâtiment initialement habité de manière temporaire. La Municipalité de Montherod (ci-après: la municipalité) a par conséquent refusé le permis de construire, le 28 août 2013.

Les décisions du SDT et de la municipalité ont été déférées à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP; cause AC.2013.0425). En audience le 11 juin 2014, les parties ont conclu un accord portant sur le dépôt par A.________ et B.________ de plans modifiés concernant l'isolation thermique du chalet et le vitrage de sa façade est, à la suite duquel il incomberait au SDT et, le cas échéant, à la municipalité de se prononcer. La procédure devant la CDAP a été suspendue jusqu'à l'issue de cette procédure administrative.

C. Les plans relatifs au projet de transformation du chalet existant ont été modifiés le 23 juin 2014 et une nouvelle synthèse CAMAC a été établie le 2 juillet 2014, annulant et remplaçant celle du 13 août 2013. Il en résulte que le SDT a délivré l'autorisation spéciale requise, considérant que les travaux envisagés selon les plans modifiés du 23 juin 2014 pouvaient être admis comme respectant l'identité du bâtiment et de ses abords. Le SDT a en outre requis l'inscription auprès du registre foncier d'une mention indiquant que le bâtiment ne peut pas servir de résidence principale. La municipalité a pour sa part délivré le permis de construire le 17 juillet 2014. Ces décisions sont entrées en forces.

D. La cause pendante devant la CDAP, qui avait été suspendue, a été rayée du rôle le 9 janvier 2015.

E. Des travaux ont été effectués sur le chalet et ses alentours à partir du mois d'octobre 2014. Une haie de bambous a été plantée au début du mois de décembre 2015.

Le 8 décembre 2015, la municipalité a informé A.________ et B.________ qu'elle ne pouvait autoriser la création d'une haie de bambous, les priant de la remplacer rapidement par une variété autorisée. Elle se basait sur l'art. 7.3 de son règlement général sur les constructions. La municipalité a ajouté que la caravane installée sur la propriété devrait être débarrassée à la fin du chantier. Elle a en outre souhaité être renseignée au sujet des travaux effectués et ceux à venir, pour s'assurer de leur conformité avec le permis de construire délivré.

Aucune suite n'a été donnée à ce courrier, que les intéressés ont ultérieurement contesté avoir reçu.

Le 15 mars 2016, la Municipalité de Montherod a enjoint A.________ et B.________ à remettre en ordre la parcelle n° ********, à savoir retirer la caravane sise sur le terrain, supprimer la haie en bambou et lui soumettre, au préalable et pour approbation, leurs propositions de plantations de remplacement. La municipalité a ajouté qu'en cas de non-exécution immédiate, elle ferait réaliser ces travaux par des entreprises agréées, les frais étant à charge des prénommés. La municipalité a en outre rappelé la mention au registre foncier selon laquelle le bâtiment ne peut pas servir de résidence principale.

F. Par lettre adressée le 7 avril 2016 à la municipalité, par le biais de leur conseil, A.________ et B.________ se sont opposés aux injonctions de cette autorité. Ils ont en outre demandé, au cas où la municipalité refuserait de faire un nouvel examen de la situation, qu'elle considère leur correspondance comme un recours et qu'elle le traite comme tel.

Par l'intermédiaire de son mandataire, la municipalité a notamment répondu, le 13 mai 2016, que sa décision était à présent en force, faute de recours valablement déposé.

G. Le 1^er juin 2016, par l'intermédiaire de leur conseil, A.________ et B.________ ont déféré la décision du 15 mars 2016 de la Municipalité de Montherod à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à son annulation.

Dans sa réponse du 16 août 2016, la municipalité a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet et à la confirmation de sa décision du 15 mars 2016.

Selon ses déterminations du 29 septembre 2016, le SDT a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision municipale.

H. L'assistance judiciaire a été octroyée aux recourants par décision du 4 octobre 2016.

I. Les recourants se sont déterminés au sujet de la réponse de la municipalité et des déterminations du SDT le 16 décembre 2016.

Donnant suite à la requête du juge instructeur, ils ont encore fourni, le 16 janvier 2017, des renseignements relatifs au planning des travaux.

J. Le tribunal a tenu audience le 23 août 2017 et il a procédé à une inspection locale. A cette occasion, il a constaté que la caravane avait été enlevée. Ses observations ont également porté sur la haie de bambous; elles seront reprises ci-après en tant que besoin.

La municipalité, les recourants et le SDT se sont déterminés à propos du procès-verbal de l'audience du 23 août 2017, respectivement le 11, le 14 et le 15 septembre 2017.

K. Le tribunal a ensuite statué et a adopté le présent arrêt par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. La municipalité conclut à l'irrecevabilité du recours, aux motifs que le courrier qui lui a été adressé le 7 avril 2016 n'a pas pu être compris ni traité comme un recours et que le recours du 1^er juin 2016 a été déposé hors délai.

a) Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). L'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité qu'elle juge compétente (art. 7 al. 1 LPA-VD). Lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé sauvegardé (art. 20 al. 2 LPA-VD).

b) Les recourants se sont opposés à la décision de la municipalité du 15 mars 2016, leur ordonnant de retirer une caravane et de supprimer une haie de bambous sur la parcelle n° ********, par lettre adressée à cette autorité le 7 avril 2016 et réceptionnée le 8 avril 2016. Ils demandaient en outre, dans l'hypothèse où la municipalité refuserait de réexaminer la situation, qu'elle considère leur correspondance comme un recours et le traite comme tel. La lettre des recourants devait donc être comprise comme étant un recours, interjeté dans le respect du délai de recours de 30 jours. Il incombait à la municipalité de le transmettre à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal comme objet de sa compétence.

c) Les recourants, destinataires de l'ordre de remise en état litigieux, ont pour le surplus qualité pour recourir et le recours respecte les formes prescrites (art. 75 al. 1 let. a, 79 al. 1 et 99 LPA-VD).

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. Le tribunal a constaté, lors de l'inspection locale, que la caravane dont l'autorité intimée demandait le retrait de la parcelle n° ******** avait été enlevée. La cause est donc sans objet sur ce point.

3. Les recourants s'opposent à la suppression d'une haie de bambous. Selon eux, la municipalité aurait fait usage de son pouvoir administratif pour faire exécuter une décision prise en tant que propriétaire du bien-fonds n° ********. Ils font en outre valoir que le règlement communal ne contient pas de règle interdisant la plantation de bambous, que l'ordre de remise en état viole le principe de proportionnalité et qu'il n'est justifié par aucun intérêt public ou privé. Ils invoquent aussi leur bonne foi.

La municipalité, sur la base de l'art. 7.3 de son règlement général sur les constructions, estime que les plantations doivent être choisies parmi les essences traditionnelles de la région. Elle ajoute que la plantation litigieuse modifie sensiblement les lieux et que l'intérêt public à une remise en état résulte de la situation du bien-fonds hors zone à bâtir. Elle conteste la bonne foi des recourants.

Le SDT a relevé que la plantation d'une haie de bambous en zone agricole nécessite une autorisation cantonale et qu'il n'aurait pas été en mesure d'autoriser ces travaux, qui modifient l'aspect de la construction principale.

a) D'après l'art. 7.3 du règlement général sur les constructions et l'aménagement du territoire de la Commune de Montherod, "les plantations effectuées dans le prolongement des constructions doivent être choisies en priorité parmi les essences traditionnelles de la région.".

En application de l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

L'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb; ATF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1).

b) En vertu de l’art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.

Il découle de cette disposition que lorsqu'un ordre de remise en état est envisagé hors de la zone à bâtir et qu'il faut examiner si le principe de la proportionnalité pourrait conduire à renoncer à tout ou partie de la remise en état, la municipalité n'est pas compétente pour consentir au maintien de tout ou partie de l'installation litigieuse. Seule l'autorité cantonale pourrait rendre une telle décision, qui revient à autoriser ce qui sera maintenu. Selon la jurisprudence, à part dans l'hypothèse exceptionnelle où l'application de prescriptions communales (indépendantes du droit fédéral hors zone à bâtir) serait en cause, c'est à l'autorité cantonale qu'il appartient de statuer sur le sort des constructions hors de la zone à bâtir, que ce soit pour en ordonner la démolition ou pour autoriser le maintien de tout ou partie des installations litigieuses ou encore pour statuer sur tout changement d'affectation (arrêts CDAP AC.2010.0089 du 7 septembre 2010 consid. 2; AC.2008.0175 du 26 janvier 2011 consid. 8; AC.2008.0262 du 24 novembre 2009 consid. 3 et l'arrêt cité).

Par ailleurs, selon la jurisprudence, un permis de construire délivré par une commune hors de la zone à bâtir, sans autorisation cantonale préalable, ne déploie aucun effet. Il est radicalement nul. L’autorisation cantonale est en effet un élément constitutif et indispensable de l’application de l’art. 24 LAT (ATF 132 II 21 consid. 3; 111 Ib 213 consid. 5). De manière générale, l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu une décision est un motif de nullité de cette décision (ATF 138 II 501 consid. 3.1; 132 II 21 consid. 3.1; 129 I 361 consid. 2.1; 122 I 97 consid. 3a/aa).

c) En l'espèce, l'art. 7.3 du règlement communal sur les constructions de la Commune de Montherod, de par son libellé selon lequel les plantations doivent être choisies "en priorité" parmi les essences de la région, ne constitue pas une base légale suffisante pour une interdiction absolue de toute autre essence. Par ailleurs, le représentant du SDT a indiqué en audience qu'une autorisation cantonale est nécessaire en présence d'une plantation qui délimite l'espace et qui a de ce fait un impact sur le territoire. Une autorisation cantonale est également nécessaire pour les plantations non indigènes. Il a ajouté que le SDT n'aurait pas délivré l'autorisation requise en l'occurrence, dès lors que la haie litigieuse cloisonne l'espace et n'est pas typique du paysage rural. En tant qu'elle exige des recourants qu'ils lui soumettre, pour approbation, leurs propositions de plantations en remplacement des bambous dont elle demande la suppression, la municipalité semble admettre qu'une une haie composée d'essences régionales pourrait être autorisée. A priori, et sans préjuger du contenu d'une éventuelle décision du SDT, cette position ne semble toutefois pas conforme aux exigences applicables hors zone à bâtir, du point de vue de l'impact d'un tel aménagement sur le territoire. Surtout, en regard des éléments qui précèdent, il apparaît que l'on ne se trouve pas en l'occurrence dans l'hypothèse exceptionnelle réservée par la jurisprudence, où l'application d'une disposition communale indépendante du droit fédéral hors zone à bâtir serait seule en cause. La Municipalité n'était en conséquence pas compétente pour rendre la décision litigieuse, dont il convient de constater la nullité. Il incombera au SDT d'autoriser ou non la plantation litigieuse et, le cas échéant, de se prononcer également sur la proportionnalité d'une remise en état des lieux.

4. Il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de la municipalité tendant à obtenir l'adresse du domicile principal des recourants ainsi que la preuve de son occupation effective, cette question ne faisant pas partie de l'objet du litige.

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et au constat de la nullité de la décision de la Municipalité de Montherod du 15 mars 2016.

Compte tenu des circonstances de la présente affaire, il est renoncé à la perception de frais de justice (art. 50 LPA-VD).

Vu l'issue du litige, les recourants, qui ont procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens, à la charge de la Commune de Montherod (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).

Il convient par ailleurs de statuer sur l'indemnité due au conseil d'office des recourants (art. 18 al. 5 LPA-VD, art. 39 al. 5 du code du 12 janvier 2010 de droit privé judiciaire vaudois [CDPJ; RSV 121.02] et art. 2 al. 4 du règlement du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3]). Le conseil juridique commis d'office a droit au remboursement de ses débours et à un défraiement équitable, qui est fixé en considération de l'importance de la cause, de ses difficultés, de l'ampleur du travail et du temps consacré par le conseil juridique commis d'office. A cet égard, le juge apprécie l'étendue des opérations nécessaires pour la conduite du procès. Il applique le tarif horaire de 180 fr. pour un avocat (art. 2 al. 1 let. a RAJ).

Selon la liste des opérations produite le 14 septembre 2017, le conseil des recourants a indiqué avoir consacré à l'affaire 26 heures et il a fait état de frais pour 300 fr. 30. Il a notamment facturé à deux reprises l'établissement d'un bordereau de pièces le 1^er juin 2016 et une lettre à ses clients le 31 août 2016, correspondant respectivement à 30 minutes et 18 minutes d'activité. Il a également facturé une lettre à la Préfète le 1^er juin 2016, équivalant à 1 heure et 48 minutes d'activité, laquelle ne relève pas de la présente procédure. Ces postes doivent être retranchés. Le montant des honoraires est donc arrêté à 4'212 fr. (23 heures et 24 minutes) et celui des débours à 300 fr. 30. A ces sommes s'ajoutent 361 fr. de TVA. Le montant total de l'indemnité d'office allouée s'élève ainsi à 4'873 fr. 30, dont doivent être déduits les dépens.

L'indemnité de conseil d'office est supportée provisoirement par le canton, le recourant étant rendu attentif au fait qu'il est tenu de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'il sera en mesure de le faire (art. 122 al. 1 let. a et b CPC et 123 al. 1 CPC, applicables par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au Service juridique et législatif de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ) en tenant compte des montants payés à titre de contribution mensuelle depuis le début de la procédure.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La nullité de la décision de la Municipalité de Montherod du 15 mars 2016 est constatée.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

IV. La Commune de Montherod versera aux recourants une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

V. L'indemnité d'office de Me Jean Cavalli, conseil des recourants, est arrêtée, après déduction des dépens précités, à 2'373 (deux mille trois cent septante trois) francs et 30 (trente) centimes, débours et TVA compris.

VI. A.________ et B.________ sont tenus, dans la mesure de l'art. 123 CPC, au remboursement de l'indemnité de leur conseil d'office mis à la charge de l'Etat.

Lausanne, le 20 novembre 2017

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.