TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 16 avril 2019

Composition

M. Pierre Journot, président; M. Pascal Langone et M. André Jomini, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourants

1.

 A.________, à ********, représenté par l'avocate Joëlle VUADENS, à Lausanne

 

2.

B.________ et C.________, à ********

 

3.

D.________ et E.________, à ********

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Bournens, représentée par l'avocat Jean-Michel HENNY, à Lausanne   

  

Autorité concernée

 

Service du développement territorial, à Lausanne

  

Propriétaire

 

F.________, G.________ et H.________,  à ********, représentés par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne

  

Tiers intéressé

 

I.________, à ********, représentée par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne  

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A.________, B.________ et C.________,  D.________ et E.________ c/ décision de la Municipalité de Bournens du 19 mai 2016 (démolition de deux bâtiments ruraux et construction de trois nouveaux bâtiments de 54 logements sur les parcelles nos 37 et 293, CAMAC 157485 et 158052) - dossier joint : AC.2016.0209

 

Vu les faits suivants

A.                     A l'extrémité ouest du village de Bournens, le secteur bordé au nord-ouest par la route cantonale est colloqué en zone à bâtir par la planification en vigueur (plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'État le 11 novembre 1981 et plan de quartier). Selon le guichet cartographique cantonal, il s'agit d'une zone de centre de localité (zone village) pour la partie ouest du secteur (au sortir de la localité) et d'une zone de très faible densité (zone de maisons familiales ou zone villa) pour la partie est (du côté du village).

Le secteur triangulaire colloqué en zone de village, bordé au nord-ouest par la route cantonale, est pour l'essentiel constitué par la parcelle 37 de 10'392 m², qui est propriété de F.________. Elle jouxte au sud la zone agricole et à l'est une zone intermédiaire et la zone agricole. La parcelle 37 est occupée d'après le registre foncier par deux bâtiments agricoles: le bâtiment ECA 88 de 456 m² est une grange située le long de la route cantonale; le bâtiment ECA 104 de 343 m², dans la partie est de la parcelle, est une ancienne halle à poulets. En outre, une habitation de 200 m² (ECA 122) est construite dans la partie sud de la parcelle 37, en bordure de la zone agricole. Les autres parcelles colloquées en zone village sont, le long de la route cantonale, la parcelle 435 portant le bâtiment ECA 66 (ancienne ferme transformée en habitation) propriété de F.________ également, ainsi que les parcelles 293, 38 et 237, qui portent des habitations. Le terrain située de l'autre côté de la route cantonale est colloqué en zone agricole.

A l'est du secteur colloqué en zone de village, le terrain bordé au nord par la route cantonale est colloqué en zone de très faible densité. Plus loin à l'est, le centre du village est colloqué en zone village tandis que d'autres secteurs de zone villa s'étendent le long des routes qui sortent du village.

B.                     F.________ et J.________ ont déposé une demande de permis de construire du 24 septembre 2015 accompagnée de plans datés du 31 juillet 2015. C’est ainsi que du 7 octobre au 5 novembre 2015 a été mise à l'enquête, sur une parcelle de 6'511 m² à détacher des parcelles 37 et 293 (cette dernière propriété de K.________, père de F.________), la démolition des bâtiments ECA 88 et 104 et la construction de trois nouveaux bâtiments de 54 logements sur trois étages plus comble et d'un sous-sol commun avec 111 places de stationnement. Selon la demande de permis de construire, la surface à bâtir est de 1781 m² et la surface brute utile de plancher de 4490 m², dont 4030 m² consacrés au logement.

L'enquête a suscité des oppositions, notamment de la part de A.________ le 22 octobre 2015, de D._________ et E.________ le 23 octobre 2015, de B._________ et C._________ le 26 octobre 2015, et de L.________ et M.________  le 2 novembre 2015.

Les opposants occupent les habitations construites dans la zone village au bord de la route cantonale: A.________ est propriétaire de la de la parcelle 237 qui est bâtie d'une habitation et qui jouxte l'ouest de la parcelle 37. Les époux D._________ et E._________ sont propriétaires de la parcelle 38 qui porte deux habitations et jouxte l'ouest de la parcelle 37. Les époux B._________ et C.________ sont domiciliés dans l'une de ces habitations.

Quant à L.________ il est propriétaire à l'est de la parcelle 37, dans la zone de très faible densité déjà décrite, de la parcelle 3, construite d'une villa et séparée de la parcelle 37 par un chemin d'améliorations foncières (DP 1021) et par la parcelle 435 portant le bâtiment ECA 66 (ancienne ferme transformée en habitation) propriété de F.________ également.

La Municipalité de Bournens (la municipalité) a entendu les opposants en présence des représentants des constructeurs, le 7 janvier 2016, puis à nouveau les opposants, le 25 janvier 2016. Le compte-rendu de cette séance, après que la syndique avait relaté les conclusions d'une entrevue avec le Préfet, de l'avis duquel le dossier serait trop important pour être traité par une municipalité de milice et devrait être transmis au Service du développement territorial pour une évaluation globale, mentionne ce qui suit en relation avec l'augmentation de la population :

"(L'un des membres de la municipalité) souhaite relever que cet argument pourrait difficilement être retenu car d'autres projets importants, en particulier celui de la famille N.________ qui prévoit 26 appartements, n'ont soulevé aucune opposition de la part de la population."

Le compte rendu fait en outre état de ce qui suit au sujet des mesures A11 et A12 du Plan directeur cantonal:

"Il est rappelé que ces mesures ont été édictées par le Canton. Elles visent à limiter l'augmentation de la population dans les localités. Elles prévoient qu'entre 2008 et 2023, la population ne puisse croître de plus de 15 %. A ce jour, Bournens est à 30 % d'augmentation. Ce chiffre serait porté à 80 % en tenant compte des 54 appartements prévus. M. A.________ ne comprend dès lors pas pourquoi le Canton ne s'oppose pas à de tels projets. Il estime que la Municipalité pourrait également s'y opposer en invoquant lesdites mesures.

La Municipalité explique que son seul pouvoir aurait été de geler l'ensemble des constructions sur son territoire en élaborant un nouveau PGA. Ce dernier aurait dû prévoir un dézonage et la Municipalité a choisi de ne pas entrer dans cette démarche.

(...)".

C.                     Par décision du 19 mai 2016, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire.

Par acte de son avocate du 16 juin 2016, A.________ a recouru contre la décision municipale auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant en substance au refus du permis de construire (dossier AC.2016.0207). Il invoque l'esthétique, l'insuffisance du réseau d'eau et l'augmentation de la population (54 appartements représentent environ 150 habitants sur une population en 2016 de 380 habitants), ce qui nécessiterait selon lui d'interpeller le SDT.

Par acte commun du 15 juin 2016, les époux D._________ et E._________ ainsi que les époux B._________ et C.________ ont recouru contre la décision municipale auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils se plaignent de l'augmentation de la population qui aurait dû conduire au refus du permis en l'absence de l'approbation du SDT, d'un problème d'accès sur un chemin AF, de l'esthétique et de l'insuffisance du réseau d'eau. Ils concluent en substance au refus du permis de construire (dossier AC.2016.0209).

Les causes AC.2016.0207 et AC.2016.0209 ont été jointes le 9 août 2016.

Appelé en cause comme autorité concernée et invité à se déterminer sur le recours, le SDT a répondu ce qui suit le 25 août 2016:

" Le 18 janvier 2016, lors de la mise en consultation de l'avant-projet de 4e adaptation du Pian directeur cantonal (PDCn), le Conseil d'Etat a chargé le Service du développement territorial (SDT) de surveiller la délivrance de permis de construire par les communes dans des zones constructibles excédentaires et mal situées.

Or le projet concerné par le recours a été déposé à l'enquête publique du 6 octobre au 5 novembre 2015, soit avant la décision du Conseil d'Etat susmentionnée. Dès lors, le SDT n'a pas examiné ledit projet dans le cadre de la surveillance susmentionnée.

La procédure de délivrance des permis de construire n'étant pas de notre compétence, nous nous en remettons à justice."

Interpellé à nouveau et invité à se déterminer sur le moyen tiré de l’augmentation de la population, le SDT s'est déterminé comme suit le 18 octobre 2016:

"Dans le délai imparti à cet effet, le Service du développement territorial (SDT) vous fait part des remarques suivantes (...), en particulier sur les moyens articulés par le recourant à la fin de son recours du 16 juin 2016 (pt. 3. Augmentation de la population).

A ce sujet, la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn) de 2008 définit les critères de dimensionnement de la zone à bâtir.

Selon cette mesure, "le Canton vérifie qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur (...). Le Guide d'application des mesures A11 et A12 validé par le Conseil d'Etat le 26 janvier 2011 décrit la méthode pour dimensionner la zone à bâtir".

Le Guide d'application des mesures A11 et A12 du 26 janvier 2011 définit, pour les communes sans centre, le besoin de croissance maximal entre 2008 et 2023 à 15 % de la population communale de 2008. Bournens n'étant pas un centre au sens des mesures B11 et B12 du PDCn, elle est concernée par cette règle. Autrement dit, la zone à bâtir doit y être dimensionnée de telle sorte qu'elle puisse accueillir, d'ici à 2023, une croissance maximale de 15 % de la population de 2008, soit 42 habitants supplémentaires, ce qui donnerait un total de 321 habitants en 2023 (la population de 2008 étant de 279).

Entre 2014 et 2015, le Service du développement territorial a établi le bilan des réserves en zone à bâtir de l'ensemble des Communes du Canton, sur la base du Guide d'application des mesures A11 et A12 du 26 janvier 2011. Le bilan des réserves en zone à bâtir de la Commune de Bournens a été validé par le SDT le 11 décembre 2014 et par la Commune de Bournens le 2 février 2015.

Selon ce dernier, les réserves dans la zone à bâtir existante de la Commune de Bournens au 31 décembre 2013 offraient un potentiel de croissance de 63 % par rapport à la population de 2008, soit un potentiel supérieur au taux maximal admis de 15 % selon la mesure A11. Concrètement, le bilan établit que les réserves existantes permettent d'accueillir 123 habitants supplémentaires, alors que, comme vu plus haut, l'application de la mesure A11 plafonne la croissance à 42 habitants supplémentaires entre 2008 et 2023. Par conséquent, la zone à bâtir existante est surdimensionnée.

Le 29 juin 2015, le SDT a envoyé un courrier à l'ensemble des communes surdimensionnées, dont Bournens, leur rappelant la nécessité de réviser leur Plan général d'affectation (PGA) dans les plus brefs délais afin de dimensionner leur zone à bâtir conformément aux besoins des 15 prochaines années.

En octobre 2015, le Département du territoire et de l'environnement publiait à l'intention de l'ensemble des communes vaudoises les lignes directrices du redimensionnement des zones à bâtir. Dans ces dernières, il est précisé que les procédures de redimensionnement devront être terminées en 2021.

Entre 2014 et janvier 2016, la Commune de Bournens a sollicité à plusieurs reprises notre avis sur le projet de construction sur la parcelle n° 37. Nous avons rendu attentive la Commune aux possibilités dont elle dispose d'établir une zone réservée sur son territoire ou d'appliquer l'art. 77 LATC.

La 4e adaptation du PDCn, validée par le Conseil d'Etat le 7 octobre 2016 mais non encore approuvée par le Grand Conseil et la Confédération, modifie les règles du dimensionnement de la zone à bâtir. Toutefois, les nouvelles règles ne changent pas fondamentalement la situation de Bournens: les réserves existantes de la Commune demeurent surdimensionnées, bien que le surdimensionnement soit moindre par rapport aux règles actuellement en vigueur. En outre, il est à noter que la 4e adaptation prévoit que les communes surdimensionnées prennent les mesures nécessaires pour que le redimensionnement ne soit pas entravé par de nouvelles constructions.

Concernant la question de l'équipement, nous renvoyons aux art. 49, en particulier l'alinéa 2, 49a et 50 LATC.

Pour le surplus, la procédure de délivrance des permis de construire n'étant pas de notre compétence, nous nous en remettons à justice.

(...)"

Par réponse du 20 septembre 2016, la municipalité a conclu au rejet du recours. S'agissant de l'augmentation de la population, elle expose qu'elle n'a pas la compétence d'empêcher un propriétaire de construire dans une zone à bâtir conformément à la réglementation en vigueur.

F.________, G.________ et H.________ (suite au décès de K.________) ainsi que I.________ ont déposé des déterminations du 29 novembre 2016 concluant au rejet du recours. Au préalable, leur conseil a exposé par lettre du 25 novembre 2016 que J.________ avait fait faillite et ne participerait plus à la procédure et que I.________ demandait à intervenir aux cotés des copropriétaires.

D.                     Parallèlement à la procédure de construction de logements décrite ci-dessus, F.________ a élaboré un projet de construction d'un hangar agricole sur sa parcelle 332, adjacente au sud de la parcelle 37. La parcelle 332 est colloquée en zone agricole et sa surface est de 90'772 m2. 

Le projet a été soumis au Service du développement territorial qui a recueilli successivement divers renseignements complémentaires. Le 15 juin 2015, le Service du développement territorial a indiqué qu’il ne pouvait entrer en matière pour l’implantation souhaitée, le hangar agricole devant prendre place en priorité à l’intérieur des zones constructibles, par exemple sur la parcelle 37, si nécessaire en lieu et place d’anciens bâtiments d’exploitation. Il a confirmé sa position le 6 novembre 2015 puis l'a modifiée le 3 juin 2016, admettant le projet.

Du 22 octobre au 20 novembre 2016, F.________ a mis à l'enquête la construction sur la parcelle 332, à proximité de l'angle sud-est de la parcelle 37, d'un hangar agricole de 206 m². Selon la demande de permis de construire, l'estimation totale des travaux est de 200'000 francs.

L.________ et M.________ ont formé opposition à la construction du hangar agricole par lettre du 15 novembre 2016. Comme déjà indiqué, L.________ est propriétaire, dans la zone de très faible densité déjà décrite, de la parcelle 3, construite d'une villa, à 150 m environ du projet de hangar.

Le Service du développement territorial a délivré l'autorisation spéciale requise dans une décision reproduite dans la synthèse établie le 27 février 2017 par la Centrale des autorisations CAMAC.

Par décision du 31 mars 2017, la Municipalité de Bournens a levé l'opposition et délivré le permis de construire le hangar agricole.

Par acte du 7 mai 2017, L.________ a recouru contre cette décision municipale et contre la décision du Service du développement territorial (dossier AC.2017.0161) devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ce dossier fait l'objet d'un arrêt séparé de ce jour.

Considérant en droit

1.                      Dans un grief qu'il convient de trancher en premier lieu, les recourants soutiennent que le projet litigieux, qui prévoit la construction de 54 logements, aurait dû être refusé par l'autorité intimée compte tenu du fait qu'il entraînera l'arrivée d'environ 150 nouveaux habitants, ce qui représente plus de 40 % de la population actuelle de 380 habitants. Ils demandent que le Service du développement territorial soit interpellé.

Pour la municipalité, cette augmentation de population, quoique sensible, est le résultat d'une planification communale dûment approuvée par les citoyens et ratifiée par l'autorité cantonale en 1981. Elle estime ne pas avoir la compétence ou le droit d'empêcher un propriétaire de construire dans une zone à bâtir dans la mesure où il le fait conformément à la réglementation en vigueur, comme c'est le cas ici. Le dossier montre par ailleurs que la municipalité, confrontée à l'éventualité d'élaborer un nouveau plan général d'affectation communal qui aurait impliqué un dézonage, a résolu de ne pas entrer dans cette démarche.

Pour les constructeurs, il n'y a aucune raison de remettre en cause la validité matérielle du plan d'affectation communal postérieur à l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700).

Interpellé, le Service du développement territorial a commencé par refuser de se déterminer, exposant que le Conseil d'État ne l'avait chargé de surveiller la délivrance des permis de construire dans les zones constructibles excédentaires et mal situées que depuis janvier 2016, soit après l'enquête publique du projet litigieux. Interpellé à nouveau, il a exposé qu'il a signalé à plusieurs reprises à la municipalité intimée les possibilités dont elle dispose d'établir une zone réservée sur son territoire ou d'appliquer l'art. 77 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11), les réserves de zones à bâtir de la commune étant surdimensionnées (123 habitants supplémentaires au lieu de 42 selon la mesure A11 et A12 de 2011; le sur­dimensionnement subsiste dans le cadre de la 4e adaptation du plan directeur cantonal).

2.                      Quand bien même aucun des recourants n'invoque ces dispositions, ce sont bien - comme le suggère le SDT - les règles sur les zones réservées (art. 27 LAT) et sur l'effet anticipé des plans d'affectation (art. 77 LATC) qui pourraient trouver à s'appliquer en l'espèce, en corrélation, s'agissant de l'augmentation de population évoquée par les recourants, avec les prescriptions sur les zones à bâtir surdimensionnées.

a) S'agissant de ces dernières, l'art. 15 LAT, dans sa version révisée le 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014, prévoit ce qui suit:

"Art. 15 - Zones à bâtir

1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)"

Comme le rappellent par exemple les arrêts AC.2014.0354 du 21 juin 2016 consid. 5bbb et AC.2017.0351 du 1er octobre 2018 consid. 4cbb, au niveau cantonal, le Plan directeur cantonal (PDCn) entré en vigueur le 1er août 2008 a incité les communes dont les réserves en zone à bâtir dépassaient au moins deux fois les besoins pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du plan, à modifier leur PGA dans un délai échéant le 31 juillet 2018, dans le sens d'un déclassement de certaines catégories déterminées de terrains (PDCn 2008, mesures A11 et A12). Le PDCn 2008 a fait l'objet d'une première adaptation entrée en vigueur le 1er décembre 2011, puis d'une deuxième adaptation entrée en vigueur le 15 juin 2012 (une adaptation ponctuelle 2bis est encore entrée en vigueur le 15 juin 2013). Ces adaptations ont ainsi confirmé, avant même la modification dont la LAT a fait l'objet dès le 1er mai 2014, la réduction des zones à bâtir manifestement surdimensionnées. La troisième et quatrième adaptations entrées en vigueur le 1er janvier 2016 et respectivement approuvée sous réserve par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 continuent d'aller dans le même sens. En particulier, la mesure A11 (titre : zones d'habitation et mixtes), dans sa teneur actuelle (4ème adaptation du PDCn) indique ce qui suit (principes de mise en oeuvre, p. 50) :

"Les communes surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si ceux-ci sont susceptibles d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains répondent aux qualités des surfaces d'assolement. Elles se fondent notamment sur l'art. 77 LATC et peuvent planifier des zones réservées selon l'art. 46 LATC".

On rappellera toutefois que selon l'art. 9 al. 1 LAT, le plan directeur n'a de force obligatoire que pour les autorités; il ne produit aucun effet direct contraignant à l'égard des personnes physiques et morales et ne peut avoir pour effet de modifier la réglementation en vigueur (1C_222/2016 du 5 juillet 2017, publié aux ATF 143 II 476, consid 3.7; 1C_423/2016 du 3 avril 2017, publié aux ATF 143 II 276, consid. 4).

b) S'agissant des zones réservées, l'art. 27 LAT prévoit ce qui suit :

"Art. 27 Zones réservées

1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai.

En droit cantonal, l'art. 46 LATC met en œuvre cette disposition en prévoyant que les zones réservées peuvent être établie par les communes ou par l'État pour une durée de cinq ans prolongeable de trois ans plus, en suivant la procédure d'adoption prévue pour les plans d'affectation.

Selon la jurisprudence, qui se réfère à l'exposé des motifs du Conseil d'État relatif à l'art. 46 LATC, le législateur cantonal a expressément envisagé l'instauration d'une zone réservée par l'autorité cantonale comme moyen d'amener une commune à modifier son plan d'affectation (AC.2016.0420 du 6 juin 2017, consid. 3b; AC.2016.0423 du 22 août 2017, consid. 5; AC.2018.0093 du 2 novembre 2018, consid. 2a; AC.2018.0150 du 20 novembre 2018, consid. 3a). Rien ne s'oppose à ce que l'autorité cantonale, tout en approuvant une zone réservée communale, impose ensuite une zone réservée cantonale supplémentaire sur certaines parcelles (AC.2017.0388 du 25 avril 2018, consid. 3 in fine).

c) Quant à l'effet anticipé négatif d'un projet de plan, il peut résulter de l'art. 77 LATC, ainsi libellé:

Art. 77 Plans et règlements en voie d'élaboration

1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département.

Cet article a été remplacé par l'art. 47 LATC entré en vigueur le 1er septembre 2018 mais il reste déterminant ici car faute d'un intérêt public majeur à l'application immédiate du nouveau droit, le droit applicable est celui qui était en vigueur au moment où la municipalité a statué (AC.2018.0077 du 19 février 2019, consid. 1b et les références cit.s).

L'art. 77 LATC confère à la municipalité une simple faculté. Un refus fondé sur cette disposition fait obstacle à la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée et qui compromettrait la révision de cette dernière. Selon la jurisprudence – qui ne se rapporte pas spécifiquement aux projets de zone réservée mais généralement à tous les projets de révision des plans d'affectation – l'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). L'autorité doit avoir exprimé une volonté claire de modifier la planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision municipale, d'un vote du conseil de la commune ou du mandat d'étude confié à un bureau d'urbanistes (AC.2006.0036 du 20 décembre 2006 consid. 3b). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important (AC.2016.0344 du 19 février 2018).

D'après la jurisprudence relative à l'art. 77 LATC, si la loi reconnaît à la municipalité un large pouvoir d'appréciation dans l'application de cette disposition, cette autorité n'est pas libre d'agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c/aa et les références).

Si les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée sont appelées à faire usage de l'art. 77 LATC afin d'éviter de péjorer la situation existante pendant le processus de révision du PGA, cela ne signifie cependant pas qu'elles doivent appliquer sans discernement cette disposition à toute demande de permis de construire (AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c/cc).

d) En l'espèce, la zone à bâtir de Bournens est surdimensionnée d'après les chiffres énoncés par le Service du développement territorial, mais l'autorité communale a résolu (d'après ce qu'on peut lire au dossier) de ne pas entreprendre l'élaboration d'un nouveau plan général d'affectation communal. Il n'y a donc pas, au sens de l'art. 77 al. 1 LATC, de plan ou de règlement d'affectation "envisagé" auquel le projet litigieux serait contraire, si bien que cette disposition ne trouve pas à s'appliquer du point de vue de l'autorité communale.

Quant à l'autorité cantonale, elle a déclaré durant l'instruction ne pas avoir examiné le projet litigieux dans le cadre de la surveillance des permis de construire dont elle n'est chargée selon elle que depuis janvier 2016. Il est exact que le projet litigieux a été mis à l'enquête publique quelques mois avant cette date. En l'absence d'intervention de l'autorité cantonale, il n'y a pas lieu d'examiner si c'est à juste titre qu'elle tient cette date pour déterminante et qu'elle n'a pas fait usage de la possibilité que lui offre l'art. 77 al. 1 LATC de former une opposition (à laquelle la jurisprudence reconnaît un caractère contraignant pour la municipalité) puis de mettre à l'enquête une zone réservée cantonale pour bloquer le projet.

3.                      En tant qu'ils invoquent une importante augmentation de la population et requièrent l'intervention du Service du développement territorial, les recourants remettent implicitement en cause la validité du plan d'affectation communal appouvé par l'autorité cantonale en 1981.

a) D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les plans d'affectation sont traités du point de vue procédural comme des décisions: ils ne peuvent être attaqués que lors de leur adoption et à défaut, ils entrent en force et ne peuvent plus être réexaminés à titre préjudiciel dans le cadre de la procédure de permis de construire. Le principe connaît toutefois des exceptions, en particulier lorsque depuis l'adoption du plan, les circonstances de fait ou de droit ou les conditions légales se sont modifiés de manière si importante que la planification pourrait être devenue contraire au droit et que l'intérêt à son contrôle ou à son adaptation l'emporte sur les intérêts opposés de la sécurité du droit et de la stabilité des plans. Le contrôle préjudiciel du plan peut être invoqué aussi bien par les propriétaires concernés que par les voisins recourants, les associations ou la collectivité publique. Il en va de même pour l'OFDT en tant qu'autorité habilitée à recourir (v. en dernier lieu l'ATF 1C_62/2018 du 12 décembre 2018 (Arosa), destiné à la publication, consid. 5.1).

Les plans d'affectation sont prévus pour un horizon temporel déterminé (15 ans pour les zones à bâtir, art. 15 al. 1 LAT) à l'échéance duquel ils sont par principe soumis à réexamen, ceci même en l'absence de changement des circonstances (ATF 1C_543/2016 du 13 février 2017, consid. 2.2 et les réf. citées). Plus une révision du plan s'approche de cette échéance, moins l'on peut en conséquence compter sur la stabilité du plan. Cela vaut d'autant plus lorsque l'horizon de planification est dépassé depuis longtemps et que les circonstances se sont sensiblement modifiées. Dans ces circonstances, un contrôle préjudiciel du plan se justifie dans le cadre de la procédure de permis de construire (1C_62/2018 précité, consid. 5.4).

b) Comme le rappelle un récent arrêt du Tribunal fédéral (1C_67/2018 du 4 mars 2019, consid. 2.1), le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. ATF 121 II 317 consid. 12c p. 346). Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 p. 44 s. et les références citées; 127 I 103 consid. 6b p. 105; arrêt 1C_308/2017 du 4 juillet 2018 consid. 3.1). Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction (ATF 144 II 41 consid. 5. 1 p. 45; 128 I 190 consid. 4.2 p. 198 et les arrêts cités; arrêt 1C_387/2016 du 1 er mai 2017 consid. 4.2). 

La réduction de zones surdimensionnées relève d'un intérêt public important (cf. ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198 s. et la référence à l'ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233; arrêt 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4), susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (cf. arrêt 1P.139/1992 du 20 décembre 1993 consid. 7e et les arrêts cités). La réalisation de cet objectif, expressément prévu par l'art. 15 al. 2 LAT, entrée en vigueur le 1er  mai 2014, ne saurait cependant constituer le seul critère pertinent pour déterminer la nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision d'un plan d'affectation, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2 p. 45; arrêt 1C_387/2016 du 1 er mai 2017 consid. 4.4). Dans un contexte de surdimensionnement de la zone à bâtir, pour que l'entrée en vigueur du nouvel art. 15 al. 2 LAT puisse être qualifiée de modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances. Parmi celles-ci se trouvent notamment la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, le niveau d'équipement de la parcelle et la date d'entrée en vigueur du plan d'affectation (ATF 144 II 41 consid. 5.2 p. 46; cf. arrêt 1C_308/2017 du 4 juillet 2018 consid. 3.2.1-3.2.2). 

c) Dans l'arrêt 1C_308/2017 du 4 juillet 2018 consid. 3.2, qui concernait un projet de complexe artisanal et de bureaux prévu sur une parcelle classée en zone industrielle selon le plan des zones de la Commune de Concise, approuvé par l'autorité cantonale en 1980, le Tribunal fédéral a considéré que les conditions de l'ouverture d'un contrôle incident du plan se trouvaient réalisées en raison du fait qu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle LAT s'ajoutaient le laps de temps écoulé depuis l'approbation du plan en 1980, la localisation excentrée de la zone industrielle au sein d'une vaste zone agricole et viticole, guère compréhensible au regard notamment du principe cardinal de la séparation du territoire bâti et non-bâti et de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées instaurée par la nouvelle LAT. Entrait en outre en considération l'inscription en 2009 de la commune en tant que village d'importance nationale à protéger selon à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger (ISOS). Relevant un "cumul rare d'éléments susceptibles de justifier une modification de la planification", le Tribunal fédéral a renvoyé la cause au Tribunal cantonal pour qu'il procède préjudiciellement à l'analyse de la conformité du plan avec la situation actuelle et que, au terme de la pesée d'intérêts de l'art. 21 LAT, il détermine, en bref, si le permis de construire doit ou non être confirmé ou si la parcelle doit être rendue à la zone agricole.

Dans l'arrêt 1C_213/2018 du 23 janvier 2019, qui concernait un projet de bâtiments destinés aux activités professionnelles et au logement avec parking souterrain à Lutry, ainsi que le refus municipal d'engager une procédure de plan de quartier réclamée par les opposants, le Tribunal fédéral a mis en évidence le fait que le règlement communal affectait le secteur litigieux principalement aux activités professionnelles tandis que la loi sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV 701.43) le destinait à l'habitat en prédominance, tout comme, en substance, le plan directeur communal; le schéma directeur de l'Est lausannois classait les parcelles en territoires à urbaniser "dans le respect du paysage de Lavaux"; en outre, Lutry figure à l'ISOS et les parcelles litigieuses se trouvent 100 m d'un monument historique, éléments dont le service spécialisé dans la protection du patrimoine relevait qu'ils auraient dû être pris en considération dans la planification, qui classe le secteur en zone mixte alors qu'il n'est pas adapté aux activités professionnelles en raison de son accès difficile. Relevant à nouveau à "cumul rare de ces éléments juridiques et factuels susceptibles de justifier une modification de la planification", le Tribunal fédéral a renvoyé la cause à la municipalité pour qu'elle établisse un plan de quartier; constatant que l'autorisation de construire reposait sur une planification non conforme, le Tribunal fédéral l'a annulée (1C_213/2018 du 23 janvier 2019, consid. 5.4 à 7).

d) En l'espèce, la situation présente ceci de particulier que la planification communale de Bournens, qui remonte à 1981, colloque en zone de village un secteur situé à la sortie de la localité, au-delà de la zone de villas qui entoure le village d'origine. Cette zone de village a apparemment été constituée autour d'une exploitation agricole comprenant la ferme située sur la parcelle 435 (aujourd'hui transformée en habitation) ainsi que les bâtiments agricoles dont le projet litigieux prévoit le remplacement par des immeubles d'habitation. De forme triangulaire, le secteur colloqué en zone de village est bâti tout le long de la route cantonale qui borde le secteur au nord-ouest (les lieux sont connus du tribunal et visibles sur le guichet cartographique cantonal ainsi que sur https://www.google.com/maps/place/Bournens). L'usager qui arrive à Bournens depuis l'ouest découvre une première villa et des immeubles d'habitation plus importants, puis les bâtiments agricoles dont le remplacement est litigieux et enfin l'ancienne ferme transformée en habitation, qui se présente depuis la route cantonale comme un immeuble locatif de plusieurs niveaux. Vient ensuite la zone de villas qui entoure la localité puis le village. Sur son côté Sud, le secteur colloqué en zone de village est bâti d'une villa (déjà mentionnée) au bord de la route cantonale et de la vaste habitation qui occupe la partie sud de la parcelle 37, en bordure de la zone agricole. A l'est, où se trouve l'un des bâtiments agricoles à démolir et la ferme transformée en immeuble d'habitation, le secteur colloqué en zone de village est bordé par un chemin qui longe au sud des parcelles inconstructibles puis, à son extrémité Nord, les villas de la zone de très faible densité. Ainsi, tout le pourtour du secteur colloqué en zone de village est bâti. Il n'y a guère que le centre de la parcelle 37 qui est encore libre de construction mais la perspective de rendre à la zone agricole ce terrain entouré de constructions n'aurait guère de sens. La surface concernée est d'ailleurs insuffisante (moins de 1 ha) pour être considérée comme une "surface non bâtie plus étendue à l'intérieur du milieu bâti" (sur cette notion et la notion opposée de "brèche dans le milieu bâti" qui fait partie des "terrains déjà largement bâtis" au sens de l'ancien art. 15 let. a LAT v. l'ATF 1C_361/2011 du 28 juin 2012, consid. 5.2 et la référence citée; ég. 1C_494/2016 du 26 novembre 2018, consid. 3.4.2). En définitive, malgré l'ancienneté de la planification communale, on ne se trouve pas en présence d'un cumul rare d'éléments juridiques et factuels susceptible de justifier une modification de la planification communale à cet endroit. Les conditions de l'art. 21 LAT n'étant pas remplies, il n'y a pas lieu de remettre en cause le plan d'affectation communal à l'occasion de la procédure de permis de construire litigieuse.

4.                      Les recourants invoquent la clause d'esthétique. Selon eux, la création de sept immeubles locatifs comprenant 54 appartements répartis sur 4 niveaux habitables ne s'intégrera aucunement dans l'environnement préexistant, constitué uniquement de villas individuelles et d'une ferme rénovée.

L'art. 86 LATC impose à la municipalité de veiller à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle peut refuser le permis de construire pour des projets susceptibles de compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (art. 86 al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (art. 86 al. 3).

En droit communal, les recourants invoquent l'art. 13 du règlement communal qui est applicable à la zone de village et qui prévoit que les transformations ou constructions nouvelles doivent s'harmoniser avec les constructions existantes, notamment quant à la forme, aux dimensions, aux teintes, et aux caractéristiques dominantes des constructions anciennes.

Selon la jurisprudence, il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation. Dans ce cadre, l'autorité doit cependant prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur. Certes, un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC ou ses dérivés quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de construction. Toutefois, lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés – par exemple en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes – ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Tel sera par exemple le cas s’il s’agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (cf. ATF 115 Ia 363 consid. 3 et les références; TF 1C_506/2011 du 22 février 2012 consid. 3.3 et les références; arrêts AC.2015.0182 du 26 avril 2016 consid. 6b; AC.2013.0378 du 12 mars 2014 consid. 5b/bb et les références). Il ne s'agit pas en revanche, sous prétexte d'une meilleure intégration, d'exiger systématiquement un étage de moins que ce que le règlement autorise ni d'utiliser la clause d'esthétique à la manière d'une zone réservée pour abroger les règles en vigueur et garantir une future réglementation nouvelle (1C_349/2018 du 8 février 2019, consid. 4.2).

Le Tribunal cantonal s’impose une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales (cf. art. 98 let. a LPA-VD). L’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (cf. arrêts AC.2015.0182 du 26 avril 2016 consid. 6b; AC.2013.0478 du 3 septembre 2014 consid. 1a/cc et les références).

Selon la jurisprudence la plus récente du Tribunal fédéral, le pouvoir d'examen restreint de l'autorité de recours lors du contrôle de l'appréciation de l'esthétique par les autorités locales ne doit pas se réduire à un contrôle de l'arbitraire car ce serait incompatible avec la garantie de l'accès au juge (art. 29a Cst) et avec le libre pouvoir d'examen exigé par l'art. 33 LAT. L'autorité locale doit mettre en balance, en tenant compte des principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité, les intérêts esthétiques locaux, les intérêts privés et les intérêts publics supérieurs à l'édification de la construction prévue. L'autorité de recours ne viole pas l'autonomie communale si elle écarte une appréciation communale qui ne tient pas ou pas suffisamment compte de l'intérêt public à la réalisation des buts du droit fédéral de l'aménagement du territoire (1C_358/2017 du 5 septembre 2018, destiné à la publication, consid. 3.6). Fondamentalement, l'exploitation maximale des possibilités de construire correspond à un intérêt public. En effet, la politique suisse de l'aménagement du territoire vise à orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti par une utilisation mesurée du sol et à créer un milieu bâti compact. C'est pourquoi, lorsque des constructions d'un certain volume sont autorisées, une réduction de leur volume ne peut être imposée que si elle est justifiée par des intérêts publics prépondérants, comme par exemple en présence de bâtiments ou d'ensembles protégés en tant que monuments (1C_358/2017 précité, consid. 4.4).

En l'espèce, il est inexact sur le plan des faits de parler comme les recourants d'un quartier exclusivement constitué de villas individuelles. Outre la villa visible à l'entrée de la localité, les autres bâtiments d'habitation du quartier sont de dimensions plus importantes, sans compter celles de l'ancienne ferme transformée en habitation, qui présente du côté de la route cantonale l'aspect d'un immeuble locatif.

L'examen des plans d'enquête montre que les bâtiments prévus comportent deux étages sous la corniche et deux étages dans la toiture. Il n'y a pas là de quoi altérer le quartier, qui ne peut pas être considéré comme un site à préserver. Il n'y a pas non plus de constructions anciennes aux caractéristiques dominantes (celle de l'ancienne ferme transformée ont quasiment disparu) desquelles il conviendrait d'harmoniser les constructions nouvelles. En l'absence d'un intérêt supérieur qui s'opposerait à l'exploitation des possibilités de construire, le grief tiré de l'esthétique est mal fondé.

5.                      S'agissant de l'équipement au sens de l'art. 19 LAT, force est de constater que le projet litigieux dispose d'un accès sur la route cantonale. Ce projet n'est pas d'une importance telle que celle-ci puisse se révéler insuffisante pour absorber le trafic correspondant.

Quant à l'insuffisance du réseau d'eau alléguée par les recourants, l'autorité intimée expose que ce réseau sera complété et que le projet, lorsqu'il sera réalisé, sera équipée de façon adéquate. On rappellera que la collectivité publique à l'obligation d'équiper les zones à bâtir et que les propriétaires peuvent s'y substituer le cas échéant (art. 19 al. 2 et 3 LAT).

6.                      Enfin, les recourants critiquent la convention passée par la commune prévoyant l'utilisation du chemin d'améliorations foncières longeant la parcelle 37 pour garantir l'accès à "Madame Moser, habitant sur la parcelle no 459" (il n'existe pas de parcelle 459; il s'agit probablement du droit distinct et permanent dont fait l'objet l'habitation construite au sud de la parcelle 37).

Contrairement à ce que semblent penser les recourants, les chemins d'améliorations foncières n'ont pas de statut particulier qui résulterait de leur origine. Il s'agit d'ouvrages collectifs au sens de la loi sur les améliorations foncières (LAF; RSV 913.11). Or l'art. 41 al. 2 LAF prévoit que dès la réception des ouvrages collectifs, ceux-ci passent au domaine public communal. Savoir ensuite qui peut les utiliser dépend d'éventuelles restrictions de circulation relevant de la loi sur la circulation routière (LCR; RS 741.01). Cette question sort de l'objet du litige.

7.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation du permis de construire. Les recourant qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD) supporteront un émolument, qui peut toutefois être réduit pour le motif que la jonction des causes a permis de statuer par un arrêt unique. La municipalité, de même de la constructrice et les propriétaires, assistés d'un avocat, ont droit à des dépens, qui seront mis à la charge des recourants (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Bournens du 19 mai 2016 est maintenue.

III.                    Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de D._________ et E.________, B._________ et C._________, solidairement entre eux. 

V.                     A.________, D._________ et E.________, B._________ et C._________, solidairement entre eux, verseront à  I.________, F.________, G.________ et H.________, solidairement entre eux, la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

VI.                    A.________, D._________ et E.________, B._________ et C._________, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Bournens la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 16 avril 2019

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.