TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 22 mars 2017

Composition

M. Pierre Journot, président; M. Guy Dutoit et M. Antoine Thelin, assesseurs; Mme Aurélie Tille, greffière

 

Recourant

 

A.________ B.________ et C.________, représentés par A.________, à Pully

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lausanne, Direction des travaux, Service de l'urbanisme, représentée par Daniel PACHE, Avocat, à Lausanne,   

  

 

Objet

      Divers    

 

Recours A.________ et crts c/ Service de l'urbanisme de Lausanne (déni de justice - opposition au plan de quartier "Saint-Laurent")

 

Vu les faits suivants

A.                     A.________, B.________ et C.________ sont propriétaires, en tant que communauté héréditaire de feue "Marg. Hort", de la parcelle 10131 de la Commune de Lausanne, sise à la rue Grand-Saint-Jean 6.

B.                     La société ********, est propriétaire de plusieurs parcelles situées à l'intérieur du périmètre "Centre historique" du Plan général d'affectation entré en vigueur le 26 juin 2006 (ci-après: le PGA). A la demande de ce propriétaire, un plan de quartier intitulé "Saint-Laurent" (ci-après : le plan de quartier) englobant 11 parcelles a été élaboré en vue de la mise en œuvre d'importants travaux de transformation passant par un assainissement complet et une démolition-reconstruction de la partie Sud-Est de l'îlot compris entre la rue Saint-Laurent, la rue de la Louve, la ruelle Grand-Saint-Jean, la place Grand-Saint-Jean et la rue Adrien-Pichard.

La parcelle de C.________ et D.________ et B.________ ne fait pas partie du périmètre du plan de quartier, dont elle est séparée par la ruelle Grand-Saint-Jean.

C.                     Le 7 juillet 2014 a eu lieu une séance d'information publique destinée aux propriétaires des parcelles incluses dans le plan de quartier et aux propriétaires des parcelles avoisinantes, en présence du Directeur des travaux de la ville de Lausanne (ci-après: le Directeur des travaux). A.________ a participé à cette séance. Par lettre du 28 juillet 2014, le chef du Service de l'urbanisme de la ville de Lausanne s'est adressé aux participants à la séance d'information en ces termes:  

"Pour faire suite à la séance d'information publique du 7 juillet dernier durant laquelle le projet du plan de quartier vous a été présenté, nous vous prions de trouver, ci-joint, nos notes de séance.

Dès lors, nous vous laissons le soin d'en prendre connaissance et nous faire part de vos éventuelles observations ou de votre prise de position d'ici au 15 août 2014.

Un nouvel exemplaire du plan, entièrement conforme à la présentation du 7 juillet 2014, est annexé à la présente, il remplace et annule celui qui avait été distribué en séance."

Par lettre du 8 août 2014 intitulée "opposition", D.________ et B.________ ont pris position sur le projet. En particulier, ils contestaient l'augmentation de la cote par rapport au PGA, qui diminuerait selon eux la luminosité pour leur immeuble. Ils reprochaient en outre au projet de ne pas intégrer suffisamment le caractère historique du quartier.

Dans une lettre envoyée sous pli simple et datée du 31 octobre 2014, le Directeur des travaux a répondu aux arguments de A.________ s'agissant du fond du projet. A la fin de sa lettre, il précisait que "le plan [serait] prochainement transmis à la Municipalité pour approbation et soumis à l'enquête publique, selon l'article 57 LATC [loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985; RSV 700.11]".

D.                     La mise à l’enquête publique du plan de quartier a eu lieu du 24 novembre au 23 décembre 2014. Il a suscité deux observations et cinq oppositions, dont deux ont été retirées. A.________, B.________ et C.________ n'ont pas formé opposition.

Le plan de quartier a été adopté par le Conseil communal le 19 janvier 2016 et approuvé préalablement par le département cantonal compétent le 16 mars 2016.

E.                     Par lettre du 20 avril 2016 adressée au Service de l'urbanisme de la ville de Lausanne, A.________ s’est enquis de la suite donnée à l'opposition formée en 2014.

Le 27 avril 2016, le Directeur des travaux a répondu à A.________ que son courrier du 8 août 2014 n'avait pas été traité comme une opposition dès lors qu'il était antérieur à la mise à l'enquête publique du plan de quartier, laquelle avait eu lieu du 24 novembre au 23 décembre 2014, "comme indiqué dans [son] courrier du 31 octobre 2014". S'exprimant également sur le fond du projet, le Directeur des travaux précisait qu'il ressortait de l'étude d'ensoleillement mise en œuvre dans le cadre du projet que les modifications apportées aux bâtiments proches de leur parcelle n'entraîneraient pas d'incidences significatives en matière d'ombre portée sur leur immeuble.

Par lettre du 6 mai 2016 adressée au Directeur des travaux, A.________ et C.________ ont fait valoir que le fait de ne pas tenir compte de leur opposition constituait un "formalisme pointilleux" dès lors qu'ils n'avaient "pas dépassé les délais". Ils requéraient la prise en compte de leur opposition, subsidiairement qu'une décision formelle leur soit rendue permettant de "déposer une plainte pour déni de justice".

Le Directeur des travaux leur a répondu le 14 juin 2016 sous la plume du conseil de la Commune de Lausanne, réitérant ses explications selon lesquelles seules les oppositions formées durant la période de mise à l'enquête publique pouvaient être prises en compte au sens de la LATC, de sorte que leur lettre du 8 août 2014 ne valait pas opposition.

F.                     Par acte du 9 juillet 2016, A.________, B.________ et C.________ ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d’un recours pour déni de justice, concluant à ce que l'opposition formée le 8 août 2014 soit prise en compte.

G.                    Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      Les recourants se plaignent d'un déni de justice formel au motif que l'autorité intimée n'aurait pas donné suite à leur opposition au plan de quartier, datée du 8 août 2014.

a) Aux termes de l'art. 74 al. 2 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), l'absence de décision peut faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer.

Selon l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Cette disposition consacre le principe de la célérité en ce sens qu'elle prohibe le retard injustifié à statuer. L'autorité viole cette garantie constitutionnelle lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire, ainsi que toutes les autres circonstances, font apparaître comme raisonnable. Le caractère raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause, lesquelles commandent généralement une évaluation globale. Entre autres critères sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes. A cet égard, il appartient au justiciable d'entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence, que ce soit en l'invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié. Le comportement du justiciable s'apprécie toutefois avec moins de rigueur en procédure pénale et administrative que dans un procès civil, où les parties doivent faire preuve d'une diligence normale pour activer la procédure (ATF 130 I 312 consid. 5.1 et 5.2 et les réf. citées).

b) Les art. 56 ss LATC régissent la procédure d'établissement des plans d'affectation et des plans de quartier de compétence municipale. L'art. 57 LATC prévoit ce qui suit:

"1 Au plus tard trois mois après réception des observations du Service de l'aménagement du territoire, le plan est soumis à l'enquête publique pendant une durée de trente jours. Durant l'enquête, le dossier comprenant le projet et ses annexes est déposé au greffe municipal de la commune ou des communes intéressées, où le public peut en prendre connaissance. Avis est donné de ce dépôt par affichage au pilier public et par insertion, avant le début de l'enquête, dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud et dans un journal au moins, si possible régional.

2 Les propriétaires dont les immeubles sont touchés sont en outre avisés par lettre recommandée, sauf s'il s'agit du plan général d'affectation ou d'un plan partiel s'appliquant à des fractions importantes du territoire de la commune.

3 Les oppositions et les observations auxquelles donne lieu le projet sont déposées par écrit au greffe municipal ou postées à son adresse durant le délai d'enquête.

[...]"

En application de l'art. 57 al. 3 LATC, le Tribunal fédéral a considéré que pour qu'une opposition soit prise en compte, elle doit avoir été formulée par écrit durant le délai de mise à l'enquête publique, un désaccord exprimé lors d'une séance d'information antérieure à la mise à l'enquête n'étant pas suffisant (arrêt TF 1C_92/2009 du 1er avril 2009 consid. 3).

Selon la jurisprudence, la mise en oeuvre du droit d'être entendu doit être distinguée selon l'étendue et la portée du plan faisant l'objet de la procédure; c'est là le sens à donner à l'art. 57 al. 2 LATC qui régit la notification aux intéressés. Lorsque le plan ne vise qu'un cercle restreint et bien délimité de propriétaires concernés par le régime juridique qu'il met en place, le droit de ces derniers d'être entendus dans la procédure d'adoption ne sera pleinement satisfait que s'ils ont été préalablement avisés par écrit; dans cette hypothèse, non seulement l'autorité devra observer le mode de communication prescrit par l'art. 57 al. 1 LATC, deuxième phrase, mais, par surcroît, devra aviser chaque propriétaire, conformément à l'al. 2 de la disposition précitée (arrêt CDAP AC.2000.0134 consid. 2). L'envoi d'une lettre recommandée n'est ainsi requis qu'en faveur des propriétaires dont les immeubles sont directement visés par le plan (AC.2008.0117 du 26 janvier 2009 consid. 4b; cf. également AC.2013.0347 précité consid. 2). Tel n'est pas le cas de propriétaires dont la parcelle est séparée du périmètre du plan litigieux par une route, une voie de chemin de fer et deux parcelles (arrêt TF 1C_92/2009 précité consid. 3). La Cour de céans a également considéré que l'art. 57 al. 2 LATC visait un cercle de personnes beaucoup plus restreint que les personnes ayant un intérêt digne de protection selon l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), et qu'il serait très délicat de ne pas arrêter la liste des personnes concernées au sens de la disposition précitée aux propriétaires des parcelles comprises dans le périmètre du plan, car la délimitation du cercle des personnes potentiellement visées se heurterait inévitablement au principe de la sécurité juridique (AC.2008.0117 du 26 janvier 2009 consid. 4a).

S'agissant de la mise à l'enquête publique, lorsque les conditions de publication sont satisfaites, l'avis d'enquête est réputé connu et lie les citoyens, qu'ils en aient effectivement pris connaissance ou non. Un tel système est en effet conçu expressément pour que l'avis d'enquête soit communiqué à tous les intéressés potentiels, dans un souci de respect du droit d'être entendu. Il vise également à rendre opposable cet avis à l'ensemble des citoyens, peu important qu'ils en aient été réellement informés, afin de garantir la sécurité du droit. Le système voulu par le législateur perdrait en effet toute efficacité s'il suffisait, pour se soustraire aux délais d'opposition publiés, d'arguer par exemple d'un domicile hors de la commune concernée ou d'un défaut de communication directe (AC.2013.0069 du 3 juin 2013 consid. 2c, concernant une procédure de mise à l'enquête publique d'une demande de permis de construire au sens de l'art. 109 LATC).

Par ailleurs, le but visé par l'art. 57 LATC, à savoir que chaque intéressé soit renseigné en temps utile sur les dates de l'enquête publique, est manifestement atteint lorsque les intéressés ont pu prendre connaissance d'un projet et former opposition en temps utile (AC.2013.0347 du 30 juillet 2014 consid. 2).

c) En l'espèce, la parcelle des recourants est proche du périmètre du plan de quartier, dont elle est séparée par une ruelle. Les recourants, du moins A.________, ont participé à la séance d'information du 7 juillet 2014 et ont été invités à prendre position sur le projet, ce qu'ils ont fait, le 8 août 2014. Le Directeur des travaux a répondu à A.________ par lettre du 31 octobre 2014, mentionnant qu'une mise à l'enquête aurait lieu prochainement. Il ressort toutefois du recours que cette lettre n'a pas été reçue, dès lors que les recourants soutiennent n'avoir "reçu aucun courrier de la part du Service de l'Urbanisme au sujet de [leur] opposition".

La parcelle des recourants ne fait pas partie des parcelles visées par le plan de quartier. Dès lors, la Municipalité n'était pas tenue de les aviser par lettre recommandée de la mise à l'enquête publique du plan de quartier, ce d'autant qu'elle avait organisé une séance d'information au cours de laquelle les propriétaires voisins avaient pu être informés de la procédure de planification en cours. On ne se trouve donc pas dans le cas d'un propriétaire apprenant fortuitement l'existence d'un projet déjà abouti le touchant directement. L'avis du 28 juillet 2014, qui faisait suite à la séance publique précitée et auquel les recourants ont répondu par une prise de position qu'ils considèrent être une opposition, visait uniquement à leur transmettre les notes de séance ainsi que les plans réactualisés, et ne les dispensait pas de former opposition en bonne et due forme au moment de l'enquête publique. On relèvera que si les recourants n'ont pas reçu de réponse à leur prise de position du 8 août 2014 (ce qui reste incertain dès lors que le Directeur des travaux leur a envoyé une lettre le 31 octobre 2014), ce n'est qu'en avril 2016, soit près d'un an et demi plus tard, que A.________ s'est enquis de la suite donnée à la procédure.

La mise à l'enquête publique vise précisément à informer le plus largement possible et à permettre à toute personne intéressée de former opposition à un projet de construction. Les recourants ne font pas valoir un quelconque vice dans la procédure de publication, qui a eu lieu du 24 novembre au 23 décembre 2014 et à laquelle ils étaient tenus de participer s'ils souhaitaient contester le projet.

En définitive, dès lors qu'elle n'était pas tenue d'aviser les recourants par lettre recommandée de la mise à l'enquête publique du plan de quartier, et que les recourants avaient connaissance du projet en cours, l'autorité intimée n'a pas commis un déni de justice ou fait preuve d'un formalisme excessif en considérant que les recourants n'avaient pas valablement formé opposition, et le recours doit être rejeté.

2.                      Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté. Un émolument doit être mis à la charge des recourants déboutés. Ceux-ci supporteront également des dépens en faveur de la municipalité, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants B.________, A.________ et C.________, solidairement entre eux.

III.                    B.________, A.________ et C.________, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Lausanne, un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 22 mars 2017

 

 

Le président:                                                                                             La greffière :


 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.