TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 juillet 2019

Composition

M. Pierre Journot, président; M. François Kart et Mme Marie-Pierre Bernel, juges

Recourante		Association Rives publiques, à Mies, représentée par l’avocat Raphaël MAHAIM, à Lausanne,
Autorité intimée		Municipalité de Tannay, représentée par l'avocat Rolf Ditesheim, à Lausanne
Autorité concernée		Département du territoire et de l’environnement (DTE), représenté par Direction générale de l’environnement DGE

Tiers intéressé

A.________ à ******** représentée par l’avocat Marc-Etienne FAVRE, à Lausanne,

Objet

Décision de la Municipalité de Tannay du 20 juin 2016 (chemin de la petite rive, parcelle 236 propriété de A.________)

Vu les faits suivants:

A. Sur le territoire de la Commune de Tannay, diverses parcelles riveraines du lac Léman sont grevées, le long de leur limite avec le domaine public du lac, d’une servitude de passage à pied de 2 m de largeur inscrite au registre foncier en faveur de l’État de Vaud. Selon son intitulé, cette servitude se confond avec la servitude légale de marchepied dont elle suit le sort. Parmi les parcelles grevées, on constate que sur certaines parcelles, la servitude s’étend sur toute la longueur de la rive tandis que sur d’autres, elle est interrompue en son milieu.

Tel est le cas sur la parcelle 236 propriété de A.________: l’assiette de la servitude (no 126’289) s’étend depuis un ouvrage artificiel (apparemment, à l’origine, deux slips de mise à l’eau) sur une longueur d’environ 30 m jusqu’à l’angle sud-ouest de la parcelle. À cet endroit, l’assiette de la servitude 126’289 donne sur l’extrémité aval du domaine public (DP) 1051 qui est un chemin public remontant depuis le lac jusque sur la Route Suisse qui passe à l’amont de parcelles riveraines.

La parcelle 236 est séparée du chemin DP 1051 par une clôture qui comporte un portail fermé à clé à son extrémité aval, là où l’assiette de la servitude publique 126’289 donne sur l’extrémité du chemin DP 1051. Au registre foncier a été inscrite, le 13 février 1998, une mention de précarité de construction; cette mention repose sur une convention passée entre le département cantonal des travaux publics et les propriétaires d’alors de la parcelle 236. Cette convention se réfère au règlement d’application de la loi sur le marchepied le long des lac et sur les plans riverains (RLML, BLV 721.09.1) pour autoriser le maintien de la clôture et du portail « conforme audit règlement ». Ce règlement permet au département d’autoriser un portail sans serrure, à la fois sur l’espace asservi au marchepied (art. 2 RLML) ainsi que, exceptionnellement, des portails semblables au travers des passages publics riverains (art. 3 RLML).

A l’autre extrémité riveraine de la parcelle 236, une servitude analogue de passage public grève la rive sur une longueur de 35 m environ, entre un autre ouvrage artificiel et l’angle nord-est de la parcelle. La rive de la parcelle 236 est ainsi libre de servitude de passage en son milieu, sur une distance d’environ 45 m.

B. Sur la parcelle riveraine adjacente au sud-ouest (parcelle 816), la servitude de passage public en faveur de l’État de Vaud, qui constitue le prolongement du DP 1051, est inscrite tout le long de la rive.

Une petite grève s’est formée naturellement dans l’angle formé par la rive des parcelles 236 et 816. Les propriétaires de cette dernière parcelle ont installé une clôture avec un portail fermé à clé le long de l’assiette de la servitude publique, côté lac. Les décisions de la municipalité refusant d’autoriser cet ouvrage et ordonnant sa démolition, de même que la décision de l’autorité cantonale refusant l’autorisation spéciale requise, ont été confirmées par un arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (AC.2013.0043 du 30 juin 2014): en bref, la clôture litigieuse avait été érigée en violation de la loi sur le marchepied et de la servitude de passage public; elle empêchait l’accès au marchepied depuis le domaine public constitué par la grève; cette clôture avait pour conséquence de rendre inaccessible la petite grève qui s’était formée en permettant aux recourants de s’en réserver l’usage privatif.

Depuis lors, la clôture litigieuse sur la parcelle 816 a été enlevée.

C. Victor von Wartburg, qui avait, le 22 juin 2012, coupé les grillages des deux portails décrits ci-dessus et fait l’objet d’une plainte de A.________ et de l’occupant de la parcelle 816, a été libéré des chefs d’accusation de dommages à la propriété qualifiés et de dommages à la propriété par arrêt de la Cour d’appel pénale du Tribunal cantonal du 5 octobre 2015. La Cour d’appel pénale a considéré qu’il avait agi de manière licite, conformément aux prescriptions légales des art. 14 du Code pénal (CP; RS 311.0) et 737 du Code civil (CC; RS 210) en vue de rétablir une situation de droit, de sorte qu’il devait être libérée de toute infraction. La Cour d’appel a retenu que l’intéressé avait à de multiples reprises essayé par les voies légales et auprès de diverses autorités d’obtenir gain de cause mais l’autorité cantonale et communale s’étaient constamment renvoyé la balle; il avait tenté d’agir par la voie judiciaire mais la justice avait dénié à son association ainsi qu’à ses membres la qualité pour recourir.

D. L’association Rives Publiques, dans une lettre du 7 juin 2013 signée par son président Victor von Wartburg et par plusieurs personnes physiques parmi lesquelles B.________, C.________ et D.________, a demandé à la municipalité de Tannay la suppression des ouvrages litigieux déjà décrits. Diverses correspondances ont été échangées. Après la notification de l’arrêt AC.2013.0043 du 30 juin 2014 cité ci-dessus, la municipalité a fait établir un relevé des servitudes sur la rive communale et interpellé la Direction générale de l’environnement, qui a pris position par lettre du 26 mai 2015: comme les deux servitudes grevant la parcelle 236 ne se rejoignent pas au centre de la parcelle, seul le marchepied des navigateurs, pêcheurs et douaniers devait être accordé; la pose d’une serrure au portail était justifiée pour éviter d’induire en erreur les promeneurs, ensuite contraints de faire demi-tour, voire pour « endiguer toute curiosité malsaine ».

Rappelant l’arrêt de la Cour d’appel pénale du 7 octobre 2015, l’avocat de l’association Rive Publiques et consorts a écrit le 9 juin 2016 à la municipalité de Tannay pour demander que soit rendue une décision formelle de suppression de la clôture et du portail installés sur la parcelle 236.

Par lettre du 20 juin 2016, la municipalité a déclaré qu’elle ne donnerait pas suite à la lettre du 9 juin 2016, rappelant notamment que l’association Rive Publiques et les particuliers n’avaient pas qualité pour recourir.

E. Par acte du 23 août 2016, l’association Rive Publiques ainsi qu’B.________, C.________ et D.________, ont recouru contre la lettre du 20 juin 2016 de la Municipalité de Tannay du 20 juin 2015 en concluant à son annulation et à ce qu’ordre soit donné à la commune de Tannay d’ordonner la suppression de la barrière et du portail situés en bordure de la parcelle 236, sous la menace de l’art. 292 CP.

Par réponse du 15 novembre 2016, la municipalité a conclu au rejet du recours.

La Direction générale de l’environnement a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, dans ses déterminations du 15 novembre 2016.

F. Diverses correspondances ont encore été échangées.

G. La Cour de droit administratif et public (CDAP) a statué dans deux causes apparemment semblables:

a) Dans l'arrêt AC.2016.0212 du 7 août 2017, la CDAP a déclaré irrecevable le recours interjeté par l'association Rives Publiques ainsi que par Victor von Wartburg contre une décision du Département du territoire et de l'environnement autorisant le renouvellement d'une concession pour le maintien d'enrochements sur le domaine public cantonal du lac (parcelle 381 de Mies). Vu la distance séparant ses parcelles de la parcelle 381, Victor von Wartburg ne pouvait être qualifié de voisin immédiat; en outre, les enrochements concernés ne sont pas sur l'assiette de la servitude de passage public à pied mais en contrebas du mur sur le couronnement duquel passe le tracé de la servitude. Par surabondance, à supposer que les enrochements litigieux soient de nature à entraver l'exercice de la servitude, il y avait lieu de confirmer l'appréciation des précédents arrêts selon laquelle Victor von Wartburg ne dispose pas d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 LPA-VD à contester la décision attaquée, son intérêt à la réalisation du chemin piétonnier le long des rives se confondant avec celui de tous les habitants de la commune. Quant à l'association Rives Publiques, elle n'était pas touchée par la décision attaquée à l'instar d'un particulier et le tribunal lui avait déjà dénié la qualité pour recourir faute par la majorité de ses membres (non allégués pêcheurs) d'être directement touchés par la décision attaquée. Enfin, son but essentiel n'était pas la protection de la nature, des monuments et des sites au sens de l'art. 90 de la loi sur ces objets (LPNMS; RSV 450.11).

Dans l'arrêt AC.2016.0073 du 8 août 2017, la CDAP a déclaré irrecevable le recours, interjeté par l'Association Rives du Lac et par diverses personnes physiques, dirigé contre la décision de la municipalité de La Tour-de-Peilz ordonnant la démolition d'une clôture avec portail fermé à clé sur le tracé de la servitude de passage public à pied longeant la rive du lac. Les recourants contestaient le délai imparti pour la démolition, qui reportait celle-ci à 30 jours après la future autorisation exécutoire d'aménager un chemin piétonnier en rive du lac. L'association recourante n'avait pas de droit de recours légal et ses membres n'étaient pas plus touchés par la décision entreprise que les autres habitants de la commune ou, d'une façon générale, que les promeneurs qui apprécient de longer les rives du lac. Quant aux personnes physiques recourantes, leur intérêt se confondait aussi avec celui de tous les habitants si bien qu'elles n'étaient pas touchées dans une mesure et avec une intensité particulière et ne se trouvaient pas dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation. À supposer que certains soient des pêcheurs amateurs et que ceux-ci bénéficient de la servitude de marchepied, ce qui n'était pas démontré, ils ne seraient pas plus touchés que l'ensemble des pêcheurs amateurs.

H. Les recourants ont été invités à dire s'ils maintenaient leurs conclusions compte tenu des arrêts AC.2016.0212 du 7 août 2017 et AC.2016.0073 du 8 août 2017. À leur requête, la présente cause a été suspendue dans l'attente du sort des recours interjetés contre ces arrêts devant le Tribunal fédéral. Celui-ci, statuant le 29 octobre 2018, a rejeté les recours dirigés contre les arrêts résumés ci-dessus (1C_493/2017 concernant Rives Publiques et 1C_468/2017 concernant Rives du Lac).

Les recourants ont été invités à se déterminer sur le maintien de leur recours.

Deux recours analogues (AC.2016.0276 et AC.2018.0148) ont été retirés et rayés du rôle le 3 avril 2019.

Par lettre du 12 mars 2019, les recourants ont persisté dans les conclusions de leur recours.

I. A.________ a déposé des déterminations du 30 avril 2019 dans lesquelles elle conclut à l’irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.

Le conseil des recourants a été invité à produire une procuration d’B.________, C.________ et D.________. Par lettre du 7 juin 2019, il a déclaré que ces personnes ne désiraient plus participer à la procédure en raison du temps écoulé et de leur âge avancé. Le 11 juin 2019, le juge instructeur a mis hors de cause sans frais les recourants B.________, C.________ et D.________. Le conseil de la municipalité a commenté la situation par lettre du 11 juin 2019.

Considérant en droit:

1. Dans sa lettre du 20 juin 2016, la municipalité refuse de donner suite à la requête tendant à ce que soit ordonnée la démolition d’une clôture et d’un portail sur la parcelle 236.

On peut se demander si cette lettre est constitutive d’une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, en particulier si elle a pour objet de rejeter ou déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. c LPA-VD). La question peut rester indécise en raison des considérants qui suivent.

2. L’association Rives Publiques reste seule en cause suite au désistement des trois personnes physiques qui avaient recouru conjointement avec elle et qui ont été mises hors de cause sans frais par le juge instructeur. Il y a lieu néanmoins, pour examiner la qualité pour recourir de l’association, de rappeler les règles générales en la matière.

3. L'art. 75 LPA-VD prévoit ce qui suit :

"Art. 75 - Qualité pour agir

¹ A qualité pour former recours :

a. toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée ;

b. toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir."

Selon la jurisprudence constante (v. récemment 1C_431/2017 du 11 mars 2019, consid. 3.1.1), la partie recourante doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Elle doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée, ce qui implique qu'elle soit touchée dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés (ATF 143 II 506 consid. 5.1 p. 512; 141 II 50 consid. 2.1 p. 52). En d'autres termes, la personne qui souhaite former un recours doit être potentiellement directement touchée par l'acte qu'elle attaque. En effet, afin d'exclure l'action populaire, la seule poursuite d'un intérêt général et abstrait à la correcte application du droit ne suffit pas (ATF 144 I 43 consid. 2.1 p. 46; 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; 137 II 30 consid. 2.2.3-2.3 p. 33 s.).

Dans l'arrêt 1C_493/2017 du 29 octobre 2018 qui concerne notamment l'Association Rives Publiques, le Tribunal fédéral a retenu que l'annulation ou la modification de la concession pour le maintien des enrochements n'avait pas d'incidence sur la mise en œuvre de la servitude de passage public si bien que les recourants n'avait aucun intérêt pratique à la modification ou à l'annulation de la concession attaquée (considérant 3.4). Dans leur lettre du 12 mars 2019, les recourants attirent l'attention sur un passage de ce considérant selon lequel "il n'y a pas lieu d'examiner dans quelle mesure ils disposeraient d'un intérêt reconnu par les dispositions du droit fédéral à ester auprès de la juridiction cantonale administrative pour faire valoir la mise en oeuvre effective de la servitude de passage public le long des rives". Les recourants en déduisent que cet arrêt ne tranche pas de manière générale la question de la qualité pour recourir de l'association recourante ni de celle de ses consorts personnes physiques.

En réalité, la question litigieuse a été jugée dans la cause concernant l'association Rives du Lac. Selon l'arrêt AC.2016.0073 du 8 août 2017, les personnes physiques qui réclament l'ouverture d'un passage le long des rives du lac ne peuvent se prévaloir d'un intérêt distinct de celui de tous les habitants et, d'une façon plus générale, de celui de tous les promeneurs appréciant de longer les rives du lac. En effet, ils ne sont pas touchés dans une mesure et avec une intensité particulière, et ils ne se trouvent pas dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation. Leur intérêt se confond finalement avec l'intérêt public et leur intervention relève de l'action populaire, qui est prohibée. Cet arrêt a été confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_468/2017 du 29 octobre 2018: alors que les recourants se plaignaient de ce qu'en déniant la qualité pour recourir à ceux qui n'habitent pas directement sur le bord du lac, on prive tout habitant de la commune du droit de faire constater les violations du droit par les autorités communales ou cantonales, le Tribunal fédéral a jugé que c'est précisément ce qu'a souhaité le législateur cantonal en proscrivant l'action populaire, à laquelle sont assimilés les recours dont le seul but est de garantir l'application correcte du droit (consid. 4). Quant à la qualité de pêcheur amateur alléguée par certains recourants, il n’est pas certain qu’elle en ferait des usagers légitimes de la servitude de marchepied et de toute manière, le tribunal de céans a déjà jugé qu’ils ne seraient pas plus touchés que l’ensemble des pêcheurs amateurs (AC.2016.0079 déjà cité, consid. 5).

On note pour terminer que le recours insiste sur l'absence, dans le texte de l'art. 75 LPA-VD, de l'adverbe "particulièrement" que l'on trouve dans la disposition correspondante de l'art. 89 de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours en matière de droit public à quiconque "est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué". Selon les recourants, le législateur cantonal aurait souhaité rendre la qualité pour recourir plus large. En réalité, le critère de l'intérêt digne de protection se définit en suivant la jurisprudence fédérale relative à l'art. 89 LTF (v. p. ex. AC.2018.0206 du 12 avril 2019, consid. 1b; pour plus de détails sur le "tri des griefs" sans pertinence ici v. p. ex. AC.2014.0140 du 16 janvier 2015, consid. 1 et AC.2010.0022 du 15 avril 2011).

4. Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, une association jouissant de la personnalité juridique est autorisée à former un recours en son nom propre lorsqu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection. De même, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association peut être admise à agir par la voie du recours (nommé alors recours corporatif) pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-là ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel. En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (v. en dernier lieu l'ATF 5C_2/2017 du 11 mars 2019, consid. 1.2.1, et les références citées).

a) L'association Rives Publiques ne prétend pas être touchée par la décision attaquée à l'instar d'un particulier.

b) Quant au recours corporatif, il résulte du considérant précédent que les personnes physiques qui réclament l'ouverture d'un passage le long des rives du lac n'ont pas qualité pour recourir. Ainsi, quelles que soient les personnes physiques membres de l'association Rives Publiques, aucune d'entre elles ne peut avoir personnellement qualité pour recourir si bien que cette association ne peut pas se voir reconnaître cette qualité en la tirant de celle de ses membres.

C'est en vain enfin que les recourants invoquent l'arrêt du Tribunal fédéral qui a reconnu à la section Bern-Mittelland du Touring Club Suisse (constituée en association au sens de l'art. 60 CC) la qualité pour contester l'instauration d'une zone 30 sur une route de grand transit (ATF 136 II 539, consid. 1.1). Les recourants voudraient en tirer que le Tribunal fédéral a retenu comme critère déterminant l'existence d'un lien étroit et direct entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la décision a été prise. Ce lien direct est effectivement exigé mais les recourants perdent de vue que la condition première du recours corporatif présuppose que les membres de l'association aient eux-mêmes qualité pour recourir, ce que le Tribunal fédéral a jugé plausible dans le cas de la section concernée du Touring Club Suisse s'agissant d'un axe routier fréquenté, mais est au contraire exclu pour ce qui concerne l'association Rives Publiques pour les motifs déjà exposés. On notera au passage que la qualité pour recourir a été déniée au TCS dans des cas où le critère de la majorité des membres n'était pas rempli (1C_117/2017 du 20 mars 2018, 1C_170/2015 du 18 août 2015).

5. Vu ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable. Un émolument, réduit pour tenir compte de l’absence d’audience, sera mis à la charge des recourants. Des dépens seront alloués à la municipalité et à A.________, assistées d’un mandataire rémunéré.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument de 2000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

III. Les recourants, solidairement entre eux, doivent à la commune de Tannay la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

IV. Les recourants, solidairement entre eux, doivent à A.________ la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 4 juillet 2019

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l’avis d’envoi ci-joint.

Il peut faire l’objet, dans les trente jours suivant sa notification, d’un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s’exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.