TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 mai 2017

Composition

M. André Jomini, président; Mme Imogen Billotte et
M. Alex Dépraz, juges; M. Maxime Dolivo, greffier.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Olivier RIGHETTI, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Nyon, à Nyon,

Objet

Divers

Recours A.________ c/ une "décision" rendue par la Municipalité de Nyon ou par un service de l'administration communale à propos des possibilités de construction sur la parcelle n° 1164, à Nyon (recours du 12 septembre 2016, AC.2016.0302)

Recours A.________ c/ "la décision de fond relative à l'attribution de droit de bâtir" sur la parcelle n° 1164, à Nyon (lettres de la Municipalité de Nyon des 12 et 26 septembre 2016) (recours du 13 octobre 2016, AC.2016.0368)

Vu les faits suivants:

A. Selon le registre foncier, B.________ et A.________ sont copropriétaires (copropriété simple, chacun pour ½), de la parcelle n° 1164 à Nyon, dont la surface est de 889 m².

Cette parcelle a été vendue aux enchères publiques à un tiers (réalisation forcée) le 16 février 2017. Une plainte LP a été déposée, qui tend à l'annulation de l'adjudication; cette procédure est en cours.

B. A.________ a adressé le 12 septembre 2016 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal un recours dirigé contre "la décision rendue par la Municipalité de Nyon et toute décision rendue par un des services de la Commune de Nyon à l'origine de la communication faite le 21 juin 2016 à l'Office des poursuites de Nyon et transmise le 12 juillet 2016 par le Tribunal d'arrondissement de La Côte, par laquelle le solde constructible attribué à la parcelle n° 1164 de la Commune de Nyon serait de 3'481 m² (sans bonus minergie) dont une surface brute de plancher minimale pour les activités de 1'958 m² (sans bonus minergie)". Ce recours a été enregistré sous la référence AC.2016.0302. Dans cet acte, A.________ prend les conclusions suivantes:

"I. Le recours est admis.

II. Est déclarée nulle la décision de la Municipalité de Nyon et toute décision d'un service de la Commune de Nyon tendant à attribuer à la parcelle n° 1164 de la Commune de Nyon un solde constructible de 3'481 m² (sans bonus minergie) dont une surface brute de plancher minimale pour les activités de 1'958 m² (sans bonus minergie).

III. Subsidiairement, est annulée la décision de la Municipalité de Nyon et toute décision d'un service de la Commune de Nyon tendant à attribuer à la parcelle n° 1164 de la Commune de Nyon un solde constructible de 3'481 m² (sans bonus minergie) dont une surface brute de plancher minimale pour les activités de 1'958 m² (sans bonus minergie) ".

Le recourant n'a produit aucune décision, ni de la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité), ni d'un service communal. Il prétend néanmoins qu'une telle décision existerait, qui serait à l'origine d'une communication faite à l'Office des poursuites. Dans les annexes au recours figure une lettre du 12 juillet 2016 du préposé à l'Office des poursuites du district de Nyon, adressée au Tribunal d'arrondissement, dans le cadre d'une procédure de plainte selon l'art. 17 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS 281.1), plainte déposée par A.________ en relation avec la vente de deux biens-fonds, dont la parcelle n° 1164. Le préposé explique que son office a "approché le service de l'urbanisme [de Nyon] pour demander quelques renseignements de base en rapport avec les deux parcelles mises en vente". Les informations obtenues ont été transmises au Tribunal d'arrondissement et publiées sur le site Internet de l'office. Elles figurent dans une lettre du 21 juin 2016 adressée par le chef du Service de l'urbanisme de la commune de Nyon à l'Office des poursuites, en réponse à une demande du 15 juin précédent. Cette lettre comporte les passages suivants, à propos de la parcelle n° 1164:

"La parcelle n° 1164 est comprise dans le plan de quartier 2 "La Petite Prairie" mis en vigueur le 18 août 2000. Le secteur A2, dans lequel se situe le bien-fonds, totalise une surface brute de plancher de 13'780 m². La surface brute de plancher destinée aux activités est au minimum de 4'100 m².

Le solde constructible pour la dernière phase du secteur A2, soit sur le bien-fonds n° 1164, est de 3'481 m² (sans bonus minergie), dont une surface brute de plancher minimale pour les activités de 1'958 m²."

Dans son argumentation, le recourant expose qu'il a également déposé un recours administratif devant la municipalité et que, dans cette procédure, il a requis des renseignements qui "devr[aient] permettre de déterminer l'existence ou l'absence d'une décision constitutive".

C. Le 13 octobre 2016, A.________ a adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal un nouveau recours "à l'encontre de la décision de fond relative à l'attribution de droit à bâtir". Ce recours a été enregistré sous la référence AC.2016.0368. Le recourant prend les conclusions suivantes:

"I. Le recours est admis.

Les deux courriers mentionnés dans les conclusions ont été envoyés par la municipalité à l'avocat du recourant. La lettre du 12 septembre 2016 indique notamment ceci:

"Notre Municipalité accuse réception de votre courrier du 11 août 2016 qui a provoqué chez elle un certain étonnement.

En effet, les informations communiquées par notre Service de l'urbanisme à l'Office des poursuites du district de Nyon, et qui vous ont été transmises par le Tribunal d'arrondissement de la Côte en date du 12 juillet dernier, ressortent des documents liés au plan de quartier "Petite-Prairie 2" approuvé par le Canton le 18 août 2000. Dès lors, notre Autorité ne comprend pas l'objet de votre recours et vous remercie de lui préciser à quelle décision vous faites référence […]".

La lettre du 26 septembre 2016 a la teneur suivante:

"[…] Le courrier du 21 juin 2016 transmis par le Service de l'urbanisme à l'Office des poursuites du district de Nyon n'avait pas, selon la Municipalité, le caractère d'une décision administrative, mais plutôt d'une information basée sur les droits à bâtir prévus par le plan de quartier "Petite-Prairie 2" approuvé par le canton en 2000. Ledit courrier, signé par le chef du Service de l'urbanisme, n'était ainsi pas fondé sur une délégation de compétence.

Vu ce qui précède, la Municipalité considère qu'elle n'est pas en mesure de traiter le recours administratif déposé le 11 août 2016 pour le compte de A.________ […]."

D. Le 3 novembre 2016, le juge instructeur a joint les causes AC.2016.0302 et AC.2016.0368.

E. La cause a été suspendue jusqu'au 13 mars 2017, en raison de pourparlers entre les parties. Après la reprise de l'instruction, la municipalité a déposé sa réponse le 31 mars 2017 en concluant à l'irrecevabilité des recours, subsidiairement à leur rejet.

Dans sa réplique du 4 mai 2017, le recourant demande, à titre de mesures d'instruction, que la municipalité soit invitée à produire les plans de construction sur les parcelles des secteurs A1, A2, B1 et B2 du plan de quartier précité, avec les calculs d'attribution des surfaces brutes de plancher pour chaque parcelle.

Considérant en droit:

1. La Cour de droit administratif et public examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Le recourant est encore inscrit au registre foncier comme propriétaire de la parcelle litigieuse. Le tiers qui a acquis cet immeuble par exécution forcée en est pourtant déjà devenu propriétaire, avant l'inscription (art. 656 al. 2 du Code civil suisse [CC; RS 210]). On peut dès lors se demander si le recourant conserve un intérêt actuel et pratique, digne de protection, à ce que la Cour de céans statue sur ses deux recours (cf. art. 75 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Lui-même prétend pouvoir se prévaloir d'un tel intérêt, puisqu'il a contesté l'adjudication par la voie de la plainte LP. Cette question de recevabilité peut toutefois demeurer indécise, compte tenu de ce qui est exposé ci-après.

b) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).

Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt TF 8C_220/2011 consid. 4.1.2 in SJ 2013 I 18).

c) Avec son premier recours, du 12 septembre 2016, le recourant n'a pas produit, ni même déterminé de manière claire, la décision qu'il attaquait. Il n'a pas indiqué s'il avait eu connaissance d'une véritable décision, prise par la municipalité ou par un service communal, qui avait pour objet d'"attribuer" à la parcelle dont il était copropriétaire un "solde constructible". Cela étant, le dossier ne contient aucune décision communale "d'attribution de solde constructible" – pour autant qu'une telle décision soit concevable dans le cadre prévu par la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) – mais en revanche une lettre du 21 juin 2016 du service communal de l'urbanisme, adressée à l'office des poursuites en réponse à une demande de renseignements. A l'évidence, cette lettre n'est pas une décision en constatation, au sens de l'art. 3 al. 1 let. b LPA-VD, car l'autorité communale n'avait pas été requise de rendre une telle décision par un administré ayant un intérêt personnel et direct à ce qu'il soit statué sur l'existence ou l'étendue de ses droits. Le renseignement donné par le service de l'urbanisme à l'office des poursuites est une simple communication entre autorités, qui n'a pas de caractère juridique contraignant pour les propriétaires fonciers. En définitive, le recours du 12 septembre 2016 est irrecevable, faute d'être dirigé contre une décision (art. 92 al. 1 LPA-VD).

d) L'objet du recours de droit administratif du 13 octobre 2016 n'est pas défini plus clairement par le recourant, à lire ses conclusions. Ce recours a été déposé après que la municipalité lui avait indiqué qu'elle n'était "pas en mesure de traiter le recours de droit administratif" qu'il lui avait adressé, parce que ce recours n'était pas dirigé contre une décision administrative, mais bien contre une information relative aux droits à bâtir dans le périmètre du plan de quartier "Petite Prairie 2". Cette information était contenue dans la lettre précitée du service de l'urbanisme (cf. notamment supra, consid. 1c).

La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) prévoit, à son art. 67 al. 5, que "les décisions rendues sur la base d'une délégation sont susceptibles d'un recours administratif auprès de la municipalité". Si le service de l'urbanisme avait rendu une véritable décision, la municipalité aurait dû traiter le recours administratif du recourant, conformément aux art. 73 ss LPA-VD. L'art. 73 LPA-VD dispose en effet que, lorsqu'une loi le prévoit, les décisions et décisions sur réclamation peuvent faire l'objet d'un recours administratif. La notion de décision, à l'art. 73 LPA-VD, correspond à celle de l'art. 92 al. 1 LPA-VD (pour le recours de droit administratif au Tribunal cantonal). Pour les motifs déjà exposés (supra, consid. 1c), la municipalité était fondée à refuser d'entrer en matière sur le recours administratif, puisqu'il n'était pas dirigé contre une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.

En définitive, le recours du 13 octobre 2016 est mal fondé, en tant qu'il demande implicitement l'annulation du refus d'entrer en matière contenu dans la lettre de la municipalité du 26 septembre 2016, et il est irrecevable en tant qu'il vise, le cas échéant, un autre acte d'un organe de la commune.

2. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). La commune, qui n'est pas représentée par un avocat, n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours déposé le 12 septembre 2016 est irrecevable.

II. Le recours déposé le 13 octobre 2016 est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 mai 2017

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.